Stand van zaken naheffing Attero - Gemeente Alphen

RAADSINFORMATIE
Raadsvergadering: 18 september 2014
Behandelend medewerker: A. Lauwers
Afdeling: Publiekszaken,
Vergunningverlening
Datum Informatie: 22 juli 2014
Nummer: 04c-10-14
Portefeuillehouder: dhr. A. van de Heijning
Onderwerp: Stand van zaken naheffing Attero
1. Inleiding
Voor de verwerking van het ingezamelde huishoudelijk restafval (HRA) en groente-, fruit- en
tuinafval (GFT) hebben alle gemeenten in Noord-Brabant – via hun gewestelijk
samenwerkingsverband - overeenkomsten met Attero (per 1 oktober 2009 de rechtsopvolger
van Essent Milieu, zelf per 18 december 2001 de rechtsopvolger van Afvalsturing Brabant).
Deze overeenkomsten stammen uit het midden van de jaren negentig. Met ogen van toen
waren het overeenkomsten die voor de op dat moment voorzienbare toekomst voldeden aan
de eisen en wensen van de gemeenten en gewesten. De afgelopen jaren is duidelijk geworden
dat de overeenkomsten niet meer voldoen aan de huidige situatie.
Samenvatting:
1. Was afvalverwijdering tot 1979 veelal een gemeentelijke aangelegenheid, in de 80-er
jaren namen de gewesten deze taak over als uitvloeisel uit de Afvalstoffenwet en de
motie Lansink (Ladder van Lansink). In de 90-er jaren heeft de provincie
geïnvesteerd in een afvalverbrandingsinstallatie (Moerdijk) en om de aanvoer van
brandbaar afval te garanderen zijn in 1997 diverse verwerkingsovereenkomsten
afgesloten incl. volumeplicht. Hierna verschuift de taak van afvalverwijdering van
provincie naar Attero (toen nog Essent).
2. Vanaf 2007 neemt het aanbod brandbaar huishoudelijk restafval af. Ondanks diverse
pogingen om tot een oplossing te komen, is geen overeenstemming bereikt tussen
partijen.
3. In mei 2014 heeft Attero de Brabantse gewesten een brief gestuurd over de naheffing
volumeplicht.
4. Vanuit de Brabantse gewesten is een gezamenlijke reactie gestuurd naar Attero en
worden ook gesprekken belegd om tot een oplossing te komen.
2. Inhoudelijk
1. Historie
Voor een goed begrip van de huidige contractuele situatie is het onvermijdelijk een blik te
werpen in de geschiedenis van de afvalverwijdering in Noord-Brabant.
1.1 Afvalverwijdering op gemeentelijke schaal (tot 1979)
Het tijdvak van de afvalverwijdering op gemeentelijke schaal is ongeveer de periode vóór
1979.
Toentertijd hadden de gemeenten ieder voor zich een of meerdere stortplaatsen op hun
grondgebied liggen, niet zelden in oude zandwinningputten. Ter illustratie: de provincie
Noord-Brabant kent in totaal zo'n 600 voormalige (gemeentelijke) stortplaatsen. Deze
stortplaatsen kenden geen milieuhygiënische voorzieningen en storten was goedkoop: f l . 5,per m3 .
In de Afvalstoffenwet van 1977 werd aangedrongen op regionale samenwerking op het gebied
van afvalverwijdering. Onder druk van een groeiend milieubewustzijn werd op provinciaal
niveau beleid ontwikkeld dat ertoe heeft geleid dat storten op stortplaatsen zonder
milieuvoorzieningen niet langer mogelijk was. Om de investeringen in milieuhygiënische
voorzieningen te kunnen dragen hebben de toenmalige gewesten (gemeentelijke
samenwerkingsverbanden) gewestelijke stortplaatsen opgericht om de door de gemeenten
ingezamelde afvalstoffen op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze te verwerken. Door
samen te werken kon het afval efficiënter en goedkoper worden verwerkt.
1.2 Afvalverwijdering op gewestelijke schaal (1979-1991)
De nog in gebruik zijnde gemeentelijke stortplaatsen zijn zo snel mogelijk afgebouwd. Het
door of namens de gemeenten ingezamelde afval is vervolgens aangeboden op de
gewestelijke stortplaatsen. Ook is met de motie Lansink (Ladder van Lansink) in 1979 een
voorkeursvolgorde aangebracht in de afvalverwijdering. Waar storten op de laatste trede staat,
verbranden op de voorlaatste en composteren daar weer boven; preventie, het voorkomen van
afval, staat bovenaan de ladder. Uitwerking van deze motie in provinciaal beleid heeft er door de kapitaalsintensieve vormen van afvalverwerking waar het hier om gaat - in 1991 toe
geleid dat alle Brabantse gemeenten (samenwerkend in gewesten) en de Provincie NoordBrabant gezamenlijk de N.V. Sturing Afvalverwijdering Noord-Brabant (Afvalsturing
Brabant of ASB) hebben opgericht. Daarmee begint het tijdvak van afvalverwijdering tussen
gewestelijke en provinciale schaal. ASB was een logistieke en administratieve organisatie op
provinciale schaal. Aandeelhouders waren de Provincie Noord-Brabant en de Brabantse
gemeenten. Het streven van ASB was een doelmatige en milieuhygiënisch verantwoorde
verwerking van afvalstromen. Om haar taak optimaal te kunnen vervullen heeft ASB
langlopende contracten afgesloten voor HRA en GFT.
1.3 Afvalverwijdering tussen gewestelijke en provinciale schaal (1991-1999)
ASB had tot taak het doelmatig en milieuhygiënisch doen verwerken van afvalstromen in
Noord-Brabant. In dat kader heeft ASB de Overeenkomst inzake het verbranden van afval uit
de provincie Noord-Brabant afgesloten met NV Afvalverbranding Zuid-Nederland (AZN)
(hierna verwerkingsovereenkomst) en contracten voor het verwerken van GFT met
verschillende GFT verwerkers.
In 1993 wilde Noord-Brabant een slag maken in de afvalverwerking. Besloten werd om een
verbrandingsoven te bouwen , waarbij de Brabantse gewesten zich garant stelden voor 51/60
deel van de nominale capaciteit van 600 kiloton per jaar over een periode van 20 jaar (van 1
februari 1997 tot 1 februari 2017). Dus 20 * 510 kiloton ter afdekking van de
investeringslasten. Hiertoe zijn een tweetal contracten opgesteld, namelijk de hierboven al
genoemde verwerkingsovereenkomst met de AZN en de Overeenkomst inzake het aanleveren
en verwerken van brandbaar afval (hierna aanbiedingsovereenkomst). De laatste is een
overeenkomst tussen de individuele Brabantse gewesten en ASB. De looptijd is gelijk aan die
van de verwerkingsovereenkomst, namelijk tot 1 februari 2017.
In 1996 heeft ASB met de gewesten de Dienstverleningsovereenkomst inzake het aanbieden
en verwerken van gft-afval (hierna DVO-GFT) gesloten. De DVO-GFT had een looptijd tot 6
mei 2012.
De afvalverwijdering is te kenmerken als overheidsgedomineerd.
2/6
Het succes van verbranden en composteren had echter als keerzijde dat de hoeveelheid t e
storten afval zodanig afnam dat een rendabele exploitatie van de gewestelijke stortplaatsen
steeds minder mogelijk was. Nadat pogingen om tot een overheidsgedomineerd provinciaal
stortbedrijf te komen tot twee maal toe zijn mislukt wordt op 22 maart 1999 door de
gewesten, PNEM/MEGA-groep (later opgegaan in Essent, een van de rechtsvoorgangers van
Attero) en de Provincie Noord-Brabant de Intentieverklaring tot samenwerking in de
afvalverwijdering op provinciaal niveau in Noord-Brabant ondertekend. Naast de overdracht
van de stortplaatsen en alle andere onderdelen van de verwijderingsketen, was onderdeel van
de intentieverklaring de overdracht van de aandelen in ASB aan Attero, inclusief de door
ASB aangegane contractuele rechten en verplichtingen. Daarmee begint het tijdvak van de
afvalverwijdering op provinciale schaal.
1.4 Afvalverwijdering op provinciale schaal (na 1999)
Bij de juridische uitwerking van de Intentieverklaring gaat het om het aanpassen van de
overeenkomsten aan de veranderde eigendomsverhoudingen: het Addendum bij de
verwerkingsovereenkomst, het Addendum bij de DVO-GFT en de oprichting van de
Vereniging van Contractanten Afvalsturing Brabant (VvC). Beide Addenda kenden als een
bijlage een tarievenmodel bepalend bij de vaststelling van de tarieven.
De afvalverwijdering verschuift van overheidsgedomineerd naar Attero-gedomineerd.
A. Periode 1999 t/m 2004
In de periode t/m 2004 bestond de rol van de VvC met name uit het toetsen of de
Tarievenmodellen voor het vaststellen van de aanbiedingstarieven voor het (grof)
huishoudelijk restafval en het gft-afval door Essent Milieu (de directe rechtsvoorganger van
Attero) correct werden toegepast.
B. Periode 2005 t/m 2009
In 2005 werd meer en meer duidelijk dat de oorspronkelijke overeenkomsten en de daaraan
gehechte tarievenmodellen de gemeenten beperkten in hun(veranderende)
beleidsdoelstellingen.
De VvC heeft daarop besloten een meer actieve rol in de belangenbehartiging te gaan spelen
hetgeen zich uitte in het naar zich toe trekken van het secretariaat, het juridisch en
markttechnisch (laten) toetsen van de overeenkomsten en het opstellen van een
strategiedocument. Gewenste aanpassingen bleven echter achterwege door de op
aandeelhouderswaarde gerichte koers van het moederbedrijf van Essent Milieu (Essent). Dat
leidde ertoe dat de gemeenten en gewesten in 2005 voornemens waren gebruik te maken van
de eerste mogelijkheid tot uitstappen uit de overeenkomsten in 2012, rekening houdend met
de opzegtermijn van vijf jaar.
C. Periode 2010 en verder
De verkoop van Essent aan energiebedrijf RWE, zonder het onderdeel Essent Milieu (na deze
afsplitsing Attero geheten) , bood nieuwe mogelijkheden. Doordat de gewesten geen gebruik
maakten van het uitstapmoment van 6 mei 2012 was het mogelijk nadere afspraken ten
aanzien van de DVO-GFT te maken met betrekking tot duurzaamheid en tariefstelling. Deze
afspraken, die zijn neergelegd in het zo genoemde Addendum 3 gelden voor de meeste
Brabantse gemeenten tot 1 februari 2017.
De afspraken zouden als voorbeeld dienen voor nadere afspraken met betrekking tot de
verwerkingsovereenkomst. Argumenten hiervoor zouden zijn dat de volumeverplichting in de
verwerkingsovereenkomst de gemeenten beperkt in hun duurzaamheidsambitie en het hoge
aanbiedingstarief.
3/6
Door een klein, doch wezenlijk verschil tussen de overeenkomsten voor GFT respectievelijk
voor HRA bleek een één-op-één vertaling van Addendum 3 naar de
verwerkingsovereenkomst juridisch niet mogelijk. Bovendien stuitten wijzigingen in de
overeenkomst en/of tarievenmodel op aanbestedingsrechtelijke bezwaren.
Vervolgens heeft Attero een alternatief geformuleerd: inbesteding. In dit alternatief zouden
Brabantse gemeenten de mogelijkheid hebben de huidige aanbiedingsovereenkomst voor het
HRA met Attero te beëindigen door aandelen Attero te verwerven en gelijktijdig in te
besteden bij Attero.
Attero stelde als voorwaarde voor het uitvoeren van dit traject dat de deelnemende gemeenten
50% van het volume huishoudelijk restafval van alle Nederlandse klantgemeenten
vertegenwoordigden.
Dit inbestedingsalternatief heeft geleid tot een uitgebreide discussie en analyses over de
(meer)waarde van een dergelijke constructie voor de Brabantse gemeenten en tot onderzoeken
door de VvC (in samenwerking met andere klantgroepen) naar de waarde van Attero van uit
het klantperspectief. Uiteindelijk hebben onvoldoende gemeenten (buiten, en deels binnen
Brabant) gekozen voor het verwerven van aandelen, met als argument dat gemeenten geen rol
voor zich zagen weggelegd in de eindverwerking. Attero heeft het inbestedingstraject aan het
eind van 2012 stopgezet. Overigens was in Brabant een groot gedeelte van de gemeenten wel
voor inbesteden.
Deze gemeenten vertegenwoordigden ruim 55% van het volume HRA van de Brabantse
gemeenten.
2 Bestuurlijke druk op de provincie Noord-Brabant en verkoop aandelen
De VvC, verschillende gewesten en gemeenten hebben bij Gedeputeerde Staten en
Provinciale Staten meerdere malen er op aangedrongen de te verwachten meeropbrengst bij
de verkoop van de aandelen Attero, zo nodig aangevuld met een bedrag uit de extra
inkomsten van de afgelopen jaren, in te zetten om de Brabantse gemeenten te compenseren
voor een eventuele naheffing. De provincie Noord-Brabant zou hiervoor een reservering
kunnen maken uit de opbrengstgelden die pas aangesproken wordt als er daadwerkelijk sprake
is van een naheffing en de gesprekken met Attero niets opleveren. De provincie heeft hier niet
voor gekozen. Op 11 april j l . hebben Provinciale Staten van Noord-Brabant geen wensen en
bedenkingen kenbaar gemaakt over de voorgenomen verkoop van de aandelen Attero aan
Waterland. Tijdens deze vergadering uitten de verschillende fracties wel de nodige zorgen ten
aanzien van de naheffing. De aandelen Attero zijn op 27 mei 2014 overgenomen door
Waterland.
Op 15 mei 2014 heeft een overleg plaatsgevonden tussen gedeputeerde B. Pauli, P. Vincent
(toen nog algemeen directeur Attero) , de heer Föllings (directeur Recycling Attero) en de
heer B. de Vries (voorzitter VvC). In dit overleg is voorgesteld om per gewest t e bespreken
of er binnen de kaders en de looptijd van de bestaande contracten maatwerkafspraken kunnen
worden gemaakt met betrekking tot de afvalstromen en aan te leveren volumes, die de
gevolgen van de aanleverplicht en volumeverplichting enigszins met maatwerk kunnen
mitigeren. In dit overleg hebben de aanwezige partijen aangegeven bereid te zijn om aan
dergelijke overleggen per gewest mee te werken.
2.1 Aanzegging juridische procedure HRA
Op 21 april 2011 heeft Stibbe advocaten, namens haar cliënte SITA ReEnergy Roosendaal
BV SITA), aan de gewesten en gemeenten een aanzegging met rechtsgevolg gestuurd om hen
te laten bevestigen dat gewesten noch gemeenten met Attero in onderhandeling zouden
treden over een eventuele verlenging van de dienstverleningsovereenkomst voor HRA.
Aanleiding van deze aanzegging was dat SITA vernomen had dat gemeenten voornemens
4/6
waren om de overeenkomst met Attero voor de verwerking van HRA onderhands te
verlengen. Deze onderhandse verlenging wordt in de volgende paragraaf nader toegelicht.
Deze procedure heeft een - voorlopig - einde gekregen in een reactie van de VvC aan Stibbe
op hun bezwaarschrift ten aanzien van het niet verstrekken van documenten. Aangezien het
restafval opnieuw Europees is aanbesteed en voor enkele Brabantse gemeenten nog wordt
aanbesteed zal in dit dossier geen gevolg komen.
2.2. Huidige situatie HRA
Sinds 2007 neemt de aangeboden hoeveelheid HRA af. Voor het eerst in 2011 hebben de
Brabantse gewesten gezamenlijk minder dan 510 kiloton HRA per jaar aangeleverd. Dit
volumetekort is ontstaan doordat gemeenten actief aan de gang gegaan zijn met
afvaldoelstellingen, zoals deze onder meer door de landelijke en provinciale politiek zijn
weggezet. Daarnaast speelden ontwijkgedrag en de economische crisis een rol. Enkele grotere
gemeenten leverden hun brandbaar afval niet aan Attero maar aan een goedkopere verwerker.
De beweging van Afval naar Grondstof en de invoering van diftar heeft met name de laatste
jaren een groot effect op de ontstane hoeveelheid HRA. Al het HRA dat aan huis en op
milieustraten wordt ingezameld dient aangeleverd te worden aan Attero. Verwacht wordt dat
de hoeveelheid HRA de komende jaren nog verder zal afnemen.
In 2013 hebben meerdere gesprekken plaatsgevonden tussen het bestuur van de VvC en
Attero.
Onderwerp van deze overleggen was een oplossing voor het ontstane volumetekort. De
verkende oplossingsrichting ging uit van een voorstel van Attero voor nalevering van HRA
gedurende 4 maanden na 1 februari 2017. Het open einde in de oplossing van Attero is
uiteindelijk een breekpunt gebleken en was daarmee van de baan.
Daarnaast was het merendeel van de Brabantse gemeenten bezig met een aanbesteding voor
de verwerking van HRA na 1 februari 2017. Dit was ook een reden om niet verder te gaan
met de oplossingsrichting van nalevering.
2.3 Facturen Attero
Op 21 mei 2014 heeft Attero Zuid B.V. de Brabantse gewesten een brief gestuurd over de
naheffing volumeplicht. In deze brief kondigt Attero aan een factuur te willen sturen aan de
gewesten. Attero heeft de facturen op 23 mei 2014 verstuurd.
2.4 Alphen-Chaam
Over de jaren 2011, 2012 en 2013 heeft Attero dus nu een factuur bij de desbetreffende
gewesten gelegd. De Regio West-Brabant heeft een factuur ontvangen van in totaal €
1.351.711,35 excl. BTW. Als dit bedrag wordt verdeeld naar rato van inwoneraantal dan
resteert een naheffing voor Alphen-Chaam van € 29.881,59.
Aangezien het huidige contract een looptijd heeft tot 2017, bestaat de mogelijkheid dat bij een
gelijkblijvend afvalaanbod er meerder naheffingen zullen volgen. Uiteraard is hier het laatste
woord nog niet over gesproken maar het verdient aanbeveling om alternatieven te
onderzoeken. Te denken valt bijvoorbeeld aan het afgraven van de gesloten stortplaats BavelDorst en het aanbieden van het vrijkomende afval bij Attero. Bijkomend voordeel is dan dat
de kosten voor nazorg van de gesloten stortplaats op termijn ook minder zullen worden.
Momenteel wordt bekeken of de naheffing van Attero moet worden opgenomen in de
weerstandsparagraaf.
5/6
2.5 Gezamenlijke reactie naar Attero
De Vereniging van Contractanten heeft in haar vergadering van 6 juni 2014 besloten om,
namens de Brabantse gewesten, gezamenlijk op te trekken, waarbij de facturen gezamenlijk
worden aangevochten. Deze brieven zijn op 18 juni 2014 aan Attero verzonden.
Deze brief heeft als doel om:
 gezamenlijk op te trekken - dat de gewesten gezamenlijk richting Attero reageren en
de gewesten niet tegen elkaar uit worden gespeeld;
 de facturen te betwisten voor 22 juni 2014 (vervaldatum factuur);
 te verzoeken om nadere onderbouwing van de facturen.
De Vereniging van Contractanten heeft met de zes gewesten afgestemd wat de gezamenlijke
reactie wordt naar Attero. De VvC vraagt aan Attero meer informatie en een onderbouwing
van de facturen.
2.6 Gesprekken met Attero
Daarnaast is in de vergadering van de VvC van 6 juni 2014 besloten dat de individuele
gewestengesprekken kunnen voeren met Attero, maar dat er vooralsnog geen afspraken of
deals gemaakt worden tussen de gewesten/gemeenten en Attero. De ideeën en/of voorstellen
worden eerst via de gewesten aan de VvC teruggekoppeld, om deze in de vergadering van de
VvC op 5 september 2014 te bespreken.
2.7 Woordvoering
De VvC heeft op 6 juni 2014 besloten dat de woordvoering namens de VvC loopt via haar
voorzitter, de heer B. de Vries.
3. Procedureel
Mochten de komende tijd zich ontwikkelingen voordoen in dit dossier dan wordt u daar
vanzelfsprekend van op de hoogte gebracht.
BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN ALPHEN-CHAAM
mr. M.M. Hendrickx
secretaris
drs. H.W.S.M. Nuijten
burgemeester
6/6

Download Report