OVERHEIDSBELEID
P5 rapport | Luuk Kops | Technische Universiteit Delft| Juni 2014 BIJ LEEGSTAND
VAN KANTOREN
Colofon Luuk Kops Studienummer: Adres: Mail: Telefoon: 1367056 Quellijnstraat 7D 1072 XM Amsterdam [email protected] +3644385760 Technische Universiteit Delft Faculteit: Master: Afstudeer lab: Adres Bouwkunde Real Estate & Housing Real Estate Management Julianalaan 134 2628 BL Delft Eerste mentor: Tweede mentor: Gecommitteerde dr. ir. H.T. Remøy mr. F.A.M. Hobma dr. N.E.T. Nieboer Gemeente Rotterdam Afdeling: Adres Begeleider: Economie – Stadsontwikkeling Galvanistraat 15 3029 AD Rotterdam drs. G. Everraert (Projectmanager economie) 2 3 Voorwoord Dit rapport is geschreven als onderdeel van het derde en vierde semester van de Master Real Estate & Housing van de Faculteit Bouwkunde aan de Technische Universiteit Delft en is het eindresultaat van het afstudeeronderzoek. Al jaren is de kantorenmarkt in Nederland volledig uit balans, veel kantoorruimte staat structureel leeg. Hoewel gemeenten jarenlang hebben geprofiteerd van de florerende kantoren ontwikkeling is de leegstand in de eerste plaats een probleem van de eigenaren, die met de negatieve financiële gevolgen zullen moeten omgaan en moeten zoeken naar oplossingen. Voor gemeenten betekent het dat door de waardevermindering van kantoren de residuele grondwaarde afneemt. Daarnaast draagt de overheid de verantwoordelijk voor de leefbaarheid van een gebied. Deze komt in het geding bij een hoog leegstandspercentage. Hierdoor zijn de Nederlandse overheidslagen weldegelijk betrokken bij het leegstandsprobleem. In eerdere studies is onderzocht welke sturingsmiddelen de rijksoverheid, de provincies en de gemeenten hebben om invloed uit te oefenen op de problemen in de kantorenmarkt. Wat er in de praktijk met deze sturingsmiddelen wordt gedaan is echter nog onduidelijk. Dit is dan ook het onderwerp van dit onderzoek. Wat doen de verschillende Nederlandse overheidslagen met de beschikbare middelen om het leegstandsprobleem tegen te gaan? Welk effect heeft dit beleid en kan het verbeterd worden? Op deze vragen hoop ik met dit onderzoek antwoord te kunnen geven. Luuk Kops Amsterdam, juni 2014 4 Management Summary I Research plan The total current supply of office space in The Netherlands is about 50 million square meters, of which 7,3 million is vacant. The vacancy rate is almost 15%, while a rate between 4% and 7% is aught to be needed for a healthy market. The difference between demand and supply can be reduced in two ways. First, it is important to find a solution for the existing vacant office buildings. And second, the number of newly built square meters of office buildings should be minimised. Through the use of steering instruments, the Dutch government is able to influence the real estate market as a whole and the office vacancy in particular. Because it is unclear which instruments the central government, provinces and municipalities use and how effective they are, the following problem statement is formulated: It is unclear which steering instruments the Dutch government uses in practice to diminish the vacancy problem of the office buildings and what kind of effect these instruments have. The focus of this research is on the government policy and in particular the relation between the central government, provinces and municipalities. The report zooms in on the relation between the available steering instruments and the instruments that are actually used. The objective of this research is divided into three sub goals: 1.
Map the available steering instruments of the government and which are actually used to influence the real estate market. 2.
Investigate the effect these steering instruments have. 3.
Recommend in which way the government can improve their policy. This resulted in the following main research question: Which steering instruments are available for the central government, the provinces and the municipalities to tackle the vacant office problem, how are these instruments implemented in practice and what kind of effect do they have? The relevance of conducting this research can be explained in two ways. First from a social point of view, vacant office buildings lead to economic and social deprivation of an area. Because areas tend to become unsafe when there is less economic activity they enter a negative spiral. As a result of the bad image, fewer organisations will establish their premises in a certain area, leading to additional deprivation. Second, besides the social motives for this research, there are also scientific reasons. The steering instruments are clearly mapped in former research reports. However, there is not a lot of information about the policy the government is applying in practice and the effect of this policy. The research is mainly focused on that subject because of this reason. 5 There are different phases in this research. First of all, a fundamental base is created with a literature review that is used to analyse the problem. In the fundamental base, the background of the problem is reviewed as well as the market. In addition, the current and past available instruments are summed up and the stakeholders determined. The literature review formed the base of the next phase, the investigation of case studies. As explained in the introduction of this summary, the focus lies on two categories: vacancy policy and construction (new housing) policy. Regarding the vacancy policy, six case studies are investigated and on construction policy, two major case studies are investigated. In the final phase, the case studies are investigated by actively participating within the municipality Rotterdam. In addition, interviews and an expert meeting were conducted, which lead to insights on the importance of the steering instruments, role of the government and possible improvements on the policy. As a result of these gained insights, the research question can be answered and recommendations made. II Literature review During the literature review, the following sub research questions will be answered: Which steering instruments are currently available for the central government, the provinces and the municipalities? Which steering instruments were available in The Netherlands during comparable situations in the past? The available instruments are mapped in this chapter and divided into three categories. First there are general steering instruments, which are not specifically for either the vacancy or construction policy but are capable to influencing both. Secondly, there are instruments that can influence the situation of currently vacant office buildings. These instruments are divided in three sub categories, namely: initiating, facilitating and stimulating steering instruments. And finally there are instruments that can restrict the number of newly built office buildings. In the 1990’s, the vacancy rate in office buildings was higher then desired, although much less than nowadays. Research conducted in 1995 and 1998, titled respectively: ‘The future of the office market’ by De Jonge and Dewulf and ‘Transformation of office buildings’ by Hulsman & Knoop concluded and recommended on a number of possibilities for the government to influence the office market. In these publications, possible non-­‐existent steering instruments are discussed but never implemented. The results of these steering instruments are unknown and might have value for the current vacancy problems. In order to effectively implement the steering instruments, the important and powerful stakeholders have to be identified. The stakeholders can be divided into two main categories, the government and commercial businesses. In the government category, the highest institution is the central government, mainly responsible for legislation. The next institutions are the provinces, which monitor the policies made by the municipalities. Last in the category is the municipality itself, interesting because of their double role, on the one hand responsible for the 6 restructuring of existing and vacant offices and on the other hand they have interest in making profit by selling land and trying to attract as many new businesses as possible. The category of the commercial businesses consists of three stakeholders. Their goal is to have a higher return on real estate investments than they should have with other types of investment. In periods of high demand for office space, the risk on real estate investments is low and as a result it becomes attractive to invest in new office buildings. Secondly a project developer cooperates with investors to develop real estate and is interested in developing as much real estate as desired. After the developing phase, the project developer makes profit by selling the real estate to an investor or a user that owns the property itself. It is likely that an investor is only willing to buy new real estate if a long-­‐term contract is already signed by a user. In periods of high supply, the rental level of offices is low. Thus in times of a high vacancy rate users can easily find affordable office space. There are three solution possibilities to the vacancy problem. The first solution is an increase of the demand for office space. The demand consists of two aspects, namely the total office employment and the use of space per employee. Especially the use of space per employee is decreased enormously the last few years, which is the reason why the current situation differs from other periods with high vacancy rates. Even when the economy will recover, the total demand is not sufficient to solve the vacancy problem. The second solution is a decrease of the rental level. In times of a high level of supply, the rental prices will decrease. When standard market prices decrease, demand will increase and so, the market would remain relatively stable. However, the demand for office space is not expected price elastic, meaning demand does not increase as prices are lowered or vice versa. The third and last solution is a decrease in office stock. The decrease is achieved by an increase in demand, but also by a decline of the total available office space. A decline of the office stock can be achieved by transformation or demolishing of office buildings. This is already happening, but not to sufficient and efficient extent, especially since the third solution is regarded as most promising for the current vacancy problem. A decrease in office stock is the solution, however there are still some problems that have to be tackled. The government plays an important role in stabilizing the real estate market. With their current instruments they have some influence on the re-­‐use of vacant office buildings however there are some essential aspects that they cannot influence at the moment. The essential aspects are regarded as the problems that have to be tackled before stabilizing the market. There are four essential aspects (or problems): book value, devaluation to the real value of vacant office buildings is essential to make transformation projects feasible. Location, if the quality of the location is low the commercial businesses won’t invest. Technical and functional feasibility, only a part of the current office stock is suitable for a new function due to their specific characteristics. And last, complex ownership ratio, the feasibility of a transformation project depends on the investment fund the office building is part of. 7 III Empirical research | Transformation policy Transformation of vacant office buildings to other functions is not the solution of the vacancy problem as mentioned in previous section. It can only be a part of the mentioned solution. The more vacant office buildings will be transformed the better it is for the vacancy problem, which will be solved quicker. Also the demolishing of office buildings will aid to solve the vacancy problem, however the demolishing of office buildings is very rare. This is because owners are not willing to devaluate their property to zero, without a prospect of future earnings. To investigate the transformation policy, together with the municipality of Rotterdam six case studies are selected. These cases are divided into three categories, successful, problematic and future projects. The categories are chosen in order compare the role of the government in successful transformation projects with projects that are not. Besides the role of the government, possible developments and changes of the government policy can be noticed, because the projects in the case studies are span over multiple years. In order to be able to make valuable assumptions about the government policy, the project properties of the different cases have to be analysed. For a municipality, the priority of a case depends on the set of project properties, like location, size and involvement of the municipality in the past. The location and size are grouped as the social consequences. And the involvement of the municipality in the past is in the other group. Both groups are responsible and affect the priority a project gets. If no negative social consequences are acknowledged, involvement of the municipality can be expected to be low. After analysing and determining of the priority, the steering instruments of the municipality that are applicable to the cases are investigated. It is interesting to investigate the relation between the priority and the applied steering instruments of each case. Finally, an attempt is made to conclude on the effectiveness of the applied policy of the government. These conclusions are supported by the rate of satisfaction and opinion of commercial businesses. From these conclusions and according to the opinion of the commercial businesses recommendations are formulated. IV Empirical research | Construction policy On all different government levels, employees are aware of the alarming situation in the office market. As mentioned in the beginning of this summary, the solution has to be implemented in two ways. The second is a logical consequence of the first. First, the desire and demand for space needs to be accommodated within the current available vacant office space by e.g. the transformation of the existing vacant office buildings. It follows logically that the development of new office buildings should be limited at the same time, to reduce the amount of vacant office space. Limiting the development is within power of the government and can be achieved by implementing the right steering instruments and effective cooperation within the different levels of the government. Although municipalities are relatively free to determine their urban planning policy, recently provinces started to get involved in the municipalities policymaking and take their monitoring role more serious than before. 8 The investigation into the construction policy is conducted by means of two case studies, the province of Utrecht and the province of Zuid-­‐Holland. Both provinces have recently published their new policy plans, in which they aim to reduce the total capacity of possible new office buildings by limiting and restricting the urban planning policies of the municipalities. The municipalities are generally not supportive to these new plans of the provinces. They are convinced that they can control the number of newly built office buildings themselves. To coordinate the office stock on a regional scale municipalities are working more and more together. To gain insight in the discussions between all involved parties, the stakeholders are interviewed to understand their points of view. V Expertmeeting Thursday afternoon on May 15, a group of experts tested the partial conclusions that were proposed. These experts, with different backgrounds and interests, were the last years quite often involved in transformation projects. Their opinion and feedback was valuable to further sharpen and validate the conclusions and recommendations. VI Conclusions The conclusion consists of three parts corresponding to the main research subjects. Transformation policy The answers to the research questions will be given based upon the summary matrix as presented on the next page. The explanation and description of the building properties, which are analysed, are discussed previously in this summary. After the summary matrix is presented, the research questions are evaluated. 9 -
Future
Successful
10 Which situations who were part of the vacancy problem in the past or the present can be interesting to analyse as case study? In agreement with the municipality, the following cases in the three different categories are selected: Successful Problematic Future Case 1 Schiekade 730 Blaak 16 Willem Ruyslaan 223-­‐225 Boompjes 250 Europoint II Which steering instruments were used in the chosen cases? The municipality only uses facilitating steering instruments. More specific, they use three types of steering instruments. They organise kick-­‐off meetings, appoint a single project manager and start pilot projects. What determines the choice for the type of steering instrument? It is not the location or size of a vacant building that determines the choice for an instrument but the phase a project is in. When an office building is vacant, the municipality can help to find a new user by starting a pilot project. At the moment that a user is found, a kick off meeting should be organised and when the quality of a plan is good, one single project manager can be assigned. Which effect did these steering instruments have? It is hard to determine the effect of the policy since many factors are crucial for the success of a project. Only if all stakeholders have the same opinion about the effect of the policy, there can be given a clear answer to this question. This is the case for the first case study and Willem Ruyslaan because the market players and the municipality were convinced about the positive effect of the government policy. Construction policy This conclusion will contain the answers to the research questions below. Which steering instruments use the government organisations to avoid unnecessary new office buildings? First of all, the law for sustainable urbanization is compulsory. This means that no new developments can be started without a good analysis and a user. For this law, regional cooperation between municipalities is necessary. On a regional level, municipalities have to make agreements about the maximum amount of new developments of office buildings. The province of Zuid-­‐Holland stimulates this regional cooperation, while the province of Utrecht is mainly focused on the diminishing of the total capacity of possible new office buildings. How implement these government organisations the choice of the steering instruments and the determined policy in practice? Both the province of Utrecht as the province of Zuid-­‐Holland are negotiating with the municipalities about the size of the total capacity of possible new office buildings. If these 11 negotiations will not be successful, the province of Zuid-­‐Holland will force municipalities to decrease the capacity for new office buildings. The province of Zuid-­‐Holland does not yet have these intentions. What kind of effect does this limiting policy have? It cannot be concluded yet, because the provinces and the municipalities are in the middle of the negotiating phase. What can be said about it is that the province should take the relationship with the municipalities into account. How does the market players react tot his government policy? Investors and project developers have a different opinion about this subject. Investors hope that they can rent their property again, so they are happy with strict restrictions for new developments. On the other hand are project developers still trying to create profit, also with new office buildings. That is why they are not really happy with strict restrictions. Literature review Which of these steering instruments can be used for the current vacancy problems? Two publications are analysed to find an answer to this research question. In each publication one additional instrument is found besides the existing steering instruments. 1. The future of the office market (1995) Improve the provision of information The necessity to improve the provision of information still exists based on the interviews. 2. Transformation of office buildings (1998) Being a role model Being a role model can possibly be used to invigorate the government policy. 12 Inhoudsopgave Colofon 2 Voorwoord 4 Management Summary 5 Leeswijzer 15 Onderzoeksopzet 1. Probleembeschrijving 2. Doelstelling 3. Onderzoeksvraag 4. Onderzoeksconcept 5. Maatschappelijke relevantie 6. Wetenschappelijke relevantie 7. Afstudeerorganisatie | Gemeente Rotterdam 8. Onderzoeksdesign 9. Onderzoeksmethoden 16 16 23 24 25 27 29 34 36 37 Literatuurstudie 10. Begrippen 11. Sturingsmiddelen 11.1 Algemene sturingsmiddelen 11.2 Sturingsmiddelen leegstandsbeleid 11.3 Sturingsmiddelen nieuwbouwbeleid 12. Sturingsmiddelen uit het verleden 12.1 Toekomst van de kantorenmarkt (1995) 12.2 Transformatie van kantoorgebouwen (1998) 13. Actoren 14. Oplossingsrichtingen 15. Oplossingsproblemen 40 40 42 42 44 50 54 55 57 64 67 69 Empirisch onderzoek | Leegstandsbeleid 16. Case studies | Succes 16.1 Case 1 16.2 Willem Ruyslaan 17. Case studies | Stilliggend 17.1 Schiekade 17.2 Boompjes 18. Case studies | Toekomstig 18.1 Blaak 18.2 Europoint II 19. Cross-­‐case analyse 72 74 74 78 83 83 89 94 94 99 103 Empirisch onderzoek | Nieuwbouwbeleid 20. Utrecht 21. Zuid-­‐Holland 104 105 110 13 Expertmeeting 22. Verslaglegging 117 117 Conclusies 23. Conclusie leegstandsbeleid 24. Conclusie nieuwbouwbeleid 25. Conclusie literatuurstudie 122 122 128 132 Aanbevelingen 133 Bronnenlijst 137 14 Leeswijzer Onderzoeksopzet In dit hoofdstuk wordt de opzet van het onderzoek beschreven. Dit deel van het rapport vormt de basis van het onderzoek. Hierin is plaats voor de probleemstelling, de doelstelling, de onderzoeksvragen, het onderzoeksconcept, de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie, het onderzoeksdesign en de gebruikte onderzoeksmethoden. Literatuurstudie In dit hoofdstuk wordt er begonnen met een toelichting op de belangrijkste begrippen. Vervolgens wordt het bestaande pakket aan sturingsmiddelen uiteen gezet, worden twee rapporten uit het verleden geanalyseerd en komen de oplossingsrichtingen en oplossingsproblemen aan bod. Empirisch onderzoek | Leegstandsbeleid In dit deel van het onderzoek worden zes cases geanalyseerd die te maken hebben (gehad) met leegstand en mogelijk kansrijk zijn (geweest) als transformatieproject. Voor dit onderzoek worden de verschillende actoren specifiek over het toegepaste overheidsbeleid geïnterviewd, om te onderzoeken hoe effectief dit was en wat mogelijke verbeterpunten zijn. Empirisch onderzoek | Nieuwbouwbeleid In dit deel van het onderzoek wordt het overheidsbeleid geanalyseerd dat betrekking heeft op de controle op nieuw te bouwen kantoren. Dit is met name een wisselwerking tussen provincies, regio’s en gemeenten. Bij deze drie overheidslagen zijn dan ook interviews uitgevoerd. Expertmeeting In dit hoofdstuk wordt worden de besproken onderwerpen uit de expertmeeting uiteen gezet. Door middel van stellingen zijn de bevindingen uit de verschillende deelonderzoeken voorgelegd aan een panel met personen met verschillende achtergronden die de laatste jaren betrokken zijn geweest bij de leegstandsproblematiek in Nederland. Conclusies In dit deel van het onderzoeksrapport wordt het uiteindelijke resultaat weergegeven. Dit betekent dat de antwoorden worden gegeven op de onderzoeksvragen zoals ze geformuleerd zijn in de onderzoeksopzet. Aanbevelingen Naar aanleiding van het onderzoek worden in dit hoofdstuk aanbevelingen gedaan aan de rijksoverheid, provincies en gemeenten. Ook worden er in dit hoofdstuk aanbevelingen gedaan voor vervolgonderzoek. 15 Onderzoeksopzet 1. Probleembeschrijving Jarenlang was vastgoed een goede investering. Ontwikkelaars, beleggers maar ook zeker de overheid verdienden hier grote sommen geld mee. Er werd dan ook zoveel mogelijk gebouwd. Voor veel kantoren was er amper een architect aan te pas gekomen en was de locatie niet van hoge kwaliteit. Deze manier van werken stopte echter abrupt toen in de zomer van 2007 de kredietcrisis uitbrak. Waar het aanbod in hetzelfde tempo bleef stijgen stagneerde de vraag naar kantoorruimte en hierdoor nam het leegstandspercentage toe. De totale voorraad is momenteel ongeveer 50 miljoen vierkante meter waarvan 7,3 miljoen leegstaat. Dit is een leegstandspercentage van bijna 15% (DTZ Zadelhoff, 2013), terwijl Figuur 1: Vraag en aanbod Nederlandse kantorenmarkt voor een gezonde marktwerking (Bak, 2012) tussen de 4% en 7% nodig is (Hulsman & Knoop, 1998). Het verschil tussen vraag en aanbod kan op twee manieren verkleind worden. Ten eerste is het van belang dat er een oplossing gevonden wordt voor de leegstaande kantoren. Hans de Jonge, hoogleraar aan de TU Delft, schat in dat van de huidige leegstaande kantoren er vijftien tot twintig procent getransformeerd kan worden, een deel her inzetbaar is in een lager huursegment, maar ook een aanzienlijk deel zal moeten worden gesloopt (Simons, 2012). Daarnaast is het van belang dat er niet meer zomaar vierkante meters kantoorruimte bijkomen. Er zal een strenger beleid moeten komen voor nieuwbouw van kantoren. Natuurlijk zal er altijd behoefte aan nieuwbouw blijven bestaan. Niet overal is namelijk het bestaande aanbod voldoende om aan de kwaliteitseisen van kantoorgebruikers te voldoen. Waar in het bestaande aanbod of door middel van herontwikkeling geen oplossing gevonden kan worden zal de vraag zich richten op nieuwbouw (Den Ouden & Nijboer, 2012). Deze vraag zal alleen wel geminimaliseerd moeten worden. In dat beleid is een belangrijke taak weggelegd voor de overheid. In het kantorenconvenant dat is opgesteld in opdracht van de Rijksoverheid wordt gesteld dat nieuwbouw is toegestaan mits die past binnen een regionaal en lokaal te formuleren kantorenbeleid gericht op verbetering en onttrekking van bestaande kantoren en -­‐locaties en beperkte aanwijzing van nieuwe kantorenlocaties en mits die nieuwbouw voldoet aan de veranderende gebruikerseisen en gemotiveerd kan worden op grond van de ladder voor duurzame verstedelijking (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012a). 16 Figuur 2: Nieuwbouw en ontrekkingen 1990-­‐2010 (Van Elp, De Kok, Saitua Nistal, & Zuidema, 2011) Leegstand is een resultaat van het verschil tussen vraag en aanbod. In een goed functionerende kantorenmarkt is er sprake van een leegstandspercentage van ongeveer 4% tot 7% (Hulsman & Knoop, 1998). Het leegstandspercentage is echter al jaren significant hoger, wat betekent dat er een behoorlijk aantal vierkante meters aan kantoorruimte structureel leeg staat. Aanbod Door een bijzondere samenloop van verschillende vraag-­‐ en aanbodfactoren bedraagt aan het eind van 2012 de leegstand in de kantorensector 7,3 miljoen vierkante meter op een voorraad van bijna 50 miljoen vierkante meter (Bak, 2012, p. 11). De marktpositie van een groot deel van de leegstand lijkt bovendien niet gunstig. Na een hoge, zij het minder hoge leegstand dan momenteel het geval is, trok de markt tussen 1995 en 2000 krachtig aan, waarbij de leegstand in 2000 zelfs tot een onevenwichtig minimum terugliep. Vervolgens ontstond rond de eeuwwisseling een piek in de bouw van kantoren, waarvan het leeuwendeel op voorraad werd gebouwd. Toen de economie rond 2002 en 2003 begon te haperen, en grote volumes nieuwbouw op de markt kwamen, liep de leegstand spectaculair op (Zuidema & Van Elp, 2010). Reden hiervoor is dat het aanbod vertraagd reageert op een verandering van de vraag. Het vertraagd reageren van het aanbod van kantoorruimte door nieuwbouw op de verhuur-­‐ en beleggingsmarkten na een verandering van de vraag wordt ook wel de projectontwikkeling cyclus genoemd. Belangrijke verstorende factor daarbij is de lange voorbereiding-­‐ en bouwtijd van kantoorpanden. De grote kantorenleegstand tijdens de vastgoedcrisis van begin jaren negentig werd door een toegenomen vraag en een beperkt aanbod rond de eeuwwisseling bijna helemaal opgelost. Het gevolg hiervan was dat kantoorhuren stegen en gemeenten weer veel gronden ten behoeve van kantoren gingen uitgeven en daarbij de voorverhuureis vaak achterwege lieten. Dit resulteerde in een bouwexplosie die aanhield tot 2003. Het probleem was echter dat na de aanslagen in de Verenigde Staten op 11 september 2001 de vraag naar kantoorruimte vrij drastisch en redelijk onverwacht afnam, vooral in de ICT-­‐ en bankensector. Ondanks de economische recessie en het 17 instorten van de aandelenkoersen werden er nog veel kantoorpanden opgeleverd, waardoor het overschot toenam (Ter Horst, 2010). Efficiënter ruimtegebruik zorgt er in de jaren daarna ook voor dat de ruimtevraag achterblijft bij de werkgelegenheidsgroei. In 2008 slaat de crisis opnieuw toe op een uiterst ongelukkig moment en schiet de leegstand omhoog tot een ongekend hoog niveau (Zuidema & Van Elp, 2010). Vraag De vraag van gebruikers in de kantorenmarkt omvat twee elementen (Van Elp et al., 2011). 1. Een kwantitatief aspect. De absolute omvang van de kantorenvraag wordt bepaald door de kantoorwerkgelegenheid en het ruimtegebruik per werknemer. Vraagramingen worden in de eerste plaats hierop gebaseerd. 2. Een kwalitatief aspect. Dit betreft de gebruikerswensen ten aanzien van de huisvesting. Relevant zijn trends in het kantoorgebruik, veranderende voorkeuren, technische mogelijk-­‐ heden en locatievoorkeuren. Kwantitatief aspect De kwantitatieve vraag naar kantoren is afhankelijk van twee factoren. 1.
Het aantal kantoorbanen Het aantal kantoorbanen wordt berekend aan de hand van de totale werkgelegenheid en een percentage dat de kantoor gebonden werkgelegenheid weergeeft. De totale werkgelegenheid neemt in de komende jaren waarschijnlijk af, maar het aandeel kantoor gebonden werkgelegenheid ten opzichte van de totale werkgelegenheid neemt toe. Deze trend is de afgelopen zichtbaar en wordt ook voor de komende jaren verwacht. Het gevolg hiervan is dat de totale kantoor gebonden werkgelegenheid in de komende 5 jaren gelijk blijft op circa 2 tot 2,2 miljoen banen (Bosma, Schaap, & Folge, 2013, p. 3). 2.
Het ruimtegebruik per werknemer De tweede factor die de vraag naar kantoorruimte bepaalt is het ruimtegebruik per werknemer. Dit ruimtegebruik is de laatste jaren aan het veranderen. Waar traditioneel elke werknemer dagelijks naar kantoor ging en daar zijn eigen werkplek had zien we dat er tegenwoordig steeds meer sprake is van tijd-­‐ en plaats onafhankelijk werken. Dit wordt het nieuwe werken genoemd. Het nieuwe werken heeft ervoor gezorgd dat organisaties veel minder vierkante meters per werknemer nodig hebben. Er Figuur 3: Vloeroppervlak per werkplek bij grotere is tegenwoordig nog maar 12 m2 nodig bedrijven en organisaties (CPB, 2012) per werknemer i.p.v. de gebruikelijke 25 m2 (Ruchti & De Vries, 2010, p. 3). De totale kantoorvraag loopt op basis van bovenstaande terug van circa 41 miljoen m2 naar 34 tot 37 miljoen m2, afhankelijk van de ontwikkelingen in de 18 werkgelegenheid en de snelheid waarmee organisaties overgaan op activiteit gerelateerde huisvesting (Bosma et al., 2013, p. 4). Dit gaat geleidelijk aangezien het merendeel van de bedrijven huurcontracten hebben voor meerdere jaren en er niet direct kan worden ingesprongen op veranderende gebruikerseisen. Er is dus als gevolg van meerdere factoren een dalende ruimtevraag. Deze dalende vraag heeft ook gevolgen voor locaties waar incourante leegstand bestaat. De potentie om hier weer in een nieuwbouwvraag te kunnen voorzien neemt af, terwijl de verouderde leegstand praktisch dezelfde omvang houdt (Zuidema & Elp, 2013). De afname van de vraag zal bij een gelijkblijvende voorraad de komende jaren toenemen tot 25% -­‐ 30% (Bosma et al., 2013, p. 4). Kwalitatief aspect Leegstand wordt door kantoorgebruikers over het algemeen niet als een probleem ervaren. Het aanbod is groot en de lasten worden door onder andere lease incentives vaak een stuk minder hoog. Gebruikers bevinden zich in een luxepositie, maar kunnen hier vaak pas gebruik van maken op het moment dat huurcontracten aflopen. In paragraaf 1.1.2 is de kwantitatieve vraag behandeld, waaruit blijkt dat de afgelopen jaren de wensen van kantoorgebruikers aanzienlijk zijn veranderd. Niet elke medewerker heeft meer een persoonsgebonden werkplek nodig en daardoor ontstaan nieuwe indelingsconcepten waarbij diverse type werkplekken worden aangeboden (Bosma et al., 2013). Daarnaast richt de focus van Nederlandse organisaties zich steeds meer op duurzame huisvesting. Niet alleen zijn hiermee zichtbare prestatieverbeteringen te behalen, ook kan vastgoed een grotere waarde toevoegen aan een organisatie (Jones Lang LaSalle, 2008). In een onderzoek van Jones Lang LaSalle uit maart 2010 blijkt dat ondanks de economische crisis duurzame huisvesting erg belangrijk is voor bedrijven. In totaal verleenden 163 kantoororganisaties hun medewerking aan een onderzoek naar hun kijk op duurzame huisvesting in 2010. Dit was het tweede Nederlandse onderzoek naar dit onderwerp. In het eerste onderzoek in mei 2008, voordat de crisis zich wereldwijd manifesteerde, gaf 38% van de respondenten aan naar duurzame huisvesting te kijken. In maart 2010 gaf al 73% van de huisvestingsverantwoordelijken aan dat duurzame huisvesting een belangrijk onderwerp is (Jones Lang LaSalle, 2010). Dit is een duidelijke groei, maar betekent nog niet automatisch dat al deze organisaties ook daadwerkelijk verhuizen naar een duurzamer pand of de huidige huisvestiging verduurzamen. Mede door de recessie en het besef van de hoeveelheid werk dat voor het verduurzamen nodig is, is het aantal organisaties dat vanaf nu binnen twee jaar duurzaam gehuisvest wil zijn sterk gedaald ten opzichte van 2008. Tegelijkertijd geven meer organisaties aan binnen twee jaar tot tien jaar duurzaam gehuisvest te willen zijn. Hiervoor zijn ze ook bereid hogere kosten te dragen (Jones Lang LaSalle, 2010). Gevolgen voor actoren De gemeente was jarenlang een partij die volop meeverdiende aan de manier waarop kantoren ontwikkeld werden. Gemeenten zagen de grondopbrengsten als een vaste inkomstenbron. Omdat deze inkomsten hard nodig waren, concurreerden gemeenten met elkaar alsof het commerciële bedrijven waren. Zoveel mogelijk bedrijven moesten zich vestigen binnen de gemeentegrenzen. 19 Gemeenten hebben belang bij het verkopen van grond voor commerciële functies omdat het een makkelijke bron van inkomsten is. Het gevolg hiervan is dat kantorenterreinen de laatste 20 jaar door het hele land, en vooral aan de randen van grote en kleine steden en langs snelwegen, als paddenstoelen uit de grond zijn geschoten (Seebus, May 2012). Hoewel gemeenten met elkaar concurreerden om ontwikkelaars en kantoorgebruikers te trekken, is het maar voor een beperkt aantal van dit soort kantoorlocaties vraag in een klein land als Nederland (Seebus, May 2012). De situatie is ondertussen echter compleet veranderd. Waar grondposities vroeger veel geld opleverden zorgen ze nu voor een financiële strop voor gemeenten. Voor wat de bestaande kantorenvoorraad betreft lijkt leegstand vooral een financieel probleem voor de eigenaar van het kantoorpand te zijn en maar zelden is dat de gemeente zelf. Gemeenten hebben wel direct financieel nadeel doordat ze het gebruikersdeel van de Onroerendezaakbelasting (OZB) van een leegstaand kantoorpand op grond van de Gemeentewet niet in rekening van de eigenaar mogen brengen. OZB is een belasting die eigenaren van vastgoed jaarlijks aan de gemeente betalen. Een tweede financieel negatief gevolg van leegstand is dat een leegstaand kantoor een lagere marktwaarde heeft, waardoor de residuele grondwaarde ook daalt. Met name voor de gemeente Amsterdam, die al zijn gronden in erfpacht uitgeeft, kan dit leiden tot lagere erfpachtinkomsten aan het einde van een erfpachtperiode (Ter Horst, 2010). Het grootste probleem voor de gemeente zit hem in het behoud van de leefbaarheid van de gebieden met een hoog leegstandspercentage. Leegstaande gebouwen doen de omgeving geen goed. Er is minder sociale controle, waardoor in de nabijheid van het gebouw een gevoel van onveiligheid kan ontstaan (Ris, 2012). Voor beleggers leek vastgoed lange tijd ook een ideale investering, er werd veel verdiend met een minimaal risico. Veel kantoorgebouwen zijn eigendom van pensioenfondsen. Het rendement op beleggingen neemt af wanneer de portefeuille niet verhuurd wordt, met uiteindelijk een weerslag op de dekkingsgraad (Ris, 2012). Maar leegstand is niet altijd een urgent probleem voor beleggers. In veruit de meeste gevallen bestaat leegstand uit onderbezetting van bestaande kantoren. Volledig lege panden zijn schaars, de meeste kantoorpanden zijn nog voor 30, 50 of 70% verhuurd. Voorlopig niet investeren en de nog bestaande huuropbrengsten incasseren kan bedrijfseconomisch dan te prefereren zijn, boven kostbare herstructurering (Zuidema & Van Elp, 2010). Hoewel gemeenten zeker hinder ondervinden van de leegstand ontbreekt het aan de financiële armslag om hier op grote schaal iets aan te doen. Het initiatief moet dus bij de markt vandaan komen en dat proces kost tijd. De overheid zou wel aan haar rol kunnen werken: meer faciliteren, minder interveniëren. Volgens Ris moet op regioschaal de regierol bij de overheid blijven (Ris, 2012). Gemeentelijk beleid De leegstand zorgt ervoor dat de leefbaarheid van gebieden onder druk komt te staan. Dit is een slechte zaak voor het imago van gemeenten. De gemeente is er dan ook bij gebaat dat deze leegstand wordt tegengegaan. Dit kan door zo min mogelijk nieuw te bouwen en samen met de eigenaren van de leegstaande panden op zoek te gaan naar een oplossing. 20 Gemeenten lijken als was in de handen van bedrijven die dreigen te vertrekken als de gemeente niet meewerkt (Vastgoedmarkt.nl, 2012). Maar er speelt meer. Want hoewel gemeenten graag zullen zien dat de leegstand af zal nemen hebben ze het probleem mede zelf gecreëerd. De verkoop van grond heeft de gemeente jarenlang veel inkomsten bezorgd. De waarde van veel grond is echter drastisch gedaald. Veel gemeenten hebben dan ook al moeten afwaarderen op de grondexploitatie door de gedaalde vraag. De vraag die er overblijft wordt door gemeenten dan ook gekoesterd. Als een bedrijf zoekt naar nieuwe kantoorruimte is er voor de gemeente veel aan gelegen in deze wens te voorzien. Mede hierdoor neemt de bestaande voorraad nog steeds toe (Zuidema & Van Elp, 2010). Door een verminderde vraag naar kantoorruimte wordt het leegstandsprobleem steeds groter. Iets wat voor de gemeente en de bedrijven die nog wel in een gebied gevestigd zijn een groeiend probleem is. Daarnaast dreigen veel beleggers hun geld te verliezen. Alleen als iedereen meewerkt, is de leegstand volgens betrokkenen een halt toe te roepen (Koot, 27-­‐06-­‐
2012). De aanpak van dit probleem richt zich op twee onderdelen. 1.
Beleid gericht op de bestaande leegstand van kantoren 2.
Beleid gericht op huidige nieuwbouw van kantoren Voor bestaande lege kantoorpanden zijn grofweg drie oplossingen te bedenken. Zo’n vijftien tot twintig procent van de huidige leegstaande kantoren kan getransformeerd worden. Een deel van de leegstand is her inzetbaar in een lager huursegment, maar ook een aanzienlijk deel zal moeten worden gesloopt (Simons, 2012). De overheid heeft momenteel weinig echte middelen om partijen te dwingen tot afwaardering, transformatie of sloop. Het enige wat ze kunnen doen is de situatie zo aantrekkelijk mogelijk maken. Ze hebben daarvoor de volgende verschillende type instrumenten tot hun beschikking. 1.
Fiscale instrumenten 2.
Vereenvoudiging bouwregelgeving 3.
Vereenvoudiging bestemmingswijziging en (tijdelijke)herbestemming en verhuur 4.
Subsidies 5.
Inzet van gemeenten, de Rijksgebouwendienst en corporaties (Limburg, 2007) Ten tweede zal om de leegstand niet veel verder te laten groeien zal ook de nieuwbouw beperkt moeten worden. Opvallend is namelijk dat ontwikkelaars in 2011 nog altijd circa 700.000 m2 planvoorraad aan kantoren op stapel hadden staan. Op het hoogtepunt van de markt, in 2007, was dat 1 miljoen m2 (Wessels & Enk, 2012). Dat verschil is opvallend klein. Doordat er nog steeds zoveel gebouwd wordt en de vraag sterk daalt, zal het probleem zonder gezamenlijke aanpak alleen maar toenemen. Probleemstelling De Nederlandse overheidslagen bevinden zich in een lastig pakket. Gemeenten hebben zelf jarenlang geparticipeerd in een florerende kantorenmarkt en hebben daar veel geld aan verdiend. Nu de vastgoedmarkt in de problemen is geraakt en de leefbaarheid van gebieden in het geding komt zullen de overheidsinstanties zich echter moeten inzetten om dit 21 leegstandsprobleem niet nog groter te laten worden, en waar mogelijk te verkleinen. De financiële middelen ontbreken en juist in de vastgoedmarkt hopen een aantal gemeenten nog steeds geld te kunnen verdienen. Deze verschillende belangen zorgen ervoor dat beleid voeren op het gebied van leegstand een lastige opgave is voor de Nederlandse overheidsinstanties. Door middel van sturingsmiddelen kan er door overheidsinstanties invloed uitgeoefend worden op de kantorenleegstand. Deze sturingsmiddelen zijn in eerdere onderzoeken duidelijk in kaart gebracht. Er is echter weinig bekend over het effect wat het gevoerde beleid van de Nederlandse overheidsinstanties heeft in de praktijk. Mijn probleemstelling is dan ook als volgt: Het is onduidelijk welke sturingsmiddelen de Nederlandse overheidslagen in de praktijk inzetten om de leegstand van kantoren tegen te gaan en welk effect deze ingezette middelen hebben. 22 2. Doelstelling De leegstand van de kantorenmarkt is een steeds groter wordend probleem binnen Nederland. Het is daarom ook erg actueel en er zijn vele ontwikkelingen. Er zit weinig beweging in de markt en het is in het belang van zowel de overheid als de marktpartijen dat deze beweging er wel weer gaat komen. In de eerste plaats wil ik in dit onderzoek duidelijk uiteenzetten welke verschillende actoren er een rol spelen in de problematiek rondom het hoge leegstandspercentage van de kantorenmarkt om vervolgens de bijbehorende belangen en verhoudingen tussen deze partijen weer te geven. Aangezien dit onderzoek gericht is op het overheidsbeleid zal de meeste aandacht uitgaan naar de verhoudingen tussen de Rijksoverheid, Provincies en de Gemeenten en de sturingsmiddelen die ze tot hun beschikking hebben en daadwerkelijk inzetten. Het doel van het onderzoek naar deze sturingsmiddelen in de praktijk bestaat uit drie delen. 1. Onderzoeken welke sturingsmiddelen de verschillende lagen van de overheid hebben en vooral welke ze daadwerkelijk gebruiken om de markt te beïnvloeden. 2. Onderzoeken welk effect deze sturingsmiddelen hebben op de huidige situatie van de kantorenmarkt. 3. Advies uitbrengen op welke wijze de overheid het beleid kan verbeteren. Het einddoel is om een advies uit te brengen op welke wijze de verschillende overheidslagen beter kunnen samenwerken en welke nieuwe sturingsmiddelen er aan bij kunnen dragen dat de overheid beter kan inspelen op de leegstandsproblematiek op de kantorenmarkt. 23 3. Onderzoeksvraag De overheid heeft geen gemakkelijke rol bij de ontwikkeling van nieuwe kantoren. Er spelen namelijk verschillende belangen. Bovenal is de overheid uiteraard gebaat bij een gezonde kantorenmarkt. Daar is nu echter absoluut geen sprake van. In heel Nederland staat 7,3 miljoen m2 aan kantoorruimte leeg en alles wijst erop dat dit de komende jaren alleen maar toe gaat nemen. De Rijksoverheid speelt in het hele proces omtrent leegstand een minimale rol. Ze is er van overtuigd dat Gemeenten en Provincies het beste kunnen inzien wat de vraag is en vertrouwen erop dat ze dan ook in staat zijn om de beste keuzes te maken op dit gebied. Deze problematische en ingewikkelde situatie is de reden de onderstaande onderzoeksvragen zijn opgesteld. Hoofd onderzoeksvraag Welke sturingsmiddelen heeft het Rijk en hebben de decentrale overheden om de leegstand van kantoren aan te pakken, hoe worden deze middelen geïmplementeerd in de praktijk en welk effect hebben ze? Deel onderzoeksvragen Gedurende dit onderzoek zal geprobeerd worden om het antwoord op de hoofd onderzoeksvraag te geven door middel van het beantwoorden van de onderstaande deel onderzoeksvragen. -­‐ Welke sturingsmiddelen zijn er op dit moment voor de verschillende overheidslagen Rijk, Provincie en Gemeenten? -­‐ Welke sturingsmiddelen zijn in het verleden in vergelijkbare gebruikt bij situaties van leegstand in Nederland? -­‐ Welke van deze sturingsmiddelen kunnen bruikbaar zijn voor de huidige situatie in Nederland? -­‐ Welke situaties die in het verleden of het heden onderdeel zijn geweest van de leegstandsproblematiek zijn interessant als case studie? -­‐ Welke sturingsmiddelen worden of werden in de vastgestelde cases toegepast door de verschillende overheden? -­‐ Wat bepaalt of bepaalde de keuze van verschillende overheden voor de sturingsmiddelen? -­‐ Welk effect hadden deze sturingsmiddelen op de leegstaande kantoren? -­‐ Welke sturingsmiddelen gebruiken de overheden om overbodige nieuwbouw te voorkomen? -­‐ Hoe wordt het uitgedachte beleid en de keuze van sturingsmiddelen geïmplementeerd in de praktijk? -­‐ Welk effect heeft dit beperkende beleid uiteindelijk? -­‐ Hoe reageren de marktpartijen op dit overheidsbeleid? 24 4. Onderzoeksconcept Figuur 4: Onderzoeksconcept Het overschot aan kantoorruimte kan op twee manieren verkleind worden. Ten eerste kan dit door de bestaande leegstand aan te pakken. Hiervoor zijn drie mogelijkheden: 1.
Leegstaande kantoren kunnen opnieuw verhuurd worden in een lager segment. 2.
Leegstaande kantoren kunnen gesloopt worden. 3. Leegstaande kantoren kunnen getransformeerd worden zodat ze een nieuwe functie kunnen bekleden in de toekomst. De andere mogelijkheid om het overschot te verkleinen is door de ontwikkeling van nieuwe kantoren te minimaliseren. Deze twee mogelijkheden om de voorraad te verkleinen zijn in het onderzoekconcept model weergegeven buiten het kader. Binnen het kader is de marktwerking weergegeven. Er zijn verschillende partijen betrokken bij het aanpakken van de bestaande voorraad en de ontwikkeling van nieuwe kantoorruimte. Dit is in de eerste plaats de overheid, die sturingsmiddelen tot zijn beschikking heeft en aan de andere kant de marktpartijen die dan weer beschikken over kapitaal. Met sturingsmiddelen zal de overheid moeten proberen om de markt weer beter te laten functioneren. Dit doet de overheid aan de ene kant door marktpartijen te stimuleren om de huidige leegstand op te lossen en ze aan de andere kant beperken in het ontwikkelen van overbodige vierkante meters kantoorruimte. De gemeente heeft de grond vaak in zijn bezit en bepaalt welke bestemming deze grond heeft. Daarentegen hebben de marktpartijen de middelen om te investeren. Ze hebben elkaar dus nodig om tot de ontwikkeling te komen van kantoren. De sturingsmiddelen dienen ervoor om deze samenwerking zo vruchtbaar mogelijk te maken. Dit houdt in dat er voor leegstaande kantoren een oplossing gevonden moet worden en er alleen bijgebouwd moet worden als er geen andere mogelijkheid meer is. De implementatie van de sturingsmiddelen door de 25 verschillende overheidspartijen (Rijksoverheid, Provincies en Gemeenten) en de reactie hierop van de marktpartijen zijn uitgebeeld door de twee omcirkelde pijlen in het kader. Deze twee pijlen zijn het onderwerp van dit onderzoek. 26 5. Maatschappelijke relevantie De leegstand op de Nederlandse vastgoedmarkt is hoog. Meer dan 7 miljoen vierkante meter staat leeg op een totale voorraad van ongeveer 50 miljoen vierkante meter en dit aantal groeit nog steeds (DTZ Zadelhoff, 2013). Het is duidelijk dat er een fors overschot is aan kantoorruimte, maar alsnog werd er in 2012 zo’n 700.000 m2 nieuw ontwikkeld. Structurele leegstand zorgt in de eerste plaats voor economische en sociale achteruitgang van een gebied. De regionale en lokale situaties verschillen echter sterk en dat zorgt ervoor dat de maatschappelijke baten van transformaties ook sterk kunnen verschillen (Zuidema & Van Elp, 2010). De hoge leegstand van kantoren leidt niet alleen tot terugloop van inkomsten, maar ook tot achterstallig onderhoud, verpaupering, sociale onveiligheid en een slecht imago. Deze achteruitgang komt tot uiting door middel van vandalisme en graffiti, inbraken en krakers. De opstapeling van problemen zorgt ervoor dat kantoorterreinen in een neerwaartse spiraal terechtkomen (Remoy, Schalekamp, & Hobma, 2009). Relevantie voor de praktijk Gemeenten Het effect van leegstand is verpaupering en verschraling van het aanbod. Dit heeft negatieve gevolgen voor het vestigingsklimaat, wat weer slecht is voor de concurrentiepositie van een stad (Oudeman, 2010). Het is de opgave van de overheid om de stad leefbaar te houden en in te staan voor goede ruimtelijke ordening. Gemeenten krijgen bovendien hogere uitgaven, bijvoorbeeld door het veilig houden van leegstaande kantoorgebieden. En laten we ook niet vergeten dat de gemeenten met hun hongerige grondbedrijven medeveroorzaker zijn van het leegstandsprobleem (Buck, 2011). Gebruiker Leegstand is over het algemeen niet een groot probleem voor de gebruiker. Het aanbod is groot en de lasten worden door onder andere lease incentives vaak een stuk lager. Voor eigenaar-­‐
gebruikers ligt dit iets anders. Leegstand is zeer nadelig voor uitstraling van vastgoed en dus voor de WOZ-­‐waarde van omliggende panden (Boonstra, 2012). Dus eigenaar-­‐gebruikers zijn erbij gebaat dat omliggende panden niet leeg komen te staan, ook hun vastgoed zal dan in waarde zakken. Projectontwikkelaar Ontwikkelaars hebben niet zozeer invloed op het aanpassingsmechanisme in de markt maar hebben wel een vermeldingswaardige rol gespeeld bij het ontstaan van het overaanbod. Het gaat te ver om te stellen dat de ontwikkelaars echt verantwoordelijk zijn voor het overaanbod, maar zij hebben, samen met gebruikers zelf, in veel gevallen wel een initiërende rol gespeeld. De huidige leegstandsproblematiek is een uitdaging voor creatieve en visierijke ontwikkelaars. Ontwikkelaars kunnen hier wederom een initiërende rol in nemen. Of ontwikkelaars deze rol wordt gegund hangt af van de participatie bereidheid van de andere betrokken partijen (Zuidema & Van Elp, 2010). 27 Belegger Hoewel een belegger zijn risico’s spreidt door zijn portfolio zorgvuldig op te bouwen zal hij uiteindelijk wel een lagere opbrengst hebben wanneer er kantoren binnen zijn portfolio leegstaan. Leegstand is echter niet altijd een urgent probleem voor beleggers (Zuidema & Van Elp, 2010). Beleggers ondervinden weldegelijk nadelen van de leegstand maar zien het vaak nog wel als het probleem van iemand anders (Remøy, 2010). In veruit de meeste gevallen bestaat leegstand uit onderbezetting van bestaande kantoren. Volledig lege panden zijn schaars, de meeste kantoorpanden zijn nog voor 30, 50 of 70% verhuurd. Voorlopig niet investeren en de nog bestaande huuropbrengsten incasseren kan bedrijfseconomisch dan te prefereren zijn, boven kostbare herstructurering (Zuidema & Van Elp, 2010, p. 2). 28 6. Wetenschappelijke relevantie Om uit te leggen wat de wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is, is het belangrijk om in dit eerst dieper in te gaan op de werking van de kantorenmarkt. Vervolgens zullen in dit hoofdstuk de al bestaande onderzoeken besproken worden en uiteindelijk zal uitgelegd worden waar dit onderzoek iets toe gaat voegen. Marktwerking Om de marktwerking van de kantorenmarkt uit te leggen wordt het model van DiPasquale en Wheaton gebruikt. In het model wordt de vastgoedmarkt opgedeeld in twee deelmarkten: een gebruikersmarkt en een beleggingsmarkt. Het laat de mechanismen zien die leiden tot een nieuwe evenwichtssituatie na een verstoring van de kantorenmarkt. Het model integreert de verschillenden deelmarkten van de kantorenmarkt in een grafisch model met vier kwadranten (Zuidema & Elp, 2010). Figuur 5: Model van DiPasquale en Wheaton (DiPasquale & Wheaton, 1992) Kwadrant I geeft de vraag naar vastgoed weer. Op het moment dat de vraag toeneemt terwijl het aanbod gelijk blijft zal dit tot een stijging van de huurprijzen leiden. Deze verschuiving is weergegeven in figuur 5. De stijging van de huurprijzen heeft tot gevolg dat de beleggingswaarde in kwadrant II ook zal stijgen. De beleggingswaarde wordt bepaald door de huurprijs maal de kapitalisatiefactor. De kapitalisatiefactor is het aantal keer maandhuur dat een investeerder wil betalen voor vastgoed. De beleggingswaarde heeft in combinatie met de 29 bouwkosten invloed op de bouwproductie, wat is weergegeven in kwadrant III. Het aanbod van nieuwe kantoren komt aan de ene kant tot stand op de nieuwbouwmarkt waarbij de stichtingskosten bestaan uit de ontwikkelkosten en de grondkosten. Aan de andere kant wordt in de vraag voor nieuwe kantoren voorzien door oude kantoorgebouwen te renoveren. In kwadrant IV wordt de verandering in de kantorenvoorraad weergegeven. De verandering in de voorraad in een gegeven periode is gelijk aan de jaarlijkse bouwproductie minus de onttrekkingen van de voorraad. Hoe hoger de afschrijvingen, hoe verticaler de lijn. Oftewel, hoe meer er nieuw gebouwd (of gerenoveerd) moet worden om de voorraad kwalitatief in stand te houden (Zuidema & Elp, 2010). De vastgoedmarkt bestaat dus uit de ruimtemarkt, de beleggingsmarkt en de bouw en ontwikkelmarkt. Doordat deze laatste twee sterk met elkaar, en met de kapitaalmarkt verbonden zijn, is de ruimtemarkt buiten beeld geraakt. Er kon een situatie ontstaan waarbij de nieuwbouw van vastgoed werd aangewakkerd en de onttrekking van vastgoed aan de voorraad werd ontmoedigd (Stadsregio Rotterdam, 2013). In onderstaande tabel zijn de gevolgen weergegeven van mogelijke veranderingen in de markt (Colwell, 2002). Aanbod Kapitaal Huur 1: Toename in vraag Geen verandering Toename Toename 2: Toename beleggingswaarde Afname Afname Toename 3: Toename in bouwvolume Toename Toename Afname 4: Toename in afschrijving Afname Afname Toename Tabel 1: Mogelijke veranderingen in de m arkt Perioden van krapte en overaanbod zijn het gevolg van de zogenaamde varkenscyclus. Dit houdt in dat overschotten en tekorten van een bepaald product elkaar afwisselen, doordat aanbieders massaal reageren op de hoogte van de prijzen, maar tegen de tijd dat deze reactie doorwerkt op het aanbod de prijs alweer is omgeslagen. In het geval van de vastgoedmarkt betekent dit dat de vertraagde reactie van de bouw op de vraag in perioden van laagconjunctuur voor overaanbod zorgt en bij hoogconjunctuur voor krapte (Van Dijk, 2011). Hierdoor is er eigenlijk nooit echt sprake van een evenwicht. In figuur 6 zijn deze schommelingen duidelijk te zien en is ook duidelijk zichtbaar hoe extreem de huidige situatie is. Figuur 6: Overzicht vraag en aanbod op de kantorenmarkt vanaf 1982 (DTZ) 30 Bestaande voorraad Een belangrijke beperking van het model van DiPasquale is dat het uitgaat van kantoren als een homogeen product. Uiteraard is de kantorenmarkt in werkelijkheid verre van homogeen gezien de verschillen in locatie, bouwperiode, omvang en kwaliteit van de gebouwen (Van Dijk, 2011). Deze waarde hangt misschien wel het meest samen met de locatie en de kwaliteit. In het onderzoek van Zuidema en Van Elp (2013) wordt gesproken over drie locatietypen van kantoren: 1.
Centrale locaties Kantoren in stadscentra en rond de centrale treinstations in de binnenstad. 2.
Formele locaties Kantoorconcentraties op werklocaties, zoals kantorenwijken en bedrijventerreinen. 3.
Overige locaties Verspreide kantoren in woonwijken of in een buitengebied. De kwaliteitsverschillen zijn onderverdeeld in drie categorieën, niveau A, B en C. In figuur 7 is dit model te zien. De leegstand is het hoogst op de formele locaties terwijl de centrale locaties nog steeds populair zijn. Kantoren van slechte kwaliteit op een werklocatie gaan nooit meer een gebruiker vinden. Daarnaast is nieuwbouw op de goede plek, met de juiste kwaliteit nog steeds noodzakelijk vanwege een aantrekkelijk vestigingsklimaat en een stabiele prijsvorming. Duurzame flexibele nieuwbouw afremmen is geen oplossing voor de leegstand (NEPROM, 2011). Er tekent zich dus een toenemende polarisatie af tussen eersteklas vastgoed en verouderd vastgoed op secundaire locaties (DTZ Zadelhoff, 2010). Bij het analyseren van het leegstandsprobleem is het noodzakelijk dat er ten alle tijden rekening gehouden wordt met deze verschillen. Zeker voor overheidspartijen is dit belangrijk. Er is namelijk leegstand die mogelijk in het geheel geen negatieve maatschappelijke consequenties heeft en waarvan de overheid zich dan niet de probleemeigenaar zou moeten maken (Zuidema & Van Elp, 2010). Figuur 7: Segmenten van de kantorenmarkt (Zuidema, Van Elp, & Van der Schaaf, 2012) 31 Bestaande onderzoeken Over leegstand van kantoren is al veel geschreven en er komen nog dagelijks artikelen bij. Het meeste wordt er echter geschreven over transformatie. Hoewel transformatie een essentieel onderdeel van dit onderzoek is, wordt er ook gekeken naar de ontwikkelingen op het gebied van de plancapaciteit. De onderzoeken die hieronder kort worden samengevat zijn echter alleen gericht op transformatie. Hulsman & Knoop (1998) Het onderzoek van Hulsman en Knoop is ontstaan doordat de FGH bank het initiatief had genomen voor een driedelig wetenschappelijk onderzoek, uit te voeren in samenwerking met de sectie Bouwmanagement & Vastgoedbeheer van de faculteit Bouwkunde van de Technische Universiteit Delft om meer inzicht te krijgen in de potentie van de transformatiemarkt. Het rapport van Hulsman en Knoop behandelt de verkenning van de sturingsmiddelen. De vraagstelling van het onderzoek luidde als volgt: Welke sturingsmiddelen hebben volgens de relevante actoren effect en welke zijn haalbaar om herbestemming van leegstaande kantoren te bevorderen? Hulsman en Knoop hebben een enquête uitgevoerd onder 295 betrokkenen bij het herbestemmingsproces. De sturingsmiddelen waar de enquête betrekking op had zijn ingedeeld in drie categorieën. Over elk van deze sturingsmiddelen is de mening gevraagd van de betrokkenen. 1.
Sturingsmiddelen vanuit de markt. 2.
Sturingsmiddelen toegepast door marktpartijen en de overheid. 3.
Sturingsmiddelen vanuit de overheid. Rodenhuis (2012) Het onderzoek van Rodenhuis is onder te verdelen in drie problemengebieden. 1.
Leegstandsproblematiek op de kantorenmarkt 2.
De krapte op de woningmarkt 3.
De beperkte transformatiemarkt Ze heeft onderzoek gedaan naar welke sturingsmiddelen er beschikbaar zijn om de verschillende partijen te kunnen stimuleren om leegstaande kantoorgebouwen te transformeren. De onderzoeksvraag luidde dan ook als volgt: Welke sturingsmiddelen zijn beschikbaar teneinde partijen te bewegen zich in te zetten voor transformatie van leegstaand vastgoed? Rodenhuis heeft een lijst opgesteld met de 12 belangrijkste sturingsmiddelen. Deze twaalf sturingsmiddelen zijn gesplitst in zes sturingsmiddelen vanuit de markt en zes sturingsmiddelen vanuit de overheid. 32 Vanuit de overheid Voorbeeldfunctie op het gebied van transformatie Soepelere toets van het Bouwbesluit Vrijstelling en/of flexibelheid in bestemmingsplannen Proactief structuurvisies opstellen Grondprijs verhogen door gemeenten Gebiedsgerichte aanpak Vanuit de markt Reële afwaardering door eigenaren Openheid geven in incentives door eigenaren Reëel afwaarderen van leegstand vastgoed door taxateurs Geef actief invulling aan pilotprojecten Aflossings-­‐ en rentevrij financieren door banken Aanpassen beoordelingssysteem duurzaamheidslabels Aanvullend onderzoek De marktwerking in de kantorenmarkt is uitgelegd in de eerste paragraaf en de opbouw van de bestaande voorraad in de tweede paragraaf. Zowel Hulsman & Knoop als Rodenhuis hebben onderzoek gedaan naar de sturingsmiddelen van zowel de overheid als de marktpartijen die invloed kunnen hebben op transformatie van kantoorgebouwen en daarmee op het systeem. Belangrijk is om op te merken dat het onderzoek van Hulsman en Knoop plaatsvond in 1997 en 1998, een totaal andere situatie dan waar we ons nu in begeven. De kantorenmarktcrisis uit 1990 was net een aantal jaar voorbij en er was sprake van groei. De bouwplannen voor veel nieuwe toplocaties waren talrijk. Dat was ook de reden dat o.a. de FGH Bank voorspelde dat de transformatiemarkt snel zou gaan groeien. Nu is eigenlijk precies het tegenovergestelde het geval. De markt krimpt al jaren, waardoor de leegstand alleen maar groeit. Om een vergelijking te maken met de huidige tijd, de leegstand was toen 300.000 m2 BVO waar dat nu ruim 7.000.000 m2 BVO is. Een immens verschil dus! In principe heeft Rodenhuis in 2012 gedaan wat Hulsman & Knoop al eens deden in 1998: het pakket aan sturingsmiddelen voor transformatie in kaart brengen en laten beoordelen op effectiviteit door betrokken actoren. Beide onderzoeken laten op twee manieren ruimte voor een vervolgonderzoek: 1. De onderzoeken zijn alleen gericht op sturingsmiddelen die invloed kunnen uitoefen op transformatie. Het oplossen van het leegstandsprobleem is echter een stuk breder. Zo zal er ook gekeken moeten worden naar bijvoorbeeld het beperken van nieuwbouw en sloop. 2. Daarnaast is er in de onderzoeken geen aandacht besteed aan de wijze waarop en de mate waarin de sturingsmiddelen in de praktijk worden toegepast door marktpartijen en de overheid. Deze twee punten zijn de reden van de keuze van mijn onderzoeksvraag. De overheid speelt in mijn ogen een sleutelrol in het hele proces om de markt in evenwicht te brengen, door dit onderzoek wil ik in kaart brengen hoe ze met deze sleutelrol omgaan. 33 7. Afstudeerorganisatie | Gemeente Rotterdam Het onderzoek van Leandra Rodenhuis uit 2012 is uitgevoerd bij de Gemeente Rotterdam. Dit is dan ook een belangrijke reden dat ik dit vervolgonderzoek hier ook wil uitvoeren. Uiteraard is er op het gebied van ontwikkeling op het gebied van kantoren de laatste jaren genoeg te doen in Rotterdam. Denk hierbij aan het Central Business District en de pas opgeleverde ‘Rotterdam’. Aan de andere kant is er sprake van een groeiende leegstand. Het is interessant om te zien hoe de Gemeente Rotterdam hiermee omgaat, welke keuzes er gemaakt worden en hoe dit vanuit de markt ervaren wordt. Beleid Het algemene beleid van de Gemeente Rotterdam om het aanbod aan vastgoedruimte marktconform te maken en te houden omvat onderstaande uitgangspunten zoals beschreven in het Programma Werklocaties 2014-­‐2016. 1. Plancapaciteit afstemmen op de nieuwbouwbehoefte. De plancapaciteit voor de komende tien jaar inmiddels reeds lager dan de planpotentie. Een verdere reductie van de plancapaciteit is volgens de Gemeente Rotterdam ongewenst. Aangezien de bestaande voorraad veroudert dreigt zonder toevoeging van nieuwbouw een tekort te ontstaan aan hoogwaardig en courant aanbod. 2. Bij nieuwbouw zal zoveel mogelijk gebruik gemaakt worden van de herontwikkeling van incourant aanbod op geschikte locaties. In de praktijk houdt dit in dat de ladder voor duurzame verstedelijking wordt nageleefd. 3. Terugdringen van overaanbod door een blijvende inzet op transformatie van incourante gebouwen op (voor de functie) minder geschikte locaties. 4. Naast transformatie ook inzetten op tijdelijk gebruik. Waar mogelijk hiertoe de regelgeving versimpelen en vergunningentraject versnellen. 5. Blijvende inzet op acquisitie in samenwerking met Rotterdampartners en accountmanagement. De focus ligt op het sterker maken van wat sterk is en ruimte geven aan nieuwe opkomende markten (Gemeente Rotterdam, 2014). Het derde punt is specifiek gericht op transformatie van leegstaande kantoorpanden, het onderdeel waar het Transformatieteam Kantorenleegstand in Rotterdam zich mee bezig houdt. De doelstelling van het Transformatieteam is het onttrekken van leegstaande kantoren van de 34 markt. Hierbij is het de prioriteit om kantoormeters te transformeren naar andere functies. De deeldoelstellingen zijn als volgt geformuleerd: 1. Het (structureel) verbeteren van de dienstverlening aan klanten met de behoefte om te transformeren. 2. Het opbouwen van kennis t.o.v. de transformatie van kantoren. 3. Het opbouwen van een kennisnetwerk t.o.v. de transformatie van kantoren. 4. Het vergroten van de zichtbaar van de aanpak leegstaande kantoren (Everraert, 2013). 35 8. Onderzoeksdesign Figuur 8: Onderzoeksdesign Het bovenstaande schema geeft weer hoe het onderzoek is opgebouwd. Aangezien de overheid drie machtslagen heeft lopen deze drie instanties parallel aan elkaar door het hele onderzoek. Daarnaast is het onderzoek opgedeeld in drie fasen. Fase 1 | Inventarisatie De eerste fase betreft de inventarisatie van de bestaande sturingsmiddelen van de overheid en de rol die de verschillende overheidsinstanties (kunnen) spelen in het proces om de leegstand op de Nederlandse kantorenmarkt op te lossen. Fase 2 | Toetsing In de tweede fase van het onderzoek wordt er aan de hand van voorbeelden uit de praktijk getoetst welke sturingsmiddelen daadwerkelijk worden ingezet en welk effect ze hebben. Fase 3 | Aanvulling Gedurende de laatste fase zal er bekeken worden of het overheidsbeleid verbeterd kan worden en als dit het geval is zullen er aanvullingen en/of aanpassingen ontwikkeld moeten worden ten opzichte van het huidige beleid. 36 9. Onderzoeksmethoden De onderzoeksmethode die gebruikt wordt is kwalitatief. Bij kwalitatief onderzoek worden noodgedwongen niet zoveel onderzoekseenheden (situaties, organisaties of personen) onderzocht, maar worden veel kenmerken of aspecten van die eenheden bestudeerd (’t Hart, Boeije, & Hox, 2009). De benadering van het onderzoek is interpretatief. Deze benadering is een poging om te begrijpen wat mensen beweegt. Er wordt gestreefd naar idiografische kennis, d.w.z. kennis die het unieke beschrijft. De beschrijving van concrete, zichtbare gehelen zoals individuen of groepen vormt het uitgangspunt. Hoewel idiografische kennis het unieke in individuen of groepen probeert te beschrijven, worden uit deze kennis ook meer algemene en abstracte kenmerken gedestilleerd, die echter steeds met het concrete verbonden blijven. Bij een empirisch-­‐analytische benadering wordt de complexe werkelijkheid gereduceerd tot eenheden en variabelen. Bij de interpretatieve benadering wordt deze reductie vermeden. In hoofdstuk 4 wordt er uitgelegd dat de aanpak van de leegstandsproblematiek uit twee delen bestaat. Voor deze twee verschillende delen van de problematiek is ook een verschillende onderzoeksmethode vereist. Aan de ene kant moet er een oplossing gevonden worden voor de bestaande leegstaande kantoren. Dit zal onderzocht worden door terug te kijken op afgeronde cases. Hiervoor zullen literatuurstudies en interviews gebruikt worden. Aan de andere kant kan het overschot verkleind worden door de ontwikkeling van nieuwe kantoren te minimaliseren. Dit zal onderzocht worden door participerend onderzoek. Het afnemen van interviews is hier een onderdeel van. Literatuurstudie Als basis van het onderzoek is een literatuurstudie nodig. Bij een literatuurstudie wordt er zoveel mogelijk relevante informatie over het betreffende verzameld. Deze informatie kan uit wetenschappelijke literatuur, artikelen of andere publicaties worden gehaald. Ten eerste zal er in kaart moeten worden gebracht hoe de vastgoedmarkt in elkaar steekt, dit is uiteengezet in hoofdstuk 6. Daarnaast zullen verschillende begrippen uitgelegd worden in hoofdstuk 10 en hoofdstuk 11 bestaat uit een inventarisatie van het bestaande pakket aan sturingsmiddelen dat de verschillende overheidslagen tot hun beschikking hebben. Hoofdstuk 12 is een analyse van rapporten uit het verleden en in hoofdstuk 13 worden ten slotte de betrokken actoren uiteen gezet. Deze vier hoofdstukken vormen het kader waarbinnen het onderzoek zal plaatsvinden. In verdere onderzoek zal er ook gebruik gemaakt worden van literatuurstudie. Dit om de basis van het rapport verder aan te vullen en bevindingen te toetsen en te onderbouwen. Ook zal voor de casestudies literatuuronderzoek nodig zijn. Casestudies Een oplossing vinden voor bestaande kantoren betekent in veel gevallen dat kantoren getransformeerd zouden moeten worden. Doordat ieder kantoor een unieke situatie is, kunnen de in te zetten middelen door de overheid ook per situatie verschillen. Er zullen dus casestudies 37 uitgevoerd moeten worden om per leegstaand kantoorpand inzicht te krijgen welke middelen er worden ingezet door de overheid, wat de redenen voor deze keuze zijn en welk effect deze aanpak heeft. Binnen een case worden de verbanden onderzocht tussen de grondgedachte, het beleid in de praktijk en het resultaat. Ook het tweede deel van dit onderzoek zal worden uitgevoerd door middel van case studies. Niet op pandniveau, maar op gebiedsniveau. Er zal gekeken worden naar hoe de Provincies Utrecht en Zuid-­‐Holland de problematiek omtrent de planvoorraad aanvliegen en hoe de gemeenten en regio’s hier op reageren. Bij casestudies worden een aantal methoden van dataverzameling gecombineerd. Het is een interpretatieve manier van onderzoeken waarbij onderzoekers als het ware door de ogen dienen te kijken van de mensen die zij bestuderen en de wereld zien zoals zij die zien. Het doel van de interpretatieve benadering is dan ook het begrijpen van de sociale werkelijkheid (’t Hart et al., 2009). Bij interpretatief onderzoek wordt vaak gebruik gemaakt van casestudies. Binnen een case worden de relaties onderzocht. Om een totaal beeld van cases te krijgen zal gebruikt worden gemaakt van zowel literatuurstudie, participerende observatie als interviews. Participerende observatie Bij het uitvoeren van de casestudies om het toegepaste overheidsbeleid te onderzoeken op het gebied van bestaande leegstand zal, zoals hierboven uitgelegd, gebruik gemaakt worden van participerende observatie. Maar ook het onderzoek naar het overheidsbeleid dat wordt toegepast op het gebied van de planvoorraad zal uitgevoerd worden door participerende observatie. Bij participerende observatie participeert een onderzoeker in het veld en verzamelt daarmee informatie. Het is dus de bedoeling door het lopen van een stage te kunnen participeren in alledaagse activiteiten. Met observeren wordt hier niet alleen kijken bedoeld, maar waarnemen in het algemeen. Participerende observatie omvat zowel observeren, interviewen en het verzamelen van informatie (Reulink & Lindeman, 2005). Kenmerkend voor deze methode is dat de uitvoering van te voren niet helemaal is vast te leggen in het onderzoeksplan. Als onderzoeker moet je flexibel kunnen reageren op relevante veranderingen en gebeurtenissen in het veld gedurende het onderzoek (’t Hart et al., 2009). Interviews Een onderdeel van participerende observatie is het houden van interviews, maar bij de ex-­‐post case studies wordt er ook zeker gebruik gemaakt van interviews. Het doel van een interview is het verzamelen van informatie uit mededelingen van ondervraagde personen, om daarmee een vooraf gestelde vraagstelling mee te kunnen beantwoorden (Reulink & Lindeman, 2005). Interviewen van betrokkenen kan dus helpen bij het opdoen van ideeën maar kan ook juist gebruikt worden om opgedane ideeën te toetsen. Expert meeting Een expertmeeting is een uitstekend middel om meer te weten komen over hoe de doelgroep denkt over de bedachte aanvulling of aanpassing op het systeem. In een expertmeeting voeren 38 zeven à tien mensen een zorgvuldig geplande discussie over hun ideeën, motieven, belangen en denkwijze bij een bepaald onderwerp, in dit geval het overheidsbeleid bij leegstand. De kennis die dat oplevert kan gebruikt worden bij het maken van nieuw beleid. Tijdens de meeting zullen de voorlopige conclusies en bevindingen d.m.v. stellingen worden getoetst. Aan de hand van deze toetsing zullen de conclusies en aanbevelingen aangescherpt en gecompleteerd worden. 39 Literatuurstudie 10. Begrippen Leegstand Het begrip leegstand komt vaak ter sprake. Er zijn verschillende typen leegstand: •
Aanvangsleegstand ontstaat bij de oplevering van een nieuw kantoorpand, doorgaans wordt gerekend met 1 à 2% van de totale voorraad. •
Frictieleegstand is leegstand die de markt nodig heeft voor bewegingen. In het algemeen wordt een leegstandspercentage van 4 à 5% als 'gezond' gezien. •
Conjuncturele leegstand is het gevolg van de schommelingen in vraag en aanbod door conjuncturele veranderingen. Bij een opgaande conjunctuur zal deze leegstand door de markt worden opgenomen. •
Structurele leegstand is het vloeroppervlak dat gedurende drie achtereenvolgende jaren leegstaat in gebouwen die tenminste drie jaar gereed zijn. De Neprom werkt niet met de term leegstand, maar spreekt van structureel aanbod. Het adviesbureau Twijnstra Gudde spreekt van langdurige leegstand wanneer hetzelfde vloeroppervlak langer dan 1 jaar leegstaat (Hulsman & Knoop). De aanvangsleegstand en de frictieleegstand samen zijn het deel van de leegstand wat zorgt voor een gezonde marktwerking, dit is dus 6 à 7%. Momenteel is het leegstandspercentage rond de 15%, wat dus inhoudt dat zo’n 8% structureel leegstaat. Incourant vastgoed In hoofdstuk 6 is al besproken dat de kantorenmarkt geen homogene markt is en er veel verschil bestaat in de toestand waarin de kantoorpanden verkeren. Veel van de structureel leegstaande kantoren zijn ernstig verouderd en voldoen in die toestand niet meer aan de eisen van de potentiële gebruikers. Dit komt door veranderende eisen van gebruikers en is uitgelegd in paragraaf 1.1.3. Doordat deze kantoorpanden niet meer voldoen aan de eisen is het ook niet meer interessant voor beleggers en worden ze onterecht opgenomen in de metingen van leegstaand vastgoed. Alleen kantoren die voldoen aan de eisen van de gebruiker zouden opgenomen moeten worden in leegstandsmetingen (Koppels & Keeris, 2006). Panden die nooit meer als kantoorpand op de markt zullen komen worden nog wel meegenomen in de metingen. Hierdoor wordt het leegstandspercentage hoger dan het geval zou zijn als deze panden niet meer tot de kantorenmarkt worden gereden. Verborgen leegstand Een begrip dat juist een drukkend effect heeft op het daadwerkelijke leegstandspercentage is de verborgen leegstand. Verborgen leegstand zit in de leegstaande verhuurbare vierkante meters die niet voor verhuur aan de markt worden aangeboden. Veel organisaties hebben als gevolg 40 van de economische crisis efficiency operaties doorgevoerd wat tot krimp van het aantal medewerkers heeft geleid. Huurcontracten of vastgoedbezit zijn echter niet in hetzelfde tempo aan te passen aan de organisatiekrimp, als gevolg van langlopende huurcontracten en beperkte mogelijkheden tot onderverhuur (AOS Studley, 2013). Boven op de officiële leegstand van 7,3 miljoen vierkante meter vloeroppervlak, blijkt nog eens meer dan 6 miljoen vierkante meter (12,4% van het totaal) verborgen leegstand te bestaan (Van der Boon, 2013). Bij elkaar staat dan 27% van de Nederlandse kantoren leeg. Dat is het dubbele van de 14,6% leegstand waar volgens andere marktpartijen sprake van is (AOS Studley, 2013). Plancapaciteit De marktpartijen en de overheden verschillen in hun benadering. De begrippen harde en zachte plancapaciteit benaderen zij vanuit ieders eigen perspectief. Bij de overheden is het bestemmingsplan leidend en bij de markt is de planfase van het project leidend (Buck Consultants, 2011). In dit rapport wordt uitgegaan van de benadering van de overheid. Harde plancapaciteit voor kantoren: • De max. realiseerbare capaciteit, die in onherroepelijke bestemmingsplannen vast ligt en die in bestemmingsplanprocedures, die op dit moment lopen, opgenomen is. Voor de eenvoud zijn hier de diverse planstadia onder één noemer gebracht. De overweging daarbij is dat de gemeente met het in een bestemmingsplan meenemen van kantoorcapaciteit aangeeft deze capaciteiten ook te willen realiseren • De max. realiseerbare capaciteit, die nog niet in een bestemmingsplanprocedure is meegenomen, maar waarbij wel harde afspraken met externe partijen zijn gemaakt om nieuwbouw van kantoren te realiseren. Te denken valt aan boeteclausules in overeenkomsten, als de gemeente niet meewerkt aan het realiseren van de nieuwe kantoorlocatie of pand. Zachte plancapaciteit voor kantoren: • Alle voornemens, ramingen, ideeën etc. voor ontwikkeling van nieuwe kantoorlocaties. En verder kenmerkend: als de gemeente zou besluiten deze plannen te schrappen, zou dat (nagenoeg) zonder kosten voor de gemeente plaats kunnen vinden (VNG, 2011). 41 11. Sturingsmiddelen In dit hoofdstuk zal antwoord gegeven worden op de eerste deelvraag van dit onderzoek. Welke sturingsmiddelen zijn er op dit moment voor de verschillende overheidslagen Rijk, Provincie en Gemeenten? Zoals in de inleiding al uiteen wordt gezet zou de aanpak voor de kantorenleegstand tweeledig moeten zijn. Enerzijds moet er geprobeerd worden om een oplossing te vinden voor de (gedeeltelijk) leegstaande kantoren. Anderzijds zal het onttrekken van leegstaande kantoorruimte aan de markt geen effect hebben als er aan de andere kant nieuwe kantoorruimte bij blijft komen. De planvoorraad zal dus geminimaliseerd moeten worden. De sturingsmiddelen zijn ook verdeeld aan de hand van deze twee richtingen. Eerst zal echter ingegaan worden op de sturingsmiddelen die effect hebben op beide oplossingsrichtingen. 11.1 Algemene sturingsmiddelen In deze categorie is er maar één bestaand middel om de huidige leegstand tegen te gaan en de planvoorraad te beperken en één middel wat nog in de ontwikkelingsfase zit. Kantorentop | Rijksoverheid In de Kantorentop overleggen gemeenten (VNG), provincies (IPO), het Rijk (ministeries van Infrastructuur en Milieu, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën), beleggers (IVBN en Vastgoed Belang), ontwikkelaars (NEPROM), gebruikers (CoreNet Global en FMN) en vastgoedfinanciers (NVB) op landelijk niveau over een doeltreffende aanpak om het leegstandspercentage te verlagen. Het kantorenconvenant is tot nu toe het belangrijkste resultaat van deze samenwerking tussen de overheid en marktpartijen. Dit convenant is echter nog weinig succesvol. Omgevingswet | Rijksoverheid In het huidige stelsel van sectorale wetten in het omgevingsrecht is sprake van een verscheidenheid aan besluiten, definities en procedures. Dat werkt onduidelijkheid in de hand waardoor ontwikkelings-­‐ en besluitprocessen minder efficiënt kunnen verlopen en administratieve lasten mogelijk hoger zijn dan nodig is. Daarom is vanuit de overheid het initiatief genomen tot het ontwikkelen van een nieuwe Omgevingswet. In het nieuwe omgevingsrecht worden de noodzakelijke regels op een uniforme manier opgebouwd en worden in ieder geval vijftien bestaande wetten vervangen. Ook tal van plannen en besluiten worden geïntegreerd. Daarnaast worden twee wetten volledig ingetrokken en worden uit circa 25 andere wetten de omgevingsrechtelijke elementen overgenomen. Streven is het wetsvoorstel in 2016 in het Staatsblad te publiceren. De Omgevingswet zal in werking treden als de uitvoeringsregelgeving, de invoeringsregelgeving en de digitale voorzieningen klaar zijn (Schultz van Haegen, 2012). 42 Er zijn zes kerninstrumenten waaruit de Omgevingswet gaat bestaan: Omgevingsvisie Op strategisch niveau wordt gewerkt met een integrale, gebied dekkende omgevingsvisie. Deze moet door zowel het Rijk als de provincie worden opgesteld. Deze bestuursorganen beschrijven in samenhang de keuzes in de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie komt in de plaats van de structuurvisie, het waterplan, het milieubeleidsplan, het verkeers-­‐ en vervoerplan en het natuurbeleidsplan (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013b). De visievorming op deze verschillende terreinen wordt niet alleen samengevoegd, maar ook met elkaar verbonden (Kramer, 2013). Plan of programma In het plan of programma staan concrete maatregelen die nu nog voorkomen in de uitvoeringsparagrafen van strategische plannen en structuurvisies. In een plan of programma staat ook hoe normen of gebiedsgerichte doelstellingen gehaald gaan worden (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013c). Decentrale regels De Omgevingswet voorziet in één gebiedsdekkende regeling per bestuursorgaan. Gemeenten gaan werken met het gemeentelijke omgevingsplan, provincies met de provinciale omgevingsverordening en waterschappen met de waterschapsverordening. Dit om de overzichtelijkheid van regels en de onderlinge inhoudelijke afstemming te vergroten (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013a). a. Gemeentelijk omgevingsplan De gemeenten dienen een omgevingsplan vast te stellen. Dit omgevingsplan is in feite de rechtsopvolger van het huidige bestemmingsplan, maar het verschil met het bestemmingsplan is dat in het omgevingsplan meer regels kunnen worden opgenomen dan enkel over de bestemming van grond. Ook afspraken over natuur en milieu en bijvoorbeeld monumenten, stads-­‐ of dorpsgezichten en regels over de redelijke eisen van welstand kunnen erin. Gemeenten kunnen het plan zo breed maken als zij willen (Buitelaar, 2013). In het gemeentelijk omgevingsplan staat: -­‐ De toedeling van functies aan locaties en locatie gebonden regels. -­‐ Omgevingswaarden -­‐ Regels die afwijken van de algemene rijksregels -­‐ Een toetsingskader voor vergunningen, de locatie ontwikkelingsregels (Kramer, 2013). In de Omgevingswet is niet voorzien in een reguliere actualisatieplicht, op grond waarvan het gemeentelijk omgevingsplan eens in de zoveel jaren moet worden herzien. Een omgevingsplan kan in beginsel dus voor onbepaalde tijd worden vastgesteld. Hoewel de Omgevingswet dus geen reguliere actualisatieplicht kent, wordt wel voorzien in een verplichting om in een aantal specifieke gevallen tot actualisatie van het omgevingsplan over te gaan. In de eerste plaats zal het gemeentelijk omgevingsplan moeten worden geactualiseerd, wanneer instructieregels van het Rijk of de provincie daartoe nopen. In die instructieregels 43 wordt aangegeven wanneer de gemeentelijke omgevingsplannen daarmee in overeenstemming dienen te zijn gebracht. In de tweede plaats dient het omgevingsplan te worden geactualiseerd ingeval er een omgevingsvergunning is verleend voor een ‘voortdurende locatieontwikkelingsactiviteit’. Hiermee wordt volgens de memorie van toelichting gedoeld op een activiteit die bedoeld is om in beginsel permanent aanwezig te zijn (Bosma, 2013). b. Provinciale omgevingsverordening Provinciale staten dienen op hun beurt een provinciale omgevingsverordening vast te stellen, waarin onder meer instructies aan gemeenten kunnen worden gegeven over een aantal in de wet geregelde onderwerpen, waaronder de inhoud, de toelichting en de motivering van bijvoorbeeld een omgevingsplan (Bosma, 2013). c. Waterschapsverordening Ieder waterschap heeft nu al een verordening ter uitvoering van de waterbeheertaken. Deze verordening is in de praktijk bekend als de keur. Er zijn twee instrumenten waarmee kan worden afgeweken van het omgevingsplan, namelijk het projectbesluit en de omgevingsvergunning. Algemene Rijksregels Wanneer het met het oog op de bescherming van de leefomgeving nodig is dat het Rijk regels stelt aan activiteiten van burgers en bedrijven, kan in veel gevallen worden volstaan met algemene regels. Dat voorkomt dat burgers en ondernemers steeds in een vergunningprocedure individueel toestemming moeten vragen van de overheid. Degene die een activiteit wil uitvoeren kan daardoor sneller aan de slag. De wet spreekt daarom een voorkeur uit om activiteiten waar mogelijk te reguleren met algemene regels in plaats van vergunningen. Omgevingsvergunning De omgevingsvergunning is het instrument voor besluitvorming over projecten en activiteiten die een voorafgaande toetsing of afweging door de overheid behoeven. Projectbesluit Het projectbesluit is het instrument voor besluitvorming over projecten van nationaal of provinciaal belang. Met dit instrument kan de overheid ingrijpen bij projecten waarbij ze een verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van de doelen in de leefomgeving, zoals infrastructuur en waterveiligheid. Maar ook voor private initiatieven waarbij privaat initiatief en het bereiken van publieke doelen in de leefomgeving samen vallen. 11.2 Sturingsmiddelen leegstandsbeleid Er is een duidelijk onderscheid te maken is in soorten leegstaand vastgoed. In veel gevallen hebben leegstaande panden geen negatieve gevolgen voor de maatschappij in de vorm van leefbaarheid of veiligheid. In andere situaties is dat wel het geval en heeft de overheid er belang bij dat het leegstandsprobleem wordt opgelost. Hoewel de overheid in de meeste gevallen nog 44 steeds geen probleemeigenaar is, beschikt ze wel over sturingsmiddelen die invloed kunnen uitoefenen het leegstandsprobleem. Deze middelen worden in dit hoofdstuk uiteen gezet. Initiërende sturingsmiddelen In gevallen dat de overheid eigenaar is van leegstaand vastgoed is ze vanzelfsprekend wel probleemeigenaar. Ze is dan verantwoordelijk om een oplossing te zoeken. De overheid kan ook samenwerken met de overige grondeigenaren, ontwikkelaars, beleggers, gebruikers en andere belang-­‐ en rechthebbenden en daarbij afspraken maken over de te maken kosten. Zo’n actieve betrokkenheid van de gemeente vraagt uiteraard wel om investeringsvermogen en de bereidheid om de bijbehorende risico’s en onzekerheden te willen dragen (VNG, 2011). Door vermindering van de overtallige plancapaciteit dalen de inkomsten van de gemeente echter. Investeren wordt dus steeds lastiger en van een initiërende rol is steeds minder vaak sprake. Toch heeft de overheid wel degelijk middelen om dit te doen. Wet Voorkeursrecht Gemeenten (WVG) | Gemeente De Wet Voorkeursrecht Gemeenten kan ingezet worden als instrument om de herontwikkeling ‘in beweging’ te krijgen. Door het vestigen van een voorkeursrecht wordt de gemeente in staat gesteld bij voorrang de eigendom te verkrijgen van gronden in een gebied waar nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen gepland worden welke afwijken van het huidige gebruik (Rodenhuis, 2012). Eigenaren leegstaande kantoren benaderen | Gemeente De gemeente zal gesprekken moeten voeren met eigenaren. Die kunnen zelf ook op de gemeente afstappen omdat zij plannen hebben met hun leegstaande pand en hopen dat de gemeente hen kan faciliteren. Een eerste overleg is snel te organiseren en kan veel informatie verschaffen. Gemeente en eigenaren nemen kennis van elkaars bedoelingen en mogelijkheden. Een zodanige inventarisatie kan ook later in het proces vruchten afwerpen. Overleg blijft steeds uitermate belangrijk (VNG, 2011). Transformeer het openbaar gebied | Gemeente Een leegstaand kantoorgebouw is vaak niet een op zichzelf staand probleem. In veel gevallen functioneert een heel gebied niet. Hier ligt vanuit de gemeente een goede kans om eerst het openbaar gebied aan te pakken. Wanneer de buitenruimte goed is heeft dat ook weerslag op het vastgoed eromheen (Rodenhuis, 2012). Faciliterende sturingsmiddelen Dat de financiële middelen beperkt zijn hoeft absoluut niet te betekenen dat de overheid niks kan doen. Als de gemeente geen eigenaar is van gronden, kan zij toch invloed hebben op de realisatie van bouwplannen door te faciliteren (VNG, 2011). Het is belangrijk dat de overheid uitvoering van private-­‐ en burgerinitiatieven vergemakkelijkt en zorg draagt voor (beperkte) passende wet-­‐ en regelgeving en handhaving (Franzen, 2012). Op gebiedsniveau kan de gemeente samen met de markt een helder kader schetsen en regelgeving versoepelen. Verder kan de overheid een rol spelen in het bevorderen van functiemenging, niet alleen op gebouwniveau maar vooral op gebiedsniveau, zodat de huidige mono functionaliteit wordt verminderd (Van der Wal, 2012). Binnen de Gemeente Rotterdam wordt faciliteren gezien als 45 extra inzet om een plan te laten slagen. Meedenken, onderzoek doen en hobbels wegnemen. De vraag vanuit de markt moet leidend zijn. Gericht faciliteren van martinitiatieven, marktgericht in plaats van overheidsregulerend (Stadsregio Rotterdam, 2013). Voorbespreking | Gemeente Het doel van een voorbespreking is om binnen een paar uur alle mogelijk belemmerende aspecten te signaleren. Winst is gericht op het vroegtijdig gezamenlijk constateren of een project haalbaar is en daarmee de risico’s te verkleinen. Projectleider | Gemeente Een gemeente kan om het contact met initiatiefnemers te versnellen en te verbeteren één projectleider aanstellen die het contact onderhoudt en legt met de verschillende instanties binnen de gemeentelijke organisatie. Kantorenloods | Gemeente De Kantorenloods bestaat in een aantal Nederlandse steden en heeft als opdracht om de transformatie van leegstaande kantoorpanden naar andere functies, zoals woningen, hotels (hotelloods), ruimten voor creatieve, startende bedrijven (stadsloods-­‐ en bedrijvenloods) en broedplaatsen te versnellen. De Kantorenloods stimuleert en faciliteert vastgoedeigenaren bij het omzetten van hun leegstaande kantoorpanden en ‘loodst’ partijen die kantoorgebouwen transformeren door de gemeentelijke organisatie, procedures en regelgeving. De afgelopen jaren zijn er mede op initiatief van de kantorenloods meerdere transformatieprojecten gestart en instrumenten ontwikkeld om panden of gebieden te transformeren (Gemeente Amsterdam, 2013). Bedrijf Investering Zone (BIZ) | Gemeente Een BIZ is een wettelijk instrument waarmee alle ondernemers gezamenlijk investeren in de ruimtelijke kwaliteit, veiligheid en leefbaarheid van hun bedrijfsomgeving. Een BIZ is een afgebakend gebied op een bedrijventerrein of in een winkelgebied. Ondernemers in dit gebied investeren met elkaar in een aantrekkelijke en veilige bedrijfsomgeving. Als een meerderheid vóór is betalen alle ondernemers verplicht mee. Ze betalen dit in de vorm van een heffing aan de gemeente. De gemeente stelt de opbrengst ter beschikking aan de vereniging of stichting die de activiteiten uitvoert (KvK, 2012). In de periode van januari 2009 tot januari 2012 was het voor ondernemers mogelijk om als experiment een BIZ op te richten. De overheid is van plan om het experiment met de Bedrijf Investering Zones definitief te maken. Waarschijnlijk is dit mogelijk vanaf 1 januari 2015. Pilotprojecten | Gemeente Door middel van een samenwerking tussen de gemeente en marktpartijen kan er gekeken worden naar transformatie van kantoorpanden. Dit kan door een samenwerking tussen marktpartijen en de gemeente waarbij jaarlijks een aantal langdurig leegstaande kantoorpanden worden aangewezen voor transformatie naar een andere functie. De gemeente neemt hier een faciliterende rol in. Dit kan een goede manier zijn om de markt op gang te krijgen (Rodenhuis, 2012). 46 Mogelijkheid tot afwijken van het bestemmingsplan | Gemeente Binnenplanse afwijking Dit is een afwijkingsmogelijkheid die in het bestemmingsplan is opgenomen. Het gaat dan vaak om afwijkingen van afmetingen van bouwwerken of niet-­‐ingrijpende gebruikswijzigingen. Buitenplanse afwijking Dit is een afwijkingsmogelijkheid voor zogenaamde “planologische kruimelgevallen”. Het gaat hierbij om lichte gevallen, zoals het bouwen van een bijbehorend bouwwerk, het plaatsen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, plaatsen van dakopbouwen of gebruikswijzigingen. Welke gevallen hiertoe behoren is opgenomen in artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) Het Wabo projectbesluit Dit is een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid voor alle gevallen die niet met toepassing van de voorgaande twee afwijkingsmogelijkheden kunnen worden gerealiseerd. Het gaat hierbij dus over grotere projecten, zoals het bouwen van één of meerdere huizen, bouwen op gronden zonder de juiste bestemming, gebruikswijzigingen van grond, van grote omvang of waar woningen bij betrokken zijn en andere grote projecten. Voor het Wabo-­‐projectbesluit is een uitgebreide ruimtelijke onderbouwing noodzakelijk, waarin de invloed van het project op diverse omgevingsaspecten (zoals milieu, verkeer en parkeren) wordt behandeld. Tijdelijke afwijking Dit is een afwijkingsmogelijkheid voor situaties waarvoor tijdelijk moet worden afgeweken van de regels van het bestemmingsplan. Hierbij kan worden gedacht aan het plaatsen van noodlokalen, noodopvang, bouwborden, tijdelijke wegomleggingen of tijdelijk gebruik van gronden. De tijdelijke afwijking kan voor maximaal 5 jaar worden toegestaan. In de aanvraag moet de tijdelijke behoefte aan het te realiseren bouwwerk of de te realiseren situatie goed worden onderbouwd. Het moet aannemelijk zijn gemaakt dat de situatie zonder problemen na 5 jaar weer kan worden opgeheven, zonder dat nieuwe voorzieningen noodzakelijk zijn. Dit kan bijvoorbeeld blijken uit een prognose of een concreet nieuwbouwplan. Crisis-­‐ en herstelwet (Chw) Voor veel kantoor-­‐ en bedrijfspanden geldt een zeer strakke bestemmingsomschrijving die andere vormen van gebruik vrijwel uitsluit, ook als de (ruimtelijke) effecten daarvan op de omgeving vergelijkbaar of beperkter van aard zijn. De strenge milieuregelgeving (bijvoorbeeld op het gebied van geluid) belemmert de mogelijkheden voor het realiseren van woningen in leegstaande panden (Bureau Kennis, 2013). De door de overheid erkende onnodige rem op het herbestemmen van leegstaand vastgoed heeft geleid tot het invoeren van de Crisis-­‐ en herstelwet (Chw), waarmee belemmeringen deels weggenomen worden. Sinds 26 maart 2013 is het mogelijk zonder planschade een bestemming te wijzigen als de bouw-­‐ en gebruiksmogelijkheden gedurende 5 jaar ongebruikt zijn gebleven. Door het toevoegen van een nieuwe categorie binnen de Chw zijn er meer mogelijkheden voor transformatie van kantoren en andere gebouwen naar woningen gekomen. Een versoepeling van de regels (verlenging van de toegestane termijn van 5 naar 10 jaar, verkorting van de vergunningprocedure van 26 naar 8 weken) voor tijdelijke planologische afwijkingen is aanstaande met het permanent maken van de Chw per 25 april 2013. Deze versoepelingen zijn 47 nog niet in werking getreden, in afwachting van de wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening en Besluit omgevingsrecht (Bureau Kennis, 2013). Uiteindelijk zal de Chw opgaan in de nieuwe Omgevingswet. Wet kraken en leegstand | Gemeente Om leegstand van panden te bestrijden, kan een gemeente een leegstandverordening vaststellen. De Wet kraken en leegstand (die vanaf 1 oktober 2010 van kracht is) heeft dit mogelijk gemaakt. Met dit instrument kan de gemeente actief leegstandbeleid voeren of versterken. In een leegstandverordening kan een gemeente de volgende regels opnemen (VNG, 2011). -­‐ Een meldingsplicht voor eigenaren als ze een leegstaand pand hebben Het bijhouden van een leegstandregister door de gemeente Binnen drie maanden overlegt de gemeente met de eigenaar De gemeente kan een gebruiker voordragen aan de eigenaar Stimulerende sturingsmiddelen Hoewel de financiële middelen beperkt zijn kan de overheid kan ook een stimulerende rol spelen door het verstrekken van subsidies, creëren van belastingvoordelen of door het te participeren in transformatiefondsen. Subsidies | Rijksoverheid – Provincie -­‐ Gemeente De overheid kent als gevolg van de crisis steeds minder subsidies toe in het algemeen, en dus ook op het gebied van leegstaande kantoorgebouwen. Subsidies kunnen zowel op gemeentelijk, provinciaal als landelijk niveau verstrekt worden. Momenteel doet op provinciaal niveau alleen de Provincie Overijssel dit. De provincie verstrekt subsidie om leegstand van kantoorpanden aan te pakken. Hierbij wordt gezocht naar instrumenten die op regionaal niveau de betrokken partijen in beweging brengen en houden om de leegstand aan te pakken. Dit kan enerzijds door partijen met elkaar om tafel te krijgen en anderzijds door innovatieve experimenten te ondersteunen. De subsidie wordt verstrekt voor: - Een pilot of experiment voor een innovatief concept - Een pilot of experiment om de effecten van leegstand van kantoren op de ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid te beperken of te voorkomen - Het ontwikkelen van nieuwe monitoringsinstrumenten, mede in relatie tot regionale afstemming van de vraag naar en het aanbod van kantoren - Inhuur van expertise van derden die een knelpunt in het proces van de aanpak van leegstand kantoorpanden kunnen oplossen - Procesbegeleiding ten behoeve van een innovatief concept De subsidie bedraagt maximaal 50% van de subsidiabele kosten met een maximum van € 200.000. Het subsidieplafond voor 2013 is € 450.000 (Provincie Overijssel, 2013). 48 Afschaffen overdrachtsbelasting | Rijksoverheid Het tijdelijk afschaffen van de overdrachtsbelasting of het verstrekken van herstructureringssubsidies (slooppremie) werkt stimulerend op de herontwikkeling. Het is een verkapte subsidie en maakt het financiële plaatje om tot herontwikkeling te komen aantrekkelijker (Zuidema & Van Elp, 2010). Verlagen BTW tarief | Rijksoberheid Het btw-­‐tarief op arbeidskosten bij renovatie en herstel van bestaande woningen is vanaf 1 maart 2013 tijdelijk (voor 12 maanden) verlaagd naar 6 procent. Dit is een interessante maatregel, en deze verlaging zou ook toegepast kunnen worden bij de transformatie van kantoorgebouwen. Juist omdat het transformeren van gebouwen relatief arbeidsintensief is zou dit een positief effect kunnen hebben op de werkgelegenheid in de bouw en bovendien een impuls kunnen geven aan de vastgoedmarkt, zowel voor bedrijfsgebouwen als voor woningen. Toch geldt het verlaagde tarief niet voor transformaties van kantoren naar woningen. Het toepassen van het verlaagde btw-­‐tarief op alle typen bouwwerkzaamheden leidt kennelijk tot een (te) grote derving van btw-­‐inkomsten voor de schatkist. Maar het uitbreiden van de btw-­‐
regeling tot in ieder geval alle soorten verbouwwerkzaamheden kan de transformatie van kantoren tot woningen of andere functies een flinke impuls geven (Paardt, 2013). Kantorenfonds | Rijksoverheid Het belangrijkste onderdeel uit het kantorenconvenant is het kantorenfonds. Provincies, Gemeenten en IVBN, Vastgoed Belang, NEPROM, CoreNet en FMN kunnen binnen een Kantorenregio, of een deel daarvan, gezamenlijk het initiatief nemen tot het opstellen van een regionaal of lokaal kantorenfonds dat bedoeld is om de sanering van verouderde, structureel leegstaande kantoren te stimuleren door vanuit het fonds een financiële compensatie te bieden aan eigenaren die besluiten hun bestaande kantoor te saneren, door ofwel sloop ofwel duurzame transformatie naar een andere functie (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012a). Gemeenten zouden €50,-­‐ per uitgegeven vierkante meter moeten inleggen, projectontwikkelaars betalen ook €50,-­‐ per vierkante meter en van eigenaren wordt verwacht dat ze €3,-­‐ per vierkante meter betalen, ook als ze een huurder hebben (Leppink, 2012). Het kantorenfonds komt echter niet van de grond doordat deelname vrijwillig is en veel overheden leegstand als het probleem van de belegger zien. En juist de belegger wordt niet belast, terwijl die toch het risico heeft genomen om te beleggen in een pand dat later niet zo veel waard bleek te zijn. Door het overschot te verwijderen wordt daarnaast schaarste gecreëerd. Daardoor zullen de huurprijzen weer stijgen, waardoor het aantrekkelijker wordt om panden te verhuren in plaats van – voor zover waardeloos – te slopen of te transformeren (Hoekstra & Wintgens, 2013). De belegger zou er op deze manier alleen maar beter van worden, zonder er diep voor in de buidel te hoeven tasten. Oplossing zou kunnen zijn om deelname wettelijk te verplichten. Naar de mogelijkheden hiervoor deed Deloitte onderzoek dat in april 2013 werd afgerond. Deloitte concludeert in dat onderzoek dat voor een afdwingbare afdracht aan het kantorenfonds hoe dan ook een nieuwe heffing nodig is. Zo’n heffing vereist een nieuwe wettelijke grondslag. De gemeente zou dan via een belastingverordening een bijdrage/ heffing innen en die vervolgens op grond van een subsidieverordening uitkeren. Deloitte stelt echter wel dat het succes van het door haar voorgestelde juridische instrument mede afhangt van de doelmatigheid en effectiviteit in de praktijk. Uitgangspunt bij de regeling verplichte afdracht is namelijk dat de markt zichzelf 49 organiseert voordat de gemeente haar instrumenten inzet. Deloitte erkent dat deze structuur veel van ‘het zelf organiserend vermogen van de markt’ vraagt. Voor deze structuur is het draagvlak een voorwaarde. Als die er niet is, komt er ook geen kantorenfonds (Boot Haeser Walraven advocaten, 2013). Gezien het feit dat het kantorenfonds tot nu toe niet van de grond is gekomen door een gebrek aan draagkracht, zal dit erg lastig worden. Expertteam Kantoortransformatie | Rijksoverheid Gemeenten kunnen eigenaren van leegstaande kantoorgebouwen ondersteunen en adviseren bij de transformatie van kantoren. Hiervoor hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de Vereniging van Nederlandse Gemeente (VNG) het Expertteam Kantoortransformatie opgericht. Gemeenten kunnen het expertteam bijvoorbeeld vragen om hulp of advies bij: - Het toepassen van bouwkundige wet-­‐ en regelgeving - Projectorganisatie - Financiering - Belastingen - Woon-­‐ en inrichtingsconcepten - Matching van eigenaren en potentiële afnemers Erfpachtregeling | Gemeente Indien een marktpartij grond in zijn bezit heeft kan het een mogelijkheid zijn voor de gemeente om deze te kopen en vervolgens weer in erfpacht uit te geven. Op een dergelijke manier geven ze en marktpartij investeringsruimte voor een transformatieproject. In Amsterdam is het GAK gebouw een voorbeeld van een dergelijke regeling en in Rotterdam het Schiekadeblok. 11.3 Sturingsmiddelen nieuwbouwbeleid Een tweede vereiste voor het toewerken naar een evenwichtige kantorenmarkt is het beperken van het aantal vierkante meters die worden toegevoegd aan de kantorenvoorraad. De sturingsmiddelen die in deze paragraaf worden beschreven zijn van toepassing op het uitoefenen van invloed aan deze kant van de markt. Regulerende sturingsmiddelen De overheid speelt, door het al dan niet vrijgeven van locaties, een regulerende rol op de vastgoedmarkt. Door minder locaties vrij te geven zal er minder gebouwd kunnen worden en wordt het leegstandsprobleem tegen gegaan. Daarnaast kan de overheid d.m.v. wetgeving ook proberen leegstand tegen te gaan, o.a. door overzichtelijkere en vereenvoudigde regelgeving. Structuurvisie | Rijksoverheid De rijksoverheid is verantwoordelijk voor het opstellen van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR). De SVIR verwoordt de Rijksambitie ten aanzien van de integrale ruimtelijke ontwikkeling van ons land en vervangt daarmee een aantal bestaande nota's waaronder de Nota Ruimte, de Structuurvisie voor de snelwegomgeving en de Nota mobiliteit. Er wordt hierbij naar gestreefd dat Nederland concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig zal zijn. De invulling vindt vooral op provinciaal en gemeentelijk niveau plaats. Voor een aantal onderwerpen is het Rijk 50 echter zelf verantwoordelijk, bijvoorbeeld voor het hoofdnetwerk voor energievoorziening, onze hoofdinfrastructuur, waterveiligheid, maar ook voor de bescherming van unieke cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten (Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed, 2012). Ook de provincies hebben de verplichting om ten behoeve van een goede provinciale ruimtelijke ordening voor hun grondgebied één of meer structuurvisies op te stellen. In een provinciale structuurvisie wordt het ruimtelijk beleid van de provincie beschreven. De provincie geeft hierin aan welke doelstellingen ze van provinciaal belang achten, welk beleid bij deze doelstellingen hoort en hoe ze uitvoering dienen te geven aan dat beleid (Provincie Utrecht, 2013). Ten slotte zijn gemeenten verplicht voor hun gehele grondgebied een structuurvisie op te stellen. Daarin worden de hoofdzaken van het ruimtelijk beleid van de gemeente vastgelegd. Tevens wordt ingegaan op hoe de voorgenomen ontwikkelingen worden gerealiseerd. De structuurvisie bevat de toekomstvisie van de gemeenten. Een gemeentelijke structuurvisie is juridisch niet bindend maar vormt met de structuurvisies van provincie en Rijk het uitgangspunt voor de te maken bestemmingsplannen (Zuidema & Elp, 2010). Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) | Rijksoverheid Een AMvB wordt door het Rijk opgesteld en is een uitwerking van een wet, ook wel het uitvoeringsbesluit genoemd. Een wet kan niet alles tot in de details regelen. In de wet staat welke onderdelen later nog verder uitgewerkt mogen worden. Zo heeft de Wet geluidhinder een Besluit geluidhinder (AMvB), waarin de precieze geluidsnormen voor de spoorwegen staan. De Tweede en Eerste Kamer behandelen geen AmvB’s. Daarmee is het een versnelde vorm van wetgeving . Verordening | Provincie Provincies kunnen een verordening opstellen om provinciale belangen en de doorwerking van het provinciaal beleid zeker te stellen. In een provinciale verordening kunnen regels worden opgenomen met betrekking tot de inhoud van bestemmingsplannen, inpassingsplannen, projectbesluiten en beheer verordeningen. Een verordening hoeft niet op de structuurvisie gebaseerd te zijn, maar het moet wel om provinciale belangen gaan (Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed, 2012). Inpassingsplan | Provincie Zowel de minister van VROM als Provinciale Staten hebben de bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen voor het grondgebied van de gemeente. Dit wordt een zogenaamd inpassingsplan genoemd. Als er sprake is van provinciebelangen heeft de provincie het recht om voor een bepaald grondgebied binnen de provincie een inpassingsplan op te stellen. Een provinciaal inpassingsplan kan vergeleken worden met een bestemmingsplan in een gemeente. De provincie moet hierover de gemeenteraad van de betrokken gemeente(n) inlichten. De gemeente heeft dan niet langer het recht om voor dat grondgebied een bestemmingsplan vast te stellen. De provincie stelt vooraf eerst een ontwerp inpassingsplan op. Dit plan kan iedereen inzien tijdens de inzageperiode van zes weken (Gedeputeerde Staten van Noord-­‐Holland, 2012). Wanneer een inpassingsplan wordt vastgesteld is de gemeenteraad niet langer meer bevoegd zelf een bestemmingsplan vast te stellen voor dit gebied. Dit kan maximaal 10 jaar duren. 51 Proactieve aanwijzing | Provincie Proactieve aanwijzingen worden gegeven vóór de vaststelling van een plan door een gemeente. Rijk en provincie kunnen de gemeente een aanwijzing geven om de doorwerking van hun ruimtelijke beleid zoals vastgesteld in een structuurvisie in het bestemmingsplan zeker te stellen. Het gaat daarbij (anders dan bij een AMvB of provinciale verordening) om concrete situaties (Rijksoverheid, 2014). De proactieve aanwijzing kan voor verschillende doelen worden ingezet. Enerzijds om ontwikkelingen, die op grond van een bestemmingsplan zijn toegestaan maar die in strijd zijn met het provinciaal belang, tegen te gaan, anderzijds om ontwikkelingen, die provinciale belangen dienen, mogelijk te maken. Indien de gemeente zelf zich niet met de inhoud van de aanwijzing kan verenigen, zal zij deze naar verwachting niet uitvoeren. De provincie zal dan zelf haar verantwoordelijkheid moeten nemen en een inpassingsplan maken (Provincie Noord-­‐Brabant, 2012). Reactieve aanwijzing | Provincie Een reactieve aanwijzing kan rijk of provincie geven na de vaststelling van het bestemmingsplan. Daarmee wordt dan een onderdeel van het bestemmingsplan buiten werking gesteld. Voor een reactieve aanwijzing geldt als extra voorwaarde dat rijk en provincie het betreffende onderwerp niet eerder hebben kunnen regelen met een verordening, dan wel AMvB, of een proactieve aanwijzing (Rijksoverheid, 2014). Ladder voor duurzame verstedelijking | Provincie Door in provinciale verordeningen op te nemen dat nieuwe plancapaciteit voor kantoren alleen wordt toegestaan indien de noodzaak hiervoor overtuigend is aangetoond, of indien elders plancapaciteit wordt weggenomen, wordt in ieder geval voorkomen dat het huidige probleem nog groter wordt (Rli, 2014b). Gemeenten moeten sinds 1 oktober 2012, na een wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening, in de toelichting bij een bestemmingsplan de benutting van ruimte motiveren zodra sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (zoals nieuwe kantoor-­‐ en winkelmeters). Dit zou moeten leiden tot een optimale benutting van de ruimte, omdat onder meer aangetoond moet worden dat de ontwikkeling voorziet in een actuele, regionale behoefte. Ook moet gemotiveerd worden of de ontwikkeling niet kan worden gerealiseerd binnen het bestaande stads en dorpsgebied (BSD) door middel van herbestemmen, herstructurering of transformatie. Door de introductie van deze zogenaamde ‘ladder voor duurzame stedelijke ontwikkeling’, kan gesteld worden dat de tijd van het bespreken en uitonderhandelen van initiatieven op gemeentelijk niveau, toch wel voorbij lijkt te zijn (Klijnstra, 2013). Deze ladder is per 1 oktober 2012 als motiveringseis in het Besluit ruimtelijke ordening opgenomen. De ladder kent drie treden die achter elkaar worden doorlopen (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012b). Bestemmingsplan | Gemeente Een bestemmingsplan is het centrale instrument binnen de ruimtelijke ordening voor gemeenten. Het bestemmingsplan is juridisch bindend voor zowel burgers als de overheid. In een bestemmingsplan legt de gemeente vast wat de bestemming is, het gebruiksdoel van de grond en de daarop gevestigde gebouwen, bijvoorbeeld recreatie, kantoren, wonen. Daarnaast is met voorschriften aangegeven wat mag en wat niet mag in een gebied. Een bestemmingsplan is het belangrijkste ruimtelijk plan, omdat het rechten bevat waar iedereen een beroep op kan doen (Zuidema & Elp, 2010). In geval van transformatieprojecten is een bestemmingswijziging vaak noodzakelijk. Dit hoeft geen permanente bestemmingswijziging te zijn. In het geval van een 52 tijdelijk verhuur is een tijdelijke planologische afwijking voldoende. De werking hiervan is bij de mogelijkheden tot afwijken van het bestemmingsplan al aan bod gekomen. Een bestemmingsplan geldt 10 jaar voor een bepaald gedeelte van het gemeentelijk grondgebied. Deze tienjaarstermijn om bestemmingsplannen te actualiseren was er altijd al, maar met de inwerkingtreding van de Wro op 1 juli 2008 werd er een uitdrukkelijke sanctie geïntroduceerd op het niet naleven van de actualisatieplicht: de gemeente kan in dat geval geen leges meer innen die verband houden met het (verouderde) bestemmingsplan. Deze wettelijke plicht tot actualiseren leidt uiteindelijk tot een cyclisch proces waarin iedere gemeente om de 10 jaar elk bestemmingsplan weer aan de toets der kritiek blootstelt. Het bestemmingsplan zal op het moment dat de nieuwe Omgevingswet wordt ingevoerd worden vervangen door het Gemeentelijk Omgevingsplan. Beperk gronduitgifte | Gemeente Als in een gemeente veel leegstand voorkomt, is het nodig de planologische situatie in beeld te brengen. Door de geplande en potentiële nieuwbouwlocaties in de geldende bestemmingsplannen te inventariseren en deze naast de vraag te leggen, blijkt in hoofdlijnen of er sprake is van een match of mismatch. Als er sprake is van een mismatch tussen vraag en aanbod, dan staat de gemeente voor de vraag: ga ik minder grond uitgeven voor nieuwbouw? Dat zou ook op korte termijn een verlies van inkomsten betekenen; een spanningsveld tussen het maatschappelijke en economische belang van de gemeente (VNG, 2011). 53 12. Sturingsmiddelen uit het verleden In dit deel van het onderzoek zal worden ingegaan op de onderstaande deelvragen van dit onderzoek. Welke sturingsmiddelen zijn in het verleden in vergelijkbare gebruikt bij situaties van leegstand in Nederland? Welke van deze sturingsmiddelen kunnen bruikbaar zijn voor de huidige situatie in Nederland? Romijn (2000) meldt op basis van eigen onderzoek dat ook Nederland in de eerste helft van de jaren tachtig van de vorige eeuw een periode van met de huidige cijfers vergelijkbare hoge kantorenleegstand heeft meegemaakt. Volgens het CBS was er in de jaren ‘90 nog een leegstand van ongeveer 7% (figuur 9), terwijl door Dewulf en De Jonge wordt gesproken over 10%. Richting de eeuwwisseling loste dit leegstandsprobleem zich echter op. Vanuit historisch perspectief bezien, hoeft de huidige hoge leegstand op zich dus niet noodzakelijk tot al te grote zorgen te leiden. Om te beginnen zullen we kijken naar de oorzaak van de dalende leegstand in de jaren ’90. In hoofdstuk 14 worden de mogelijke oplossingsrichtingen voor een overschot aan kantoorruimte benoemd en toegelicht. Dit zijn: 1. Toename van de vraag 2. Daling van de huurprijs 3. Afname van de voorraad Hoewel in datzelfde hoofdstuk uiteen wordt gezet dat de huidige problematiek alleen op te lossen is met een afname van de voorraad, was dit in de jaren ’90 compleet anders. Na een hoge, zij het minder hoge leegstand dan thans het geval is, trok de markt tussen 1995 en 2000 krachtig aan, waarbij de leegstand in 2000 zelfs tot een onevenwichtig minimum terugliep. Na de eeuwwisseling zwakte de groei in de meeste sectoren af (Zuidema et al., 2012). Dit proces is duidelijk weergegeven in figuur 1. In tegenstelling tot de afgelopen twintig jaar zal de behoefte aan kantoren de komende decennia naar alle waarschijnlijkheid zelfs dalen. Dit heeft te maken met de afvlakkende groei of daling van de werkgelegenheid en de afname van de benodigde kantoorruimte per werknemer (CPB, 2012). De beide situaties zijn dus qua probleem vergelijkbaar, maar niet qua oplossingsrichting. In de jaren ’90 zijn de sturingsmiddelen vanuit de overheid niet de succesvolle oplossing gebleken voor het leegstandsprobleem. De toenemende vraag loste het probleem min of meer vanzelf op. Toch was transformatie van kantoren in de jaren ’90 wel een begrip dat langzaamaan meer bekendheid kreeg. De eerste onderzoeksvraag van dit hoofdstuk zal zich niet richten op de succesvolle sturingsmiddelen, maar op de beschikbare sturingsmiddelen uit bestaande rapporten uit die periode. Daar zullen twee rapporten voor worden geanalyseerd. Ten eerste ‘De toekomst van de kantorenmarkt’ van De Jonge en Dewulf uit 1995 en daarnaast ‘Transformatie van kantoorgebouwen’ van Hulsman en Knoop uit 1998. 54 12.1 Toekomst van de kantorenmarkt (1995) Uit het boek ‘De toekomst van de kantorenmarkt’ van De Jonge en Dewulf volgen een aan aantal conclusies en aanbevelingen met betrekking tot de toekomst van de kantorenmarkt en specifiek de rol die de overheid hierin kan spelen. Samenvattend kunnen de volgende conclusies, aanbevelingen en sturingsmiddelen onderscheiden worden. Conclusies 1. Slechte bereikbaarheid met de auto en geringe parkeervoorzieningen drijven veel organisaties weg uit de binnenstad. Daarnaast speelt het feit dat er langs invalswegen en perifere locaties meer nieuwbouw te vinden is in die rol. Er is een duidelijke behoefte aan kantorenparken op B-­‐locaties. Locaties met zowel een geode OV-­‐ als een goede autobereikbaarheid krijgen de voorkeur. Is een dergelijke combinatie niet haalbaar, dan verkiest men een snelweglocatie boven een OV-­‐
locatie. 2. De totale leegstand in Nederland bedraagt 3,4 miljoen m2 bvo ofwel 10% van de totale voorraad. Dit cijfer is inclusief een leegstand van 350.000 m2 bvo in kleine kantoren en exclusief in aanbouw zijnde panden. 3. Gemiddeld per kantoorpand bedraagt het m2-­‐gebruik ongeveer 34 m2 bvo per medewerker. Het hoge gemiddelde cijfer vloeit voort uit het grote aantal kleine kantoorpanden. Bij kleine panden bedraagt het m2-­‐gebruik gemiddeld 40 m2 bvo, bij organisaties met meer dan 100 werknemers ligt dit aantal op 26 m2 bvo. Aanbevelingen 1.
Het leegstandsprobleem kan alleen zinvol worden benaderd op het niveau van stad of stadsgewest omdat erg grote verschillen zijn. 2.
Het is noodzakelijk de informatievoorziening in de kantorensector te verbeteren. Dit vereist op zijn minst heldere afspraken over classificatie en definitie van begrippen en cijfers. 3.
Het periodiek meten en volgen van vraag en aanbod in de markt (zowel kwantitatief als kwalitatief) is een gezamenlijk belang van private en publieke partijen op de vastgoedmarkt. Samenwerking is vereist. 4.
De zachte plancapaciteit bevat een volume dat, indien afgezien wordt van segmentatie, snel tot grote leegstand leidt in de steden Amsterdam en Den Haag. Kantoorlocaties moeten selectiever ontwikkeld worden, wildgroei van nieuwbouwlocaties moet worden tegen gegaan. Sturingsmiddelen 1.
Het verstrekken van een slooppremie aan eigenaren die kantoorruimte willen slopen en ter plekke woningen willen bouwen als kantoorpanden definitief onbruikbaar zijn. 2.
Door de dynamiek die in de markt aanwezig is, zal de bestemmingswijziging worden vergemakkelijkt of meer bestemmingen aan één locatie gegeven moeten kunnen 55 3.
worden. Deze grote flexibiliteit vergt een aanpassing van de omgang met bestemmingsplannen. Een bestemmingspremie voor vastgoedondernemers die overgaan tot herbestemming en renovatie van bestaand vastgoed zou tot een beter gebruik van de bestaande voorraad kunnen leiden. Vastgoedondernemers dienen financieel en anderszins gestimuleerd te worden om met herbestemmings-­‐ en renovatieprojecten aan een betere benutting van de bestaande voorraad bij te dragen. Deelconclusie In onderstaande tabel is per sturingsmiddel dat uit het artikel ‘’Toekomst van de kantorenmarkt’ naar voren is gekomen als interessant bekeken of het al in het huidige pakket aan sturingsmiddelen aanwezig is of binnen de mogelijkheden van het overheidsbeleid bestaat. Voor de middelen waarvan dat niet het geval is zal worden geanalyseerd of het een waardevolle toevoeging aan het huidige pakket zou kunnen zijn. Bestaand
Beleid
Leegstand benaderen op niveau van stad of stadsgewest
Informatievoorziening in de kantorensector verbeteren
Periodiek meten en volgen van vraag en aanbod
Kantoorlocaties selectiever ontwikkelen
Verstrekken van een slooppremie
Bestemmingswijziging vergemakkelijken
Meer bestemmingen aan één locatie toekennen
Stimuleringspremie voor partijen die herbestemmen
Tabel 2: Conclusies en aanbevelingen uit ‘Toekomst van de kantorenmarkt’ Leegstand benaderen op niveau van stad of stadsgewest In de jaren ’90 besefte men dat er niet alleen naar het gebouw gekeken moest worden, maar dat de omgeving ook van groot belang was. Uit de interviews en de literatuurstudie blijkt dat het tegenwoordig echter niet meer het stadsniveau is waarop leegstand benaderd dient te worden, maar is het noodzakelijk dat dit op regionaal niveau gebeurt. Informatievoorziening in de kantorensector verbeteren De noodzakelijkheid om de informatievoorziening te verbeteren bestond afgaande op dit rapport al in 1995 en bestaat afgaande op de gevoerde interviews nog steeds. Er bestaan zoveel rapporten en onderzoeken dat niemand meer weet welke informatie waar te vinden is. Voor onderzoeksbureaus is de kantorenleegstand een goudmijn gebleken. Het overzicht is echter 56 volledig zoek. Daarnaast worden in ieder rapport andere definities en classificaties van begrippen en cijfers gebruikt waardoor geen enkel rapport met een ander rapport te vergelijken is. Leegstandspercentages en planvoorraden verschillen voor een zelfde gebied per rapport. Een betere afstemming van het gebruik van onderzoeksrapporten en definities tussen overheidsinstanties is wenselijk. Verstrekken van een slooppremie De slooppremie is een bedrag dat eigenaren van leegstaande kantoorpanden zouden moeten krijgen indien ze bereid zijn om hun kantoorpand te slopen een woningen in de plaats te bouwen. Zoals uit het onderzoek naar het leegstandsbeleid al kan worden geconcludeerd is financiële tegemoetkoming van de overheid haast nooit doorslaggevend voor de haalbaarheid van een project. Maar wellicht belangrijker nog is dat de overheid geen probleemeigenaar is. Financiële stimulatie wordt overigens ook niet verwacht door marktpartijen. Een dergelijk beleid van de overheid is dus niet wenselijk. Stimuleringspremie voor partijen die herbestemmen Vastgoedondernemers zouden financieel gestimuleerd moeten worden om met herbestemmingsprojecten aan de slag te gaan. Zoals al bij de vorige vraag is benadrukt is een dergelijke financiële rol van de overheid niet wenselijk. 12.2 Transformatie van kantoorgebouwen (1998) Hulsman & Knoop hebben in 1998 in opdracht van de FGH bank een onderzoek uitgevoerd naar de markt voor herbestemming. Dit onderzoek was een verkenning van de effectiviteit en haalbaarheid van sturingsmiddelen om herbestemming te bevorderen. Het rapport bevat zowel een analyse van de sturingsmiddelen voor marktpartijen als voor de overheid. In dit hoofdstuk zullen alleen de mogelijke sturingsmiddelen voor de overheid behandeld worden. Deze sturingsmiddelen zijn ingedeeld in vijf categorieën. Juridische sturingsmiddelen - Versoepelen bestemmingsplanwijziging Versoepeling regelgeving van het bestemmingsplan bij het herbestemmen van structureel leegstaande kantoorpanden. - Versoepelen bouwbesluit Versoepeling regelgeving van het bouwbesluit bij het herbestemmen van structureel leegstaande kantoorpanden. - Verplichten tot herbestemming Het opleggen van een verplichting tot herbestemming na een bepaalde periode van leegstand d.m.v. de methode van aanschrijving of het wijzigen van bestemminsplannen onder leegstaande kantoorpanden. Financiële sturingsmiddelen - Subsidiëren van herbestemming Subsidies aanwenden voor herbestemming. - (Voor)financieren van herbestemmingsprojecten Het tijdelijk beschikbaar stellen van kapitaal om investeringen ten aanzien van herbestemming te stimuleren. 57 -
-
Participeren in herbestemmingsprojecten Door middel van een PPS-­‐constructie risicodragend en met medezeggenschap participeren in herbestemmingsprojecten. Garantstellen voor herbestemmingsprojecten Afdekken van financiële risico’s ten aanzien van herbestemmingsprojecten. Fiscale sturingsmiddelen - Reduceren van overdrachtsbelasting bij herbestemming Het verlagen van de overdrachtsbelasting bij een te herbestemmen kantoorpand. - Verlagen van BTW-­‐tarief bij herbestemming Het verlagen van het BTW-­‐tarief bij activiteiten die samenhangen met herbestemming. - Aftrekken van kosten ten aanzien van herbestemming Verruimen van de mogelijkheid van het aftrekken van kosten die samenhangen met herbestemmen. - Gedifferentieerd afschrijven naar gebouwdelen Het verruimen van de mogelijkheid van gedifferentieerd afschrijven op basis van de werkelijke levensduur van (ge)bouwdelen. - Investeringen voor herbestemming vrijstellen van rente Het invoeren van een rentevrijstelling voor investeringen ten behoeve van herbestemmen. - Huurdersdeel van OZB door eigenaar laten betalen Het huurdersdeel van de Onroerende Zaak Belasting door de eigenaar laten betalen indien er leegstand optreedt. - Verhogen milieubelastingen voor nieuwbouw Het verhogen van de milieubelastingen ten aanzien van nieuwbouwactiviteiten. Informatievoorziening - Vervullen van voorbeeldfunctie ten aanzien van herbestemming Het opstarten van pilots en/of voorbeeldprojecten op het gebied van herbestemming. - Eigenaren met leegstand wijzen op sturingsmiddelen Eigenaren van leegstaande kantoorpanden specifiek wijzen op aanwezige sturingsmiddelen om herbestemming te bevorderen. - Aandacht richten op herbestemming Het informeren van de actoren op de vastgoedmarkt over de mogelijkheden van herbestemming. Materiele & personele sturingsmiddelen - Verrichten van haalbaarheidsstudies naar herbestemming Het uitvoeren van haalbaarheidsonderzoeken voor eigenaren naar de mogelijkheden van herbestemming. - Begeleidende voorzieningen voor herbestemming creëren Het strategisch inzetten van onderhouds-­‐ en andere investeringen in de buitenruimte en infrastructuur van bepaalde gebieden ten gunste van herbestemming. - Extern begeleiden van herbestemmingsprojecten Het begeleiden en bij elkaar brengen van private partijen voor herbestemmingsprojecten. - Intern coördineren van gemeentelijke procedures 58 Het aanbieden van interne gemeentelijke coördinatie bij herbestemmingsprojecten waardoor procedures op tijd doorlopen worden. Deelconclusie In onderstaande tabel is weer per sturingsmiddel dat uit het artikel ‘Transformatie van kantoorgebouwen’ naar voren is gekomen bekeken of het al in het huidige pakket aan sturingsmiddelen aanwezig is of binnen de mogelijkheden van het al bestaande overheidsbeleid. Voor de middelen waarvan dat niet het geval is zal worden geanalyseerd of het een waardevolle toevoeging aan het huidige pakket zou kunnen zijn. Bestaand
Beleid
Versoepelen bestemmingsplanwijziging
Versoepelen bouwbesluit
Verplichten tot herbestemming
Subsidiëren van herbestemming
(Voor)financieren van herbestemmingsprojecten
Participeren in herbestemmingsprojecten
Garantstellen voor herbestemmingsprojecten
Reduceren van overdrachtsbelasting bij herbestemming
Verlagen van BTW-tarief bij herbestemming
Aftrekken van kosten ten aanzien van herbestemming
Gedifferentieerd afschrijven naar gebouwdelen
Investeringen voor herbestemming vrijstellen van rente
Huurdersdeel van OZB door eigenaar laten betalen
Verhogen milieubelastingen voor nieuwbouw
Vervullen van voorbeeldfunctie voor herbestemming
Eigenaren met leegstand wijzen op sturingsmiddelen
Aandacht richten op herbestemming
Verrichten van haalbaarheidsstudies naar herbestemming
Begeleidende voorzieningen voor herbestemming creëren
Extern begeleiden van herbestemmingsprojecten
Intern coördineren van gemeentelijke procedures
Tabel 3: Sturingsmiddelen uit ‘Transformatie van kantoorgebouwen’ 59 In het rapport ‘Transformatie van kantoorgebouwen’ zijn de sturingsmiddelen d.m.v. enquêtes bij de rijksoverheid, provincies, gemeenten en marktpartijen getoetst op verwachte effectiviteit en haalbaarheid. De resultaten hiervan zijn weergegeven na iedere analyse van de sturingsmiddelen die in het huidige pakket ontbreken. Voorfinancieren van herbestemming Voorfinancieren is een middel dat in de huidige economische situatie zelden wordt ingezet. Daarnaast heeft een voorfinanciering veel weg van oneerlijke concurrentie. Toch worden er ook tegenwoordig vergelijkbare middelen ingezet. Een vergelijkbare vorm van voorfinancieren is bijvoorbeeld de erfpachtregeling zoals die is benoemd in hoofdstuk 11. Een dergelijke regeling zorgt er in de praktijk voor dat een marktpartij financieringsmogelijkheden geboden worden, terwijl de gemeente eigenaar wordt van de grond. Dit kan ervoor zorgen dat een transformatieproject haalbaar wordt, zonder dat de gemeente daadwerkelijk investeert. Effectiviteit De overheid zag weinig in het voorfinancieren of zich garantstellen voor herbestemmingsprojecten. Opvallend was dat voorfinancieren ook door de marktpartijen laag werd gewaardeerd. Overheid: 7,4% Marktpartijen: 16,8% Haalbaarheid Over het voorfinancieren van projecten waren de meningen sterk verdeeld. Bij de overheid zag 55% van de rijksoverheid dit middel als haalbaar en 58% van de gemeenten dit middel als niet haalbaar. Deze houding was ook zichtbaar bij de beleggers, waar de helft deze vorm van financiering als niet haalbaar zag. Overheid: 33,3% Marktpartijen: 38,7% Investeringen voor herbestemming vrijstellen van rente Investeringen voor herbestemming vrijstellen van rente is een financiële stimulering voor marktpartijen om te investeren in herbestemming van leegstaande kantoorpanden. Zoals al eerder benoemd zijn financiële stimuleringen vanuit de overheid niet effectief als het om haalbaarheid van een project gaat en ontbreekt het de overheid momenteel ook aan de financiële middelen. Effectiviteit Investeringen voor herbestemming vrijstellen van rente werd niet als effectief beschouwd, omdat de te betalen ‘winst’ wellicht te lang op zich laat wachten. Overheid: 3,7% Marktpartijen: 11,8% 60 Haalbaarheid Een minderheid van de overheid achtte de fiscale sturingsmiddelen haalbaar. Ook een groot deel van de marktpartijen zag het vrijstellen van rente op investeringen voor herbestemming als niet haalbaar, zo’n 47,1%. Overheid: 18,5% Marktpartijen: 27,7% Huurdersdeel van OZB door eigenaar laten betalen Uit het onderzoek van Rodenhuis uit 2012 blijkt dat het laten betalen van de gebruikersheffing OZB door eigenaren van leegstaande panden door het kabinet ongewenst wordt geacht. Eigenaren hebben al een aanzienlijk financieel nadeel door het derven van huuropbrengsten. Het laten betalen van het gebruikersdeel OZB door eigenaren van leegstaande panden is in de praktijk niet anders dan een leegstandsheffing. Dit is een inefficiënt en ineffectief middel (Rodenhuis, 2012). Effectiviteit Positieve prikkels werkten volgens de respondenten (zowel marktpartijen als overheid) beter dan negatieve prikkels. Waarschijnlijk scoorde het sturingsmiddel om het huurdersdeel van de OZB te laten betalen door de eigenaar hierdoor ook laag. Overheid: 11,1% Marktpartijen: 2,5% Haalbaarheid De marktpartijen waren zeer positief over de haalbaarheid van de meeste fiscale sturingsmiddelen. Met name de middelen waarbij zij direct voordeel hadden, werden haalbaar geacht. Middelen die voor marktpartijen minder gunstig leken, werden door hen bijna unaniem niet haalbaar geacht. Het door de eigenaar laten betalen van het huurdersdeel van de OZB werd door 60% van de marktpartijen als niet realistisch gezien. Overheid: 25,9% Marktpartijen: 16,0% Verhogen van milieubelastingen voor nieuwbouw Het verhogen of verlagen van milieubelasting is niet zozeer een middel dat transformatie moet stimuleren maar wel een middel dat het gebruik van kantoren energie zuiniger kan maken. Door een energie zuinig gebouw te bouwen is een behoorlijke verlaging van de milieubelasting te verkrijgen. Hoe zuiniger en dus milieuvriendelijker kantoren zijn, des te lager is de milieubelasting. En veel nieuwe kantoren zijn een stuk energie zuiniger dan bestaande kantoren. Ook voor bestaande kantoren is echter milieuverlaging te bereiken Effectiviteit Hoewel het verhogen van milieubelastingen bij nieuwbouw uitermate gunstig leek voor de herbestemmingsmarkt, scoorde dit sturingsmiddelen de enquête bijzonder laag. Overheid: 3,7% Marktpartijen: 4,2% 61 Haalbaarheid Vooral de marktpartijen zagen het verhogen van de milieubelastingen als niet realistisch. Zo’n 605 vond het onhaalbaar. Vooral de financiers waren deze mening toegedaan. Onder hen lag het percentage nog hoger, 80% vond deze verhoging onhaalbaar. Overheid: 25,9% Marktpartijen: 17,6% Vervullen van een voorbeeldfunctie voor herbestemming Het vervullen van een voorbeeldfunctie is een mogelijkheid om het opgestelde beleid kracht bij te zetten. In verband met de aanstaande verhuizing van de Gemeente Rotterdam naar nieuw ontwikkelde kantoorruimte in de ‘Rotterdam’ is dit een onderwerp dat tijdens interviews erg vaak is besproken. Van een gemeente wordt niet verwacht dat ze transformatie financieel stimuleren, maar op het moment dat ze zelf kantoorruimte nodig hebben is het een uitgelezen mogelijkheid om een voorbeeldfunctie te vervullen en een leegstaand kantoorpand te upgraden en in gebruik te nemen. De Gemeente Rotterdam heeft dit niet gedaan. De keuze voor het huren van kantoorruimte in een nieuw te ontwikkelen kantoorpand is al voor 2007 genomen, maar is een gemiste kans. Dit leidt ook tot onbegrip bij marktpartijen. Met de huidige gegevens zou deze keuze ook nooit meer gemaakt worden blijkt uit interviews met personen binnen de gemeente. Effectiviteit Een meerderheid van de overheid zag het vervullen van een voorbeeldfunctie als meest effectief. Gemeenten zijn het meest deze mening toegedaan, namelijk 58% van de gemeentelijke respondenten. Overheid: 55,6% Marktpartijen: 31,9% Haalbaarheid Het vervullen van een voorbeeldfunctie door de overheid werd binnen de overheid met name als realistisch gezien door de rijksoverheid(91%). Bij zowel de provincies als de gemeenten acht slechts de helft dit middel haalbaar. De beleggers zijn met 43% als enige marktpartij enigszins pessimistisch over de haalbaarheid van dit sturingsmiddel. Overheid: 66,7% Marktpartijen: 64,7% Verrichten van haalbaarheidsstudies naar herbestemming De markt bepaalt waar geïnvesteerd wordt. Zoals meerdere keren benoemd is moet de overheid de markt hier ook de vrijheid in geven. Haalbaarheidsstudies zijn dan ook niet de taak van de overheid. Alleen als de overheid eigenaar is van een pand en deze wil verkopen hebben ze deze verantwoordelijkheid wel en kunnen haalbaarheidsstudies bijdragen aan een snelle oplossing van leegstand. 62 Effectiviteit De respondenten zagen het verrichten van haalbaarheidsstudies op het gebied van herbestemming als meest effectief sturingsmiddel. Overheid: 40,7% Marktpartijen: 56,3% Haalbaarheid Het verrichten van haalbaarheidsstudies werd door 84% van de respondenten als realistisch gezien. Overheid: 81,5% Marktpartijen: 84,9% 63 13. Actoren Overheid Hogere overheden hebben een rol als toezichthouder. Zij toetsen of het gezamenlijk programma van afzonderlijke gemeenten de totale vraag niet overstijgt. Die rol hebben de hogere overheden de afgelopen jaren alleen niet allemaal even consequent genomen (Rli, 2014b). Nu er een groot leegstandsprobleem is ontstaan eisen ze deze rol echter weer op. Rijksoverheid Het hoogste politieke orgaan in Nederland is natuurlijk de Rijksoverheid, ofwel het Rijk. Bij grensoverschrijdende samenhangen tussen provincies komt het Rijk in beeld. Het gaat hier dan in eerste instantie om een ondersteunende rol, waaronder ook het ontwikkelen en verspreiden van kennis inzake de aanpak van bij leegstand (Zuidema & Van Elp, 2010). Hoewel het hoge leegstandspercentage in de kantorenmarkt een belangrijk probleem is binnen Nederland probeert Het Rijk zich er zo min mogelijk mee te bemoeien. Het Rijk gaat er vanuit dat de nationale ruimtelijke belangen die via wet-­‐ en regelgeving opgedragen worden aan de andere overheden goed door hen worden behartigd. Provincies en gemeenten zijn volgens het kabinet beter op de hoogte van de situatie in de regio en de vraag van bewoners, bedrijven en organisaties. Daardoor kunnen zij beter afwegen wat er met een gebied moet gebeuren en keuzes maken die passen bij de wensen en opgaven van het gebied (Rijksoverheid, 2012). Provincies Hoewel de besluitvorming over het aanpakken van winkel-­‐ en kantorenleegstand veelal op gemeentelijk niveau plaatsvindt, is de invloed van de regio en de provincie inmiddels niet meer weg te denken. Dat is ook begrijpelijk, omdat de winkel-­‐ en kantorenvoorraad (behoefte) naar zijn aard bovengemeentelijke aspecten heeft (intergemeentelijk woon/werk verkeer, winkelen buiten de eigen gemeente). De wetgever heeft het juridisch instrumentarium daarom ook zo ingericht, dat de regio betrokken wordt bij de besluitvorming en dat zo nodig – indien de besluitvorming ‘mis dreigt te gaan’ – ‘van boven’ kan worden ingegrepen. Het merendeel van de provincies heeft ruimtelijke ontwikkelingen met een bovengemeentelijk karakter (kantoren, winkels) namelijk aan provinciale regels onderworpen. De regels hebben veelal tot doel om een rem te zetten op de uitbreiding van winkels en kantoren. Houdt de gemeente zich bij het beoordelen van een initiatief/ontwikkeling zich niet aan deze regels, dan zullen veel provincies inmiddels niet schromen dit af te dwingen door het geven van een zogenaamde reactieve aanwijzing! Deze provinciale ‘inmenging’ kan zelfs zo ver gaan, dat onbenutte bouwmogelijkheden van kantoor-­‐ en winkel vierkante meters door het provinciale ingrijpen van de percelen wordt verwijderd (Klijnstra, 2013). Gemeenten De samenwerkende gemeenten zijn verantwoordelijk voor de herstructurering van bestaande (leegstaande) en de bouw van nieuwe bedrijfslocaties. Het belangrijkste middel wat de gemeente hiervoor heeft is het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is het belangrijkste instrument voor de ruimtelijke ordening. In het bestemmingsplan wordt aangegeven waar gebouwd mag worden, wat er gebouwd mag worden, de omvang van de bebouwing en welk 64 gebruik toegestaan is (Rijksoverheid, 2012). In het verleden is gebleken dat gemeenten vaak opereren als private partijen. Ze hebben de grondopbrengsten hard nodig en proberen zoveel mogelijk bedrijven zich te laten vestigen binnen de gemeentegrenzen om zo het economische klimaat te verbeteren. Uiteindelijk houden de provincies de regie om te zorgen dat er geen overaanbod of onder aanbod ontstaat (Rijksoverheid, 2012). Op het moment van leegtsand hebben gemeenten via verordeningen en aanschrijvingsbeleid de mogelijkheid om eigenaren aan te zetten tot onderhoud van hun eigendom, ook als dit eigendom leeg staat (Rli, 2014b). Marktpartijen Belegger Een groot deel van de kantorenvoorraad en zo’n beetje het hele lege gedeelte daarvan (90%) is in eigendom van beleggers. Beleggers vormen dus een component van de kantorenvraag. Het kantoor is voor de belegger een vermogensobject waarbij het rendement wordt bepaald door de huurinkomsten en de waarde ontwikkeling (Zuidema & Van Elp, 2010). Er zijn verschillende soorten beleggers, namelijk pensioenfondsen, verzekeringsmaatschappijen en beleggingsfondsen. Deze organisaties hebben kantoorpanden in hun bezit in de veronderstelling dat de totale opbrengsten minus de totale kosten een rendement en een risico oplevert, dat aantrekkelijk is in vergelijking met andere gangbare beleggingsvormen (Hulsman & Knoop, 1998). Jarenlang was beleggen in vastgoed erg aantrekkelijk. In Nederland wordt de huur jaarlijks geïndexeerd aan de hand van de consumentenprijsindex en er was veel vraag naar kantoorruimte. Hierdoor steeg de beleggingswaarde zoals beschreven in het model van Wheaton en DiPasquale in hoofdstuk 6 met als gevolg een toename in de ontwikkeling van kantoren. Door de varkenscyclus heeft een toename van de ontwikkeling pas na een aantal jaar invloed op de kantorenvoorraad. Mede als gevolg daarvan is er een overaanbod ontwikkeld. Op het moment dat er een overaanbod is en er veel kantoorpanden leegstaan zakken de prijzen en heeft de belegger een probleem. Doordat de portefeuille van de belegger vaak groot is, zal hij zo lang mogelijk wachten met het afwaarderen van de kantoorpanden. Projectontwikkelaar Een projectontwikkelaar werkt aan projecten met of voor investeerders, zoals woningcorporaties doen, of ze ontwikkelen vastgoed en verkopen het als het af is. Als een ontwikkelaar samenwerkt met een investeerder ontloopt hij het risico van de markt, maar loopt nog wel steeds risico gedurende het bouwproces (Remøy, 2010). In tijden van een toenemende vraag is het voor een ontwikkelaar eenvoudig om een koper te vinden van vastgoed. In veel gevallen is dit een belegger. Ontwikkelaars hebben als doel het maken van winst en hebben veel en betrekkelijk makkelijk winst gemaakt met kantoren die het huidige overaanbod hebben veroorzaakt. In tijden van leegstand zullen ze zorgvuldiger moeten zijn met het uitkiezen van projecten. Daarnaast zal zijn focus wellicht meer komen te liggen op bestaande, goedkope kantoorpanden waar een nieuwe invulling aan gegeven kan worden. Gebruiker Er zijn twee type gebruikers. De eigenaar-­‐gebruiker en huurders. De eigenaar-­‐gebruiker heeft vastgoed enkel in zijn bezit om zijn organisatie te huisvesten. Zijn corebusiness is niet gericht op het beheren van vastgoed, en hij heeft vaak maar een betrekkelijk kleine portefeuille (Hulsman & Knoop, 1998). Wel is hij erbij gebaat dat de leegstand van omliggend vastgoed tot een 65 minimum beperkt wordt aangezien dat een negatieve invloed heeft op de leefbaarheid en dus ook op de waarde van het omliggende vastgoed. Huurders tekenen een contract voor een bepaalde periode en lopen buiten de contractuele verplichtingen geen financieel risico. Nooit eerder was hun onderhandelingspositie zo sterk als nu vanwege het overaanbod. De totale vraag naar kantoorruimte is te laag om de het aanbod te vullen waardoor de prijzen dalen. Dit blijkt ook uit het eerste kwadrant van het model van Wheaton en Dipasquale wat is uiteengezet in hoofdstuk 6. Huurders zijn dus geen probleemeigenaar maar kunnen juist vaak goedkoop kantoorruimte huren vanwege de hoge leegstand. 66 14. Oplossingsrichtingen Terugkijkend naar het model van Wheaton en DiPasquale kan er theoretisch op drie manieren weer een evenwicht ontstaan in de kantorenmarkt (Van Dijk, 2011). Toename van de vraag De vraag naar kantoorruimte bestaat uit de kantorenwerkgelegenheid en het ruimtegebruik per persoon. Vooral het ruimtegebruik per persoon is de afgelopen jaren stevig gedaald. De huidige periode van overaanbod lijkt hierdoor wezenlijk te verschillen van voorgaande perioden. Zelfs als de economie sterk uit het dal klimt en er weer een periode van hoogconjunctuur aankomt, zal de vraag te gering zijn om een grote daling van dit aanbod te veroorzaken (Van Dijk, 2011). Anders dus dan in de periode na 1995, zal de vraagzijde de markt niet in evenwicht kunnen brengen. De werkgelegenheid zal naar verwachting beperkt toenemen, zodat vanuit dit kanaal geen noemenswaardige toename van de ruimtevraag hoeft te worden verwacht. In de grafiek hieronder is de ontwikkeling van de werkloosheid en de leegstand van kantoorruimte weergegeven. Met een korte rekensom kan worden aangetoond wat een stijging in de werkgelegenheid voor effect heeft op de marktwerking. Het oppervlakte aan leegstaande 16% 14% 12% 10% 8% Werkloosheid (%) 6% Leegstand (%) 4% 2012 2010 2008 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 0% 1990 2% Figuur 9: Werkloosheid-­‐ en leegstandpercentages 1990 -­‐ 2012 kantoorruimte is anno 2013 zo’n 7.269.000 m2. Dit is 14,7% van de gehele voorraad (DTZ Zadelhoff, 2013). Anno 2012 zijn er zo’n 608.000 mensen werkloos (CBS, 2013). Dit is 7,5% van de gehele beroepsbevolking. Het minimale werkloosheidspercentage is ongeveer 3%. Als de werkloosheid nu zou oplossen zou er dus 4,5% weer de markt op kunnen. Dit zijn 365.000 mensen. Het aantal kantoorbanen is 25% van de totale werkgelegenheid (Van Elp et al., 2011). Dit houdt in dat er in het meest gunstige geval 91.000 kantoorbanen bijkomen. Hieruit volgt dat er bij een ruimtegebruik van 18 m2 per werknemer 1.640.000 m2 leegstaande kantoorruimte weer kan worden opgenomen. 67 Daling van de huurprijs Ten grondslag aan deze gedachte ligt de wet van vraag en aanbod. Op het moment dat er een overaanbod ontstaat zullen de huurprijzen dalen. Deze lagere huurprijzen zouden de vraag wel wat kunnen ondersteunen, maar de omvang van de fysieke ruimtevraag is naar verwachting niet erg prijselastisch. Het probleem is ook dat zicht op de exacte omvang van de prijselasticiteit (vooralsnog) ontbreekt en het effect dus niet kan worden gewaardeerd. Ter indicatie, wanneer een huurprijsdaling van 10% betekent dat ook 10% meer kantoorruimte in gebruik wordt genomen, wordt de structurele leegstand grotendeels opgelost. Het vraagt om een hoge prijselasticiteit van 1. In het algemeen wordt echter verondersteld dat de prijselasticiteit van de vraag beduidend lager is. Gebouwen zijn voor organisaties namelijk complementair aan de kernactiviteit en niet leidend. Dat wil zeggen dat gebouwen geen kapitaalgoederen zijn die op zichzelf bijdragen aan de productiviteit van een organisatie maar het proces vooral faciliteren (Zuidema & Van Elp, 2010). Daarnaast heeft het is het gemiddelde oppervlak per werkplek de afgelopen jaren sterk gedaald door flexibele werkplekken, zodat ook langs deze weg geen belangrijk vraagherstel is te verwachten. Afname van de voorraad Aangezien het leegstandsprobleem niet opgelost lijkt te worden aan de vraagzijde van de markt is een betekenisvolle vermindering van de leegstand dan alleen via onttrekking van aanbod te realiseren. Dit kan door middel van transformatie of sloop. Momenteel gebeurt dit al wel degelijk, maar ook als de omvang van de onttrekkingen een factor drie tot vier hoger komt te liggen dan in het verleden zal nog vele jaren sprake zijn hoge leegstandsniveaus (Zuidema & Van Elp, 2010). Hier zal dus veel actiever aan gewerkt moeten worden door zowel de overheid als de marktpartijen. Beide partijen kunnen hier invloed op uitoefenen door het voeren van een gericht beleid ten opzichte van de leegstaande kantoren. De middelen die ze hiervoor gebruiken worden ook wel sturingsmiddelen genoemd. Rodenhuis heeft in haar onderzoeksrapport twaalf sturingsmiddelen benoemd. Deze sturingsmiddelen geven ook gelijk de oplossingsrichtingen weer die de leegstand terug kunnen brengen en zijn in hoofdstuk 6 benoemd. In het Kantorenconvenant zijn ook een aantal sturingsmiddelen aan bod gekomen, waar het sloopfonds veruit de meeste aandacht heeft gekregen. Maar ook de recente maatregel waarbij de maximale vergunningsduur voor tijdelijk verhuur van woonruimte in leegstaande kantoren, ziekenhuizen, verpleeghuizen, hotels en scholen van vijf naar tien jaar gaat is een middel wat de overheid inzet om leegstand tegen te gaan. Volgens Minister Blok wordt door deze maatregel langere tijdelijk verhuur van leegstaande kantoren en van sloop-­‐ of renovatiewoningen mogelijk. Dat geeft een impuls aan de ombouw van kantoorruimte naar woonruimte (Van Bruggen Adviesgroep, 2013). 68 15. Oplossingsproblemen In het voorgaande hoofdstuk is duidelijk geworden dat de oplossing van het leegstandsprobleem gezocht moet worden in het verminderen van de voorraad. Het verminderen van de voorraad kan door middel van een afname van het bestaande aanbod enerzijds en door middel van verminderen van nieuwbouw anderzijds. Dit onderzoek focust zich voornamelijk op de rol van de overheid en de invloed die de verschillende overheidslagen hebben op dit proces. Met name op het gebied van de bestaande voorraad zijn er onderdelen waar het overheidsbeleid geen of een verwaarloosbare invloed op heeft maar die wel van groot belang zijn. Deze onderdelen worden in dit hoofdstuk uiteen gezet. Boekwaarde In het onderzoek van Rodenhuis (2012) naar sturingsmiddelen op het gebied van leegstand staat het afboeken van de waarde van vastgoed bovenaan als het gaat om effectieve sturingsmiddelen die transformatie moeten bevorderen. Door afboeken ontstaat er ruimte voor lagere huren en voor investeringen in de gebouwen en kan er een substantiële vermindering van de leegstand worden bereikt. Hiervoor is het noodzakelijk dat er afwaarderingen plaatsvinden door de vastgoedeigenaren (Schonau & Heemskerk, 2010). Dit zal zeker pijn doen bij de vastgoedeigenaren. Maar als kantoorgebouwen een reële waarde hebben, ontstaan wel weer mogelijkheden. Dit gebeurt echter maar op minimale schaal. De waarde van onroerend goed zit hem niet alleen in stenen, maar ook in grond. Ook daar zal in veel gevallen op afgeboekt moeten worden. In sommige gevallen is de grond eigendom van de gemeente en wordt deze uitgegeven in erfpacht. In dat geval is de gemeente dus bepalend voor de waarde van de grond. In sommige gevallen kan dat doorslaggevend zijn voor transformatieprojecten. In alle andere gevallen heeft de gemeente geen invloed op de boekwaarde. De rol en positie van de financiers (vaak banken) in de transformatieopgave is groot. Het geld van vastgoedontwikkeling en –beleggingen werd voor 2008 in veel gevallen voor meer dan 75% verstrekt door banken. Het onderpand is sinds het intreden van de crisis fors in waarde gedaald, tot onder de hoogte van de verstrekte lening. Hierdoor is leegstand een probleem van de bank geworden. De SNS bank moest begin 2013 worden gered vanwege de slechte vastgoedfinancieringen. De Nederlandse Bank (DNB) kondigde in zijn jaarverslag van 2012 een diepgaand sector breed onderzoek aangekondigd. DNB meldt ook dat Nederlandse banken ongeveer €80 miljard aan leningen hebben uitstaan aan Nederlandse vastgoedpartijen (Ter Voort, Oudeman, & Codrington, 2013). In de tweede helft van 2013 werd dit onderzoek door DNB naar de commercieel vastgoedblootstellingen van de drie grootste Nederlandse banken daadwerkelijk uitgevoerd. Dit onderzoek had een totale reikwijdte van ruim 60.000 leningen die in totaal een commercieel vastgoedportefeuille van ongeveer 70 miljard euro vertegenwoordigen. Dit betreft nagenoeg alle bancaire commercieel vastgoedleningen in Nederland 69 Op basis van de gevonden resultaten heeft DNB een schatting gemaakt van de te verwachten verliezen, zowel op korte termijn -­‐ met een tijdshorizon van korter dan 12 maanden -­‐ als voor de gehele looptijd van de leningen. Deze verwachte verliezen zijn vervolgens afgezet tegen het totaal aan voorzieningen die banken al eerder hadden genomen en het totaal aan (preventief) kapitaal dat banken in een eerder stadium, na aansporing van DNB, al opzij hadden gezet om verdere (onverwachte) verliezen op te vangen. DNB heeft er vervolgens op toegezien dat de banken voldoende voorzieningen en kapitaal aanhouden om de verwachte verliezen die voortvloeien uit het boekenonderzoek op te kunnen vangen, zowel op korte als middellange termijn. DNB acht dit nu het geval. Eind van 2011 is het totale bedrag om verwachte verliezen gerelateerd aan commercieel vastgoedleningen op te kunnen vangen, nu ruim drie keer zo hoog (Dijsselbloem, 2014). Dit onderzoek werd uitgevoerd omdat er binnen de vastgoedmarkt angst bestaat voor de gevolgen van de totale waarde die afgeboekt moet worden. Het accepteren van reële prijsvorming gebeurde jarenlang slechts in geringe mate en als vastgoedeigenaren al afboekten, deden zij dit door geleidelijk een beetje verlies te nemen. Hoewel er de laatste jaren steeds meer is afgeboekt is er op macroniveau is er nog steeds sprake van een zeepbel. De lucht moet er vroeg of laat uit. Ook de bancaire sector is niet gebaat bij het plotseling barsten van de zeepbel. Banken beseffen heel goed dat de reële waarde van het leegstaand vastgoed in veel gevallen lager is. Maar het fors afboeken van de waarde van vastgoed kan beleggers en verschaffers van vreemd vermogen in problemen brengen. Liever wordt de pijn in stapjes genomen en worden de nog bestaande huurders met allerlei kortingen vastgehouden (Schonau & Heemskerk, 2010). Dat besef was er ook in de Nederlandse regering. Woordvoerster van de VVD Betty de Boer stelde in een Kamerdebat in 2012 dat er vooral voorzichtig moest worden omgegaan met afwaarderingen omdat de rekening anders bij belastingbetaler terecht zou komen. ‘Kantoorgebouwen zijn overgewaardeerd,’ erkende de Boer. ‘Maar, volgens mij moet de lucht er een beetje langzaam uitgeknepen worden in plaats van dat je dat dwingend gaat opleggen. In dat laatste geval komen er immers veilingen en krijgen de banken en uiteindelijk ook de belastingbetaler een probleem (Frederik, 2012).’ Het onderzoek van DNB toont echter aan dat er door banken inmiddels voldoende voorzieningen zijn getroffen. Dit betekent alleen niet dat alle panden meteen worden afgeboekt tot een reële waarde dit zal nog steeds geleidelijk gebeuren, aangezien banken er niet direct bij gebaat zijn deze voorzieningen ook allemaal te gebruiken. Locatie De locatie van een leegstaand kantoor is bepalend voor de potentie om, al dan niet vanuit renovatie, als kantoor weer in gebruik te worden genomen of te worden getransformeerd. Als de locatiekwaliteit laag is, komt er vanuit de markt geen oplossing tot stand (Zuidema & Van Elp, 2010). De markt is dus bepalend als het gaat om de keuze van locaties waar panden getransformeerd of hergebruikt worden. 70 Technische en functionele haalbaarheid Transformatie op zichzelf kan niet als de oplossing gezien worden. Maar een beperkt deel van de bestaande leegstand is geschikt als transformatieproject. In verschillende interviews wordt bevestigd dat de technische haalbaarheid in veel gevallen geldt als een groot probleem. In veel gevallen is de draagconstructie niet geschikt voor een andere functie. Maar ook het vloeroppervlak is geregeld een obstakel. De vloeroppervlakte en stramienmaat zijn ook een typisch obstakel voor transformatie. Deze eigenschappen van panden zijn in veel gevallen behoorlijk specifiek gekozen voor bepaalde functies. Daardoor kan er niet zomaar gewisseld worden van invulling. Complexe eigendomsverhoudingen Mede uit gevoerde interviews blijkt dat de haalbaarheid van een transformatieproject mede afhankelijk is van het fonds waar een pand in zit en wat het idee is met dat fonds. In het ene fonds wil iedereen risico wil nemen en bij een gelijkwaardig gebouw wat er naast staat wil men er bijvoorbeeld ten koste van alles vanaf en moet het verlies genomen worden. Bij veel locaties met leegstand is er sprake van complexe eigendomsverhoudingen (Rli, 2014a). Het is zeker niet altijd bekend wie er eigenaar is van een kantorenpand maar de organisatie die er achter zit en de contractuele voorwaarden van een fonds zijn wel heel bepalend. Een fonds waar een paar miljard achter zit maakt zich gewoon niet druk om een paar miljoen (Van den Broek, 2014). Wat ook meespeelt, is dat leegstand meestal geen urgent probleem is voor beleggers. In de meeste gevallen bestaat leegstand uit onderbezetting van bestaande kantoren. Volledig lege panden komen weinig voor, de meeste zijn nog voor een deel verhuurd. Bestaande huuropbrengsten incasseren kan op korte termijn de voorkeur hebben, op lange termijn is het de kop in het zand steken (Schonau & Heemskerk, 2010). In de praktijk wordt ook in Rotterdam geconstateerd dat er een verschil is tussen de manier waarop grote buitenlandse beleggers en de wat kleinere eigenaren omgaan met transformatie. Bij die laatste groep ziet de gemeente Rotterdam transformatie steeds vaker slagen. Ook zijn dit de partijen die het eerst naar de gemeente komen en aangeven dat zij iets willen. Grote Duitse beleggers merken niet zoveel van hun panden in Rotterdam omdat dit maar een klein deel is van hun totale portefeuille. Hierdoor zijn zij lastig aanspreekbaar op datgene wat voor de stad belangrijk is. Door het voeren van gesprekken is wel bewustwording merkbaar (Koren, 2013). 71 Empirisch onderzoek | Leegstandsbeleid In dit hoofdstuk zal antwoord gegeven worden op de onderstaande deelvragen van dit onderzoek. Welke situaties die in het verleden of het heden onderdeel zijn geweest van de leegstandsproblematiek zijn interessant als case studie? Welke sturingsmiddelen worden of werden in de vastgestelde cases toegepast door de verschillende overheden? Wat bepaalt of bepaalde de keuze van verschillende overheden voor de sturingsmiddelen? Welk effect hadden deze sturingsmiddelen op de leegstaande kantoren? Het is goed om naast het benoemen van de oplossingsproblemen in het voorgaande hoofdstuk waar de overheid een verwaarloosbare invloed op heeft nogmaals de rol van transformatie te benadrukken in de leegstandsproblematiek. Transformeren is niet de oplossing van het probleem. Het kan alleen mogelijk een onderdeel zijn om het probleem sneller op te lossen. Er zal namelijk ook een fikse hoeveelheid van de bestaande voorraad gesloopt moeten worden. Van het deel dat wel geschikt is voor transformatie zullen we alleen moeten proberen zoveel mogelijk te benutten. Slopen gebeurt echter nauwelijks. De reden hiervan is dat eigenaren niet een pand afboeken tot de residuele grondwaarde, zonder dat hier een vervangende waarde voor terug komt. Daarnaast wordt sloop gecombineerd met herontwikkeling vaak geschaard onder de transformatieprojecten. Het is in dat geval evengoed onttrekking aan de kantorenvoorraad. Samen met de Gemeente Rotterdam zijn er zes cases geselecteerd. Deze cases zijn geselecteerd in drie categorieën: succesvol, stilliggend en toekomstig. Deze keuze is in de eerste plaats gemaakt om te kijken naar de mogelijke verschillende aanpak bij succesvolle projecten of stilliggende projecten. Daarnaast kan, doordat de projecten verspreid zijn over een periode van een aantal jaar, gekeken worden naar mogelijke ontwikkelingen in het gevoerde beleid. Om een uitspraak te kunnen doen over het overheidsbeleid zijn er een aantal onderwerpen en eigenschappen van mogelijke transformatieprojecten van belang. Ten eerste is het belangrijk welke prioriteit een project heeft voor de gemeente. Dit is afhankelijk van de locatie, het aantal vierkante meters dat leeg staat en de mogelijke betrokkenheid die de gemeente in het verleden met een bepaald pand heeft gehad als huurder of eigenaar. De locatie is voor een groot deel bepalend voor de maatschappelijke consequenties van leegstand. Op bepaalde locaties is er in zijn geheel geen sprake van negatieve maatschappelijke consequenties van leegstand (Zuidema & Van Elp, 2010). In die gevallen ligt een actieve rol van de overheid minder voor de hand dan in situaties waarin leegstand grote maatschappelijke gevolgen heeft. 72 De omvang van een leegstaand pand is naast de locatie van invloed op de maatschappelijke consequenties. Tijdens een symposium over de leegstandsproblematiek in oktober 2013 benadrukte de toenmalige wethouder van Rotterdam Karakus dat leegstand vanuit gemeentelijk oogpunt alleen problematisch is als het zich op de begane grond bevindt. Deze uitspraak is echter te ongenuanceerd. Leegstand in de plint van een kantoorpand is schadelijker voor het straatbeeld dan leegstand op een verdiepingsvloer, maar als panden met een groot vloeroppervlak te maken hebben met leegstand heeft dat weldegelijk negatieve gevolgen voor de levendigheid van een gebied. Dit is helemaal het geval als het om meerdere panden gaat. Een aantal van de panden die geanalyseerd worden tijdens deze case studies zullen in de toekomst niet meer gebruikt gaan worden als kantoor. Maar om een beeld te kunnen vormen bij het aantal vierkante meters van een pand wordt er gekeken naar het aantal kantoormedewerkers waarvoor een pand geschikt zou zijn. Om hier een betrouwbare schatting van te maken wordt gebruik gemaakt van twee kengetallen. Ten eerste de verhouding tussen het bruto vloeroppervlak en het verhuurbaar vloeroppervlak van kantoorruimten. In het ‘Kengetallenkompas’ van BouwkostenKompas.nl (2011) is dit bepaald op 0,81. Daarnaast is het ruimtegebruik per werknemer belangrijk. Uit het rapport ‘Kantoren in historisch en toekomstig perspectief’ van het CPB (2012) blijkt dat het huidige ruimtegebruik per werknemer 19,5 m2 is. Hierbij moet worden opgemerkt dat dit per organisatie verschilt en uiteen kan lopen van 12 m2 per werknemer tot meer dan 25 m2. De rekensom om de capaciteit van een pand te berekenen ziet er als volgt uit: Mogelijk aantal werknemers = (BVO!0,81) / 19,5 Buiten de maatschappelijke consequenties is ook de betrokkenheid die de gemeente in het verleden bij een bepaald pand heeft gehad van invloed op de prioriteit. Als de gemeente als eigenaar een pand verlaat is ze bepalend in de keuze van een nieuwe eigenaar. Als de gemeente een pand heeft gehuurd heeft het niet direct invloed op het toekomstig gebruik maar heeft dit mogelijk wel invloed op het gemeentelijk beleid. Het beste voorbeeld hiervan is de verhuizing van de Gemeente Rotterdam naar ‘De Rotterdam’. De gemeente laat hierdoor de twee Europoint torens achter aan het Marconiplein in Rotterdam-­‐West, in totaal zo’n 63.000 m2. Hoewel de gemeente in dit geval netjes zijn huurcontract heeft uitgediend, is het voor te stellen dat de Gemeente Rotterdam meer verantwoordelijkheid voelt bij het oplossen van een dergelijk leegstandsprobleem dan bij een pand waar ze nooit direct bij betrokken zijn geweest als gebruiker. Ze zijn er, gelet op de publieke opinie, bij gebaat dat deze torens niet het algemene beeld van leegstand in Rotterdam worden. Nadat de locatie eigenschappen, de omvang en de eigendomssituatie zijn geanalyseerd kan wordt er onderzocht welke sturingsmiddelen de gemeente heeft gebruikt om het leegstandsprobleem op te lossen. Interessant is om te kijken of er een verband zit tussen de prioriteit van een project en de ingezette middelen. Ten slotte wordt er getracht een uitspraak te doen over de effectiviteit van het gevoerde beleid, afgaande op tevredenheid en meningen van marktpartijen en betrokkenen vanuit de gemeente bij transformatieprojecten. 73 16. Case studies | Succes 16.1 Case 1 Dit kantoorpand in Rotterdam is succesvol getransformeerd tot een kleinschalig appartementencomplex. Het voormalige kantoorpand uit 1972 in het Scheepvaartkwartier is herontwikkeld naar een gebouw met 11 hoogwaardige appartementen. De betrokken partijen waren Dhr. Everraert namens de Gemeente Rotterdam, Dhr. van Nederpelt namens het Transformatieteam en tevens directeur bij Ooms makelaars en Dhr. van Wijk. als eigenaar namens Bestran BV. Analyse Gemeente Op het moment dat Bestran het pand kocht was er nog geen gesprek geweest met de gemeente. Er was uiteraard al wel een plan. Dat plan was om woningen te maken en die bestemmingsmogelijkheid was ook al aanwezig. Voor dat de transformatie plaatsvond was het officieel in gebruik als kantoor maar er was de mogelijkheid om het als woningen te gaan gebruiken. Zeker in de binnenstad is de bestemming op een pand vaak gemengd. Dan mogen er op de begane grond verschillende functies en op de etages is er plaats voor woon en werkfuncties. Het is echter wel verplicht om bij de gemeente te melden in welke functie het wordt gebruikt. Een gemengde bestemming geeft een enorme vrijheid voor de koper. Dan hoeft er alleen nog een omgevingsvergunning aangevraagd te worden. Dat duurde bij dit project alsnog erg lang. Het grootste struikelblok bij dit project was volgens Everraert de goedkeuring van de welstandscommissie. Het plan is wel zes keer opnieuw ingediend. De welstandscommissie vond dat een witte gevel niet gepast was in het straatbeeld. Uiteindelijk heeft de eigenaar zelf door middel van een studie aangetoond dat er genoeg panden in de wijk een witte gevel hadden en dit dus geen probleem mocht zijn. Een bestemmingsplan kan sneller veranderd worden dan 6 maanden, maar dat kan alleen zonder bezwaren en dat is best wel lastig want bewoners hebben altijd de mogelijkheid tot bezwaar. Gemeenten kunnen hun procedures dus wel aanpassen, maar ze zijn afhankelijk van mogelijke bezwaren. 74 Bestran Het pand werd aangekocht nadat het zo’n 5 jaar leeg had gestaan. Voor de aankoop van dit pand was er geen contact met de gemeente geweest. Het transformatieteam bestond toen ook nog niet. Het proces voor de aanvraag van het omgevingsvergunning verliep dan ook erg moeizaam. Negen maanden na aankoop, in 2010, werd het Transformatieteam opgericht. Vanaf dat moment veranderde er veel in positieve zin, al was het omgevingsvergunning toen al bijna rond. Uiteindelijk heeft het hele transformatietraject twee jaar in beslag genomen. Transformatieteam & Ooms Makelaars Voordat Bestran dit pand kocht stond het al jaren leeg volgens Van Nederpelt. De vorige eigenaar had nog een huurcontract met een bepaalde huurder die er geen gebruik meer van maakte en het pand was in een dusdanige slechte staat dat het voor normaal kantoorgebruik niet meer te verhuren viel. De verhuurder wilde niet investeren en de huurder ook niet. Het gevolg was dat het gebouw jaren leeg stond. Uiteindelijk is het in 2009 gekocht door Bestran met een bepaald idee. Het probleem was alleen dat ze tegen een gigantische muur binnen het gemeentelijk apparaat aanliepen. Toen in de markt werd opgevangen dat Bestran met dit project bezig was is er contact gezocht namens het transformatieteam en is dit vervolgens de eerste casus geworden. Uiteindelijk heeft het transformatieteam toen het proces aanzienlijk kunnen versnellen. Inmiddels is het pand opgeleverd en grotendeels gevuld. Voor dit soort situaties is het Transformatieteam ook in het leven geroepen. Het transformatieproces moet beter op gang gebracht worden volgens Van Nederpelt. Ooms Makelaars is als marktpartij continu locaties aan het spotten om te kijken in hoeverre ze daar een rol in kunnen spelen. Wordt een dergelijke locatie opgemerkt, dan wordt de desbetreffende eigenaar gepolst en als zij daarin mee willen gaan wordt er een afspraak gemaakt met het transformatieteam van de gemeente. Het transformatieteam moet er eigenlijk voor zorgen dat er altijd activiteit is rondom meerdere projecten. Niet alle projecten slagen namelijk maar om een paar projecten succesvol af te ronden moet er op meerdere paarden gewed worden. Prioriteit Locatie Dit pand ligt niet midden in het centrum van Rotterdam het is een van de weinige locaties in de stad waar nog oude, monumentale panden te vinden zijn. In het hart van de wijk, aan de voet van de Euromast, ligt het Park wat een oase van rust is in de stad. Een gebied met een groot aanbod aan restaurants. 75 Eigendomssituatie Het pand heeft eerst vele jaren leeg gestaan alvorens het werd gekocht door Bestran BV met het plan het van een kantoorpand te transformeren naar een complex met 11 appartementen. De Gemeente Rotterdam is dus nooit in de vorm van huurder of eigenaar betrokken geweest bij dit voormalig kantoorpand. Omvang Het pand heeft een bruto vloeroppervlak van 1.500 m2, wat het kleinste oppervlakte is van de zes cases en verdeeld is over 5 verdiepingen. Dit betekent dat de vloeren een betrekkelijk klein oppervlak hebben, iets waar de laatste jaren weinig vraag naar is op de kantorenmarkt. Mogelijk aantal kantoorwerknemers = (1.500 ! 0,81) / 19,5 ≈ 62 Ondernomen actie Toegepaste sturingsmiddelen Het project is gestart voordat het Transformatieteam bestond. Het beleid binnen de gemeente was in 2009 duidelijk minder ingericht op transformatie dan het nu is. Pas toen het Transformatieteam werd opgericht en Van Nederpelt hoorde van dit lopende project kon er iets ondernomen worden om het proces te versnellen. Vanaf dat moment kon het Transformatieteam het project in goede banen leiden en werd de aanvraag intensief begeleid door de gemeente en werden potentiële belemmeringen gesignaleerd, gezamenlijk afgestemd en verholpen. Dit werd gecoördineerd door één projectleider. Effect Eigenlijk kan een transformatieproces in tweeën geknipt worden. Op zijn snelst kan binnen 6 maanden een bestemming gewijzigd worden, maar dat kan ook een jaar kosten. Daarna volgt nog een omgevingsvergunning. En in het omgevingsvergunning zit ook de welstand, wat bij deze case het grootste struikelblok was. Het omgevingsvergunning was echter al bijna rond op het moment dat het Transformatieteam dit project intensief ging begeleiden maar de bemoeienis heeft afgaande op de interviews met alle betrokkenen wel voor een versnelling gezorgd en positief bijgedragen aan de voltooiing van het project. Ervaring vanuit markt Tevredenheid Bestran heeft duidelijk het omslagpunt meegemaakt binnen de Gemeente Rotterdam. Het transformatieproject werd gestart op het moment dat het Transformatieteam binnen de Gemeente Rotterdam nog niet was opgericht. Op dat moment verliep de bestemmingswijziging ook erg stroef. Pas toen het Transformatieteam zich er mee ging bemoeien veranderde er veel in de positieve zin volgens Van Wijk van Bestran. Verbeterpunten case specifiek Volgens Van Nederpelt zie je in de praktijk vaak dat partijen die niet bekend zijn met de gemeente en hierdoor bij het verkeerde loket aankomen. Ook weten ze vaal niet hoe ze met de gemeente om moeten gaan. Het transformatieteam zorgt ervoor dat al die processen in de 76 juiste banen worden geleid. Er is hier wel nog steeds ruimte voor verbetering. Er is meer activiteit nodig vanuit de markt, er zijn binnen het marktplatform daadwerkelijk maar weinig partijen echt actief bezig met het signaleren van mogelijke transformatie projecten. De gemeente moet proberen partijen meer te motiveren en ze nog meer bij elkaar proberen te brengen. Dit kan onder andere door het organiseren van bijeenkomsten en evenementen, wat natuurlijk ook al wordt gedaan. De Gemeente Rotterdam moet volgens Van Nederpelt leden van het Transformatieteam ook op hun verantwoordelijkheden wijzen, ze zijn immers niet voor niets lid van een dergelijk platform. Algemene aandachtspunten Buiten de reeds genoemde verbeterpunten zijn er bij de interviews rond deze case geen verdere aandachtspunten naar voren gekomen. Resultaat -
-
Het grootste struikelblok bij dit project was de welstandscommissie. Bestran liep tegen een muur op binnen het gemeentelijk apparaat, het Transformatieteam is opgezet om partijen juist de weg te wijzen binnen de gemeente en dit was meteen merkbaar in de loop van dit project. De gemeente kan volgens Van Nederpelt nog meer het voortouw nemen in het motiveren en bij elkaar brengen van partijen. Dit zou o.a. kunnen door nog meer bijeenkomsten en dergelijke te organiseren. 77 16.2 Willem Ruyslaan Het voormalige pand van Sociale Zaken en Werk bepaalt al sinds eind jaren zestig het beeld ter hoogte van de kruising Willem Ruyslaan en de Oostzeedijk. Sinds eind 2008 is het niet meer in gebruik als kantoor. In 2012 heeft Van Omme en De Groot het pand aangekocht middels een publieke tender van de gemeente. In het pand komt een uitbreiding van The Student Hotel, dat sinds de opening van de eerste vestiging in september 2012 aan de Oostzeedijk steevast is volgeboekt. Bouwbedrijf en huidig eigenaar van het pand Van Omme en De Groot voert de transformatie uit. Voor deze case zijn interviews gehouden met Mw. Addo Daaku van de Gemeente Rotterdam en met Dhr. Apaissa van The Student Hotel. Analyse Gemeente The Student Hotel is momenteel bezig het transformatieproject aan de Willem Ruyslaan en wordt het tweede Student Hotel in Rotterdam. Dit pand ligt aan de Willem Ruyslaan en ligt naast het eerste Student Hotel. Het pand was in bezit van de gemeente en is via een tender verkocht aan Van Omme en De Groot in 2012. De eis bij de verkoop was dat het pand verbouwd moest worden en niet langer als kantoor mocht functioneren. Maar alle risico’s voor bestemmingsplanwijzigingen waren voor de investeerder. Bij het eerste pand van Student Hotel was de wetgeving nog een stuk lastiger. Er was toen nog geen Transformatieteam dus moest er veel gedaan worden door Student Hotel zelf. Omdat dit transformatieproject vervolgens gerealiseerd was konden dingen zoals milieuonderzoeken voor het tweede hotel direct worden overgenomen. Ook waren ondertussen een aantal gemeentelijke beleidsnormen, zoals de parkeernorm, aangepast. Er zijn door de gemeente ook voorstudies gedaan. Ook zijn er berekeningen gemaakt voor studentenwoningen en de beoogde opbrengsten zijn als referentiepunt gebruikt. Op het moment dat het eerste Student Hotel werd gerealiseerd was er nog veel discussie welke bestemming het beste gebruikt kon worden, logies of wonen. In het bouwbesluit gelden voor deze twee bijvoorbeeld hele andere eisen. Juristen hebben er toen lang over gediscussieerd wat het beste was. Uiteindelijk is er gekozen om voor de bestemming logies te gaan omdat het dan ook mogelijk was om kamers te verhuren als gewone hotelkamers. Bovendien hoefden ze door deze keuze niet te voldoen aan het huurpuntensysteem. Als gevolg hiervan kunnen er hogere 78 prijzen gehanteerd worden. Er was vervolgens wel wat discussie over de maximale verblijfperiode van studenten, maar daarin is de gemeente Student Hotel in tegemoet gekomen. Nadat Van Omme en De Groot het pand hadden gekocht zijn ze eerst in gesprek gegaan met Vestia en toen die afhaakte vanwege financiële problemen zijn ze nog op zoek gegaan naar een belegger om vervolgens uit te komen bij Student Hotel. Zij zijn toen samen het traject ingestapt om de bestemming te wijzigen. Dat is op twee punten na soepel verlopen. Ten eerste heeft een buurtbewoner bezwaar gemaakt tegen de bestemming. Daarnaast was er ook wat discussie met welstand. De gemeente heeft de houding van de welstandscommissie compleet onderschat. Het pand bleek een bepaalde waarde te hebben terwijl iedereen het een erg lelijk pand vond en de eerste tekeningen er juist heel goed uitzagen. Het probleem zat hem volgens Addo Daaku in het verschillende karakter van de Oostzeedijk en de Willem Ruyslaan. De gemeente heeft dit proces zo snel mogelijk geprobeerd te versnellen door de vernieuwde plannen een aantal keer informeel te laten toetsen. Het heeft alleen wel een aantal maanden geduurd voordat het omgevingsvergunning in orde was. Momenteel wordt er ook gewerkt aan vernieuwing van de buitenruimte. Dit wordt betaald door Student Hotel, maar voor de parkeerplaatsen die ze weghalen hoeft geen ontheffing te worden betaald aan de gemeente. The Student Hotel In 2012 heeft The Student Hotel een contract afgesloten met Van Omme en De Groot. Dit was een turn-­‐key overeenkomst, de plannen voor transformatie waren dus al rond op het moment dat het contract getekend werd. Van Omme en De Groot is verantwoordelijk voor het opleveren van het pand waarna The Student Hotel eigenaar wordt. Samen is er veel overleg gevoerd met de Gemeente Rotterdam, onder andere over de bestemmingswijziging. Hoewel The Student Hotel bij de overleggen met de gemeente betrokken is geweest werden de gesprekken hoofdzakelijk gevoerd door Van Omme en De Groot. Normaliter wordt dat wel door The Student Hotel gedaan maar in dit geval was dat anders. Van Omme en De Groot had het pand al aangekocht in een openbare verkoop procedure vanuit de gemeente. Zij kwamen ook met het voorstel om een turn-­‐key overeenkomst te sluiten. Voor The Student Hotel was dat erg prettig omdat er daardoor geen bemoeienis meer nodig was voor de realisatie van de transformatie. Het eerste Student Hotel is wel ontwikkeld door The Student Hotel zelf. Er was toen nog een andere wetgeving en er was nog geen Transformatieteam binnen de gemeente. Toch is het lastig om de verschillen te benadrukken want The Student Hotel is niet direct betrokken geweest bij fase twee van het indienen van het bestemmingsplan. Maar eigenlijk wordt er bij geen enkele gemeente gestuit op weerstand omdat The Student Hotel twee maatschappelijke problemen aanpakt. Enerzijds leegstand en anderzijds het tekort aan studentenkamers. Gemeenten zijn dus heel welwillend om mee te werken en mee te denken over hoe procedures versneld kunnen worden en wat er daarvoor gedaan moet worden. De technische staat van een gebouw is vrijwel altijd het grootste obstakel. Technisch brengt een bestaand gebouw meer beperkingen met zich mee dan nieuwbouw. Er moet gekeken worden hoe de hoofd draagconstructie in elkaar zit en of daar kamers goed in te passen zijn. Het is niet wenselijk om kolommen midden in een hotelkamer te hebben, al ontkom je daar soms niet aan. 79 Daarnaast is voor een hotel zoals The Student Hotel ze ontwikkelt minimaal 10.000 m2 nodig. Ook is de gevel belangrijk en natuurlijk is de locatie het belangrijkste. Vaak zijn kantoorpanden wel geschikt en wordt buiten de constructie vervolgens alles gesloopt. Prioriteit Locatie Hoewel de hoek van de Willem Ruyslaan en de Oostzeedijk niet direct in het centrum ligt is het wel een prominente locatie in de stad waar het pand in kwestie door zijn robuuste uitstraling en grote maatvoering al jarenlang bepalend is voor het straatbeeld. Eigendomssituatie Voordat Van Omme en De Groot in 2012 dit pand kocht via een tender was het in eigendom van de Gemeente Rotterdam. Doordat de gemeente zelf het pand verkocht door middel van een publieke tender kon ze zelf kiezen voor een nieuwe gebruiker en eisen stellen aan de toekomstige invulling. Omvang Het pand heeft een bruto vloeroppervlak van 9.000 m2, verdeeld over 9 bouwlagen. Dit zijn forse verdiepingsvloeren. In het pand worden naast een restaurant op de begane grond 240 studentenkamers ontwikkeld. Mogelijk aantal kantoorwerknemers = (9.000 ! 0,81) / 19,5 ≈ 374 Ondernomen actie Toegepaste sturingsmiddelen Er wordt volgens Apaissa altijd een verantwoordelijke coördinator op een project gezet en die zoekt dan intern uit op welke plek binnen een gemeente de vraag neergelegd kan worden. Dat was volgend hem ook al zo voordat er een Transformatieteam was bij de Gemeente Rotterdam. Het is nooit nodig geweest om overal zelf achteraan te gaan binnen een gemeente. Er waren twee problemen bij het verkrijgen van de bestemmingswijziging. Ten eerste heeft een buurtbewoner bezwaar gemaakt tegen de bestemming. Daaku: ‘Daar kan je als gemeente verder niks aan doen. Daarnaast was er ook wat discussie met welstand. De gemeente heeft de houding van de welstandscommissie compleet onderschat. Het bleek een bepaalde waarde te hebben terwijl iedereen het een erg lelijk pand vond en de eerste tekeningen zagen er juist heel fris uit. Het ging over het verschillende karakter van de Oostzeedijk en de Willem Ruyslaan’. De gemeente heeft dit proces zo snel mogelijk geprobeerd te versnellen door de vernieuwde 80 plannen een aantal keer informeel te laten toetsen. Het heeft alleen wel een aantal maanden geduurd. Effect Volgens Aipassa is het bijna altijd mogelijk om het proces te versnellen door bemoeienis van de gemeente, ook in dit geval is dat gebeurd. Dit heeft volgens hem wel te maken met het feit dat The Student Hotel twee maatschappelijke problemen aanpakt. Enerzijds leegstand en anderzijds het tekort aan studentenkamers. Gemeenten zijn dus heel welwillend om mee te werken en mee te denken over hoe procedures versneld kunnen worden en wat er daarvoor gedaan moet worden. Ervaring vanuit markt Tevredenheid Volgens Apaissa heeft de gemeente heeft in zowel het proces van Oostzeedijk als de Willem Ruyslaan positief bijgedragen aan de bestemmingsplanwijzigingen. Echter is men altijd afhankelijk van eventuele bezwaarmakers. Ook in anders steden werken gemeenten eigenlijk altijd graag mee aan dit soort transformatieprojecten. Verbeterpunten case specifiek De Gemeente Rotterdam noemt zelf twee verbeterpunten. De Willem Ruyslaan was een van de eerste panden die door de gemeente op een dergelijke manier is verkocht. Hier heeft de gemeente wel een aantal dingen van geleerd. Aan de Calandstraat is daarna nog een keer een pand via een tender verkocht. Hier heeft de gemeente voorstudies laten doen en is er gekeken naar mogelijke knelpunten bij transformatie naar een hotel. Omdat het een monument was is daar toen ook onderzoek gedaan naar de monumentale elementen van het pand. Er is daar dus vooraf veel meer informatie verstrekt. Hierdoor had de nieuwe eigenaar vooraf meer zekerheid en kon na de aankoop het transformatieproces sneller worden doorlopen. Een volgende stap zou volgens Addo Daaku kunnen zijn om voor de verkoop de bestemming al te verruimen. Dat scheelt enorm in procedures. Als dit pand een gemengde bestemming gehad zou hebben, was het mogelijk geweest een reguliere procedure van 8 weken te doorlopen. Nu zijn er acht maanden voor nodig geweest om de bestemmingswijziging er doorheen te krijgen. Dat scheelt veel tijd en dus geld. De kosten voor een bestemmingswijziging zijn ongeveer €50.000, wat in verhouding met de verkoopprijs helemaal niet zo hoog is. Bovendien is het niet onwaarschijnlijk dat een pand met een ruimere bestemming sneller verkocht kan worden voor een hogere prijs. Algemene aandachtspunten Aipassa stipt nog aan dat het is belangrijk om zo vroeg mogelijk in contact te treden met de gemeente. Dat is wel hoofdzakelijk een verantwoordelijkheid van de marktpartij. In contact treden kan het beste op een zo hoog mogelijk niveau. Via een wethouder wordt er uiteindelijk wel een project coördinator toegewezen. Als die mensen enthousiast zijn in een vroeg stadium verloopt een proces altijd een stuk sneller. Helemaal als een wethouder dat zegt, dan komt een project toch iets hoger op de stapel. 81 Resultaat -
-
-
De gemeente heeft de plannen een aantal keren informeel laten toetsen door de welstandscommissie om zo niet een aantal keer het hele traject te hoeven doorlopen en hierdoor tijd te winnen. In de toekomst is het handig om bij een pand dat d.m.v. een tender wordt verkocht op voorhand meer informatie over de status van het pand te verstrekken. Door het verruimen van de bestemming voor de verkoop heeft een kopende partij meer zekerheid, wordt het traject verkort en kan de gemeente hierdoor wellicht ook een hogere prijs vragen. Door betrokkenheid van een wethouder krijgt een project vaak een hogere prioriteit. 82 17. Case studies | Stilliggend 17.1 Schiekade Dit voormalig kantoorpand van PWS is in het bezit van Merin en staat in theorie pas leeg sinds januari. Om deze case te analyseren is gesproken Dhr. Van Eijk namens de eigenaar Merin, Mw. Boef van Mulderblauw Architecten die verantwoordelijk was voor de aanvraag van vergunningen en Mw. Addo Daaku die bij dit project betrokken was namens de Gemeente Rotterdam. Analyse Gemeente Bij de project aan de Schiekade was het parkeerprobleem het knelpunt bij het veranderen van de bestemming van kantoor naar hotel. Verder is de bestemmingswijziging volgens Addo Daaku best redelijk verlopen. De parkeernorm voor een hotel is hoger dan de parkeernorm voor een kantoor. Daar is een besluit vanuit de deelgemeente voor nodig en dat heeft enige tijd gekost. Hierdoor was verdere begeleiding volgens Addo Daaku niet echt noodzakelijk. Merin heeft dieze afwijking van de parkeernorm afgekocht voor een bedrag van ongeveer €7.500 per parkeerplek. Het is de bedoeling om het geld dat betaald wordt in een fonds gaat waaruit parkeergarages gerealiseerd worden om zo het verlies op te vangen. Maar of dat daadwerkelijk gebeurt is ook bij Addo Daaku onbekend. Addo Daaku: ‘Mulderblauw Architecten had in hun argumentatie aangegeven dat vanwege de korte afstand tot het station en de doelgroep van backpackers er eigenlijk helemaal niet zo’n hoge parkeernorm nodig zou zijn. Eigenlijk hebben ze daar gelijk in, het is heel vreemd dat er op zo’n locatie om zoveel parkeerplaatsen gevraagd wordt.’ Uiteindelijk is de bestemmingswijziging er wel doorheen gekomen. Eigenlijk heeft het pand nog steeds de kantoorbestemming, maar met een ontheffing voor een hotel. Die bestemming is gebleven toen The Vincent Hotel Group uiteindelijk is afgehaakt. Merin heeft dus wel waarde toegevoegd aan het pand. Daarna is er nog contact geweest met de Stichting Tijdelijke Transformatie van Kantoren (STTK). Zij hadden een plan voor een student hostel. Daar heeft de gemeente wel wat bemoeienis mee gehad. Het plan is toen getoetst op wonen. Aangezien de veiligheidseisen daarvan lager zijn dan logies is dat normaal geen probleem. Ook de bouwinspecteur had al goedkeuring gegeven over 83 de omgevingsvergunning, dat zat dus ook goed. De gemeente heeft hier veel tijd in gestoken om beide partijen snel duidelijkheid te geven. Merin was met STTK in onderhandeling over de huurprijs. Maar omdat Merin eigenaar was en flink moest investeren was dat een lastig verhaal. Daar zijn ze ook niet uit gekomen en kort daarna werd bekend dat Merin het pand wilde verkopen. Als ze er wel uit waren gekomen hadden ze binnen twee maanden een vergunning kunnen krijgen, aldus Addo Daaku. Merin De laatste huurder van de Schiekade was Havenstede, een grote woningcorporatie uit Rotterdam. Zij betaalden tot januari huur. In de praktijk zaten ze er echter al heel lang niet meer in. Het stond dus wel leeg maar voor Merin was het nog geen leegstand. Merin is in 2012 overgenomen door TPG Capital en Patron Capital. Dat zijn twee private equity fondsen en die hebben het oude Uni-­‐Invest overgenomen. Er is toen €50 miljoen beschikbaar gesteld om te investeren in gebouwen maar daarnaast hebben ze ook leningen overgenomen tegen een lage prijs. Op dat moment is er veel afgewaardeerd, en dat geldt ook voor de Schiekade. Dat maakt het voor Merin veel makkelijker om nu transformaties te realiseren. Bij een transformatieproject worden volgens Van Eijk altijd drie stappen doorlopen. Ten eerste moet er markt zijn voor iets anders. Ten tweede moet het financieel haalbaar zijn, wat in de praktijk inhoudt dat de eigenaar moet afboeken en ten slotte moet er gekeken worden of de gemeente mee wil werken. Merin is vanaf het moment dat duidelijk werd dat het pand aan de Schiekade leeg zou komen te staan op zoek gegaan naar een andere invulling. Op een gegeven moment was er een hotelexploitant die geïnteresseerd was, IBIS. Dat was de merknaam, maar daar zat een andere keten achter die zou gaan huren en dat was The Vincent Hotel Group. Daar is een heel plan mee gemaakt voor hotelkamers in het gebouw en is er ook al een vergunningaanvraag ingediend bij de gemeente die ook is goedgekeurd. Die is vorig jaar onherroepelijk geworden. Maar in de loop van vorig jaar is The Vincent Hotel Group toch afgehaakt omdat ze het pand toch te klein vonden. Er is toen door Merin besloten om het traject voor de vergunning door te laten lopen. Het is altijd makkelijker zoeken naar een hotel als er al een vergunning is. Wat tijdens die zoektocht van Merin naar een hotelexploitant echter duidelijk werd is dat er al zoveel hotels geopend zijn de laatste tijd in Rotterdam dat niemand meer interesse had. Toen is ook gekeken naar studentenhuisvesting. Eventueel onder de vergunning die er al was. Daar is inmiddels een partij voor gevonden die het wil gaan huren en kopen. De dubbele rol van de overheid in dit proces blijft lastig. Aan de ene kant zijn ze vaak grondeigenaar en willen ze geld verdienen terwijl ze aan de ene kant moeten reguleren om de stad mooi te houden. De gemeente heeft jarenlang veel geld verdiend aan de vastgoedontwikkeling, maar ze zijn zeker niet de enige. Het probleem is dus van iedereen. Mulderblauw Architecten Mulderblauw Architecten is in opdracht van The Vincent Hotel Group vaak verantwoordelijk voor de ontwerpen voor hotels in leegstaande panden. Ze zijn dan tevens verantwoordelijk voor de aanvraag van het omgevingsvergunning. Vaak gaat dat om een bestemmingswijziging omdat 84 het meestal gaat over een pand dat tot dat moment als kantoor in gebruik is geweest en als hotel gebruikt moet gaan worden. Dat was ook aan de orde in het geval van de Schiekade. Over het algemeen levert dit weinig problemen op, omdat gemeenten vaak ook graag willen transformeren om leegstand tegen te gaan. Rotterdam is volgens Boef echter niet de makkelijkste gemeente geweest om een omgevingsvergunning aan te vragen. Per 1 april 2012 veranderden de eisen voor de aanvraag en doordat er in het begin het nodige fout is gegaan bij de gemeente werd de aanvraag later ingediend dan gepland en moest veel worden aangepast omdat de wetgeving was veranderd. Er was toen sprake van een andere procedure en doordat niemand die richtlijnen kende heeft dat heeft veel tijd gekost volgens Boef. En tijd is geld. Het tekenwerk moest bijvoorbeeld worden aangepast en ook andere gegevens moesten op een andere manier worden aangeleverd. Uiteindelijk is hij pas op 14 juni opnieuw ingediend doordat er van alles stil kwam te liggen. De hulp van de gemeente om dit op te lossen was minimaal. Bij het indienen van een omgevingsvergunning kan je niet kiezen met wie je te maken hebt binnen een gemeente, dat gaat altijd via het omgevingsloket. Op een gegeven moment is er contact geweest met personen binnen de gemeente die verantwoordelijk zijn voor het versnellen van het proces, maar ook zij liepen tegen bureaucratische problemen aan. Prioriteit Locatie Dit voormalig kantoor ligt tussen het Hofplein en de Schieweg. Vlakbij ligt het centrum van Rotterdam en het Centraal Station ligt op 5 minuten lopen. Eigendomssituatie Het pand is al geruime tijd in eigendom van Uni-­‐
Invest, wat sinds 2012 is overgenomen en Merin heet. De laatste huurder was Havenstede, een woningcorporatie. Omvang Het pand heeft een bruto vloeroppervlak van 3.000 m2, verdeeld over negen verdiepingen. Er zouden 96 hotelkamers in ontwikkeld kunnen worden en voor een wat groter hotel zijn toch al snel 120 à 130 kamers nodig. Dan wordt er een hogere opbrengst gegenereerd met dezelfde personeelsbezetting. Voor de transformatie naar een groter hotel is dit pand dus niet bij uitstek geschikt. Daarnaast zijn de vloeren kleinschalig, maar wel efficiënt. Mogelijk aantal kantoorwerknemers = (3.000 ! 0,81) / 19,5 ≈ 125 85 Ondernomen actie Toegepaste sturingsmiddelen Op de site van de Gemeente Rotterdam is te lezen dat dit project het eerste was waar een ‘snelsessie’ is ingezet. Dit is een gesprek met de eigenaar om zo snel mogelijk alle belemmerende aspecten te signaleren en word over het algemeen een vooroverleg genoemd. Daarnaast is het project ook aangeduid als pilotproject door de gemeente. Dit lijkt erop dat het voor de gemeente een project is met prioriteit, maar dit komt niet overeen met de ervaringen van Boef. Vooroverleg kan een mogelijkheid zijn om problemen te voorkomen, maar dit is volgens haar vaak een lastig verhaal met gemeenten. Als ze het al willen heb je eigenlijk niks aan alle uitspraken. Het ligt allemaal niet vast en is juridisch dus niet houdbaar. In Rotterdam werd niet het gevoel gecreëerd dat ze mee wilden werken en bij een bestemmingswijziging heb je mensen nodig die meedenken en meewerken. Door een aantal fouten binnen de gemeente is er veel tijd verloren gegaan bij de vergunningsaanvraag. En tijd is geld. Het tekenwerk moest hierdoor bijvoorbeeld worden aangepast en ook andere gegevens moesten op een andere manier worden aangeleverd. Bovendien was het al een uitgebreide procedure. Uiteindelijk is de aanvraag tweeëneenhalve maand later dan gepland opnieuw ingediend doordat er van alles stil kwam te liggen. De hulp van de gemeente om dit op te lossen was minimaal. Effect Uit zowel de gesprekken met de gemeente als de marktpartijen blijkt dat er weinig bemoeienis is geweest vanuit de gemeente om de bestemmingswijziging en de vergunningaanvraag in te dienen. Het verschil is alleen dat dit vanuit het oogpunt van de gemeente niet nodig was, maar vanuit het oogpunt van de architect in kwestie wel. Als er dus al een effect te meten is van het gevoerde beleid zal dit een negatief effect zijn. Uit deze case blijkt dat slechte communicatie belemmerend kan werken. Ervaring vanuit markt Tevredenheid Hoewel de vergunningaanvraag niet door Merin is gedaan zien ze wel een veranderende houding bij gemeenten. Als bijvoorbeeld de geluidsnormen een minimale afwijking hebben zijn ambtenaren vaak wel bereid om te kijken hoe ze daar vanaf kunnen wijken. Al zit er wel verschil tussen gemeenten, sommigen kunnen nog wel wat leren. Ook Boef van Mulderblauw Architecten benadrukt dat de houding van gemeenten sterk is verbeterd de laatste jaren. Deze vergunningaanvraag bij de Gemeente Rotterdam noemt ze echter de moeizaamste ooit. Tevreden is ze dan ook niet over de verleende medewerking. Op een gegeven moment kwam de hele aanvraag zelfs volledig stil te liggen. Verbeterpunten case specifiek Boef benoemt dat het kan helpen om regelgeving aan te passen. In Amsterdam is onlangs een beleidsnota opgesteld voor gebieden met extreme leegstand, en daar is in geregeld dat als je een leegstaand pand transformeert dit kan zonder bemoeienis van de welstandscommissie. Dat 86 helpt want daardoor heeft een gebouweigenaar meer geld en is er meer mogelijk. Hierdoor wordt een transformatie haalbaarder. Algemene aandachtspunten Het is volgens Van Eijk goed dat de provincie de regie probeert te pakken. Zij zijn de enige partij die dat kunnen. En uiteindelijk is schrappen in de plancapaciteit goed maar moet er wel gewoon afgesproken worden dat je zo min mogelijk nieuw gaat bouwen, ook al liggen de plannen er waardoor dat wel kan. Gemeenten kijken vaak naar de situatie binnen gemeentegrenzen, maar voor beleggers is de regio belangrijk. Utrecht en Nieuwegein is in principe hetzelfde gebied. Dus een leegstandspercentage van 10% in Utrecht zegt volgens Van Eijk niet zoveel als Nieuwegein er naast ligt met een percentage van 30%. Dan is het gek om te gaan concurreren met elkaar, en dat zag je recentelijk nog wel vaak gebeuren. Van Eijk: ‘Het is goed dat ze daar proberen samen te werken op regionaal niveau. Maar echt veel vertrouwen is er dus nog niet in een dergelijke samenwerking. Ze zullen zich aan de onderlinge afspraken moeten houden.’ Het gaat bij gemeentelijk beleid voornamelijk om tijdwinst die geboekt kan worden. Tijd is geld. Als een procedure heel lang duurt haakt een belegger weer snel af. Bij een situatie van huur en koop zoals bij de Schiekade wordt er een huurcontract opgesteld met de verplichting om het te kopen. Er zitten alleen allerlei ontbindende voorwaarden in zo’n contract. De eerste is vaak asbest. Dan wordt er vervolgens naar mogelijke verontreiniging van de grond gekeken. Ten slotte wordt er gekeken naar de bestemmingswijziging. Dit wordt in een tijdsplanning gezet en na een aantal maanden moet als geregeld zijn anders wordt het risico te groot. Dan zijn er teveel onzekerheden en wordt een case onhaalbaar. Van Eijk: ‘Om het risico te beperken beginnen we vaak zelf al aan de bestemmingswijziging. Het is altijd makkelijker zoeken naar een hotel als je al een bestemming en vergunning hebt.’ De houding van gemeenten in het algemeen is wel veranderd. Vijf jaar geleden moest je vechten tegen de gemeente. Vooral de grote gemeenten zijn tegenwoordig helemaal gericht op transformatie van kantoren. Het is niet erg om nieuw te bouwen, maar dit moet alleen nog op de goede plekken gebeuren. Maatschappelijk gezien is het problematischer als er in het centrum een hoop leeg staat. Vaak hebben gemeenten echter veel grond in bezit dus zijn ze wel overal gebaat bij een hoge grondprijs en dus weinig leegstand. Dit is zeker in Amsterdam het geval. Er zal uiteindelijk veel gesloopt moeten worden, alleen zal dit alleen gebeuren met uitzicht op opbrengsten. Dus uitzicht op een nieuwe bestemming. Resultaat -
-
De communicatie over de noodzaak van bemoeienis vanuit het transformatieteam werd gemist bij dit project. De gemeente achtte dit niet nodig, terwijl vanuit de markt duidelijk behoefte was aan hulp bij het indienen van een omgevingsvergunningaanvraag. Het succes van transformatieprojecten is afhankelijk van drie factoren: a. Financiele haalbaarheid 87 -
-
-
-
b. Passende marktvraag c. Medewerking van de gemeente De houding van de gemeente is de laatste jaren sterk verbeterd t.b.v. transformatieprojecten. Het is tegenwoordig bijvoorbeeld makkelijker om af te wijken van geluidsnormen. Het beleid van gemeenten moet er vooral op gericht zijn om tijdwinst te boeken. Dit wordt door zowel Merin als Mulderblauw Architecten benoemd. Hoe sneller risico’s kunnen worden weggenomen, hoe aannemelijker wordt het dat een project haalbaar is. Gemeenten kijken naar gemeentegrenzen en concurreren met elkaar terwijl deze grenzen voor een belegger helemaal niet relevant zijn. Die kijkt naar de regionale situatie. Samenwerking op die schaal is dan ook gewenst. Een bouwstop is ongewenst, maar nieuwbouw zou nog alleen moeten plaatsvinden op de juiste plekken. Uiteindelijk moet er veel gesloopt moeten worden, maar dit zal alleen gebeuren als eigenaren een nieuwe bestemming hebben voor de plot. 88 17.2 Boompjes Het pand op de Boompjes 250 is in 1950 gebouwd als enige bijkantoor van de Nederlandse Bank. Het is dus een vrij oud gebouw en ook specifiek voor een bank gebouwd met unieke interieurdelen voor een bank. Het is inmiddels een gemeentelijk monument en de bank heeft er in gezeten tot ergens in de jaren 2000. Het is ooit verkregen door Multi Vastgoed toen zij de naastgelegen toren voor Ernst & Young heeft ontwikkeld. COD is ontstaan vanuit Multi Vastgoed en heeft zodoende dit pand in bezit gekregen. Om inzicht te krijgen in deze case is gesproken met Dhr. Everraert van de Gemeente Rotterdam en met Dhr. Van den Broek en Dhr. Schenk namens COD. Analyse Gemeente De gemeente is erg intensief met dit pand bezig geweest volgens Everraert. Belangrijkste taak was om het gesprek levend te houden tussen de welstandscommissie en COD aangezien daar de belangrijkste knelpunten zaten. Daarbij is geprobeerd om zowel begrip te tonen voor de welstandscommissie als COD. Op het moment dat een gesprek stil valt moet de gemeente ingrijpen. In dit geval is dat wel een paar keer nodig geweest. Op die momenten is er namens het transformatieteam het initiatief genomen om een afspraak te maken met beide partijen. Uiteindelijk is Everraert namens het Transformatieteam en de gemeente meerdere malen met de welstandscommissie in het pand geweest om de knelpunten te bekijken. Op een gegeven moment was er een huurder gevonden, maar die heeft zich terug getrokken terwijl de welstandscommissie wel akkoord was met de plannen. Het is belangrijk om je als Transformatieteam op te stellen als aanspreekpunt. Voor marktpartijen maar ook voor je eigen organisatie. Deze twee werelden moet je proberen te combineren. COD Er is door COD eerst een plan gemaakt met een toren bovenop de bestaande bebouwing. Op de nieuwbouw lag de focus ook lange tijd, want dat zou de eerste stap in het ontwikkelproces zijn. Met de opbrengst van de toren zou het bestaande pand vervolgens herontwikkeld worden. Alleen deed toen de crisis zijn intrede en werd het heel lastig om die toren te verkopen. Dat is net niet gelukt rond 2009. 89 Eigenlijk werd er daarna pas naar het bestaande pand gekeken. Toen bleek dat je bijvoorbeeld de kozijnen er helemaal niet zomaar uit mag halen, je geen extra openingen in het gebouw mag maken, de entreepartij zo moet blijven en ook niks veranderd mag worden aan de bestaande kolommen. Van den Broek: ‘We zijn ons er toen in gaan verdiepen en we kijken er momenteel voor verschillende functies naar, bijvoorbeeld hotel of kantoor. Het heeft als bestemming ‘centrumdoeleinden’ dus wonen en horeca is ook mogelijk.‘ Het pand heeft twee nadelen Van den Broek. Ten eerste is het heel kenmerkend en karakteristiek. Dit heeft tot gevolg dat er niet zomaar heel groot een naam op de buitenkant gezet kan worden. Het tweede nadeel is dat het nog stamt nog uit de oude economie. Dus het is een keer gekocht en toen hebben partijen er heel lang niet naar gekeken, maar toen zijn de kosten wel allemaal een beetje opgelopen. Het is dus de vraag wat het momenteel echt waard is. Voor COD is het ook geen optie om er op voorhand heel veel geld in te stoppen. Het is geen bedrijf dat dingen volledig op risico doet. Ze gaan niet een pand verbouwen en dan maar kijken wat er gebeurt, dat wordt gezien als weggooien van geld. Van den Broek: ‘Stel dat we er morgen een kantoorindeling in maken en overmorgen komt er iemand die een hotel wil moeten we de hele handel er weer uit slopen. Dat heeft geen zin. Je moet een momentum creëren dat je het aandurft.‘ Het vervelende met een vergunning is dat de gemeente die ook niet af kan dwingen. Het is een goede zaak dat de welstandscommissie er is want er moet controle zijn, maar de commitment van iemand met wie iedere twee weken overlegd kan worden wordt wel gemist. De locatie van leegstand is ook voor de gemeente. Er zijn gebieden waar een gemeente het minder erg vindt als er iets leeg staat, aldus Van den Broek. Hoewel bewoners natuurlijk altijd een gemeente ergens op kunnen aanspreken. Daarnaast is de gemeente een grote belegger want die verdient aan de gronduitgifte. Als in een gebied veel leeg staat dan doet dat iets met de marktwaarde. De gemeente heeft dus een economisch belang bij de ontwikkeling van gebieden. Door transformatie wordt er ook minder grond uitgegeven. Vanuit het leegstandsperspectief is dit natuurlijk een goede zaak maar vanuit het financieel perspectief is het een drama. Prioriteit Locatie De Boompjes ligt direct aan de Maas en heeft een schitterend uitzicht over het water, maar ook op de Erasmusbrug en de Willemsbrug. Daarnaast ligt het op een paar minuten loopafstand van Station Blaak. 90 Eigendomssituatie Ruim 50 jaar is het pand in gebruik geweest door De Nederlandse Bank. Het is ooit verkregen door Multi en doordat COD is ontstaan vanuit Multi Vastgoed hebben zij dit pand in bezit gekregen. De gemeente heeft in het verleden dus geen rol gespeeld als huurder of eigenaar. Omvang Het pand heeft een totale bruto vloeroppervlak van 8.000 m2 en bestaat uit 6 grote verdiepingen. Dat is een voordeel, aangezien bedrijven dat tegenwoordig graag hebben. Daarnaast zijn de verdiepingen ook hoog. Door de grote vloeroppervlakten zijn de verdiepingen in het midden wel een klein beetje donker, wat bedrijven minder prettig vinden. Mogelijk aantal kantoorwerknemers = (8.000 ! 0,81) / 19,5 ≈ 332 Ondernomen actie Toegepaste sturingsmiddelen Ten eerste is er door de gemeente een voorbespreking gehouden. Vanuit de Gemeente is er vervolgens ook getracht om de ontwikkelaar en de welstandscommissie met elkaar het gesprek aan te laten gaan en dit gesprek ook gaande te houden. Dit werd gestuurd vanuit één projectmanager. Verder is het pand bestempeld als pilotproject en is er een plek geboden op het transformatieplein tijdens de Provada. Effect Of het door de bemoeienis van het transformatieteam is is moeilijk te beoordelen, maar de welstandscommissie is uiteindelijk akkoord gegaan met de plannen van COD. Helaas is de potentiële huurder vervolgens afgehaakt. Doordat het pand als een pilotproject is bestempeld heeft COD wel gemerkt dat ze vrij snel met behandelende ambtenaren in gesprek konden gaan. Of een plek op het transformatieplein daadwerkelijk effect heeft moet de tijd nog uitwijzen. Ervaring vanuit markt Tevredenheid Er is veel contact met de gemeente geweest over dit pand, die daar wel vrij goed in meewerkt volgens COD. Maar zo verschrikkelijk veel hoefde er niet met de gemeente besproken te worden doordat de bestemming zo breed is. Er was alleen overleg nodig met de welstandscommissie. Bij veel projecten is de bestemming de bottleneck, maar hier niet. De gemeente heeft dit pand wel als pilot bestempeld. Daardoor was het voor COD mogelijk vrij snel met een behandelende ambtenaren in gesprek te gaan. Ook is er een plek beschikbaar gesteld op het transformatieplein. Maar verder was er eigenlijk niet heel veel merkbaar van de titel pilotproject. COD is via de gemeente ook maar met één partij in contact gekomen, de Investment Agency. De gemeente had in de ogen van COD tijdens de discussie met de welstandscommissie van meer waarde kunnen zijn, al is er ook begrip voor de lastige positie waar ambtenaren zich in bevinden t.o.v. welstandscommissies. 91 Monumenten zijn een essentieel onderdeel van een binnenstedelijke herontwikkeling. In Amsterdam, Rotterdam en Den Haag kom je steeds meer monumenten tegen. Monumentencommissies, zowel Rijks als Gemeentelijk, redeneren steeds meer vanuit het principe dat het gebruik ondergeschikt is aan het monument. Dat beleid staat haaks op wat de markt vraagt momenteel omdat iedereen zegt (inclusief gemeenten) dat er gefaciliteerd moet worden in de vraag, aldus Van den Broek. Verbeterpunten case specifiek De gemeente kan nog meer kunnen promoten. Ook bij een project waar een plek op het transformatieplein wordt geboden zou een gemeente bijvoorbeeld meer betrokken kunnen zijn bij het promoten hiervan. Nu wordt alleen het platform geboden. Ook is het voor marktpartijen niet altijd zichtbaar wat een gemeente doet, daar kunnen ze nog stappen in maken. Op het gebied van de welstand kan een Transformatieteam een actievere rol spelen om het gemeentelijk beleid op het gebied van leegstand ook beter door te laten dringen in de procedures. Er moet eigenlijk gewoon een centraal aanspreekpunt zijn binnen de gemeente die je kan bellen en binnen een gemeente duidelijk maakt waar je als marktpartij mee bezig bent en andersom. Dit moet eigenlijk iemand zijn die zeggenschap heeft, een soort projectleider. Nu is dit heel vaak iemand die wel de weg weet maar vrij weinig gedaan krijgt. Voordat je als Transformatieteam echter een wethouder bij het proces betrekt om iets in de organisatie voor elkaar te krijgen moet een marktpartij er zelf ook echt alles aan hebben gedaan. Bovendien kan je een wethouder maar een paar keer per jaar inschakelen. Algemene aandachtspunten De onderstaande aandachtspunten vloeien voort uit het interview met Van den Broek en Schenk. Binnen een gemeente moet er volgens hen meer een algemeen beleid worden nagestreefd. Dit kan waarschijnlijk het beste worden nagestreefd door projectleiders binnen een gemeente die rechtstreeks worden aangestuurd door de wethouder. Deze projectleiders moeten wel mandaat en persoonlijke skills hebben die ervoor zorgen dat een project vast komt te zitten tussen verschillende meningen van twee afdelingen binnen een gemeente. Denk bijvoorbeeld aan de welstandscommissie en de brandweer. Er zijn verschillen in de belangen van eigenaren. MPC is een investeringsfonds met particulier geld wat er is ingestopt en de optie is daar nooit om er niks mee te doen. Er wordt geld in gestopt met het risico dat het niet lukt. Dat is een andere afweging dan andere partijen, die het zelf in bezit hebben of hun eigen geld. Dus dat speelt ook altijd een rol. Gemeenten moeten volgens COD eigenlijk nooit op voorhand geld investeren. Ze moeten altijd eerst het gesprek aangaan met partijen want vaak ligt het niet aan het beleid van de gemeente. Het is niet altijd een gegeven dat de eigenaar er iets mee wil doen. Dan kan je tien trams voor de deur aanleggen, een metrostation of het parkeren gratis maken maar er zijn gewoon bedrijven die sowieso niks gaan doen. Dus een gemeente kan het nog zo mooi maken, maar dat heeft dan geen effect. Gemeenten zouden nog meer partijen bij elkaar kunnen brengen. Daarnaast helpt het zeker als we in een vroeg stadium zekerheid krijgen over de termijn waarbinnen een bestemming 92 behandeld wordt. Dat zou eigenlijk 26 weken moeten zijn als het om een wijziging gaat, maar dat wordt zelden gehaald. De technische staat van een pand werkt vaak beperkend. De Boompjes heeft wel hele hoge verdiepingen, dat willen bedrijven graag. Maar het is ook heel diep, en dan wordt het in het midden altijd een beetje donker. Dat is een nadeel. Partijen vinden het lastig om door dit soort obstakels heen te kijken. De politieke situatie is bij gemeenten ook lastig. Met het zicht op verkiezingen gaat een wethouder vaak niet zijn nek uitsteken voor een pandje van 2000 m2. Een wethouder moet elke keer zijn nek uitsteken en kan op een gegeven moment tegen een motie van wantrouwen oplopen en zijn baan verliezen. Dus hij moet een hele goede reden hebben waarom hij elke keer voor jou zijn baan op het spel zou willen zetten. Resultaat -
-
-
Gemeente kan nog een grotere rol spelen in het bij elkaar brengen van partijen. Het is voor marktpartijen niet altijd zichtbaar wat een gemeente nu eigenlijk doet. Hier kunnen gemeenten nog stappen zetten. Het is belangrijk dat binnen een gemeente iedereen doordrongen is van het te voeren beleid om het leegstandsprobleem tegen te gaan. Nu werken verschillende afdelingen elkaar nog vaak tegen. Dit kan het best bereikt worden door projectleiders met zeggenschap. Gemeente moet nooit op voorhand investeren maar altijd eerst het gesprek aangaan. Vaak is de interne situatie bij bijvoorbeeld beleggers zo dat er in geen geval geïnvesteerd gaat worden, ongeacht het beleid van de gemeente. Politieke ambities van wethouders maakt ingrijpen en daadkrachtig optreden soms lastig. Het helpt veel als er aan het begin duidelijkheid gegeven kan worden over de haalbaarheid of in ieder geval de duur van aanvraagtermijnen. Vaak vormen de technische staat van een pand en de beperkingen van een bestaand pand een obstakel voor transformatie. 93 18. Case studies | Toekomstig 18.1 Blaak Tot 2012 was de Gemeente Rotterdam huurder van Blaak 16. Inmiddels staat het alweer tweeëneenhalf jaar leeg. Twee jaar heeft IVG geprobeerd een nieuwe huurder te vinden. Toen bleek dat dat niet mogelijk was is het pand verkocht aan MPC Capital Nederland en een consortium van investeerders. Zij willen de komende periode Blaak 16 volledig onder renoveren en herontwikkelen voor nieuwe gebruiksdoeleinden. Voor deze case is met Dhr. Everraert gesproken namens de Gemeente Rotterdam, met Dhr. Albada namens IVG en met Dhr. Danser van MPC Capital. Analyse Gemeente Het verschil tussen IVG en MPC qua aanpak is volgens Everraert dat IVG plannen maakte om partijen te trekken. MPC gaat investeren in het pand. Dit is uiteraard mogelijk gemaakt doordat de boekwaarde waar MPC mee moet rekenen veel lager is doordat IVG heeft afgeboekt. MPC is van plan om de gevel aan te pakken en één gehele vloer. Verder zijn er gesprekken gevoerd met Eppo Danser om te kijken naar een gezamenlijke aanpak van het gebied. Dit zal de gemeente echter nooit op voorhand doen. Misschien is er iets mogelijk nadat het pand getransformeerd en weer gevuld is. Blaak 16 is overigens ook een perfect pand om te upgraden. Het heeft grote vloeroppervlakken en daar is veel vraag naar in de huidige markt. Dat is een verschil met bijvoorbeeld de Robeco toren. Hoewel de locatie op het eerste gezicht misschien wel beter lijkt zijn daar de vloeroppervlakken kleiner en is het dus lastiger om opnieuw te verhuren. Dit wil niet zeggen dat de locatie van Blaak 16 niet goed is. Ook dit is een echte A-­‐locatie en ligt recht tegenover Loyens en Loeff, is goed bereikbaar met het openbaar vervoer en auto en beschikt over een parkeergarage. 94 IVG Blaak 16 is jarenlang volledig verhuurd aan de Gemeente Rotterdam. Daarna zijn er een aantal kleine wisselingen geweest. De gemeente heeft lange tijd uitgesproken dat ze wilden blijven en het een belangrijke plek voor ze was. De eerste gesprekken dat het leeg zou komen te staan waren er al in 2011. Toen is de huur verlengd met één jaar. Inmiddels is de Gemeente Rotterdam vertrokken en staat het pand tweeëneenhalf jaar leeg. Er is door IVG gedurende de huurperiode drie keer een grote incentive gegeven aan onze huurder, die op dat moment toevallig de gemeente was. Dat geld werd gebruikt om te investeren in het pand, daar werden verder vrij weinig eisen aan gesteld door IVG. Achteraf zijn is Albada van mening dat dat geld te makkelijk verstrekt is, zonder visie voor de lange termijn. Er zijn drie verschillende koelsystemen geïnstalleerd die niet met elkaar communiceerden. Dat geld had achteraf beter in de gevel gestoken kunnen worden. Aangezien dat niet gebeurd is moet er nu tussen de €16 en €21 miljoen in voor een nieuwe gevel. Dan pas heeft het pand weer voldoende kwaliteit. De boekwaarde was €21 miljoen en later €19 miljoen. Als je daar de gevel bij optelt zit je op €40 miljoen waar mee gerekend moet worden. Dat was niet rond te rekenen in Rotterdam. In Amsterdam liggen de huren zo’n €25,-­‐ hoger per vierkante meter en dat is bij zo’n oppervlak veel geld, aldus Albada. Toch kwam al vrij snel SBM Offshore langs en die wilden eigenlijk naar een ander industrieterrein van Schiedam of de rand van Rotterdam. IVG heeft toen proberen aan te tonen dat ze net zo goed naar het centrum van Rotterdam zouden kunnen. In eerste instantie was dat helemaal niet interessant. Toch is er toen ongeveer €30.000 uitgegeven aan een architect om een goed plan te maken. SBM was toen nog bezig met één van de Marconitorens op de Galvanistraat, de Blaak en ze hadden ook nog een perceeloptie in Schiedam. Uiteindelijk zijn ze helaas blijven zitten in hun huidige pand. Uiteindelijk hebben is er nog met wat hotelpartijen gesproken en ook daar plannen voor gemaakt. Maar ook dat is helaas niet doorgegaan. De gemeente heeft nog een aanbieding gedaan om de grond aan IVG te verkopen want die was nog in erfpacht maar verder heeft de gemeente niet echt meer een grote rol gespeeld. Er is vooral medewerking toegezegd en beloofd maar na SBM zijn er niet heel veel concrete partijen meer geweest. Uiteindelijk is bij IVG de pijn genomen. MPC kan nu rekenen met een boekwaarde van €6 miljoen. Dan kom je uiteindelijk uit op een bedrag van €30 miljoen waar je mee moet rekenen, en dan heb je een van de beste panden van het gebied. Bij IVG wilden de aandeelhouders niet meer investeren en een daarnaast risico lopen, daarom is daar besloten het verlies te nemen. De aandeelhouders wilden zekerheid dat ze hun geld terug zouden krijgen voordat ze er geld in zouden stoppen. Dan moet je dus een huurder en een koper hebben en dat is een heel lastig verhaal. Albada: ‘Aan vergelijkbare geslaagde projecten in Rotterdam zie je dat je eerst risico moet nemen. Je moet minimaal de receptie opknappen en minimaal één of twee verdiepingen aanpakken.’ Tegenwoordig is het van belang dat het pand bijdraagt aan de goede sfeer en gezondheid van de medewerkers, dat er een OV knooppunt in de buurt is en er een horeca gelegenheid in de buurt is. Vroeger werd er bij veel beleggers alleen naar de cashflow gekeken, aldus Albada. Daardoor staan er nu heel veel kantoren op plekken waar je alleen kan werken. Het is lastig die kantoren nog te verhuren, bedrijven gaan daar niet graag zitten. Ze willen succes uitstralen en dat gebeurt daar niet. 95 Gemeenten moeten minder met elkaar concurreren. Niet iedere gemeente heeft een industrieterrein nodig, het is veel verstandiger om met meerdere gemeenten op een plek grond uit te geven en samen te werken. Dat moet echt verbeterd worden. Een regionale visie zou heel goed zijn, er is nu een wildgroei aan beslissers. MPC Investeren op risico is iets dat zeker in de huidige tijd nog maar zelden gebeurt in Nederland. Blaak 16 is gekocht zonder dat er al een huurcontract is getekend, maar er zijn uiteraard contacten. MPC is een andere instelling dan IVG, waardoor het mogelijk is om te transformeren. Ook bij MPC zijn ze zich bewust dat er bij IVG flink is afgeboekt. Hierdoor is het voor hen mogelijk dit pand te herontwikkelen. Blaak 16 heeft grote vloeroppervlakken en ligt op een toplocatie, daarom is MPC ervan overtuigd dat dit risico te nemen is. Prioriteit Locatie Blaak 16 is een locatie die voor de Gemeente Rotterdam wel aangemerkt kan worden als belangrijk. De Blaak wordt nog steeds gezien als een toplocatie en ligt met bijvoorbeeld Loyens en Loeff aan de overkant midden in het zakelijke centrum van Rotterdam. Ook liggen de nieuwe markthal en Station Blaak op een steenworp afstand. De locatie is perfect bereikbaar met het openbaar vervoer en heeft een eigen parkeergarage. Eigendomssituatie Voordat Blaak 16 leeg kwam te staan was de Gemeente Rotterdam huurder van het pand. In 2102 hebben ze de Blaak verlaten. Tot begin 2014 was Blaak 16 in eigendom van IVG, maar zij hebben het pand inmiddels verkocht aan MPC Capital en een consortium van investeerders. Omvang Het pand heeft een bruto vloeroppervlak van 14.500 m2, verdeeld over 14 verdiepingen. Het is een groot pand, heeft grote vloeroppervlakken en is hierdoor voor vele functies geschikt. Mogelijk aantal kantoorwerknemers = (14.500 ! 0,81) / 19,5 ≈ 602 96 Ondernomen actie Toegepaste sturingsmiddelen Blaak 16 was een van de aangewezen pilot projecten. In de praktijk hield dit in dat er ruimte is geboden om op de Provada te presenteren. Hierdoor laat de gemeente zien dat het ook voor hen een urgent probleem is. Verder is er door de gemeente een pging gedaan om met een erfpachtregeling investeringsruimte te verschaffen aan IVG, maar dat bod was niet toereikend. Effect Hoewel de gemeente het project heeft aangewezen als pilotproject heeft dit weinig effect gehad. Daarnaast is de gemeente niet in staat gebleken om geïnteresseerde partijen te trekken. Het vinden van een nieuwe huurder is in het beginsel alleen niet de taak van een gemeente, maar van de eigenaar. Het struikelblok bij dit project was overduidelijk de boekwaarde. De Gemeente Rotterdam heeft d.m.v. een erfpachtregeling nog geprobeerd om investeringsmogelijkheden te creëren voor IVG, maar dat bod voor de grondpositie was voor IVG niet hoog genoeg. Ervaring vanuit markt Tevredenheid Bij IVG beseft men dat het probleem de boekwaarde was. Toch is er niet altijd het gevoel geweest dat Rotterdam er ook alles aan wilde doen om dit pand weer te verhuren. Er werd een projectleider gemist die zich verantwoordelijk voelde voor het project. Gezien de locatie is dat opvallend, aangezien leegstand op een dergelijke belangrijke locatie absoluut niet wenselijk zal zijn voor de Gemeente Rotterdam. Verbeterpunten case specifiek Gijs Albada benoemt dat het heel belangrijk is dat iemand zijn nek voor je wil uitsteken. Er zitten bij gemeenten wel vaak mensen met goede bedoelingen, maar ze willen niet het risico lopen een toekomstige politieke carrière te blokkeren voor een probleem dat feitelijk van iemand anders is. Het is voor ambtenaren die bezig zijn met transformatieprojecten daarom erg belangrijk dat veel mensen binnen een gemeente ze vertrouwen en ze draagvlak hebben. Algemene aandachtspunten De concurrerende posities van veel gemeenten hebben een slechte invloed op het oplossen van het probleem. Niet ieder dorp moet een kantorenpark willen hebben aan de rand van de stad. Vrijwel ieder dorp of stad heeft een plek met onooglijke gebouwen uit de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw, veelal gelegen bij de entree van de gemeente. Iedere gemeente probeert zo’n plek nu krampachtig in stand te houden. Zulke complexen kunnen echter beter worden gesloopt, omdat ze te onaantrekkelijk zijn voor transformatie (Vastgoedmarkt.nl, 2014). Albada: ‘Gemeenten hebben jarenlang subsidies verstrekt voor nieuwbouw op mindere locaties, ook in Rotterdam. Karakus, voormalig wethouder in Rotterdam, zei ook gewoon keihard ‘vraag moet je creëren’. Door aanbod neer te zetten creëer je vraag. Maar die regel bestaat helemaal niet. De focus die Rotterdam de laatste vijf a zes jaar heeft de juiste. De focus ligt nu op het CBD rond het station. Dat is ook wel wat je volgens mij als gemeente moet doen. Gewoon keihard 97 focussen op een bepaald gebied. Een gemeente moet niet willen bepalen wat de markt wil maar dat aan de markt overlaten.’ Resultaat -
-
-
Deze case is een duidelijk voorbeeld van een hoge boekwaarde die een transformatie in de weg staat. Doordat de pijn uiteindelijk bij IVG genomen is. Voordat IVG heeft afgeboekt is er nog wel gezocht naar oplossingen. Er is geïnvesteerd in ontwerpplannen, maar dit heeft niet het beoogde effect gehad. Uit het gesprek met IVG kwam duidelijk naar voren dat de politieke ambities van ambtenaren een belemmering kan zijn voor daadkrachtig optreden binnen een gemeente. Dit is begrijpelijk, maar is wel een gevoelig punt. Het is van belang dat betrokken ambtenaren draagvlak hebben binnen een gemeente en iets voor elkaar kunnen krijgen. Concurrentie tussen gemeenten is een slechte zaak. Niet iedere gemeente kan een eigen kantorenpark hebben. Samenwerken en het delen van de opbrengsten heeft meer toekomst dan voor eigen succes gaan. Gemeenten moeten zich focussen op bepaalde gebieden, zoals Rotterdam nu doet met het CBD. 98 18.2 Europoint II Tot verrassing van velen besloot de gemeente in 1976 tot aankoop van de torens voor 131 miljoen gulden om er de Diensten Stadsontwikkeling en Gemeentewerken te vestigen. De komst van 2700 ambtenaren naar dit stadsdeel heeft echter niet geleid tot allerlei activiteiten, horeca en winkeltjes in de omgeving. De ambtenaren lopen 's ochtends en 's avonds kriskras over de door de dienst zelf ontworpen fiets-­‐ en voetgangersroutes tussen metrostation Marconiplein en de gebouwen. Toen de Gemeente besloot om in 2014 naar de Kop van Zuid te verhuizen werd duidelijk dat Europoint leeg zou komen te staan, een probleem waar eigenaar MPC een oplossing voor zal moeten vinden. Voor deze case zijn gesprekken gevoerd met Dhr. Everraert van de Gemeente Rotterdam en Dhr. Danser van MPC Capital. Analyse MPC Bij het afsluiten van een nieuw contract met de Gemeente Rotterdam werd duidelijk dat de gemeente bij het aflopen van de verbintenis in 2014 Europoint II zou gaan verlaten. Zolang een huurder, in dit geval de gemeente, echter nog in het pand zit kan je als eigenaar weinig doen. Gelukkig wordt de bovenste verdieping door de gemeente beschikbaar gesteld zodat MPC hier een showroom verdieping kan maken. Danser: ‘Deze verdieping wordt helemaal opgeknapt. Hier kunnen mogelijke nieuwe huurders zien wat de plannen voor de rest van het gebouw zijn, bovendien is het uitzicht op de bovenste verdieping het beste.’ Het pand zal zeker van binnen een flinke opknapbeurt nodig hebben om weer verhuurd te kunnen worden. Deze investering wordt op vol eigen risico gedaan. Eigenlijk gebeurt dat niet meer in Nederland maar MPC heeft geen keuze volgens Danser. Een mooi verhaal is niet meer genoeg om een huurder te trekken. In deze tijden willen huurders zien wat de kwaliteit van een pand wordt. Natuurlijk zijn er gesprekken en is er uitzicht op huurders, maar er is absoluut geen zekerheid dat deze partijen ook daadwerkelijk iets gaan huren. Ook worden er gesprekken gevoerd met de gemeente over een oplossing voor dit probleem. Danser: ‘De gemeente probeert te sturen op een transformatie naar appartementen, maar dat is bijna niet rond te rekenen, met kantoren gaat dat wel. We houden echter alle opties open, we zijn namelijk afhankelijk van marktpartijen. Daarnaast is de kwaliteit van het gebied niet bijzonder hoog, daarom probeert MPC afspraken met de gemeente te maken over een grondige verbetering daarvan. Alleen is er bij de gemeente weinig geld dus wordt dat een lastig verhaal.’ 99 Gemeente Leonie Melchers, projectmanager leegstand van de Gemeente Rotterdam, beaamde in 2013 bij een bijeenkomst van het expertteam dat de Gemeente Rotterdam ook haar verantwoordelijkheid moet nemen voor de naderende leegstand op het Marconiplein, ook al is zij slechts huurder. Er dient samen met de eigenaar gekeken te worden wat gedaan kan worden om het leegstandprobleem op te lossen. De gemeente vindt dat nieuwbouw toegestaan moet worden maar dat er ook een goed programma gemaakt dient te worden voor de vierkante meters die achterblijven (Koren, 2013). De Marconitoren is nu nog in gebruik door de Gemeente Rotterdam, maar hier komt verandering in door de verhuizing naar de Rotterdam in de zomer van 2014. Hierdoor ligt het gevoelig en is het voor de gemeente van belang dat dit pand niet het nieuwe nationale beeld van de leegstand wordt zoals het KPMG pand langs de A9. In een eerdere vergadering heeft Melchers aangegeven dat de Gemeente Rotterdam het uiterste zal doen om de naderende leegstand in de Marconitoren op te lossen. Maar wat is het uiterste doen? De gemeente heeft geen budget om bijvoorbeeld op voorhand te investeren in het openbare gebied of subsidies te verlenen. Bovendien zou dat oneerlijke concurrentie zijn. Maar daarnaast kan de gemeente niet zomaar alles toestaan. Een plan om het gebouw te vullen met kleine hokjes kan de gemeente bijvoorbeeld nooit goedkeuren. MPC heeft besloten een showroom verdieping te creëren. MPC richt zich voorlopig op een kantoorfunctie. Er is geen samenwerking met de naastgelegen torens. Everraert: ‘In mijn ogen is de grootste kans om dit te vullen een soort campus idee. Alleen mikken alle drie de eigenaren van deze torens op de hoogste opbrengsten en dat zijn kantoren.’ Daarnaast snapt MPC dat ze eigenlijk heel veel geluk hebben gehad met de gemeente als huurder. Geen enkele huurder zou genoegen genomen hebben met een gebouw van deze kwaliteit volgens Everraert. Er moet dus nu geïnvesteerd worden, anders krijgen ze geen nieuwe huurder. Voor een partij als MPC is niets doen geen optie. Prioriteit Locatie Europoint II ligt ten westen van het centrum van Rotterdam met uitzicht op het havengebied. De omgeving van Europoint II is niet van hoogwaardige kwaliteit. De naderende leegstand maakt het gebied niet aantrekkelijker. 100 Eigendomssituatie Vanuit de markt is er behoorlijk wat kritiek richting de Gemeente Rotterdam over de verhuizing richting ‘De Rotterdam’. Er is begrip voor het feit dat een huurder na bijna 40 jaar vertrekt uit een pand. Het gebeurt nog maar zelden dat een huurder zo lang op dezelfde plek blijft zitten. De gemeente stuit echter op veel onbegrip als het gaat om de nieuwe huisvesting. Hoewel deze keuzen al gemaakt werden voor de echte crisis Omvang Het pand heeft een bruto vloeroppervlak van 33.000 m2, verdeeld over 22 verdiepingen. Het is het grootste pand van de zes cases. Doordat de kolommen in de gevel zijn geplaatst zijn de indelingsmogelijkheden optimaal. Mogelijk aantal kantoorwerknemers = (33.000 ! 0,81) / 19,5 ≈ 1370 Ondernomen actie Toegepaste sturingsmiddelen Europoint II is door de gemeente aangesteld als pilotproject. Hierdoor heeft het een plek gekregen op het transformatieplein tijdens de Provada van 2013. Hier zijn een aantal plannen gemaakt voor de drie torens gezamenlijk. Daarnaast stelt de Gemeente Rotterdam de bovenste verdieping beschikbaar aan MPC om deze alvast een upgrade te geven zodat huurders een duidelijk beeld gegeven kan worden. Effect Vooralsnog is er nog niet veel beweging in dit transformatieproject. De plannen die tijdens de Provada zijn gepresenteerd zijn erg ambitieus, waarschijnlijk veel te ambitieus op deze locatie en in deze economische situatie. Van deze plannen hoeft dan ook niet veel verwacht te worden. MPC is voornemens om te investeren en de toren een flinke upgrade te geven. Maar zolang een huurder nog in een pand zit is er niet veel mogelijk. Prettig is wel dat er een verdieping beschikbaar is gesteld aan MPC, zodat er een showroom verdieping gemaakt kan worden. De rol van de gemeente wordt echter pas echt belangrijk op het moment dat het pand leeg komt te staan en er door MPC actief iets gedaan kan worden om een nieuwe gebruiker te vinden voor het pand. Ervaring vanuit markt Tevredenheid Zoals al eerder aangegeven is de Marconitoren een veelbesproken onderwerp als het over leegstand in Rotterdam gaat. Toch is MPC niet van mening dat de gemeente meer verantwoordelijkheid zou moeten nemen om de leegstand op te lossen. Een huurder is namelijk vrij om een pand aan het einde van een contract te verlaten, ook als dit de gemeente is. Verbeterpunten case specifiek Volgens Eppo Danser van MPC is het niet vreemd dat de Gemeente Rotterdam na bijna 40 jaar vertrekt uit Europoint II. Hij benoemt echter wel dat de keuze voor de gigantische nieuwbouw op de Kop van Zuid gezien de huidige leegstandsproblematiek onbegrijpelijk is. 101 Algemene aandachtspunten Buiten de reeds genoemde verbeterpunten zijn er bij de interviews rond deze case geen verdere aandachtspunten naar voren gekomen. Resultaat -
Hoewel het voor de gemeente van belang is dat Europoint II niet het beeld van de leegstand in Rotterdam wordt verschilt de aanpak niet met andere leegstaande panden. MPC richt zijn pijlen vooralsnog op de kantorenmarkt aangezien daar het hoogste rendement te halen is. De gemeente zou liever zien dat er een andere functie in het pand komt. 102 19. Cross-­‐case analyse Europoint II
Blaak 16
Boompjes 250
Schiekade 730
Willem Ruyslaan 223
Calandstraat 25
Door middel van een cross-­‐case analyse kunnen er vanuit de vele resultaten uit de case studies meer generieke uitspraken gedaan worden. Vanuit de geïnterviewde marktpartijen zijn verschillende opmerkingen en mogelijke verbeterpunten naar voren gekomen. In onderstaande tabel is te zien om welke onderwerpen dit gaat en in welke case studie de betreffende onderwerpen aan bod zijn gekomen. Tijdwinst belangrijkste taak gemeente
Geen duidelijk aanspreekpunt voor markt
Regionale samenwerking gemeenten vereist
Ruimere bestemmingsplannen nodig
Welstandscommissie werkt belemmerend
Geen consistent leegstandsbeleid gemeente
Meer promoten en motiveren markt
Zeggenschap projectleider essentieel
Verantwoordelijkheid projectleider verschilt
Prioriteit gemeente locatieafhankelijk
Communicatie tussen partijen moet beter
Meer zekerheid vereist over aanvraagtermijnen
Tabel 3: Cross-­‐case analyse leegstandsbeleid Bij vijf van de zes geanalyseerde cases komen meerdere conclusies en aanbevelingen naar voren. Alleen bij de case Europoint II blijft het bij een conclusie. Dit kan worden verklaard doordat het pand momenteel nog niet leeg staat en er nog vrij weinig initiatief mogelijk is. Bij de overige cases komen verschillende conclusies en aanbevelingen naar voren. Deze onderwerpen worden verder belicht en besproken tijdens de expertmeeting en uiteen gezet bij de conclusies en aanbevelingen. 103 Empirisch onderzoek | Nieuwbouwbeleid In dit hoofdstuk zal antwoord gegeven worden op de onderstaande deelvragen van dit onderzoek. Welke sturingsmiddelen gebruiken de overheden om overbodige nieuwbouw te voorkomen? Hoe wordt het uitgedachte beleid en de keuze van sturingsmiddelen geïmplementeerd in de praktijk? Welk effect heeft dit beperkende beleid uiteindelijk? Hoe reageren de marktpartijen op dit overheidsbeleid? Op alle bestuurslagen is men er van doordrongen dat de kantorenmarkt er niet heel best voor staat. Transformatie van het bestaand stedelijk gebied werkt pas als een (provinciale en gemeentelijke) overheid uitbreiding tegenhoudt (Rli, 2014a). En hoewel gemeenten op het gebied van ruimtelijke planning altijd konden genieten van redelijke vrijheid zijn provincies sinds kort nadrukkelijk aan het kijken wat de mogelijkheden zijn om invloed uit te oefenen op het systeem dat schuilgaat achter de stedelijke ontwikkelingen en de bestaande planvoorraad. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van twee case studies, de Provincie Utrecht en de Provincie Zuid-­‐Holland. Beide provincies zijn recentelijk in het nieuws geweest vanwege het voornemen om gemeenten aan te sturen om de totale plancapaciteit te verminderen. Dit voornemen kan over het algemeen niet rekenen op veel steun vanuit gemeenten. De verschillende standpunten zijn in dit hoofdstuk uiteen gezet. 104 20. Utrecht In februari 2014 kwam de Provincie Utrecht met het bericht dat ze gemeenten gaan dwingen om 50% van hun plancapaciteit te schrappen. Om een helder beeld te krijgen over hoe een dergelijke beleidsverandering in zijn werk gaat zijn er voor dit deel van het onderzoek meerdere gesprekken gevoerd met Mariken Fellinger (Provincie Utrecht) en Klaas Beerda (Gemeente Utrecht en U10). De belangrijkste punten hieruit zullen terugkomen in dit hoofdstuk. Provincie Utrecht Een provincie kan zelf bepalen welke rol ze wil pakken volgens Fellinger, daarom verschilt het beleid ook per provincie. Belangrijk discussiepunt is dat een provincie zich op gemeentelijk terrein begeeft als ze gaan schrappen in bestemmingsplannen. Toch moet dit volgens Mariken Fellinger wel gebeuren. Dat wordt ook onderbouwd in het rapport van STEC dat de Provincie Utrecht heeft laten uitvoeren. Er is altijd een machtsstrijd tussen gemeenten en provincies. Gemeentes gaan het liefst over hun eigen grond, eigen geld en eigen middelen. Er is jaren een ruimtelijk ordeningsbeleid geweest waar vooral op groei werd gestuurd. Ook door provincies. Er is gestimuleerd om kantoorlocaties uit te breiden en er zijn locaties aangewezen waar dit was toegestaan. Gemeenten hebben hieraan invulling gegeven in hun bestemmingsplan en met hun grondexploitaties zijn ze zich daar ook als marktpartij aan gaan verbinden. Met het geld wat ze verdienden konden ze weer investeren in andere projecten, veelal op andere beleidsterreinen. Dat heeft de provincie ook gestimuleerd en daarom vinden veel gemeenten dat de provincie daar niet zomaar op terug kan komen. Fellinger: ‘Vanuit het gemeentelijk belang is dat logisch maar er is natuurlijk ook een algemeen belang. En deze twee belangen staan precies op gespannen voet.’ Veel gemeente willen of kunnen niet snijden in hun grondposities en als ze het wel zouden doen lopen mogelijke nieuwe bedrijven heel hard naar een nabije gemeente. Gemeenten zijn dus ook elkaars concurrent, dat maakte het probleem extra ingewikkeld. Bij de herziening van een bestemmingsplan zijn gemeenten verplicht te kijken of het nog steeds reëel is of een functie daar ingevuld gaat worden of niet. Dat lijkt een hele stevige basis om de bestemming ergens vanaf te halen als er geen zicht is. Maar de gemeente kan daar volgens Fellinger heel makkelijk iets aan doen door snel met een plan te komen. Er is dus relatief makkelijk onderuit te komen. 105 Iedere gemeente beweert dat ze de ladder voor duurzame verstedelijking gebruiken. Alleen het is deze ladder vrij subjectief. Het is vrij makkelijk recht te praten of je er wel of niet aan voldoet. Tijdens een landelijk IPO congres in november 2013 is ook benoemd dat er behoefte is aan het opstellen van protocollen om te laten zien welke stappen er doorlopen worden. In het beste geval zouden deze stappen kwantitatief toetsbaar gemaakt moeten worden om objectief te kunnen toetsen of er aan de ladder van duurzame ontwikkeling wordt voldaan Daarnaast is de provinciale grens natuurlijk een hele arbitraire grens, net zoals een gemeentelijke grens arbitrair is. Uiteraard is het een stuk maatschappelijke verantwoordelijkheid van gemeenten om verder te kijken dan de gemeentegrenzen, maar dat is dus niet verplicht. In de ladder voor duurzame verstedelijking zou er dus eigenlijk gekeken moeten worden naar grensoverschrijdende mogelijkheden. Er moet gekeken worden naar wat er binnenstedelijk mogelijk is op een soort schaalniveau en gemeenten moeten vervolgens onderling in gesprek gaan, aldus Fellinger. Om gemeenten te dwingen te schrappen in de planvoorraad kan een provincie een inpassingsplan maken. Die heeft dezelfde werking als een bestemmingsplan alleen ligt de verantwoordelijkheid voor het opstellen daarvan en de risico’s die eraan verbonden zijn bij de provincie. Als de provincie een inpassingsplan zou toepassen moeten de gemeenten nog wel zelf afboeken op de grondwaarde maar zijn de risico’s voor planschadeclaims voor de provincie. Op het gebied van transformatie verschilt de situatie per gemeente. Idealiter zou het zo moeten zijn dat door één aanvraag te doen een plan verschillende vergunningen doorloopt, maar alleen in Nieuwegein is dit nu het geval. Fellinger: ‘Probleem is ook dat niet overal het college de mandaat heeft om toestemming te geven voor een nieuw initiatief dat zich aandient. In Nieuwegein heeft de gemeenteraad het college toestemming gegeven om binnen de kaders die gesteld zijn zelf te beslissen. Hierdoor hoeft niet elk initiatief eerst aan de raad voorgelegd te worden voor dat er ingestemd wordt. Daarmee hebben ze ook de doorlooptijd van de hele procedure gehalveerd.’ Als een bestemming van een stuk grond wordt gehaald is het met de huidige regelgeving niet mogelijk om dit te veranderen in een flexibele bestemming. Volgens de regels van het huidige bestemmingsplan moet er aangeven worden welke functie er aan een bestemming gegeven wordt. Hier moet een gegronde reden voor zijn en het moet financieel onderbouwd zijn. Fellinger: ‘Maar de markt zit op het moment anders in elkaar dus moeten we ook anders met bestemmingsplannen omgaan.’ Dit blijkt ook uit het onderzoek van Van de Biggelaar. Daarin komt duidelijk naar voren dat het huidige bestemmingsplan niet flexibel genoeg is voor de huidige gebiedsontwikkeling. Tussen de planvorming en de daadwerkelijke uitvoering van het project kunnen enige jaren zitten. Bij gewijzigde omstandigheden loopt men dan tegen een gedetailleerd bestemmingsplan aan welke niet kan inspelen op deze wijzigingen (Van den Biggelaar, 2013). De nieuwe Omgevingswet, zoals uiteengezet in hoofdstuk 11, biedt mogelijkheden voor een ander en ruimer type bestemmingsplan. De Provincie Utrecht is, als er geschrapt wordt in de plancapaciteit, voorstander van gebruik te maken van een provinciaal inpassingsplan. Ten eerste hoeft een gemeente hierdoor niet zichzelf te dwingen om af te boeken op de grondposities. Daarnaast loop je heel veel risico’s met planschadeclaims en dat risico ligt dan ook bij de provincie en niet bij de gemeente. 106 Regio Utrecht (U10) De U10 bestaat uit tien gemeenten rondom de stad Utrecht die samenwerken. Dit zijn Bunnik, De Bilt, Houten, IJsselstein, Nieuwegein, Stichtse Vecht, Utrecht, Vianen, Woerden en Zeist. Er zijn meer kantoren, bedrijventerrein en winkels in de regio dan waar behoefte aan lijkt te zijn. Voor bedrijventerreinen is er in 2012 een convenant gesloten, de uitvoering hiervan loopt. De kantorenstrategie, waar het regionale nieuwbouwprogramma het belangrijkste onderwerp in is, is besproken in de colleges en zal naar verwachting eind 2014 tot een concreet contract leiden (U10, 2014). De U10 moet ervoor zorgen dat de afspraken die worden vastgelegd in de kantorenstrategie ook daadwerkelijk worden nageleefd. Het is de meest neutrale partij en daarom het meest geschikt voor deze taak. Beerda: ‘Het plan is om onder dit document samen met alle gemeenten een handtekening te zetten en daar ook verplichtingen aan verbinden. Denk bijvoorbeeld aan boeteclausules. Het is dus niet vrijblijvend om dergelijke afspraken te maken.’ Gemeente Utrecht De Gemeente Utrecht heeft in 2012 en 2013 in totaal ongeveer €70 miljoen afgeboekt. Dat gebeurt geleidelijk. Het is gebruikelijk dat gemeenten grondexploitaties bijstellen in de loop van de jaren. De Gemeente Utrecht is van mening dat de plancapaciteit te groot is en heeft daar onderzoek naar laten doen samen met de provincie. Beerda: ‘Dat is door bureau STEC gedaan en daar kwamen een aantal verstandige voorstellen uit. Dus dat willen de gemeenten nu vervatten in een document. Over de inhoud zijn de gemeenten het inmiddels eens, maar over de vorm nog niet.’ 2
15%
2
Planvoorraad
750.000 m
10%
2
500.000 m
5%
2
250.000 m
2010
2011
2012
2013
Leegstandspercentage
1.000.000 m
2014
Figuur 10: Plancapaciteit en leegstandspercentage Gemeente Utrecht Volgens de Provincie moet er fors verminderd worden, maar volgens Beerda is er nog niet over exacte aantallen vierkante meters gesproken. Waarschijnlijk zal het STEC-­‐rapport hier leidend in 107 zijn. Dat rapport wordt ook ondersteund door de gemeente, dus op inhoudelijk vlak verschillen de meningen van de Gemeente Utrecht en de Provincie Utrecht niet zoveel. Over de manier waarop het doel bereikt moet worden verschillen de meningen wel. De provincie vindt het inpassingsplan een geschikt middel en de gemeente vindt van niet. Beerda: ‘De verwachting is dat het zomaar 6 à 7 jaar kan duren voordat een inpassingsplan in werking treedt. Dit komt onder meer doordat er eerste een thematische structuurvisie opgesteld moet worden. In die periode is het aannemelijk dat de marktsituatie en de vestigingsvoorkeuren volledig veranderen. Op het moment dat een inpassingsplan dus in werking treed is deze waarschijnlijk helemaal niet meer actueel. Daarnaast heb je na het verminderen van de plancapaciteit niet meer de mogelijkheid daar snel van af te wijken, ook niet als er zich ontwikkelmogelijkheden voordoen. Je bent dan weer aangewezen op jarenlange procedures.’ De Gemeente Utrecht wil zich wel conformeren aan de volumes die in het STEC rapport staan samen met de andere gemeenten uit de U10. Dat heeft tot gevolg dat gemeenten een fors deel van de plancapaciteit in moeten leveren of een deel door moeten schuiven tot na 2030. Daarbij willen de gemeenten de afspraak maken om iedere jaar opnieuw te kijken naar de vraagontwikkeling. Je kan dan sneller inspringen op veranderingen binnen de vastgoedmarkt. Beerda: ‘De reden dat de provincie toch gebruik wil maken van het inpassingsplan is dat ze de Gemeente Utrecht en de regio niet goed vertrouwt. Ze vindt dergelijke afspraken te vrijblijvend, want een gemeente heeft twee petten op. Die van gronduitgever en de publieke pet. Daarom zou de provincie de regie over willen nemen. Maar zo vrijblijvend zijn de afspraken niet, dat kunnen namelijk hele stevige contracten zijn. De Gemeente Utrecht wil dit doen in samenspraak met de Provincie.’ Volgens Beerda is het gevaar dat de provincie schetst over de toevoeging van enkele honderd duizenden vierkante meters helemaal niet aanwezig. Zelfs al zou de grond voor niks worden weggegeven worden plannen nog niet rond gerekend. Er is volgens hem geen enkele marktpartij meer die op risico kantoren gaat bouwen, ook al is de plek nog zo goed. De markt heeft allang ingegrepen en het evenwicht is zodanig weg dat dit niet meer gebeurt. Het gemiddelde tempo van toevoegen in de stad is verwaarloosbaar laag. Het tempo waarin de Gemeente Utrecht transformeert ligt vele malen hoger. In 2013 is er 50.000 m2 uit de markt genomen. Het leegstandsprobleem is in Utrecht ook kleiner dan in andere grote steden. Het leegstandspercentage is momenteel 10%. Beerda: ‘Het ligt er wel een aan hoe je leegstand meet omdat definities hierover verschillen. De Gemeente Utrecht gebruikt echter al vijftien jaar dezelfde definitie en blijft deze ook gebruiken. Leegstand is iets wat echt leeg staat en ook daadwerkelijk aangeboden wordt dat. Door verschillen in definities ontstaan er verschillen in cijfers.’ Hoewel de situatie in Utrecht minder zorgwekkend is dan in andere grote steden in Nederland vinden ze het leegstandspercentage van 10% nog wel te hoog. Daarom wordt er fors ingezet op transformaties en onttrekkingen om zo bestaande gebieden gezond te maken. Op bedrijventerreinen is het probleem voor de gemeente beperkt maar voor de markt is het uiteraard niet zo goed. In ruimtelijke zin veel minder kwaad als er ergens op Lage Weide iets leeg staat dan wanneer er iets in de binnenstad leeg staat. 108 Deelconclusie Uit de gesprekken met de Provincie Utrecht en de Gemeente Utrecht wordt duidelijk dat er eensgezindheid is over het leegstandsprobleem. Beide partijen onderschrijven dat het noodzakelijk is om nieuwbouw te beperken en uitbreiding van de kantorenvoorraad zoveel mogelijk tegen gegaan moet worden. Over de manier waarop dit moet gebeuren verschillen ze echter van mening. Hierover zijn ze nog in overleg. Regelgeving om toevoegingen aan de planvoorraad te voorkomen bestaat in de vorm van de ladder voor duurzame verstedelijking. In het gesprek met Mariken Fellinger komt echter naar voren dat wetgeving nog te subjectief en niet waterdicht is. Dit wordt ook geconstateerd door de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur. Zij stellen in het rapport ‘Kwaliteit zonder groei’ dat de ladder voor duurzame verstedelijking overcapaciteit nog onvoldoende in staat is om reële plancapaciteit te waarborgen. Volgens Fellinger kan een gemeente makkelijk aan deze ladder voldoen door snel met een plan te komen. Er is dan relatief makkelijk onderuit te komen (Fellinger, 2013). In het inpassingsplan ziet de Provincie Utrecht een andere mogelijkheid om nieuwbouw te beperken. Het inpassingsplan is er op gericht op gemeenten te dwingen overbodige plancapaciteit te schrappen. Hier is de Gemeente Utrecht het niet mee eens. Ten eerste heeft de Gemeente zelf al fors gesneden in de nieuwbouwplannen. Daarnaast is er momenteel helemaal geen vraag naar nieuwbouw. Ook kan het volgens Klaas Beerda wel zes jaar duren voordat een dergelijk plan operationeel is. Dan ziet de kantorenmarkt er weer compleet anders uit. Daarnaast wil de Gemeente Utrecht ruimte houden in de planvoorraad om in te kunnen springen op nieuwe, specifieke vraag die voldoet aan de ladder voor duurzame verstedelijking. Toch hoopt de Provincie Utrecht aan het einde van 2014 met specifieke plannen te komen over de te schrappen locaties. 109 21. Zuid-­‐Holland Begin van 2014 werd duidelijk dat de Provincie Zuid-­‐Holland gemeenten drie jaar de tijd wil geven om overbodige plancapaciteit te schrappen. In de Provincie Zuid-­‐Holland bevinden zich echter twee forse gemeenten die zelf ook niet stilzitten op het gebied van kantorenleegstand. Om een helder beeld te krijgen van de wisselwerking tussen de verschillende partijen zijn voor dit deel van het onderzoek gesprekken gevoerd met Dhr. Van Kooperen , Dhr. Van den Berg en Mw. Melchers van de Gemeente Rotterdam, Dhr. Van Veen van de Gemeente Den Haag en zijn er vragenlijsten ingevuld door Dhr. Van Stoppelenburg van Stadsregio Rotterdam en Dhr. Hoogervorst van de Provincie Utrecht. Provincie Zuid-­‐Holland Het provinciaal belang op het gebied van kantoren is door de Provincie Zuid-­‐Holland als volgt geformuleerd: ‘Optimaal benutten van bestaande ruimte voor economische clusters.’ De afstemming van vraag en aanbod voor ontwikkeling van nieuwe kantoren is daarmee niet opgenomen als ruimtelijk belang (Randstedelijke Rekenkamer, 2014). Hoewel het dus niet in de visie van de provincie is geformuleerd wordt er toch geprobeerd invloed uit te oefenen op de aanbodzijde van de kantorenmarkt door de provincie. Volgens Hoogervorst, contactpersoon van gemeenten bij de Provincie Zuid-­‐Holland, is er geen generiek instrumentarium t.b.v. transformatie kantoren op provinciaal niveau. Er is echter wel een generiek, kader stellend ruimtelijk ordeningsbeleid, dat gericht is op beperking van de nieuwbouw tot een select aantal locaties en met doel consolidatie of afname van de voorraad daarbuiten. Dit kader stellend ruimtelijk beleid is opgenomen in de Ontwerpvisie Ruimte en Mobiliteit. Hierin staat ook dat de structureel overbodige plannen geschrapt moeten worden en dat gemeenten hier drie jaar de tijd voor krijgen. Hoogervorst: ‘Over het algemeen zijn gemeenten het niet eens met deze geplande planreductie. Deze planreductie wil de provincie regionaal afstemmen in vijf regio’s. Dit zijn Haaglanden, Holland Rijnland, Midden-­‐Holland, Regio Rotterdam en Zuid-­‐Holland Zuid. De huidige plancapaciteit is weergegeven in figuur 11. Over het functioneren van de deze regio’s wilde de Provincie Zuid-­‐Holland zich niet uitlaten. In het meerjarenplan uit 2010 is de ambitie uitgesproken om voor 2015 1 miljoen m2 planvoorraad te schrappen. Uit het rapport van onderzoeksbureau STEC dat op 14 mei 2014 is gepubliceerd blijkt dat deze doelstelling inmiddels is gehaald. In 2011 en 2012 zijn op de regio Zuid-­‐Holland Zuid na de kantorenstrategieën door de Algemene Besturen van de regio’s vastgesteld, veelal na gemeentelijke behandeling. In Zuid-­‐Holland Zuid is voor het deelgebied Drechtsteden wel een kantorenstrategie vastgesteld. Drechtsteden is voor wat betreft kantoren de belangrijkste van de vier deelgebieden in Zuid-­‐Holland Zuid. In de 110 kantorenstrategieën zijn niet in alle gevallen concrete cijfers genoemd ten aanzien van de voorgenomen planreductie. Deze cijfers staan wel in een rapport van het EIB uit 2012. Afspraken over regionale kantorenvisies zijn hiervoor gewenst, maar dit proces loopt dus nog (Randstedelijke Rekenkamer, 2014). Figuur 11: Plancapaciteit kantoorruimte per regio in Zuid-­‐Holland zal echter nog wel even duren voordat de Visie Ruimte en Mobiliteit in werking treedt. Eerst Het krijgen de regio’s een jaar de tijd om hun plannen aan te passen in lijn met de randvoorwaarden van de Gedeputeerde Staten. Hoogervorst: ‘Deze randvoorwaarden zijn nog in behandeling. De ontwerp Visie Ruimte en Mobiliteit heeft veel zienswijzen opgeleverd. De Provincie Zuid-­‐Holland is nu met de Nota van beantwoording bezig. Dan zal de visie volgens Hoogervorst aangepast worden.’ In de Verordening Ruimte van 2010 is al bepaald dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een nieuwe ontwikkeling met wonen, bedrijven, zelfstandige kantoren, detailhandel en andere stedelijke voorzieningen moet voorzien in een aantoonbare behoefte en gebaseerd moet zijn op een regionale visie op het programma of regionaal Figuur 12: Ontwikkeling plancapaciteit in Zuid-­‐Holland moet zijn afgestemd (Zuid-­‐
Holland, 2014). In de praktijk houdt dit in dat een plan zal moeten voldoen aan de ladder voor duurzame verstedelijking. In figuur 12 is zichtbaar dat er is sinds 2010 sprake is van een flinke reductie van planmeters, van in totaal zo'n 1,8 miljoen m2 BVO (saldo tussen 2010 en 2014). Zo'n 640.000 m2 BVO kantoorruimte is in deze periode opgeleverd, oftewel, de daadwerkelijke reductie (soms ook als gevolg van administratieve wijzigingen) bedraagt iets minder dan 1,3 miljoen m2 BVO. Verdere reductie van de plancapaciteit is volgens de Provincie Zuid-­‐Holland gewenst. Hoewel het overleg hierover dus loopt met de regio’s, zitten de gemeenten en de provincie niet op één lijn. De provincie is vooralsnog niet van plan gemeenten d.m.v. een inpassingsplan te gaan dwingen tot het schrappen van plancapaciteit en wil niet vooruitlopen op het resultaat van de onderhandelingen met de gemeenten. 111 Regio Haaglanden Het monitoren van de ontwikkelingen op de kantorenmarkt in Haaglanden wordt ook ingezet als instrument van stadsgewestelijk beleid voor kantorenlocaties. Sinds 2004 ligt dit beleid vast in een kantorenstrategie. Doelstelling van deze strategie is een evenwichtige afstemming van vraag naar en aanbod van kantoorruimte naar soort, periode en locatie. De strategie limiteert en faseert ontwikkelingsmogelijkheden binnen een stringent afsprakenkader, op regionale schaal geformuleerd, rekening houdend met belangen van afzonderlijke gemeenten in Haaglanden. Ruimtelijk wordt ingezet op concentratie op (uit te bouwen) bestaande en een zeer beperkt aantal nieuwe kantorenlocaties, met toenemende aandacht voor een goede bereikbaarheid. Inmiddels staan behoefteramingen voor de (nabije) toekomst ernstig ter discussie. Ook is een begin gemaakt met doorlichting van de plannenvoorraad op kans rijkheid en noodzaak. Daarbij is kritisch gekeken naar de toedeling van de kantorenlocaties naar type met elk een eigen vraag-­‐ en aanbodkarakteristiek. De behoefteraming is in 2012 geactualiseerd, dat wil zeggen naar beneden bijgesteld, maar wel rekening houdend met nieuwe markontwikkelingen en gebruikerseisen. Complementair daaraan is tot reductie van de planvoorraad gekomen dan wel uitfasering van een belangrijk deel daarvan. Flankerend beleid om huidig aanbod uit de markt te nemen zal tevens onderdeel van de nieuwe strategie zijn. Het bijbehorend afsprakenkader bindt gemeenten en Stadsgewest Haaglanden aan de strategie, maar biedt de nodige flexibiliteit om tussen locaties van hetzelfde type te kunnen schuiven, en na overleg op stadsgewestelijk niveau ook tussen andere locaties (Stadsgewest Haaglanden, 2012). Gemeente Den Haag In Den Haag wordt gewerkt met een kantorenloods. Het is volgens Van Veen belangrijk voor de markt dat er één aanspreekpunt is. Daarom is er in Den Haag ook een aparte mailbox. Marktpartijen weten de kantorenloods steeds makkelijker te vinden. De planvoorraad blijft de laatste jaren redelijk constant rond de 600.000 m2 het leegstandspercentage ligt rond de 13%. Wat de komende jaren interessant is in Den Haag is de afstoot van ongeveer 660.000 m2 aan kantoren door het de rijksoverheid. Daar probeert de Gemeente Den Haag momenteel wel iets aan te doen. Eerst was het namelijk de insteek van de rijksoverheid om alles voor 2020 te verkopen maar de benadering is nu om de markt vooral mee laten denken en creatief en innovatief aan de gang te laten gaan om een oplossing te vinden voor deze vierkante meters. Dit houdt in dat de panden met mogelijkheden op korte termijn de markt op kunnen. Daar kan over onderhandeld worden, maar echt open is de RVD niet vanwege het Europees aanbestedingsrecht. Er blijven volgens Van Veen genoeg panden over waar een andere oplossing voor gevonden moet worden, bijvoorbeeld langdurig tijdelijk beheer. Er is vanuit de Gemeente Den Haag begrip dat bij de Provincie Utrecht een bepaald beleid ontstaat op het gebied van leegstand. Voor bepaalde steden zal het nodig zijn dat de Provincie 112 de regie pakt, maar dit moet niet gelden voor Den Haag. Op zich is dit opmerkelijk, aangezien in figuur 13 zichtbaar is dat de planvoorraad de afgelopen jaren nauwelijks is afgenomen. Den Haag heeft op zijn planvoorraad en de grondwaarden samen voor een bedrag van ongeveer €200 miljoen afgeboekt. Met de huidige plannen die er liggen ziet de Gemeente Den Haag ook geen problemen in verband met mogelijk ingrijpen door de provincie. Er is bovendien goed contact met de Provincie, ook via de regio Haaglanden. Den Haag heeft naar eigen zeggen vrij veel plancapaciteit geschrapt binnen de mogelijkheden maar wil wel ruimte hebben om te kunnen anticiperen voor specifieke vraag waar nieuwbouw voor nodig is. Verder zal er kritisch gekeken worden naar mogelijke nieuwbouw d.m.v. de ladder voor duurzame verstedelijking. Er zal altijd een huurder moeten zijn en er mag in het geval van nieuwbouw geen mogelijkheid bestaan om de vraag op te vangen in de bestaande panden. Beerda: ‘Die kritische houding is er eigenlijk al die de provincie voorstaat, dat is echter zeker niet bij alle gemeenten zo.’ 1.000.000 m
15%
750.000 m
10%
500.000 m
5%
250.000 m
2010
2011
2012
2013
2014
Planvoorraad
2
2
2
Leegstandspercentage
2
Figuur 13: Plancapaciteit en leegstandspercentage Gemeente Den Haag Beerda: ‘De provincie kan echter altijd ingrijpen d.m.v. een proactieve aanwijzing als het niet binnen de huidige kaders past. Daarnaast is het zo dat bij de tienjaarcyclus van het wijzigen van de bestemmingsplannen ook al heel veel kantoorbestemmingen gewijzigd worden naar gemengd met de bevoegdheid voor B&W om dit om te zetten in wonen. Ook daarmee wordt de plancapaciteit verkleind.’ Het blijft natuurlijk interessant om grond uit te geven voor gemeenten. Daardoor wordt er ook nog steeds geconcurreerd tussen gemeenten. Beerda: ‘Als er een fictieve partij uit Delft is die wil landen in Den Haag dan gaat de Gemeente Den Haag dat niet tegenhouden. Het economisch belang is erg groot. Er is op dat gebied nog veel winst te behalen voor een provincie, door daar beter regie in te voeren.’ In den Haag kan er nog veel meer getransformeerd worden. Veel leegstand is binnenstedelijk, in tegenstelling tot bijvoorbeeld leegstand in de Plaspoelpolder. Daar is transformatie bijna onmogelijk te realiseren. Helaas wordt er in Den Haag vaak ook pas getransformeerd als partijen omvallen en de boekwaarden omlaag gaan. Volgens Van Veen moet er op Europees gebied nog 113 €65 miljard worden afgeboekt. In dat perspectief gezien moet men er in Nederland voor oppassen dat r niet een nieuwe crisis komt. Als iedereen nu gaat afwaarderen ontstaat er een heel groot probleem. Dat is ook de reden dat vrij veel herfinancieringscontracten die aflopen toch nog doorlopen. Banken willen de harde maatregelen nu niet nemen. Stadsregio Rotterdam Veel kantoorgebruikers blijven bij een verhuizing binnen de gemeentegrenzen of verhuizen hooguit over een afstand van tien kilometer en blijven daarmee in het algemeen binnen ‘hun’ stedelijke regio (Stadsregio Rotterdam, 2013). Een belangrijke partner voor de stadsregio Rotterdam is de provincie Zuid-­‐Holland. Als ruimtelijk regisseur heeft zij een verantwoordelijkheid voor bovenregionale afstemming en beschikt zij over planologisch instrumentarium. Omdat de markt aan zet is, moet de provincie Zuid-­‐Holland in goed overleg met de (samenwerkende) gemeenten tot afspraken komen over de wijze waarop inzet van haar instrumentarium zo maximaal mogelijk kan bijdragen aan een gezondere kantorenmarkt (Stadsregio Rotterdam, 2013). Hierin kan een belangrijke rol zijn weggelegd voor de Stadsregio Rotterdam. Vanwege de grote potentiële opbrengsten kan een ongewenste wisselwerking ontstaan tussen ruimtelijke en bedrijfseconomische afwegingen binnen een gemeente (Rli, 2014b). Deze ongewenste wisselwerking heeft tot gevolg dat gemeenten met elkaar concurreren. Door een regionale afstemming op het gebied van toegestane nieuwbouw kunnen deze concurrentieposities worden ingekaderd. Gemeente Rotterdam Wat de Gemeente Rotterdam eigenlijk heeft gedaan met het traject van de Navigator van 2008 tot 2012 is dat de planvoorraad drastisch verminderd is. In de eigen portefeuille is al veel afgeboekt, meer willen we niet want dan loop je het gevaar dat je door een ondergrens heen valt. We hebben gezegd dat een bouwstop niet aan de orde is in Rotterdam, dan verlies je op een gegeven moment je concurrentiepositie. Er blijft op alle verschillende soorten locaties vraag naar nieuwbouw dus moet je die mogelijkheid ook bieden. We zullen nieuwe partijen altijd eerst proberen te sturen richting bestaande panden, maar als ze grond met een bestemming hebben kunnen we eigenlijk niks doen. Als dat niet het geval is doorlopen we de ladder van duurzame verstedelijking. In 2003 zijn we begonnen met de actualisering van bestemmingsplannen. Dit werd urgent doordat er anders geen leges meer geïnd mochten worden. Alle bestemmingsplannen samen zijn de planologische voorraad. De locaties waar ook daadwerkelijk concrete plannen voor zijn voor de komende 10 jaar vormen de planvoorraad. 114 2
1.500.000 m
20%
15%
Planvoorraad
2
1.000.000 m
10%
2
500.000 m
5%
2010
2011
2012
2013
Leegstandspercentage
2014
Figuur 14: Plancapaciteit en leegstandspercentage Gemeente Rotterdam Wat de gemeente eigenlijk doet is een reële marktvraag analyse (A) hanteren. Daar gaan wordt de planvoorraad op afgesteld. Maar er zijn twee andere scenario’s waar rekening mee gehouden moet. Dat is het financiële scenario (B), want er is natuurlijk een kans dat je het niet realiseert. Financieel moet je wellicht rekening houden met een uitval. Dit kan een voorziening zijn die je neemt of dat echt een lagere prognose maakt. Dat is een keuze. Aan de andere kant is er een plan naar boven en dat is je planologische voorraad (C). Dus een gemeente wil ruimte houden voor groei, de marktvraag analyse (Navigator) is het scenario waar de gemeente vanuit gaat en ondertussen wordt er financieel rekening gehouden met een slechtere marktvraag. De provincie wil door een gebrek aan vertrouwen graag de ruimte tussen lijn C en lijn A zo klein mogelijk houden en wil vanuit die gedachte gemeenten dwingen om te schrappen in bestemmingsplannen. In de ogen van de gemeente is zoals eerder aangegeven voor Rotterdam de ondergrens bereikt en zijn marktpartijen vaak ook realistisch genoeg om te beseffen dat er geen vraag naar nieuwbouw is. C
A
B
Tijd
Figuur 15: Ruimtelijke, reële en financiële scenario’s 115 Met omliggende gemeenten is er daarnaast een Regionaal Kantoorprogramma opgesteld om te voldoen aan de verordening ruimte. Deze word jaarlijks herzien. Over het algemeen ligt dit programma net iets boven het aantal vierkante meters met concrete plannen, de planvoorraad. Mochten partijen toch met plannen komen die nieuw zijn en hiermee boven het afgesproken oppervlak aan vierkante meters uit het Regionaal Kantoorprogramma uitkomen moet hier een oplossing voor worden gezocht. Verder zijn er enorm veel rapporten gepubliceerd en zorgt dit voor onoverzichtelijke situaties. Ook gebruikt vrijwel iedereen andere definities en heeft dit tot gevolg dat geen enkel rapport te vergelijken is. Deelconclusie De Provincie Zuid-­‐Holland is opgedeeld in 5 economische regio’s. Dit zijn de regio’s Haaglanden, Holland Rijnland, Midden-­‐Holland, Regio Rotterdam en Zuid-­‐Holland Zuid. De Provincie stuurt binnen deze regio’s op een intensieve samenwerking. De ambitie van de provincie is dat hier de helft van de huidige plancapaciteit geschrapt wordt. Een dergelijk nieuwbouwprogramma dient ook als onderlegger van de ladder voor duurzame verstedelijking. De provincie beseft dat gemeenten een andere mening hebben als het gaat om het schrappen van plancapaciteit, maar is vooralsnog niet van plan om gemeenten te gaan dwingen. Ze willen eerst afwachten in hoeverre gemeenten zelf overgaan tot reductie van de plancapaciteit. De Gemeente Den Haag heeft de afgelopen jaren zo’n €200 miljoen afgeboekt op de grondwaarden. De totale plancapaciteit is echter gelijk gebleven. Zeker met het zicht op de vierkante meters aan overheidsgebouwen die afgestoten worden is dit opvallend te noemen. De Gemeente Rotterdam focust zich vooral op de harde plancapaciteit. De zachte plancapaciteit is volgens hen niet relevant voor de korte termijn. Ze hebben de afgelopen jaren veel geschrapt en er wordt gewaarschuwd dat ze al aan de ondergrens zitten van het aantal vierkante meters aan plancapaciteit. Een verdere vermindering is mogelijk schadelijk voor de marktwerking. 116 Expertmeeting Op donderdagmiddag 15 mei zijn stellingen over de deelconclusies tijdens een expertmeeting voorgelegd aan een groep experts. Deze experts, met een verschillende achtergrond en intenties, zijn de afgelopen jaren geregeld tot vaak betrokken geweest bij transformatie van kantoren en meer in het bijzonder de rol die de overheid hierin speelt. De bedoeling van deze meeting was het toetsen van de deelconclusies en het aanscherpen van de aanbevelingen. 22. Verslaglegging De volgende personen zijn bij deze meeting aanwezig geweest. Hilde Remøy -­‐ TU Delft Wiechert Schenk -­‐ COD Gabor Everraert -­‐ Gemeente Rotterdam Klaas Bart van de Berg -­‐ Gemeente Rotterdam Joyce Snepvangers -­‐ Merin Martin Woodward -­‐ Loyens & Loeff Leonie Muetstege – Loyens & Loeff Els Cortooms – Rho adviseurs voor de leefruimte Annemieke de Vries – Projectleider landelijk expertteam kantoortransformatie De belangrijkste onderwerpen en standpunten die tijdens de meeting aan bod zijn gekomen zijn hieronder uiteen gezet. Gemeenten moeten meer doen dan alleen faciliteren om leegstand tegen te gaan De tijden dat de overheid subsidie kon geven zijn voorbij. Alleen als de gemeente grondeigenaar is of de grond in erfpacht heeft, is er wel degelijk een financiële rol voor de gemeente. Gemeenten zijn tegenwoordig vaak bereid de voorwaarden te scheppen om transformatie mogelijk te maken. Zeker de Gemeente Rotterdam, al is dat niet overal het geval. Er is alleen wel een realistisch plan voor nodig, anders kan een gemeente er niks voor doen. Tijd is de allergrootste vijand. En hoewel de welwillendheid er vaak wel is, is het systeem is er vaak nog niet op ingericht. Volgens Wiechert Schenk (COD) moet je vaak toch zelf langs alle loketten. De markt bepaalt of een gebouw in trek is en hoe leegstand ingevuld gaat worden. En dan is het vervelend om te moeten constateren dat faciliteren niet echt goed gaat. De gemeenten moeten beter leren faciliteren. Een gemeente heeft niet de capaciteit om overal mee aan de slag te gaan. Maar als een marktpartij met een compleet plan komt inclusief een belegger en huurder is het nuttig om bij de start van een project een vergadering te organiseren met 10 a 12 man met alle verschillende specialisaties. Dan komen alle toekomstige problemen meteen op tafel en besproken. Dan weet iedereen gelijk waar hij aan toe is, en dat werkt in de praktijk. Een voorbespreking is dus erg belangrijk. 117 Het is altijd duidelijk bij welke afdeling je binnen gemeenten moet zijn als het om transformatieprojecten gaat Niet altijd komt een marktpartij terecht bij de juiste persoon binnen de gemeente. Dit zou niet voor moeten kunnen komen. Het gebeurt geregeld dat een marktpartij het gevoel heft dat hij van het kastje naar de muur wordt gestuurd. Dit voorkomen is een verantwoordelijkheid die ligt bij bij zowel de gemeente als de marktpartijen. Het moet zo georganiseerd worden dat de vraag op de juiste plek terecht komt. Binnen gemeenten is iedereen goed op de hoogte van de noodzaak van het te voeren leegstandsbeleid Volgens Gabor Everraert van de gemeente Rotterdam is het niet zozeer belangrijk dat iedereen op de hoogte is van het beleid, aar vooral dat iedereen binnen de afgesproken termijn met een besluit komt. Verschillende afdelingen hebben vaak verschillende eisen en belangen. Als deze botsen is de signalering belangrijk en moet een projectleider zorgen dat dit zo snel mogelijk onder de aandacht van het bestuur komt. Het gaat vooral om de snelheid. Het is wel belangrijk dat de neuzen zoveel mogelijk dezelfde kant op staan. Het gebeurt dat er verschillende eisen worden gesteld binnen een gemeente. Bijvoorbeeld de belangen van de brandweer en de welstand zijn soms conflicterend. Dan is een projectleider met steun van de wethouder nodig dat meningsverschil op te lossen. Daarnaast zijn bepaalde mensen enthousiast, maar zeker niet iedereen werkt in het tempo van deze mensen mee. Het hangt heel erg af van de motivatie per persoon. Veel mensen interesseert het niet. Het hangt er heel erg vanaf met wie je zaken doet is de unanieme mening tijdens de meeting. Een projectleider moet iedereen mee proberen te krijgen en proberen een omslag teweeg te brengen bij mensen. De aanvraagtermijn voor vergunningen en bestemmingsplannen is over het algemeen korter dan voorheen Transformatieprojecten hebben veel meer onzekerheden en de regelgeving is dus veel ingewikkelder. Transformatie is ook vaak het gevolg dat je een gebouw in bezit hebt en een oplossing zoekt. Je hebt veel meer vaste gegevens dan bij nieuwbouw. De wettelijke termijn voor een omgevingsvergunning is verkort tot 8 weken, maar die wordt zeker niet altijd gehaald. Dat is het verschil tussen de wetgeving die op Rijksniveau wordt bedacht maar op een ander niveau wordt uitgevoerd. Een transformatieproject komt in hetzelfde vergunningsproces als een dakkapel. Dat zijn alleen totaal verschillende aanvragen qua omvang. Ambtenaren weten heel goed hoe ze meer tijd kunnen creëren voor zichzelf. Door aanvullende informatie te vragen komt de aanvraag stop te liggen en heeft de gemeente meer tijd. Aanvragen worden pas in een laat stadium in behandeling genomen, wordt ook door de gemeente beaamt. Ambtenaren gaan uit van het gebruik van de maximale termijn. Vaak wordt ook daardoor de termijn niet gehaald. Daarnaast hebben gemeenten momenteel ook te maken 118 met bezuinigingen, waardoor er ook op de afdeling vergunningen mensen ontslagen worden. Dat helpt ook niet bepaald. Er bestaan middelen voor marktpartijen om stappen te ondernemen tegen de gemeente als termijnen niet worden gehaald. Dit kan d.m.v. een ingebrekestelling en er kan dan een dwangsom worden opgelegd. Deze stappen worden alleen zelden genomen omdat partijen beseffen dat ze in een later stadium nog aan tafel moeten met de gemeente. Voor een projectleider transformatie binnen een gemeente is dat jammer, aangezien dit hen ook meer daadkracht zou kunnen geven. Het is goed mogelijk om van de gemeente zekerheid te krijgen over de duur van een aanvraag voor bestemmingswijziging Een meeting bij de start van een project waar alle betrokkenen en specialisten om tafel kijken naar de knelpunten besproken worden geeft duidelijkheid in een vroeg stadium. Door alle partijen wordt erop gewezen dat een dergelijke meeting van groot belang is. Een marktpartij moet alleen eerst wel met een doordacht en uitgewerkt plan komen om een dergelijke meeting nut te laten hebben. Op het moment dat er een marktpartij met een goed plan komt kan de gemeente aangeven hoe lang de vergunningsprocessengaan duren. Alleen dan kan een gemeente zekerheid geven over termijnen, ook op het gebied de welstandscommissie. Gemeenten gaan bij een omgevingsvergunning aanvraag flexibel om met kleine afwijkingen Iedere gemeente heeft zich te houden aan bestaande normen omtrent bijvoorbeeld geluid. Er zijn gemeenten die verplichte nationale wetgeving nog verder aanscherpt hebben volgens Annemieke de Vries van het landelijke expertteam. Dat zou zeker niet meer moeten gebeuren. Het moet niet lastiger worden gemaakt dan nodig is. In het algemeen wordt de wetgeving wel steeds soepeler, er is veel mogelijk tegenwoordig. De kruimelgevallenregeling is daar een voorbeeld van. Ook de crisis en herstelwet helpt. Bij transformatie blijven alleen vele middelen onbenut doordat niet iedereen op de hoogte is van het bestaande beleid. Als bij iedereen de kennis actueel is zijn er meer mogelijkheden. Projectleiders binnen een gemeente communiceren helder naar marktpartijen waar ze mee bezig zijn Dit is een heel persoonlijk aspect. Een goede projectleider doet het wel en een slechte niet. Het is alleen ook belangrijk dat een marktpartij helder naar een gemeente communiceert. Ook een marktpartij moet de juiste mensen binnen een gemeente op de tijdig op de hoogte stellen. Het is ook een kwestie van timing. Wanneer betrek je wie erbij. Volgens Gabor Everraert heeft de gemeente wel een zwakkere positie in het geheel. Ze hebben sneller de publieke opinie tegen terwijl ook op het communicatieve vlak vaak ook fouten worden gemaakt door de marktpartij. Bottom line is wel dat heldere communicatie bij een transformatie enorm belangrijk is. Projectleiders binnen een gemeente voelen zich verantwoordelijk voor het slagen van een transformatieproject Het hangt heel erg af van de persoon en de manier waarop ze tegen een project aankijken. Of ze het belangrijk vinden en zich verantwoordelijk voelen. Iedereen kan van het beleid op de hoogte 119 zijn en van de noodzaak daarvan, maar of ze het zelf noodzakelijk vinden is iets anders. Een projectleider is vrijwel altijd iemand die zich verantwoordelijk voelt en de noodzakelijkheid ziet, anders zat hij niet op die positie. Maar het gaat er ook zeker om hoe hij de mensen om zich heen mee kan krijgen. En dat is nog wel eens lastig. Projectleiders binnen een gemeente hebben genoeg steun en daadkracht om plannen verder te helpen Regelgeving op het gebied van normen en dergelijke kan een projectleider niet zomaar veranderen. Een projectleider kan wel een belangrijke rol spelen bij het doorhakken van knopen. Hiervoor moet het vanuit de politiek duidelijk zijn wat het beleid van de gemeente is. Dit zorgt voor politieke druk en een ambtenarenapparaat wil bijna alles voor een project doen als daar maar een zekere politieke druk achter zit. Een wethouder die in zijn afdeling duidelijk maakt dat het tegengaan van transformatiebeleid niet toegestaan is creëert deze druk. Op zichzelf heeft een projectleider vaak te weinig mandaat. Ook de invloed van een kantorenloods zoals die bijvoorbeeld in Amsterdam en Den Haag bestaat is vaak te gering om een plan oor een heel ambtenarentraject te loodsen. Wiechert Schenk benoemt dat men een projectteam mist dat net onder de wethouder staat en schakelt tussen afdelingen. Dit is de rol van projectleiders, maar die hebben niet voldoende bevoegdheden. Voor het laten slagen van een transformatieproject is er een projectleider nodig voor ieder project die zo nu en dan met de vuist op tafel slaat en interne problemen en meningsverschillen oplost. Gemeenten moeten geen energie meer steken in monofunctionele kantoorlocaties in randgebieden Op een dergelijke locatie moet de gemeente geen geld investeren, er is namelijk geen maatschappelijk belang. Een initiërende rol is uitgesloten. Monofunctionele gebieden zijn zeker geen speerpunt. Zeker in het kader van de beschikbaarheid van ambtenaren zal de focus eerder op andere projecten liggen. Maar als er een partij komt voor een monofunctioneel terrein moet je er vol voor gaan. De markt bepaalt ook in welke gebieden er nog geïnvesteerd gaat worden. Gemeenten moeten op het moment dat er initiatieven zijn echter wel zo goed mogelijk proberen dergelijke projecten te faciliteren. Op het moment dat een ontwikkelaar met een goed plan en een sluitende financiering komt moet een gemeente hier heel gelukkig mee zijn en er alles aan doen om het te laten slagen. In de toekomst zullen er veel van deze monofunctionele gebieden verdwijnen of kleiner worden. In de toekomst is het van belang dat leegstand geclusterd wordt. Het is noodzakelijk dat er verder gesneden wordt in de huidige plancapaciteit van gemeenten en het inpassingsplan is hier een geschikt middel voor Zuid-­‐Holland dwingt tot een het opstellen van een regionaal nieuwbouwprogramma. Dat is positief want er moet buiten de gemeentegrenzen gedacht worden. De provincie moet hierin een soort spelleider zijn. Deze regionale afspraken zijn een onderlegger voor de ladder voor duurzame verstedelijking en deze samenwerking is dus verplicht. Schrappen in plannen is op zich goed maar momenteel niet actueel, niemand gaat namelijk ontwikkelen. De angst voor nieuwbouw is ongegrond is de unanieme mening. De omvang van de plancapaciteit is dus op dit moment niet urgent. 120 We moeten in Nederland toe naar een flexibelere vorm van bestemmingsplannen Met de komst van de nieuwe Omgevingswet wordt het mogelijk om locaties een ruimere bestemming te geven. Op dat moment is het mogelijk om de markt meer vrijheid en ruimte te geven en dat is positief. Op die manier is een transformatie ook minder gebonden aan procedures. Er ontstaat dan alleen wel minder ruimte voor de gemeente om ontwikkelingen tegen te gaan. Hoe dat er precies uit gaat zien is nog onduidelijk, bestemmingsplannen zijn namelijk wel het instrument dat de ruimtelijke belangen van de gemeente waarborgt. 121 Conclusies 23. Conclusie leegstandsbeleid Voordat de deelonderzoeksvragen individueel beantwoord zullen worden, wordt eerst de samenvattende matrix kort toegelicht die een overzicht geeft van de uitkomsten uit de case studies. Hierin staat per case een korte beschrijving van de specifieke eigenschappen van het leegstaande pand die samen de prioriteit van het probleem bepalen voor de gemeente. De locatie is voor een groot deel bepalend voor de maatschappelijke consequenties van leegstand. Op bepaalde locaties is er in zijn geheel geen sprake van negatieve maatschappelijke consequenties van leegstand. In die gevallen ligt een actieve rol van de overheid minder voor de hand dan in situaties waarin leegstand grote maatschappelijke gevolgen heeft. De behandelde cases bevinden zich allemaal op binnenstedelijke locaties, wat tot gevolg heeft dat leegstand gevolgen heeft voor de leefomgeving binnen de stad. Toch zitten er ook tussen binnenstedelijke locaties verschillen. De Blaak is bijvoorbeeld een locatie die voor Rotterdam tot het topsegment behoort terwijl het Marconiplein, waar Europoint II staat, meer aan de rand van de stad ligt. De omvang van een leegstaand pand is naast de locatie van invloed op de maatschappelijke consequenties. Tijdens een symposium over de leegstandsproblematiek in oktober 2013 benadrukte de toenmalige wethouder van Rotterdam Karakus dat leegstand vanuit gemeentelijk oogpunt alleen problematisch is als het zich op de begane grond bevindt. Deze uitspraak is echter te ongenuanceerd. Leegstand in de plint van een kantoorpand is schadelijker voor het straatbeeld dan leegstand op een verdiepingsvloer, maar als panden met een groot vloeroppervlak te maken hebben met leegstand heeft dat weldegelijk negatieve gevolgen voor de levendigheid van een gebied. Dit is helemaal het geval als het om meerdere panden gaat. De behandelde cases verschillen in oppervlakten van 1.500 m2 tot 33.000 m2. Het is logisch dat een leegstaand pand van 33.000 m2 meer gevolgen heeft voor de omgeving dan een klein leegstaand pand. Buiten de maatschappelijke consequenties is ook de betrokkenheid die de gemeente in het verleden bij een bepaald pand heeft gehad van invloed op de prioriteit. Als de gemeente als eigenaar een pand verlaat is ze bepalend in de keuze van een nieuwe eigenaar. Als de gemeente een pand heeft gehuurd heeft het niet direct invloed op het toekomstig gebruik maar heeft dit mogelijk wel invloed op het gemeentelijk beleid. Het beste voorbeeld hiervan is de verhuizing van de Gemeente Rotterdam naar ‘De Rotterdam’. De gemeente laat hierdoor de twee Europoint torens achter aan het Marconiplein in Rotterdam-­‐West, in totaal zo’n 63.000 m2. Hoewel de gemeente in dit geval netjes zijn huurcontract heeft uitgediend, is het voor te stellen dat de Gemeente Rotterdam meer verantwoordelijkheid voelt bij het oplossen van een dergelijk leegstandsprobleem dan bij een pand waar ze nooit direct bij betrokken zijn geweest als gebruiker. Ze zijn er, gelet op de publieke opinie, bij gebaat dat deze torens niet het voorbeeld van leegstand in Rotterdam worden. Nadat de locatie eigenschappen, de omvang en de eigendomssituatie zijn geanalyseerd kan is er onderzocht welke sturingsmiddelen de gemeente heeft gebruikt om het leegstandsprobleem op te lossen. Interessant is om te kijken of er een verband zit tussen de prioriteit van een project en 122 de ingezette middelen. Uit de matrix blijkt echter dat sinds de oprichting van het Transformatieteam ieder project op dezelfde manier wordt behandeld, ongeacht de locatie, omvang of rol die ze in het verleden gespeeld heeft m.b.t. het leegstaande pand. Er is alleen een verschil te zien met het eerste pand, waar mee gestart is voordat het Transformatieteam bestond. Ten slotte wordt er getracht een uitspraak te doen over de effectiviteit van het gevoerde beleid, afgaande op tevredenheid en meningen van marktpartijen en betrokkenen vanuit de gemeente bij transformatieprojecten. De meningen over het gevoerde beleid verschillen per case en vormen de basis voor de aanbevelingen. 123 Succesvol
Matrix case studies leegstandsbeleid 124 Welke situaties die in het verleden of het heden onderdeel zijn geweest van de leegstandsproblematiek zijn interessant als case studie? Samen met de Gemeente Rotterdam zijn er zes cases geselecteerd. Deze cases zijn geselecteerd in drie categorieën: succesvol, stilliggend en toekomstig. Deze keuze is in de eerste plaats gemaakt om te kijken naar de mogelijke verschillende aanpak bij succesvolle projecten of stilliggende projecten. Daarnaast kan, doordat de projecten verspreid zijn over een periode van een aantal jaar, gekeken worden naar mogelijke ontwikkelingen in het gevoerde beleid. De volgende cases zijn geselecteerd om te analyseren: Succesvol Stilliggend Toekomstig Case 1 Schiekade 730 Blaak 16 Willem Ruyslaan 223 Boompjes 250 Europoint II Welke sturingsmiddelen worden of werden in de vastgestelde cases toegepast door de verschillende overheden? Uit de interviews met de Gemeente Rotterdam en de marktpartijen die zijn uitgevoerd tijdens de case studies komt naar voren dat de gemeente alleen gebruik maakt van faciliterende sturingsmiddelen. Dit wordt bevestigd tijdens de expertmeeting. De Gemeente Rotterdam initieert en stimuleert in deze cases dus niet om transformatie op gang te brengen. Er zijn verspreid over de zes cases drie verschillende sturingsmiddelen ingezet. Vooroverleg Hoewel door een gemeente tijdens een vooroverleg weinig garanties over het slagen van een project kunnen worden gegeven is het wel nuttig om in een vroeg stadium de mogelijkheden, onzekerheden en mogelijke problemen in kaart te brengen. Tijdens de expertmeeting werd het nut hiervan ook meerdere malen benadrukt. Projectleider Eén projectleider aanstellen kan veel tijdwinst opleveren voor een marktpartij. Hierdoor hoeft een marktpartij niet zelf op zoek naar de juiste mensen, wegen en regels binnen een gemeente maar wordt hij hierin begeleid door een ambtenaar. Pilotproject Het aanstellen van een pilotproject zorgt ervoor dat een leegstaand pand onder de aandacht gebracht wordt van de markt. Er wordt een podium geboden op het transformatieplein tijdens de Provada en de gemeente laat zien dat het project ook vanuit het belang van de gemeente urgentie heeft. De gemeente probeert dus door het aanwijzen van een pilotproject partijen te motiveren en bij elkaar te brengen. Wat bepaalt of bepaalde de keuze van verschillende overheden voor de sturingsmiddelen? In de matrix is duidelijk te zien dat er behoorlijke verschillen zitten tussen de locaties, oppervlakten en eigendomssituaties van de verschillende cases. Toch gaat de gemeente in geen van de cases verder dan haar faciliterende rol. Opvallend is dat ook geen enkele marktpartij die betrokken is geweest bij dit onderzoek meer verwacht dan deze rol. In veel gevallen wordt een intensievere rol zelfs afgeraden. Het gemeentelijk beleid is namelijk zelden op voorhand 125 doorslaggevend voor de haalbaarheid van een plan. De gemeente moet in vrijwel alle gevallen de markt laten bepalen waar initiatieven genomen worden en daarop zo goed mogelijk anticiperen. Lang niet alle leegstaande panden zijn geschikt voor transformatie. De locatie is erg bepalend voor de transformatiemogelijkheden, blijkt ook uit de interviews. Leegstand is niet per definitie voor iedere locatie problematisch vanuit maatschappelijk oogpunt. Alleen wanneer een pand door haar leegstand een herkenbaar probleem is, is er bestuurlijke legitimatie voor ingrijpen. Het is aan de lokale overheden om daar hun afweging over te maken. De overheid is dus niet per definitie primair probleemeigenaar. Via verordeningen en aanschrijvingsbeleid hebben gemeenten bovendien voldoende mogelijkheden eigenaren aan te zetten tot onderhoud van hun eigendom, ook als dit eigendom leeg staat. De keuze van het type faciliterend sturingsmiddel is afhankelijk van de fase waar een project zich in bevindt blijkt uit de case studies. Indien er nog geen nieuwe huurder en/of invulling gevonden is, is het nog onbekend wat er met een pand gaat gebeuren. In dat geval kan een gemeente alleen helpen met het vinden van een geïnteresseerde partij. Dat is de reden dat er bij de cases Blaak 16 en Europoint II alleen sprake is van een pilotproject. Er is namelijk nog geen proces dat versneld kan worden. Op het moment dat een marktpartij met een concreet plan komt wordt er in alle drie de gevallen waar daar sprake van was een vooroverleg georganiseerd om te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn. Dit gebeurt wel pas sinds de oprichting van het transformatieteam. Bij het transformatieproject bij de eerste case studie is dit bij aanvang van het project niet gebeurd, maar toen was het aanpakken van de leegstandsproblematiek nog geen speerpunt binnen de Gemeente Rotterdam. Een stap die volgt uit het vooroverleg is het aanstellen van één projectmanager. Dit is alleen niet gebeurd bij de Schiekade 730. Vanuit de gemeente bestond het idee dat een projectmanager voor dit project niet nodig was, terwijl vanuit de marktpartijen juist dringende behoefte bestond aan een projectmanager die het proces zou kunnen versnellen. Welk effect hadden deze sturingsmiddelen op de leegstaande kantoren? Het is erg lastig om het effect van de toegepaste sturingsmiddelen te bepalen. Zoals in dit rapport eerder naar voren is gekomen zijn er veel factoren buiten het overheidsbeleid die het succes of falen van een transformatieproject bepalen. De boekwaarde kan te hoog zijn waardoor de financiering niet rond te krijgen is, de locatie kan ongunstig zijn, het pand kan toch niet aan de technische eisen voldoen of de eigendom situatie kan zo zijn dat de eigenaar zelf geen noodzaak ziet in het aanpakken van de leegstand. Alleen op het moment dat de overheid en de betrokken (markt)partijen dezelfde mening hebben over de effectiviteit van het beleid kan hier met zekerheid een uitspraak over worden gedaan. Dat is het geval bij de twee succesvolle cases, de eerste case en Willem Ruyslaan 223-­‐
225. Bij beide cases werd door zowel de marktpartij als de Gemeente Rotterdam aangegeven dat het gevoerde beleid tijdwinst heeft opgeleverd. 126 Het aanwijzen van een leegstaand pand als pilot is iets wat als positief ervaren wordt door de marktpartijen. Wel wordt in meerdere interviews benadrukt dat in de rol als motivator en koppelaar van marktpartijen nog winst te behalen valt voor de gemeente. Gemeenten moeten proberen partijen nog meer te motiveren en bij elkaar proberen te brengen. Dit kan onder andere door het organiseren van bijeenkomsten. Uit de interviews komt naar voren dat veel afhankelijk is van het verantwoordelijkheidsgevoel van de betreffende projectmanager. Ook uit de expertmeeting komt duidelijk naar voren dat er een groot verschil zit in de welwillendheid en motivatie van verschillende individuen binnen een gemeentelijke organisatie. Deze welwillendheid en motivatie is doorslaggevend voor het effect dat een gekozen beleid heeft. Het beleid biedt de mogelijkheden voor ambtenaren die betrokken zijn bij een transformatieproject, maar het slagen hangt af van de inzet van individuen. 127 24. Conclusie nieuwbouwbeleid Welke sturingsmiddelen gebruiken de overheden om overbodige nieuwbouw te voorkomen? Zowel de provincies, de gemeenten als marktpartijen zijn het er over eens dat de nieuwbouw beperkt moet worden. De huidige plancapaciteit voor kantoren lijkt op de langere termijn ruim voldoende om in de behoefte te voorzien, ook in regio’s waar sprake is van groei. Door in provinciale verordeningen op te nemen dat nieuwe plancapaciteit voor kantoren alleen wordt toegestaan indien de noodzaak hiervoor overtuigend is aangetoond, of indien elders plancapaciteit wordt weggenomen, wordt in ieder geval voorkomen dat het huidige probleem nog groter wordt. In de praktijk houdt dit in dat de ladder voor duurzame verstedelijking verplicht is gesteld. Nieuwbouw moet dus mogelijk blijven, maar wel alleen op de juiste plekken en als wordt voldaan aan de juiste voorwaarden. De ladder voor duurzame verstedelijking toetst plannen zodat er alleen gebouwd mag worden als er daadwerkelijk een bepaalde ruimtevraag is en als dit niet opgevangen kan worden in bestaande (leegstaande) bebouwing. Echter is het nog betrekkelijk makkelijk om aan deze gestelde eisen te voldoen, blijkt uit gesprekken met de Provincie Utrecht en Loyens en Loeff. Een onderzoeksrapport dat verplicht is om nieuwe bouwplannen goed te laten keuren is nog te subjectief en kan door zowel grote als kleine onderzoeksbureaus geschreven worden. De tekortkomingen van de ladder voor duurzame verstedelijking worden ook geconstateerd door de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur. Zij stellen in het rapport ‘Kwaliteit zonder groei’ dat de ladder voor duurzame verstedelijking nog onvoldoende in staat is om reële plancapaciteit te waarborgen. De Gemeenten Utrecht en Rotterdam hebben de laatste jaren al aardig wat geschrapt in de plancapaciteit. Dit is vergelijkbaar met de algemene situatie binnen de Provincie Zuid-­‐Holland waar sinds 2010 meer dan 50% van de harde plancapaciteit is geschrapt. Dit is onder andere het gevolg van de actualisatieplicht die sinds 2008 is aangescherpt. Er moet wel opgemerkt worden dat de Gemeente Rotterdam werkt met harde plancapaciteit en ook veel plannen doorschuift naar de toekomst. Beiden gemeenten zijn ook actief in regionaal overleg om nieuwbouwprogramma’s op te stellen. In deze nieuwbouwprogramma’s zijn met omliggende gemeenten afspraken vastgelegd over de maximaal nieuw te bouwen kantoren. Deze nieuwbouwprogramma’s zijn gebaseerd op behoefteramingen van het EIB en STEC en vele malen kleiner dan de plancapaciteit. De mogelijke contractuele verplichtingen hierover worden momenteel onderzocht en zullen essentieel zijn voor het laten slagen van dergelijke afspraken. De provincies vinden echter dat het noodzakelijk is om ook in de planvoorraad te gaan schrappen. Dit is vastgelegd in de structuurvisies die recentelijk zijn opgesteld. De Provincie Utrecht is van plan om door middel van inpassingsplannen gemeenten te dwingen om plancapaciteit te schrappen indien ze dat zelf niet doen. In dat geval is het risico op planschade voor de provincie zullen de gemeenten af moeten boeken op grondposities waar ze eigenaar zijn van de grond. Momenteel is de Provincie Utrecht met de gemeenten in gesprek om de locaties aan te wijzen waar geschrapt moet worden. Indien ze daar niet uit komen zal de provincie daar zelf keuzes in maken. 128 De Provincie Zuid-­‐Holland stuurt op regionale samenwerking. De provincie is opgedeeld in vijf regio’s, waarbinnen een door gemeenten samen een nieuwbouwprogramma opgesteld moet worden. Deze regionale afstemming van toegestane nieuwbouw geldt vervolgens ook als onderlegger voor de ladder van duurzame verstedelijking. De Provincie Zuid-­‐Holland is vooralsnog niet van plan om inpassingsplannen in te zetten en gemeenten te dwingen tot schrappen van plancapaciteit, maar hoopt dat gemeenten hier zelf verder stappen in zullen nemen. Hoe wordt het uitgedachte beleid en de keuze van sturingsmiddelen geïmplementeerd in de praktijk? Momenteel zijn de provincies en gemeenten in overleg over de mate en de locaties waar plancapaciteit geschrapt moet worden. Uit de interviews met de provincies en de gemeenten blijkt echter dat ze hier niet bepaald over op een lijn zitten. Dat heeft een aantal redenen. Uit gesprekken met zowel de Gemeente Utrecht als de Gemeente Rotterdam blijkt ten eerste dat de angst voor een overvloed aan nieuwbouw ongegrond en niet actueel is. Deze opvatting werd ook door de marktpartijen onderschreven tijdens de expertmeeting. De markt heeft zelf al ingegrepen. Zelfs als de grond gratis zou zijn is het vaak nog steeds onmogelijk om een sluitende begroting te krijgen voor een nieuwbouwproject. Er is dus maar zeer beperkt sprake van nieuwbouwontwikkelingen. Uit gesprekken met de Gemeente Rotterdam, de Gemeente Utrecht en de Provincies Utrecht en Zuid-­‐Holland blijkt dat een inpassingsplan pas werkend is na minimaal 4 jaar, maar ook zelfs 7 jaar in beslag kan nemen. Dit tijdsbestek is volgens de Gemeente Rotterdam en de Gemeente Utrecht veel te lang om te kunnen anticiperen op de marktvraag. We hebben uit het verleden kunnen leren dat het niet mogelijk is om de marktontwikkeling te voorspellen. Zowel in de Gemeente Utrecht als in de Gemeente Rotterdam en Gemeente Den Haag bestaat dan ook de wens om zachte plancapaciteit achter de hand te houden om in te kunnen springen op mogelijke ontwikkeling van de vraag. Als er teveel geschrapt wordt in de plancapaciteit heeft dit als gevolg dat er niet flexibel om kan worden gesprongen met een veranderende vraag. Het toewijzen van een nieuwe bestemming kost immers ongeveer drie jaar. Door de actualisatieplicht worden gemeenten overigens al iedere tien jaar gedwongen om hun bestaande bestemmingsplannen te actualiseren. Door strikt toe te zien op dit proces heeft de provincie dus al de mogelijkheid om zonder inzet van extra sturingsmiddelen overbodige plancapaciteit te schrappen. Ook met de introductie van de nieuwe Omgevingswet blijven de rijksoverheid en de provincies de mogelijkheid houden om gemeenten te dwingen tot actualisatie van het bestemmingsplan. Het is positief te noemen dat er vanuit de Provincie Zuid-­‐Holland gedwongen wordt tot regionale samenwerking. Overaanbod is mede ontstaan doordat gemeenten met het aanbieden van bedrijventerreinen met elkaar concurreren om bedrijven en werkgelegenheid. Deze drijfveer bestond al in tijden van groei, maar bestaat ook zeker op momenten dat de vraag laag is. In de praktijk bleek de aanleg van nieuwe terreinen echter amper te leiden tot nieuwe werkgelegenheid en bovendien kwamen nieuw gevestigde bedrijven vaak uit de directe omgeving en lieten ze lege panden achter. Dit komt mede door de grondopbrengsten die jarenlang door gemeenten gebruikt werden om de begroting rond te krijgen. Het blijkt hierdoor bijzonder lastig om in regionaal verband afspraken te maken over het schrappen van 129 plancapaciteit voor kantoren. De gemeente die locaties schrapt lijdt verlies, de gemeente waar nog wel gebouwd kan worden is spekkoper. Dit leidt tot bijzonder lastige regionale keuzevraagstukken (Rli, 2014a). Door samenwerking te verplichten op regionaal niveau en afspraken over mogelijke nieuwbouw vast te leggen wordt de concurrerende positie van gemeenten ingeperkt. Door een regionale rapportage over de maximale harde plancapaciteit hoeft er vervolgens ook niet door elke ontwikkelaar een nieuw rapport opgesteld te worden om te voldoen aan de ladder voor duurzame verstedelijking. Dit scheelt zowel tijd als geld. Welk effect heeft dit beperkende beleid uiteindelijk? Aangezien de onderhandelingen nog lopen tussen de provincies en gemeenten over het te voeren beleid is er niet met zekerheid te zeggen welk effect het zal hebben. Wel zijn er een aantal opmerkingen te plaatsen over het mogelijke effect. Ten eerste hebben de gemeenten de angst dat er uiteindelijk teveel plancapaciteit geschrapt zal worden om nog te kunnen anticiperen op de marktvraag. Hier is bij de vorige deelvraag al dieper op ingegaan. In hoeverre deze angst gegrond is, is lastig te zeggen. Opvallend is namelijk dat iedereen onderschrijft dat er een overschot aan plancapaciteit is, maar er door gemeenten vooral naar omliggende gemeenten gewezen wordt. Het inschakelen van onafhankelijke onderzoeksbureaus zoals het EIB of STEC zorgt hier in ieder geval voor een zo objectief mogelijke behoefteraming en een houvast voor de provincies. De gemeenten en de provincies zitten niet op één lijn als het gaat om de hoeveelheid vierkante meters die geschrapt moeten worden. De gemeenten stellen dat ze de verantwoordelijkheid over de omvang van de plancapaciteit aankunnen terwijl de provincie daar geen vertrouwen in heeft. Dit is de reden dat provincies zich nadrukkelijk bemoeien met het beleid op het gebied van de bestaande plancapaciteit. Het is echter belangrijk dat gemeenten en provincies samen tot een beleid komen. De vertrouwensbreuk die in het verleden is ontstaan moet hersteld worden in plaats van vergroot. Door het inzetten van een dwingende maatregel zoals een inpassingsplan bij een verschil van mening wordt deze relatie in veel gevallen niet verbeterd. Zoals bij de vorige deelvraag al is benoemd, is er op dit moment weinig beweging op het gebied van nieuwbouw. Het is dus ook helemaal niet direct nodig om te schrappen in de plancapaciteit, maar het is wel noodzakelijk dat er toezicht gehouden zal worden op het naleven van regionaal opgestelde nieuwbouwprogramma’s. De juridische kaders zullen hier echter nog over opgesteld moeten worden. Hoe reageren de marktpartijen op dit overheidsbeleid? Uit het onderzoek naar het nieuwbouwbeleid blijkt dat het grootste discussiepunt tussen de gemeenten en provincies ligt. De markt is nog steeds gericht op het maken van winst. Aangezien die kansen een stuk ingewikkelder zijn geworden wordt er een stuk voorzichtiger gehandeld door marktpartijen. Hierbij moet worden opgemerkt dat beleggers en ontwikkelaars wel verschillende belangen hebben in deze problematiek. Beleggers zijn erbij gebaat dat er niet zomaar nieuwe kantoren bijkomen aangezien dit het nog lastiger maakt om de leegstaande panden die ze in bezit hebben weer opnieuw te verhuren. Uit gesprekken met beleggers blijkt dat men hoopt op een betere regionale samenwerking tussen 130 gemeenten. Want hoewel gemeenten vooral naar de leegstandscijfers kijken die betrekking hebben op het stadsniveau is voor een belegger de regio veel belangrijker en kan alleen door samenwerking op die schaal overbodige nieuwbouw worden tegen gehouden. Ze zijn dan ook blij met de voornemens om regionale nieuwbouwprogramma’s juridisch bindend te maken, maar zijn hier door ervaringen uit het verleden met gemeenten wel sceptisch over. Veel ontwikkelaars hebben de focus de afgelopen jaren gericht op transformatie. Toch is het overgrote deel nog steeds geïnteresseerd in nieuwbouw op het moment dat ze daar kansen zien. De opvatting van deze mogelijke kansen kan nog wel eens verschillen met de opvatting van een gemeente of provincie. Daarom is het niet ondenkbaar dat een aankondiging tot het schrappen van plancapaciteit initiatiefnemers juist stimuleert om binnen de gestelde termijn van hun bouwrecht gebruik te maken (Rli, 2014b). In plaats van nieuwbouw te voorkomen wordt het in dat geval juist gestimuleerd. Dit kan uiteraard alleen op plekken waar de gemeente niet eigenaar is va de grond. In Zuid-­‐Holland is bijna 1,2 miljoen m2 bvo (48%) in bezit van private partijen. Dit is het merendeel van de plancapaciteit van kantoorruimte in Zuid-­‐Holland. Het overige deel van de plancapaciteit is grotendeels in bezit van gemeenten: met ruim 1 miljoen m2 bvo beschikken zij over zo'n 43% van de totale plancapaciteit (Stec, 2014). Over dat deel zijn d.m.v. nieuwbouwprogramma’s wel duidelijke afspraken te maken tussen gemeenten en provincies, zonder dat er direct plancapaciteit geschrapt gaat worden. 131 25. Conclusie literatuurstudie In hoofdstuk 12 zijn uit de publicaties ‘De toekomst van de kantorenmarkt’ uit 1995 en ‘Transformatie van kantoorgebouwen’ uit 1998 de sturingsmiddelen van de overheid voor het oplossen van het leegstandsprobleem uiteen gezet. De middelen die niet in het huidige pakket aan sturingsmiddelen zitten kunnen mogelijk een nuttige aanvulling zijn en zijn geanalyseerd. In deze conclusie zal dan ook antwoord gegeven worden op de onderstaande onderzoeksvraag. Welke van deze sturingsmiddelen kunnen bruikbaar zijn voor de huidige situatie in Nederland? 25.1 Toekomst van de kantorenmarkt Uit de publicatie ‘Toekomst van de kantorenmarkt’ komt één bruikbaar sturingsmiddel naar voren. Informatievoorziening in de kantorensector verbeteren De noodzakelijkheid om de informatievoorziening te verbeteren bestond afgaande op dit rapport al in 1995 en bestaat afgaande op de gevoerde interviews met de Gemeente Rotterdam en de Gemeente Utrecht nog steeds. Ook tijdens de literatuurstudie werd duidelijk dat de verschillen tussen verschillende onderzoeksrapporten talrijk zijn. Er bestaan zoveel rapporten en onderzoeken dat niemand meer weet welke informatie waar te vinden is. Voor onderzoeksbureaus is de kantorenleegstand een goudmijn gebleken. Het overzicht is echter volledig zoek. Daarnaast worden in ieder rapport andere definities en classificaties van begrippen en cijfers gebruikt waardoor geen enkel rapport met een ander rapport te vergelijken is. Leegstandspercentages en planvoorraden verschillen voor een zelfde gebied per rapport. Een betere afstemming van het gebruik van onderzoeksrapporten en definities tussen overheidsinstanties is wenselijk. 25.2 Transformatie van kantoorgebouwen Ook uit de publicatie ‘Transformatie van kantoorgebouwen‘ komt één bruikbaar sturingsmiddel naar voren. Vervullen van een voorbeeldfunctie voor herbestemming Het vervullen van een voorbeeldfunctie is een mogelijkheid om het opgestelde beleid kracht bij te zetten. In verband met de aanstaande verhuizing van de Gemeente Rotterdam naar nieuw ontwikkelde kantoorruimte in de ‘Rotterdam’ is dit een onderwerp dat tijdens interviews erg vaak is besproken. Van een gemeente wordt niet verwacht dat ze transformatie financieel stimuleren, maar op het moment dat ze zelf kantoorruimte nodig hebben is het een uitgelezen mogelijkheid om een voorbeeldfunctie te vervullen en een leegstaand kantoorpand te upgraden en in gebruik te nemen. De Gemeente Rotterdam heeft dit niet gedaan. De keuze voor het huren van kantoorruimte in een nieuw te ontwikkelen kantoorpand is al voor 2007 genomen, maar is een gemiste kans. Dit leidt ook tot onbegrip bij marktpartijen. Met de huidige gegevens zou deze keuze ook nooit meer gemaakt worden blijkt uit interviews met personen binnen de gemeente. 132 Aanbevelingen Rijksoverheid De rijksoverheid houdt zich redelijk afzijdig op het gebied van de leegstandsproblematiek. Toch is er wel degelijk een belangrijke rol voor ze weggelegd. Zo is de rijksoverheid verantwoordelijk voor passende wetgeving. Echter worden lang niet alle mogelijkheden die de wetgeving biedt om leegstand tegen te gaan benut door de decentrale overheden. De rijksoverheid zal zich intensiever moeten bemoeien met de bewustwording van de mogelijkheden van de wetgeving bij de decentrale overheden. Het ontwikkelen van een nieuwe Omgevingswet is positief, maar zal deze pas daadwerkelijk het gewenste effect hebben als ook de houding van gemeentelijke organisaties verandert. Provincie In Nederland hebben we te maken met grenzen tussen provincies en grenzen tussen gemeenten. Deze grenzen doen er eigenlijk alleen toe op bestuurlijk niveau en zouden er niet toe moeten doen als het gaat over marktvraag. Toch wordt er nog vaak rekening gehouden met deze grenzen als er een ruimtevraag is. Zoals de ladder voor duurzame verstedelijking bijvoorbeeld nu nog geformuleerd i, is het mogelijk om alleen binnen de gemeentegrenzen te kijken. Maar het is een stukje maatschappelijke verantwoordelijkheid om echt serieus naar deze ladder te kijken en hem ook toe te passen op een marktsegment en niet op een arbitraire grens van een gemeente (Fellinger, 2013). Het gaat om de regionale vraag en niet zozeer om de gemeentelijke vraag. Gemeente Verder kwamen uit alle interviews, en vooral vanuit de betrokkenen van de (nog) niet succesvolle transformatieprojecten verbeterpunten naar voren met betrekking tot het leegstandsbeleid van de gemeente. Duidelijk is dat er de laatste jaren veel vooruitgang is geboekt als het gaat om de bereidheid van gemeenten om mee te werken aan transformatieprojecten. Waar een aantal jaar geleden bij marktpartijen nog het gevoel overheerste dat gemeenten vooral tegenwerkten bij transformatieprojecten omdat er geen grondopbrengsten aan gekoppeld waren is ondertussen de focus bij veel gemeenten verplaatst naar het aanpakken van de leegstand. In alle geledingen van de vastgoedmarkt, bij commerciële en publieke partijen, wordt genoemd dat de vraag vanuit de markt leidend moet zijn. Marktgericht beleid in plaats van overheidsregulerend: gericht faciliteren van marktinitiatieven (Stadsregio Rotterdam, 2013). Uit interviews en de expertmeeting blijkt dat voor de financiële haalbaarheid van een business case de gemeente niet nodig is. Als er geen geld is begint een marktpartij niet aan een project. Maar een business case wordt wel minder haalbaar naarmate het langer duurt. De markt vraagt van de overheid duidelijkheid, snelheid en eenheid (Stadsregio Rotterdam, 2013). In de praktijk moet er dus ook vanuit die gedachtegang gehandeld worden. Dat houdt in dat het faciliterende beleid dat de gemeente toepast zo goed mogelijk moet worden uitgevoerd. Uit de gevoerde interviews met zowel marktpartijen als overheidsinstanties blijkt dat dit faciliterende beleid beter kan en er nog meer tijdwinst te boeken is. Dit betekent niet dat een gemeente alle 133 plannen goed moet keuren, maar wél dat het de grenzen op moet zoeken om de markt zoveel mogelijk ruimte te geven. De wenselijke verbeterpunten zijn hieronder besproken. Herkenbaarheid en bereikbaarheid Voor marktpartijen die bezig zijn met transformatieprojecten is het vanwege het boeken van tijdswinst essentieel dat in een zo vroeg mogelijk stadium in contact wordt getreden met de juiste personen binnen de gemeente. In de eerste plaats moet de gemeente dus zorgen dat de afdeling binnen de gemeente die zich richt op het faciliteren van transformatieprojecten herkenbaar en makkelijk te bereiken is. De noodzaak hiervan blijkt ook uit gesprekken met de Gemeente Den Haag. Daar hebben ze, net als in Amsterdam, gekozen om een kantorenloods op te richten. Buiten de herkenbaarheid en bereikbaarheid die gewenst is voor marktpartijen is het ook belangrijk dat personen binnen de gemeente zelf de weg weten te vinden naar de afdeling die verantwoordelijk is voor het faciliteren van leegstandsprojecten. Volgens de Gemeente Rotterdam kan deze afdeling dan ook gezien worden als de verbinding tussen de juiste personen binnen de gemeente en de marktpartijen. Duidelijkheid en zichtbaarheid Een afdeling binnen een gemeente die zich bezig houdt met het faciliteren van transformatieprojecten heeft als doel om zoveel mogelijk vierkante meters uit de markt te halen d.m.v. transformatie. Om begrip te kweken voor het beleid dat je voert is het van belang dat het voor partijen om je heen duidelijk en zichtbaar is wat je doet. Dit wordt ook benoemd in het interview met marktpartijen. Dit kan namelijk tot onbegrip leiden. Maar ook hier is het van belang dat er ook duidelijkheid geschept wordt binnen de organisatie van de gemeente zelf. In alle interviews met marktpartijen en ook met de Gemeente Rotterdam blijkt dat de verschillende rollen binnen de gemeente kunnen leiden tot beslissingen die niet overeen komen met het leegstandsbeleid. Om dit te voorkomen moet iedereen binnen een gemeente doordrongen zijn van de urgentie van het aanpakken van het leegstandsprobleem. Zekerheid Vooroverleggen worden geregeld gebruikt om in een vroeg stadium de onzekerheden en de mogelijkheden in te schatten. Hoewel dit lastig is, aangezien de gemeente geen invloed heeft over mogelijke bezwaren tegen plannen van omwonenden, de welstandscommissie of de brandweer, is het voor marktpartijen erg nuttig om in een zo vroeg mogelijk stadium zoveel mogelijk zekerheid te krijgen vanuit de gemeente over een aantal zaken. Dat een gemeente deze zekerheid niet kan geven is bekend bij marktpartijen. Maar uit interviews met COD, Merin en Mulderblauw Architecten wordt wel benoemd dat het voor het incalculeren van de risico’s het van belang is wel zekerheid te krijgen over de duur van o.a. bestemmingsaanvragen. Dit werd ook bevestigd tijdens de expertmeeting. Flexibiliteit Flexibel beleid vanuit de gemeente zorgt ervoor dat plannen sneller doorgang vinden. Het grootste struikelblok hierin is het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan kan op dit moment niet inspelen op de huidige, gewenste ruimtelijke ontwikkelingen, aldus de Minister in haar brief aan de Tweede Kamer inzake de Omgevingswet. De Omgevingswet moet hier verandering in 134 brengen. De samenleving verwacht een overheid die snel kan reageren op initiatieven en wil daarbij niet geconfronteerd worden met procedures die onnodig ingewikkeld zijn en lang duren (Van den Biggelaar, 2013). Het belangrijkste instrument dat flexibiliteit moet verwezenlijken is het gemeentelijk omgevingsplan. Het omgevingsplan is de opvolger van het bestemmingsplan maar kan meer afspraken bevatten dan alleen de bestemming van de grond. Gemeenten kunnen het plan zo breed of gedetailleerd maken als zij zelf willen. Het doel is om de flexibiliteit van de huidige bestemmingsplannen te vergroten, maar de vraag is of dit ook daadwerkelijk gaat gebeuren. Het omgevingsplan is namelijk een toetsingskader voor (de plicht tot) een omgevingsvergunningaanvraag, en dit heeft gevolgen voor de inhoud van het omgevingsplan. Indien een gemeenteraad een zeer flexibel, globaal omgevingsplan opstelt op grond waarvan veel activiteiten worden toegestaan, houdt dit in dat elke aanvraag/ activiteit passend binnen de gestelde regels in het omgevingsplan, vergund moet worden mits ook passend binnen het toetsingskader gesteld bij AmvB. Er is immers geen strijd met het omgevingsplan en op grond daarvan geen reden tot weigeren (Van den Biggelaar, 2013). Doordat gemeenten hier angst voor hebben ligt het voor de hand dat ze het omgevingsplan zo gedetailleerd mogelijk indeelt. Hierdoor wordt de flexibiliteit juist niet vergroot. Uit het onderzoek van Van den Biggelaar wordt duidelijk dat hoewel de mogelijkheid voor flexibelere bestemmingsplannen geschept wordt er allereerst geïnvesteerd moet worden in het veranderen van de bestuurscultuur. Zolang gemeenten kiezen voor rechtszekerheid zullen er ook onder de Omgevingswet geen ontwikkelingsgerichte en ruime omgevingsplannen ontstaan. Daadkracht Uit onderzoek blijkt dat gemeenten een belangrijke rol spelen in een transformatieproces. Het lijkt een open deur, maar bij enkele andere initiatieven -­‐ zoals in experimenten met huisvesting van arbeidsmigranten -­‐ komt het voor dat de gemeente uiteindelijk niet meewerkt aan een ontheffing of functiewijziging van het bestemmingsplan. Een proactieve gemeente is dus goud waard. Met name draagvlak en daadkracht op bestuurlijk niveau bleken van groot belang (Giezen, 2013). Dit wordt ook genoemd in interviews met COD, The Vincent Hotel Group en IVG waarin wordt aangegeven dat daadkrachtig optreden door ambtenaren enorm belangrijk is. Ook tijdens de expertmeeting wordt dit aspect nadrukkelijk genoemd. Iemand kan de weg binnen het gemeentelijk beleidssysteem wel kennen, maar als er geen deuren open gaan is dat niet van waarde. Politieke ambities van ambtenaren en politieke kwetsbaarheid van wethouders wordt genoemd als een belemmering om daadkrachtig op te treden om een om transformatieproject door het gemeentelijk beleidssysteem te trekken. De Gemeente Rotterdam beaamt dat alleen in uitzonderlijke situaties de wethouder om hulp wordt gevraagd. 135 Aanbevelingen voor verder onderzoek Dit onderzoek is gericht op de sturingsmiddelen die de overheid inzet om leegstand tegen te gaan. Hieronder volgen enkele aanbevelingen die voortkomen uit de opgedane kennis tijdens dit onderzoek. 1. Uit interviews blijkt dat in veel gevallen niet het beleid, maar de gemeentelijke organisatie en de houding van individuen belemmerend werken voor transformatie. Ook tijdens de expertmeeting is meerdere keren benoemd dat de organisatie van de overheidsinstanties op veel punten verbeterd moet worden om het overheidsbeleid beter tot zijn recht te laten komen. Een vervolgstudie kan erop gericht zijn op welke manier dit verbeterd kan worden. 2. In dit onderzoek is het gevoerde transformatiebeleid in Rotterdam onderzocht. Een vervolgonderzoek zou dit onderzoek breder kunnen uitvoeren en het beleid van verschillende grote steden vergelijken. 3. Ook op het gebied van provinciaal beleid is een vergelijkend onderzoek interessant. Zeker met provincies waar wel nog duidelijk een financieel beleid wordt gevoerd, zoals in Overijssel. 4. Het maatschappelijke probleem van leegstand wordt door veel betrokkenen minder groot ingeschat dan het financiële probleem. Veel kantoorpanden zijn nog te hoog gewaardeerd, wat betekent dat er nog veel lucht in de markt zit. Hier is recent een onderzoek naar gedaan door DNB, maar in de markt bestaat hier nog de nodige onzekerheid over. Tijdens dit onderzoek was het niet mogelijk dit te onderzoeken en hier een uitspraak over te doen. Dit is interessant voor een vervolgestudie. Voor welk bedrag staat de huidige kantorenvoorraad nog te hoog in de boeken en welke gevolgen kan dit hebben voor de economische situatie in Nederland? 5. Het beleid dat gevoerd wordt door gemeenten verschilt sterk. Sommigen gemeenten snijden in de plancapaciteit terwijl andere gemeenten zich niks aantrekken van de leegstandsproblematiek. Voor provincies en samenwerkende regio’s is het waardevol om in kaart te brengen in welke mate er door gemeenten binnen een dergelijke regio wordt gesneden in de plancapaciteit en in hoeverre dit overeen komt met de bestaande vraag. 136 Bronnenlijst AOS Studley. (2013). 14,6% Verborgen kantoorleegstand in Nederland. Bak, Rudolf. (2012). Kantoren in cijfers -­‐ Statistiek van de Nederlandse kantorenmarkt. Nieuwegein: NVM Business. Boonstra, Wouter. (2012). Schade leegstand Midden-­‐Nederland 1 miljard. Binnenlands Bestuur. Boot Haeser Walraven advocaten. (2013). Verplichte afdracht kantorenfonds: het kan, maar of het ook lukt …? Bosma. (2013). Het omgevingsplan en de omgevingsvergunning: de voor de praktijk belangrijkste instrumenten van de Omgevingswet. BJu Tijdschriften, 2. Bosma, Schaap, & Folge. (2013). Op naar een vraaggestuurde kantorenmarkt -­‐ Inzicht in gebruikerswensen kantoren: Facility Management Nederland & CoreNet Global Benelux. Buck Consultants. (2011). Verkenning en verdieping plancapaciteit kantoren. Nijmegen. Buck, Rene. (2011). Gebiedsgerichte aanpak leegstaande kantoren. Vastgoedmarkt. Buitelaar, Saskia. (2013). Omgevingsplan wordt nieuw instrument voor gemeenten. Binnenlands Bestuur. Bureau Kennis. (2013). Nieuwsbrief juli 2013. CBS. (2013). Werkloosheid verder gestegen. Colwell, Peter F. (2002). Tweaking the DiPasquale-­‐Wheaton Model. Journal of Housing Economics, 11, 24-­‐39. CPB. (2012). Kantorenmarkt in historische en toekomstig perspectief. Den Haag: Centraal Planbureau. Den Ouden, Jeroen, & Nijboer, Sybe. (2012). De Nederlandse Kantorenmarkt 2011. Amsterdam: Troostwijk. Dijsselbloem. (2014). Afronding onderzoek DNB commercieel vastgoedblootstellingen banken. Den Haag: Ministerie van Financiën. DiPasquale, & Wheaton. (1992). The Markets for Real Estate Assets and Space -­‐ A Conceptual Framework. Journal of the American Real Estate and Urban Economics Association, 20, 181 -­‐ 197. DTZ Zadelhoff. (2010). Het aanbod veroudert -­‐ De Nederlandse markt voor kantoorruimte maart 2010. Amsterdam. DTZ Zadelhoff. (2013). Factsheets januari 2013 -­‐ Nederland Compleet. Amsterdam. Everraert, Gabor. (2013). Projectplan transformatie leegstaande kantoren. Rotterdam: Gemeente Rotterdam. Fellinger, Mariken (2013). [Interview Provincie Utrecht]. Franzen, Agnes. (2012). Naar een faciliterende overheid. PropertyNL. Frederik, Jesse. (2012). DNB: ‘Financiële crisis door de kantorenmarkt'. Follow the Money. Gedeputeerde Staten van Noord-­‐Holland. (2012). Provinciaal inpassingsplan. Gemeente Amsterdam. (2013). Kantorenloods. Gemeente Rotterdam. (2014). Programmaplan Werklocaties 2014-­‐2016. Rotterdam. Giezen, Thijs van. (2013). De transformatie van leegstaand vastgoed naar woonruimte voor studenten en jongeren. Den Haag: Platform 31. Hoekstra, Joost, & Wintgens, Marc. (2013). Aanpak leegstand vraagt om kantoren-­‐pps. Hulsman, & Knoop. (1998). Transformatie van kantoorgebouwen -­‐ Sturingsmiddelen om herbestemming van kantoorpanden te bevorderen. Delft: TU Delft -­‐ Faculteit der Bouwkunde -­‐ Bouwmanagement & Vastgoedbeheer. 137 Jones Lang LaSalle. (2008). Duurzame huisvesting: Een gids voor de Nederlandse kantoorgebruiker. Amsterdam. Jones Lang LaSalle. (2010). Gebruikersvisie op duurzame huisvesting. Amsterdam . Klijnstra, Michael. (2013). Overheidsaanpak leegstand winkels en kantoren. In L. A. Notarissen (Ed.): Lexence Advocaten & Notarissen. Koot, Jeroen. (27-­‐06-­‐2012). Stop op bouw kantoren in gebieden met veel leegstand, Het Financieele Dagblad, p. 4. Koppels, Philip, & Keeris, Willem. (2006). Office vacancy types and lease incentives -­‐ Exploration by means of the rental adjustment equation. Delft: TU Delft. Koren. (2013). Verslag van de openbare expertmeeting Leegstand vastgoed kantoren en bedrijventerreinen. Utrecht. Kramer. (2013). De zes kerninstrumenten van de Omgevingswet. Heemstede: Lodewijck Groep. KvK. (2012). Bedrijfs Investering Zones (BIZ). Den Haag: Kamer van Koophandel. Leppink, Esther. (2012). Amsterdam eerste gemeente met sloopfonds voor lege kantoren. Facility Management Magazine. Limburg, Sonja. (2007). Rijksoverheidsbeleid. In T. Van der Voordt, R. Geraedts, H. Remoy & C. Oudijk (Eds.), Transformatie van kantoorgebouwen: Thema's, actoren, instrumenten en projecten (pp. 358-­‐363). Rotterdam: Uitgeverij 010. Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2012a). Convenant aanpak leegstand kantoren. Den Haag: Rijksoverheid. Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2012b). Handreiking -­‐ Ladder Duurzame Verstedelijking. Den Haag. Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2013a). De zes instrumenten van de Omgevingswet -­‐ Decentrale regels. Den Haag. Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2013b). De zes instrumenten van de Omgevingswet -­‐ Omgevingsvisie. Den Haag. Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2013c). De zes instrumenten van de Omgevingswet -­‐ Plan of programma. Den Haag. NEPROM. (2011). Voorstel aanpak leegstand kantorenmarkt Dynamis werkt averechts. Oudeman, Paul. (2010). Werkplan Kantorenloods 2011-­‐2014. Amsterdam: Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam. Paardt, René van der. (2013). Bredere toepassing tijdelijk verlaagd btw-­‐tarief wenselijk. EconomieOpinie.nl. Provincie Noord-­‐Brabant. (2012). Bijlage bij statenvoorstel 13/12; proactieve aanwijzing. Provincie Overijssel. (2013). Aanpak leegstand kantoorpanden Overijssel -­‐ Subsidie. Zwolle. Provincie Utrecht. (2013). Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie. Utrecht. Randstedelijke Rekenkamer. (2014). Quick scan Stand van zaken uitvoering Convenant aanpak leegstand kantoren. Amsterdam. Remøy, Hilde. (2010). Out of Office -­‐ A Study on the Cause of Office Vacancy and Transformation as a Means to Cope and Prevent. (Doctor), TU Delft, Amsterdam. Remoy, Hilde, Schalekamp, Marianne, & Hobma, Fred. (2009). Transformatie van kantoorterreinen. Real Estate Research Quarterly, 4, 22-­‐27. Reulink, & Lindeman. (2005). Kwalitatief onderzoek. Nijmegen: Radboud Universiteit Nijmegen. Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed. (2012). Handrijking erfgoed en ruimte -­‐ Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Rijksoverheid. (2012). Wat houdt de Wet ruimtelijke ordening in? Rijksoverheid. (2014). Wat is een aanwijzing? 138 Ris, Nienke. (2012). Leegstaande kantoren: Wiens probleem is het eigenlijk? Real Estate Magazine, 16-­‐19. Rli. (2014a). De toekomst van de stad: de kracht van het nieuwe verbinden. Den Haag: Raad voor de leefomgeving en infrastructuur. Rli. (2014b). Kwaliteit zonder groei: over de toekomst van de leefomgeving. Den Haag: Raad voor de leefomgeving en infrastructuur. Rodenhuis, Leandra. (2012). Sturen op transformatie. Technische Universiteit Delft, Delft. Ruchti, Peter, & De Vries, Jan. (2010). Het nieuwe werken leidt tot groeiende leegstand van kantorengebouwen. Mobiliteit, 24-­‐27. Schonau, Wicher, & Heemskerk, Gregor. (2010). Boek leegstaande kantoren af: eigenaren moeten accepteren dat afwaardering onvermijdelijk is. Het Financieele Dagblad, 5. Schultz van Haegen. (2012). Stelselwijziging Omgevingsrecht. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Seebus, Judi. (May 2012). Conversion gains ground -­‐ Slowly. PropertyEU Magazine, 4. Simons, Wessel. (2012). Hans de Jonge: 'Aanzienlijk deel leegstaande kantoren kan gesloopt worden'. Nieuws, Renovatie & Nieuwbouw, 09-­‐02-­‐2012. Stadsgewest Haaglanden. (2012). Monitor Kantorenmarkt 2012. Den Haag: Gemeente Den Haag. Stadsregio Rotterdam. (2013). Regionaal Kantorenprogramma Stadsregio Rotterdam 2013-­‐2014. Rotterdam. Stec. (2014). Actualisatie monitor plancapaciteit en reductie kantoren Provincie Zuid-­‐Holland. Den Haag. ’t Hart, Boeije, Hennie, & Hox, Joop. (2009). Onderzoeksmethoden. Den Haag: Boom Lemma Uitgevers. Ter Horst. (2010). Kantoorleegstand in de Metropoolregio Amsterdam. Amsterdam School of Real Estate, Amsterdam. Ter Voort, Oudeman, & Codrington. (2013). Vijfde Voortgangsrapportage Aanpak leegstand kantoren. Amsterdam: Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam. U10. (2014). U10 onderwerpen 2014. Utrecht. Van Bruggen Adviesgroep. (2013). Tijdelijke verhuur bij leegstand gebouwen en woningen makkelijker. Van den Biggelaar. (2013). De ontwikkelingsfunctie van het Omgevingsplan. Universiteit van Tilburg, Tilburg. Van den Broek (2014). [Interview COD]. Van der Boon, V. (2013). Leegstand kantoren tweemaal zo groot, Financieele Dagblad. Van der Wal. (2012). Collectieve aanpak als oplossing voor leegstand. Wikistedia. Van Dijk, B.P. (2011). Tweedeling in de kantorenmarkt. Amsterdam School of Real Estate, Amsterdam. Van Elp, De Kok, Saitua Nistal, & Zuidema. (2011). Kantorenmonitor -­‐ Analyse van vraag en aanbod. Amsterdam: EIB. Vastgoedmarkt.nl. (2012). CBRE GI eist stilleggen bouw kantoor Capgemini. Vastgoedmarkt.nl. (2014). Regionale sloopfondsen nodig voor oplossen leegstand. Vastgoedmarkt. VNG. (2011). Leegstand te lijf -­‐ Handvatten voor langetermijstrategie. Amsterdam: Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Wessels, Paul, & Enk, Wabe van. (2012). Kantorenconvenant vol goede bedoelingen. PropertyNL, 11, 20-­‐21. Zuid-­‐Holland, Provincie. (2014). Visie op Zuid-­‐Holland -­‐ Verordening Ruimte. 139 Zuidema, Matthieu, & Elp, Martin van. (2010). Kantorenleegstand -­‐ Analyse van de marktwerking: Economisch Instituut voor de Bouw. Zuidema, Matthieu, & Elp, Martin van. (2013). Kantorenmarktmodel met marktwerking. Real Estate Research Quarterly, PropertyNL, 5-­‐16. Zuidema, Matthieu, & Van Elp, Martin. (2010). Kantorenleegstand -­‐ Probleemanalyse en oplossingsrichtingen: Economisch Instituut voor de Bouw. Zuidema, Matthieu, Van Elp, Martin, & Van der Schaaf, M.J. (2012). Landelijke samenvatting kantorenmonitor -­‐ Verkenning van regionale vraag-­‐ en aanbodontwikkelingen. Amsterdam: Economisch Instituut voor de Bouw. 140 

Kwaliteit

pdf Jean Baptiste Benraaad

Overzicht belastingen

uitnodiging krimpcafé xl 13 november 2014

Aanppak lege kantor ren – tw weede fa ase

Wijziging tijden finale clubkampioenschappen!

Overheid schiet tekort in basiskennis en bouw

VVD over Stichting Kunstwerkt in pand Paulus

klik hier voor het artikel

G@LILEO GIS bij stad Leuven