1954 2014
60 jaar. Hard gegaan.
1953
De watersnood van 1953 is een van de grootste natuurrampen uit de
vaderlandse geschiedenis, en kostte 1836 mensen en tienduizenden dieren
het leven. Circa 100.000 mensen verloren hun huis en bezittingen. De
materiële schade bedroeg meer dan 5% van het nationaal inkomen. Al vóór
de ramp waren de waterschappen doordrongen van de nood: financiële
nood, gezien de enorme opgave om ons land te beschermen tegen het water.
Dat kort na de ramp de Nederlandse Waterschapsbank N.V. werd opgericht
lijkt dan ook geen toeval. Toch staat de vorming van de bank in feite los
van de ramp. Het plan een waterschapsbank op te richten bestond al in
1939 en de doorslaggevende beslissing om tot oprichting te komen werd in
december 1952 genomen door het bestuur van de Unie van Waterschappen.
De ironie wil dat de ramp van 1 februari 1953 de oprichting hooguit in een
stroomversnelling heeft gebracht.
3
Inhoudsopgave
4
NWB Bank 60 jaar
DNB DIVISIEDIRECTEUR TOEZICHT BANKEN, DRS. J.R. (JOS) HEUVELMAN:
VOORWOORD R.A. (RON) WALKIER, DIRECTIEVOORZITTER
5
“De NWB Bank is een kleine organisatie, maar big
business qua balansomvang.”
42
Ontstaan en ontwikkeling van de Nederlandse
Waterschapsbank 6
Glazen hensbeker ‘beklinkt’ jubileum
en band waterschappen 44
MR. A.P. (ADRIE) VAN DEN BERGE EN DR. IR. J. (JAAP) IJFF:
“De Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren was een
belangrijke impuls voor de bank.”
12
Unie-veteranen schetsen 60 jaar Waterschapsbank
16
MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU,
“Dit jaar gaan de Deltabeslissingen naar de
Tweede Kamer. Spannend hoe het ontvangen wordt.” 46
MR. DRS. P.C.G. (PETER) GLAS, VOORZITTER UNIE VAN WATERSCHAPPEN:
OUD-DIRECTIEVOORZITTER, MR. A.M.H.TH. (FON) KOEMANS:
“We zouden zo wéér een waterschapsbank oprichten.” “Er zouden 25 à 30 mensen werken, toen ik kwam
bleken het er maar 18.”
18
De huisstijl van de bank door de jaren heen...
24
HET HUIDIGE DIRECTIETEAM VAN DE NWB BANK:
“De ‘flight to quality’ heeft ons geen windeieren gelegd.”
MW. DRS. M.H. (MELANIE) SCHULTZ VAN HAEGEN-MAAS GEESTERANUS:
28
48
DRS. L.H.M. (LUC) KOHSIEK, DIJKGRAAF HOOGHEEMRAADSCHAP HOLLANDS
NOORDERKWARTIER, AANDEELHOUDER:
“Wat ons betreft hoeft de bank geen winst te maken.”
50
DRS. S.A. (STEF) BLOK, MINISTER VOOR WONEN EN RIJKSDIENST:
“De sociale huursector zal een heel groot
speelveld blijven.”
52
“Een diamanten relatie”, 60 jaar Nederlandse
Waterschapsbank en 60 jaar waterschapsfinanciën,
door mr. dr. H.J.M. (Herman) Havekes en
ir. J.W.C. (Wijnand) Dekking
56
MINISTER VAN FINANCIËN, IR. J.R.V.A. (JEROEN) DIJSSELBLOEM:
“Wij stimuleren rijksbreed het PPS-beleid.
De NWB Bank kan daarin een waardevolle rol vervullen.” 34
PROF. DR. R.G.C. (DOLF) VAN DEN BRINK, VOORZITTER RAAD VAN COMMISSARISSEN:
“De crisis heeft de rol van de commissaris een stuk
interessanter gemaakt.” 40
NWB Bank 60 jaar
R.A. (RON) WALKIER (1953), DIRECTIEVOORZITTER
Velen denken dat de NWB Bank in 1954 naar aanleiding van de watersnoodramp
van 1953 werd opgericht. Niets blijkt minder waar. De beslissing tot oprichting
van de bank was al voor 1953 door de waterschappen genomen. In deze
jubileumuitgave worden de achtergronden onthuld. Aan de hand van interviews
wordt een beeld geschetst van hoe de NWB Bank als bank ‘van en voor’
de publieke sector is uitgegroeid tot een belangrijke financier binnen het
publieke domein. In de interviews komen ministers, (voormalige) dijkgraven,
commissarissen, een toezichthouder, de voorzitter en stafmensen van de Unie
van Waterschappen en (oud-)directieleden aan het woord. Zij nemen ons mee in
interessante visies, inkijkjes achter de schermen en soms kostelijke anekdotes.
Juist het op deze wijze bijdragen aan de vastlegging van de geschiedenis van de
bank is belangrijk voor volgende generaties.
Naast de interviews zijn de heren mr. dr. Herman Havekes en ir. Wijnand
Dekking van harte bereid gevonden om een essay over de geschiedenis van de
bank en de waterschappen te schrijven. Hierin wordt naast de relatie tussen
de waterschappen en de bank als klant en aandeelhouder met name aandacht
geschonken aan de financiële ontwikkelingen van de waterschappen gedurende
de afgelopen zestig jaar. Waar er in de afgelopen eeuwen al heel veel is
vastgelegd over het financiële wel en wee van de Nederlandse waterschappen,
is dat over de periode vanaf 1954 nog niet zo overzichtelijk en zorgvuldig in beeld
gebracht als in dit essay.
Geheel in de eeuwenoude traditie van de waterschappen heeft de NWB Bank in verband met
de viering van dit jubileumjaar een hensbeker laten ontwerpen voor haar aandeelhouders
en andere belangrijke stakeholders. Een foto en beschrijving van de geschiedenis van deze
waterschapsglazen vindt u in deze uitgave. Het eerste glas zal op 23 april 2014 worden aangeboden
aan de thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën, de heer dr. J.A. Vijlbrief.
Tot slot, zestig jaar NWB Bank smaakt naar meer. Uitgegroeid tot een solide bank voor provincies,
gemeenten en waterschappen en niet in de laatste plaats voor instellingen in de volkshuisvesting,
de zorg en het onderwijs, heeft de bank een mooie uitgangspositie voor de toekomst. De financiële
crisis die sinds 2008 de wereld nog steeds beheerst, heeft de bank goed doorstaan. Als een van
de zeven Nederlandse banken zal de NWB Bank naar verwachting vanaf november 2014 onder
het toezicht van de ECB komen, een onderstreping van haar belang en positie in het bancaire
landschap. De Nederlandse publieke sector heeft via de NWB Bank, met haar hoge credit
ratings en opgebouwde goodwill bij beleggers, een venster naar de internationale kapitaalmarkt.
Vanuit deze positie kan de bank ook in de toekomst blijven voldoen aan het doel waarmee zij
zestig jaar geleden is opgericht, namelijk het zorgdragen voor een efficiënte bundeling van de
financieringsbehoefte van onze klanten in de publieke sector. Op deze manier willen wij op een
maatschappelijke en duurzame wijze blijven bijdragen aan lagere lasten voor de Nederlandse
burgers.
Wij wensen iedereen veel leesplezier met deze 60-jarige jubileumuitgave!
De directie is zeer dankbaar voor de bijdragen van allen die betrokken zijn
geweest bij de totstandkoming van deze jubileumuitgave. Dit geldt niet in de
laatste plaats voor de heer Gerard Post Uiterweer die alle interviews deed en
een belangrijke bijdrage leverde aan de redactie en mevrouw Mascha Muehlhaus
van The KEY Agency onder wier leiding de vormgeving en productie van de
jubileumuitgave tot stand kwam.
5
Ontstaan en
ontwikkeling
van de Nederlandse Waterschapsbank
Verkorte weergave van het historisch
overzicht dat directeur J.M. de Graaff
van de Unie van Waterschappen
schreef in het jaarverslag van de
bank ter gelegenheid van het 25-jarig
bestaan in 1979 onder de titel
‘De Nederlandse Waterschapsbank in
het zilver’.
6
Decentrale waterstaatszorg
Unie in de rol van intermediair
Toenemende financieringsbehoefte
De functionele decentralisatie van de waterstaatszorg in
Nederland is een historisch gegeven. De waterschappen,
die het leeuwendeel van deze zorg vervullen, hebben
hierbij nog een andere zorg: het bijeenbrengen van de
benodigde financiën. In tegenstelling tot gemeenten en
provincies, die van het Rijk algemene uitkeringen krijgen
voor een groot deel van hun taken, is dat niet het geval bij
de waterschappen. Weliswaar is de rijksoverheid in de loop
der jaren wel te hulp geschoten bij calamiteiten en met
subsidies, het overgrote deel van de financiën wordt sinds
jaar en dag opgebracht via de eigen waterschapsbelastingen.
Dit bracht ir. E.J. Bosch ridder van Rosenthal, voorzitter van
de Gelderse Waterschapsbond, in 1939 tot de stelling dat het
“beter zou zijn dat een ‘Waterschapsbank’ de leningen of één
grote lening zou sluiten op dezelfde wijze als de Bank voor
Nederlandsche Gemeenten”. De secretaris van de Unie,
mr. dr. Th.F.J.A. Dolk, presenteerde kort daarop een gedegen
nota aan het Uniebestuur met een uitvoerige analyse van
de BNG en conclusie dat een dergelijk instituut –voor de
gemeenten al ondenkbaar zonder actieve medewerking van
Staat en provincies– voor de waterschappen waarschijnlijk
niet haalbaar zou zijn. De Unie besloot een afwachtende
houding aan te nemen en waar nodig zelf als intermediair te
blijven optreden.
Naarmate het budget van de waterschappen groeide nam de
behoefte aan (ook kortlopende) financiering toe. De geld- en
kapitaalmarkt werd echter, zeker na de oorlog, gekenmerkt
door schaarste. Begin jaren 50 bracht dit waterschappen
regelmatig in de problemen. De uitvoering van noodzakelijke
werken als de bouw van gemalen en andere kunstwerken, en
de financiering van cultuurtechnische verbeteringswerken,
kwam in het gedrang. De Unie van Waterschappen probeerde
door bemiddeling tussen beleggers en waterschappen de
nood te lenigen, maar met wisselend succes. Uiteindelijk
besloot het Uniebestuur zelf een emissie te doen: op 1 april
1952 werd de inschrijving geopend van een 4,25% 30-jarige
obligatielening van ƒ 5 miljoen, ten laste van de Unie en
gewaarborgd door grote waterschappen.
Provinciale waterschapsbonden
Naarmate waterschappen zich verenigden in provinciale
waterschapsbonden, konden zij hun bestuurlijke en
materiële belangen gemeenschappelijk behartigen. Dit
leidde in 1927 ook tot een landelijk verband, de Unie van
Waterschapsbonden. De gemeenschappelijke belangen
waar de Unie zich op richtte, omvatten onder meer de inkoop
van materialen, het opzetten van een voorlichtingsdienst en
–niet in de laatste plaats– het aangaan van geldleningen.
In de beginjaren van de Unie trad de secretaris, om provisie
uit te sparen, wel op als ‘makelaar’ tussen geldgevers
en waterschappen. De waterschappen genoten echter
niet de bekendheid en het vertrouwen om de lage
rentetarieven te realiseren die op grond van hun solvabiliteit
gerechtvaardigd waren.
Bankiersactiviteiten oneigenlijke taak Unie
De lening was een groot succes en werd ruim overtekend.
Een tweede lening volgde al snel en beide leningen werden
toegelaten tot de beurs van Amsterdam. Zij stelden de Unie
in staat om aan 25 waterschappen het benodigde kapitaal
te verschaffen. Met onderhandse leningen hielp de Unie
bovendien nog eens 39 waterschappen aan kapitaal. In totaal
werd in 1951 en 1952 ruim ƒ 15,6 miljoen aan langlopende
en ƒ 6 miljoen aan kortlopende leningen opgenomen. Dolk,
inmiddels directeur van de Unie, had zich voor al deze
bankiersactiviteiten zeer beijverd maar zag het voor zijn
organisatie toch als een oneigenlijke taak.
Uniedirecteur Dolk (tweede van rechts) tijdens
een werkbezoek aan een van de Delflandse Hoofden in
de jaren 50.
Plan waterschapsbank afgestoft en opnieuw actueel
Eind 1951 zond Dolk het Uniebestuur een nieuw preadvies
over de kapitaalvoorziening van de waterschappen. Hij bracht
de discussie van voor de oorlog in herinnering, toen de tijd
niet rijp was voor een sectorbank.
7
“Veel is sedert 1939 veranderd,” stelde Dolk met het oog op
de begin jaren 50 heersende financiële impasse:
“Het denkbeeld van een waterschapsbank biedt daartoe
grote aantrekkelijkheid door concentratie van de financiële
belangen der waterschappen in een afzonderlijke
rechtspersoon, een naamloze vennootschap. Het
kapitaal dient gefourneerd te worden door de ± 1350
waterschappenbondsleden”.
Groen licht voor een waterschapsbank
Dolk overtuigde het bestuur, waarna de plannen werden
toegelicht in speciale vergaderingen van de provinciale
waterschapsbonden. Er volgde uitvoerig overleg
op departementaal niveau, met de directies van de
Nederlandsche Bank, de Kas-Associatie en de president
van de toenmalige Nederlandsche Handel Maatschappij,
waarna het Uniebestuur op 19 december 1952 het groene
licht kon geven om al datgene te doen wat kon leiden tot de
oprichting van een waterschapsbank. Op 24 januari 1953
ging een circulaire uit naar de leden van de provinciale
waterschapsbonden waarin het plan werd beargumenteerd.
We noemen haar: ‘Nederlandse Waterschapsbank’
Oprichting op 5 mei 1954
Een week later, op 1 februari 1953, werd Nederland getroffen
door de watersnoodramp. De materiële schade bedroeg
meer dan 5% van het nationaal inkomen. De noodzaak een
waterschapsbank op te richten was eens te meer duidelijk.
Gezien de financiële omstandigheden van de waterschappen
in de getroffen gebieden werd waterschappen elders in
overweging gegeven een groter aandeel te nemen dan
aanvankelijk beoogd. Het Uniebestuur besloot op 17 juli
1953 tot oprichting van de bank. De naam Nederlandse
Waterschapsbank was een idee van mr. J.W.W. van der
Hoeven, voorzitter van de Unie van Waterschapsbonden. Die
vond alleen ‘Waterschapsbank’ te kort en voelde ook niets
voor een ‘Algemene Waterschapsbank’.
Op 14 april 1954 gaf de minister van Justitie de verklaring
van geen bezwaar af. De akte van oprichting van de
Nederlandse Waterschapsbank N.V. werd op 5 mei 1954
verleden voor notaris mr. K.H. Mulder, tevens secretaris van
het Waterschap Heeg te Langweer en bovendien lid van het
Uniebestuur. Comparanten waren mr. dr. Th.F.J.A. Dolk
en drs. R. Hommema, de laatste als lasthebber van
J.M. de Graaff, handelend in hun hoedanigheid van
respectievelijk dijkgraaf en waarnemend secretarisrentmeester van het Hoogheemraadschap Delfland. Dolk
trad tevens op als lasthebber van 143 waterschappen die
voor ƒ 251.000 deelnamen in het maatschappelijk kapitaal
van de vennootschap van ƒ 1 miljoen.
Benoeming directie en commissarissen
Met het passeren van de akte van oprichting werd
dr. A. de Graaff benoemd tot directeur. Als commissaris
werden benoemd mr. J.J.C.R. van der Bilt (directeur KasAssociatie), mr. J.W. Harbers (directeur Bedrijfspensioenfonds
voor de landbouw), mr. J.W.W. van der Hoeven (voorzitter
Unie van Waterschapsbonden), mr. A.C. Knook (voorzitter
Waterschap De Regge, lid Uniebestuur), mr. K.H. Mulder
(secretaris Waterschap Heeg, lid Uniebestuur) en
mr. Th.A.J. Vosters (voorzitter Waterschappen Aa en Dommel).
De Unie, ten slotte, zou door directeur Dolk worden
vertegenwoordigd als gedelegeerd commissaris.
Statutaire doelstellingen
“Het ten algemene nutte uitoefenen van het bankbedrijf”
kon beginnen. In het bijzonder ging het om “het ontvangen
en uitbetalen van gelden, al dan niet in rekening-courant”
van/aan waterschappen, veenschappen, veenpolders en
andere publiekrechtelijke lichamen, of door deze lichamen
(voor een belangrijk deel) gehouden vennootschappen,
dan wel onder garantie van een publiekrechtelijk lichaam.
8
Daarnaast konden ook de Unie van Waterschapsbonden
en met haar samenwerkende lichamen, alsmede ‘andere
lichamen’ van deze diensten van de bank gebruikmaken.
Verdere activiteiten waren het opnemen van gelden
zowel op onderhandse schuldbekentenis als tegen door
de vennootschap uit te geven obligatieleningen; het
verstrekken van kasgeldleningen, voorschotten in rekeningcourant en langlopende leningen; en het verlenen van
bemiddeling bij de afsluiting van zulke leningen bij andere
instanties. Het verstrekken van kredieten aan handel en
industrie was –en is nog altijd– uitgesloten.
Het eerste bestaansjaar
De bank in oprichting genoot direct zoveel vertrouwen
dat vrijwel onmiddellijk belangrijke kapitaaltransacties
plaatsvonden. Een tegenslag was het spoedige vertrek
van de eerste directeur: De Graaff kreeg een aanlokkelijke
functie in het bedrijfsleven aangeboden en kreeg nog geen
vijf maanden na de oprichting alweer eervol ontslag en
werd tot commissaris benoemd. Per 1 oktober 1954 werd
dr. J.C. van Zoelen tot directeur benoemd, die deze functie
tot en met 31 december 1971 zou bekleden. Het eerste
jaarverslag, over 1954, noteerde een winst van ƒ 11.897,60.
Deze vloeide hoofdzakelijk voort uit belegging van het
aandelenkapitaal, dat over 1954 geen rente had gekost.
In het eerste jaar verstrekte de bank 113 leningen
–23 langlopende en 90 kasgeldleningen– voor een totaal
van ƒ 22.279.200. De gelden daarvoor verkreeg de bank
vooral uit onderhandse leningen van institutionele
beleggers en banken.
Minister van Financiën prof. ir. H.J. Witteveen
voert het woord tijdens de tiende jaarvergadering van
aandeelhouders op 26 mei 1964.
9
Propaganda en acquisitie
“Propaganda en acquisitie vormden onderwerp van vele
beraadslagingen,” zo keek Uniedirecteur J.M. de Graaff
bij het 25-jarig bestaan in 1979 terug op de activiteiten
die volgden. We zouden nu zeggen: tijd voor marketing
en reclame. Het aantrekken en uitzetten van langlopende
leningen was in de beginjaren punt van zorg. Er was
schaarste op de kapitaalmarkt en de lange rente was
gestegen tot boven de maxima van het zogenaamde
‘rentegamma’. De maximaal toegestane rente voor
15-jarige of langere geldleningen was 4,25%. Boven dat
percentage mochten waterschappen, gemeenten en
provincies geen langlopende leningen aangaan.
Doorbraak geeft aanzien
Samen met de Unie maakte de bank zich bij de regering
sterk om de waterschappen een uitweg te bieden uit dit
beperkende rentegamma. Bij de waterschappen was
immers niet, zoals bij de gemeenten, sprake van inflatoire
financiering en een oplopen van de vlottende schuld.
Eind 1958 was de vlottende schuld van gemeenten ƒ 1.350
miljoen, tegen slechts ƒ 10 miljoen bij de waterschappen.
De regering ging eind 1957 overstag, gezien de hoge
urgentie van veel waterstaatkundige voorzieningen.
Een rijksfonds stelde ƒ 20 miljoen beschikbaar waaruit de
bank geldleningen aan waterschappen kon verstrekken.
In 1959 volgde een soortgelijke regeling. Dit gaf de bank
aanzien bij waterschappen, maar ook in particuliere
financiële kringen.
Beschikbaarheid in moeilijke tijden
Commissaris Mr. Th.A.J. Vosters
voert het woord tijdens een jaarvergadering van
aandeelhouders in de jaren 80.
10
Met de Wet Kapitaaluitgaven Lagere Publiekrechtelijke
Lichamen van 1 november 1963 werd het rentegamma
opgeheven. De nieuwe wet stelde regels aan de financiering
van investeringen, om te voorkomen dat publiekrechtelijke
lichamen te veel kasgeld zouden opnemen.
Ook werd een plafond ingesteld voor het totale bedrag dat zij
aan lang geld mochten opnemen. In tijden van overspanning
van de kapitaalmarkt kon een centrale financiering worden
ingesteld, wat ook gebeurde van eind 1965 tot medio 1975.
De Waterschapsbank kon in die periode aan alle aanvragen
van de waterschappen vrijwel direct voldoen.
van de deelname in het aandelenkapitaal mogelijk te maken
werd, in 1976 en 1978, tweemaal besloten tot verdubbeling
van het maatschappelijk kapitaal van de vennootschap.
Voor de opname van lange leningen ging de bank, naast
de onderhandse markt, ook de openbare markt op met
obligatieleningen.
Solide basis voor expansie
De allerhoogste prioriteit
In de eerste vijftien jaar van haar bestaan verwierf de
Nederlandse Waterschapsbank zich een solide basis voor
de expansieve ontwikkeling die zij later zou doormaken.
Het aantal medewerkers kon relatief klein blijven,
ondanks een spectaculaire groei van de balanscijfers. Dat
was mede te danken aan de prille automatisering van de
beginjaren 70 waarbij de bank met de ingebruikname van
magneetbandkaartapparatuur en later een ‘schijvencomputer’
voorop liep.
Bij het 25-jarig bestaan besloot De Graaff, directeur van
de Unie van Waterschappen, zijn zilveren terugblik met de
vaststelling dat de bank altijd, geheel en moeiteloos, aan
de vraag van de waterschappen naar kapitaal had kunnen
voldoen. Was dit niet het geval geweest, zo stelde hij, dan
had de bank haar nevenactiviteiten nooit kunnen ontwikkelen
waarvan ook de waterschappen toen al ruim hadden
kunnen profiteren. “Dat de waterschappen ondanks deze
accentverlegging hun eerstgeboorterecht behouden vloeit
voort uit de historie van de bank en van de waterschappen
zelf en hun samenhang,” schreef hij om te onderstrepen
Groei in het ‘lange bedrijf’
dat de waterschapsactiviteiten in Nederland nog altijd de
allerhoogste prioriteit hadden.
Sinds het zilveren jubileum van 1979 is alweer 35 jaar
verstreken. De discussie over wie er bij de financiering
prioriteit verdient is verstomd: de bank slaagt er al 60 jaar
in voor al haar klanten beschikbaar te zijn waar en wanneer
dat nodig is. Beschikbaarheid van financieringscapaciteit
is de rode draad in de verdere historie van de Nederlandse
Waterschapsbank en de verschillende publieke en semipublieke sectoren die zij bedient. In deze jubileumuitgave
laten wij de geschiedschrijving over aan prominente
vertegenwoordigers van die sectoren. Bewindslieden,
(oud-)directieleden en commissarissen, de top van de
waterschapswereld en van de financieel toezichthouder
schetsen de levende historie van de Nederlandse
Waterschapsbank, sinds 2009 ook wel kortweg aangeduid
als NWB Bank. n
De toenemende behoefte van waterschappen aan kapitaal,
met name voor zuiveringstechnische werken, zorgde voor
groei in het ‘lange bedrijf’. Nog tijdens de periode van ‘centrale
financiering’ maar ook na opheffing daarvan ging de bank
zich meer toeleggen op de financiering van andere overheden,
gemeenschappelijke regelingen, semi-overheidsbedrijven en
instellingen die onder garantie van de overheid konden lenen.
De kosten voor het aantrekken van lang- en kortlopende
middelen werden in die tijd niet doorberekend aan de klant,
maar voor eigen rekening genomen.
Groei maatschappelijk kapitaal
In de loop van de jaren 70 was de bank in staat
aandeelhouders gelegenheid te bieden à pari, dus tegen
nominale waarde, in te schrijven op nieuwe aandelen.
Ook was er ruimte voor een jaarlijks contant dividend van 10%
en royale uitkeringen in aandelen. Om de sterke uitbreiding
Dijkherstel van de Waalbandijk even ten
noorden van Heesselt.
11
was een belangrijke impuls
“DE WET VERONTREINIGING
OPPERVLAKTEWATEREN
VOOR DE BANK”.
Adrie van den Berge (links) en Jaap IJff (rechts).
12
Mr. A.P. (Adrie) van den Berge en dr. ir. J. (Jaap) IJff
zijn iconen in waterschapsland. Van den Berge was
dijkgraaf van Delfland, IJff van Uitwaterende Sluizen
in Kennemerland en West-Friesland, later Hollands
Noorderkwartier. Beiden waren ook in andere ‘waterfuncties’ actief. Van den Berge onder andere als directeur
van de Unie van Waterschappen en hoofdredacteur van
Waterschapsbelangen. IJff was voorzitter van de Unie en
van de Commissie Integraal Waterbeheer, waar hij werd
opgevolgd door de Prins van Oranje. Ze waren jarenlang
Bij de Bank Nederlandse Gemeenten, die er al sinds 1914 was, konden de waterschappen geen krediet
verwachten: steden als Den Haag, Rotterdam, Arnhem en Boxtel die waren gebombardeerd en enorme
schade hadden geleden gingen bij de BNG voor, volkomen terecht. De Boerenleenbank en de Raiffeisenbank
gaven wel mondjesmaat krediet, maar het kwam niet in de buurt van wat de waterschappen nodig hadden.”
Van den Berge herinnert zich Dolk, die hij in 1969 opvolgde als directeur van de Unie van Waterschappen.
“Een jaar tevoren had het bestuur van de Unie Dolk ter gelegenheid van zijn tachtigste verjaardag een diner
aangeboden. In zijn dankwoord bracht hij een toost uit op nog vele jaren samenwerking. Kort daarop heeft
een delegatie uit het dagelijks bestuur hem bezocht en daarbij dringend in overweging gegeven af te treden.
Dat deed hij, en ik volgde hem op. Dolk zag de Waterschapsbank als zijn kind. Toen ik net directeur van de
Unie was, werd hij uitgenodigd op een aandeelhoudersvergadering van de bank en hield daar een vlammend
betoog ter ondersteuning van de bank. Dat maakte toch diepe indruk, hoor.”
commissaris bij de Waterschapsbank en hebben nóg
iets opmerkelijks gemeen. Van den Berge beleefde een
stormachtige nacht met toenmalig minister Neelie SmitKroes. Ook IJff werd ooit in het gezelschap van mevrouw
Kroes teruggevonden.
Van den Berge is voor het gesprek het archief in gedoken en
geeft een bevlogen college over “het grijze verleden vóór de
totstandkoming van de Nederlandse Waterschapsbank. De
waterschappen waren in elf provinciale waterschapsbonden
georganiseerd, en die waren weer verzameld in de Unie van
Waterschapsbonden. Ik heb hier een notitie uit 1951 van de
toenmalige directeur van de Unie, mr. dr. Th.F.J.A. Dolk. Het is
een uitgewerkt voorstel voor de oprichting van de bank, getekend
15 november 1951, waaruit blijkt dat al in 1939 over oprichting
werd gesproken. Eind 1952 heeft het bestuur van de Unie het
besluit genomen om tot oprichting van de bank te komen. De
watersnoodramp van 1953 kwam twee maanden daarna. Het was
bij die rampspoed wel goed dat de beslissing genomen was.
Mr. dr. Th.F.J.A. Dolk (op de foto rechts, links: Adrie van
den Berge) doorliep een uitzonderlijk lange carrière in de
waterschapswereld. Van 1918 tot 1947 was hij secretarisrentmeester van het Hoogheemraadschap van Delfland,
waar hij vervolgens van 1947 tot 1958 dijkgraaf was.
Daarnaast was hij secretaris, later directeur van de Unie
van Waterschappen. Dit bleef hij tot mei 1969, waar hij op
80-jarige leeftijd afscheid nam.
13
rie van den Berge
In de loop der jaren maakte Van den Berge alle directieleden van de
bank mee: “Van Zoelen, Spruit, Groeneveld, Koemans en Walkier.
Vanaf de oprichting tot en met 1985 was de voorzitter van de Unie van
Waterschappen tevens voorzitter van de Raad van Commissarissen
van de bank. Maar er zaten ook al hooggeplaatste financiële figuren
in de Raad.” IJff en Van den Berge zijn het erover eens dat de bank, in
de beginjaren echt een ‘kind van de Unie’, in de loop van de tijd meer
haar eigen weg is gegaan.
Adrie van den Berge: “Als Rob Hazelhoff het
woord nam was het meteen doodstil. Hij had
een zware stem. Die had ie als kind al.”
Jaap IJff: “Die financiële mensen kenden de waterschapswereld
niet zo goed, maar naarmate de bank complexer werd moesten wij,
waterschapscommissarissen, ons natuurlijk ook het jargon van de
financiële wereld eigen maken. Mijn voornaamste vooropleiding was
dat ik altijd al bij de jaarlijkse aandeelhoudersvergaderingen was. En
wij zaten er toch primair namens de aandeelhouders. Maar de Raad
van Commissarissen bestond echt niet alleen uit vakmensen uit de
waterschapswereld en financiële kopstukken. Ook aan algemeen
bestuurders kende de RvC prominente leden, zoals Willem Scholten,
toen vice-voorzitter van de Raad van State.”
Adrie van den Berge tijdens
een schouw van een polder in
Delfland in 1979.
14
Rob Hazelhoff, oud-topman van ABN AMRO, was ook zo’n prominent
commissaris. Van den Berge was in zijn kinderjaren met hem
bevriend en kwam hem hier weer tegen: “Dat was een kanon vanheb-ik-jou-daar! Af en toe waren de RvC-vergaderingen wel wat
lawaaierig. Maar als Rob het woord nam was het meteen doodstil. Hij
had een zware stem. Die had ie als kind al.”
“De bank financierde naast waterschappen en woningbouw ook
nutsbedrijven. Die laatste waren destijds in handen van voornamelijk
provincies en gemeenten, maar toen ze werden geprivatiseerd
waren we gedwongen om de financiering te stoppen omdat de bank
alleen aan de publieke sector mag lenen.” IJff maakt duidelijk dat
de bank er allang niet meer alleen voor de aandeelhouders c.q.
waterschappen was. Dat de afweging bij het al of niet verstrekken van
financiering wel altijd strikt is gebleven blijkt uit een ontboezeming
van Van den Berge: “Ik had in 1969 een auto nodig, dus vroeg of
ik daarvoor een lening van de bank kon krijgen. Van Zoelen en
Spruit keken me heel zorgelijk aan want ze moesten natuurlijk nee
verkopen. De auto is er toch wel gekomen, hoor.”
IJff noemt de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren van 1970 een
mijlpaal voor de Waterschapsbank. “Die is bepalend geweest voor
de ontwikkeling van de waterschappen.” Van den Berge bevestigt
dit: “Een gigantische omslag. Er moesten zuiveringsinstallaties
worden gebouwd, leidingen, gemalen voor het rioolwater. Gigantische
investeringen, die ook heel belangrijk waren voor de groei van de
Waterschapsbank.”
Geen van beiden heeft ooit status willen ontlenen aan de ‘deftige’
titel van dijkgraaf. IJff: “In de middeleeuwen was een graaf een
ambtenaar, een schrijver.” Van den Berge valt hem bij: “Altijd dat
gezeur over ‘graaf’. Wat dacht je van de fotograaf en de Telegraaf?
Bij mijn afscheid als commissaris begon Guus Zoutendijk, voorzitter
van de RvC, er ook over. Of ik soms van adel was. Mijn antwoord
was best gemeen. Ik zei: voorzitter, ik ben blij dat uw vrouw
Adelheid heet.”
Jaap IJff: “De Raad van Commissarissen bestond echt niet
alleen uit vakmensen uit de waterschapswereld en financiële
kopstukken.”
De reserves van de bank brachten waterschappen in de loop der jaren
wel eens in verleiding. Van den Berge: “De bank had een reusachtige
reserve. In de aandeelhoudersvergadering gingen wel eens stemmen
op om die reserves uit te keren. Had de bank die wel echt nodig?
Toen ik dijkgraaf was én commissaris, en dit in de Zuid-Hollandse
waterschapsbond ter sprake kwam, moest ik dit standpunt zelf ook
verkondigen. Ik was niet alleen commissaris, ook woordvoerder van
Delfland.”
IJff herinnert zich de nauwe en vanzelfsprekende band met de bank:
“Als er geïnvesteerd moest worden kwam het hoofd financiën met een
voorstel. Dan vroegen wij als bestuur natuurlijk of er ook nog andere
offertes waren aangevraagd, maar de waterschapsbank was praktisch
altijd de goedkoopste. En het was ‘onze’ bank. De persoonlijke
betrekkingen die je als dijkgraaf had met de directie maakte het toch
bijzonder. Ron Walkier jaagde in Noord-Holland en soms dacht ie, ik
kan wel een haasje aanbrengen bij Jaap in Alkmaar. Als wij niet thuis
waren dan hing hij die keurig aan de achtergevel, zodat er geen hond of
kat bij kon. Prachtig.”
Neelie Kroes en Adrie van den
Berge in 1983 op werkbezoek bij
de Berkelse Zweth in Delfland.
vroeg of ze, ook nu ze minister was, nog steeds geïnteresseerd was.
Ja hoor, dus ik heb haar opgehaald en meegenomen naar Delft,
Rijswijk en Kijkduin. Er waren een paar ambtenaren ingeseind om het
nodige uit te leggen. Daar stonden we met zijn vieren gearmd op de
duintop, het water stond tegen de duinen. Met een jeep van Delfland
zijn we de kust nog afgereden tot Hoek van Holland. Daar dreven,
letterlijk, de strandtenten in het rond. De minister keek naar binnen en
wees op een bordje: uitsmijters! We zijn nog tot Schiedam doorgereden
en toen heb ik haar weer keurig thuisgebracht.”
Jaap Yff
In beider herinneringen aan voorbije waterschapsjaren is een
opmerkelijke rol weggelegd voor oud-minister van Verkeer en
Waterstaat Neelie Kroes. Van den Berge beleefde zelfs een
stormachtige nacht met haar: “Toen de Tweede Kamercommissie
voor de Waterstaat per helikopter een aantal kustregio’s bezocht
verwonderde mevrouw Kroes, toen nog Kamerlid, zich erover dat in
Delfland 1,5 miljoen mensen achter zo’n smalle reep woonden. Ze
vroeg: als het een keer stormt, mag ik dan met u mee om te zien wat
hier gebeurt? Driekwart jaar later werd zij minister en kort daarop
volgde de zwaarste storm sinds 1953. Ik had haar telefoonnummer
nog, en ze woonde net als ik in Wassenaar, dus ik belde haar op en
Toen Jaap IJff ooit verdween werd ook hij in het gezelschap van de
minister teruggevonden: “Wij waren met ons college op bezoek bij
Delfland. Bij aankomst kwam een van de bodes op mij af. Mijnheer IJff,
de dijkgraaf vraagt of u even bij hem langs komt. Dus ik ga naar Adrie
zijn mooie kamer, en daar zat Neelie. Die was onderweg van Rotterdam
naar Den Haag, heel pragmatisch, even langsgekomen om een actuele
kwestie te bespreken. Maar Adrie van den Berge had gezegd: dat moet
je maar bespreken met de voorzitter van de Unie. En laat ik daar nou
net aankomen! Het was een vruchtbaar gesprek, maar de rest van het
gezelschap is wel even naar me op zoek geweest.” n
15
Unie-veteranen schetsen
60 JAAR WATERSCHAPSBANK
voor deze jubileumuitgave
Mr. dr. H.J.M. (Herman) Havekes en ir. J.W.C. (Wijnand) Dekking lopen samen een kleine 60 jaar mee bij de
Unie van Waterschappen. Havekes is strategisch adviseur van bestuur en directie. Begin 2009 promoveerde
hij aan de Universiteit Utrecht op een onderzoek naar de institutionele omwenteling van het waterschap
in de afgelopen vijftig jaar. Dekking is beleidsadviseur waterschapsfinanciën bij de Unie en regelmatig
gesprekspartner van de NWB Bank. Speciaal voor deze jubileumuitgave schetsten zij de 60-jarige geschiedenis
van de bank in het licht van de ontwikkeling van de waterschapsfinanciën sinds de jaren 50. Het wordt al snel
duidelijk dat de Waterschapsbank niet uit weelde (zij het ook niet uit de watersnood) is geboren.
“Financieel verkeerden de waterschappen rond 1950
in een deplorabele toestand. Verdere stijging van de
waterschapsbelastingen stuitte op weerstand bij de agrariërs
die daar toen vrijwel alleen voor moesten opdraaien. En geld
lenen was duur omdat investeerders niet zo goed begrepen
wat waterschappen nou precies waren. De kredietwaardigheid
werd nauwelijks onderkend. In 1952 schreef de Unie van
Waterschapsbonden nog twee grote obligatieleningen uit,
maar het was duidelijk dat het anders moest. We hebben die
obligatie laatst nog eens bekeken: een aantal waterschappen
stond garant voor bedragen die hun jaarbudget soms ver te
boven gingen. Dat kon zo niet langer. Dus in januari 1953, één
week voor de watersnoodramp, verscheen een advertentie in
het blad ‘Waterschapsbelangen’: ‘Schrijft u in voor aandelen
16
Waterschapsbank’. De Unie riep de leden op mee te doen,
maar het liep geen storm dus de inschrijving moest drie
keer worden verlengd,” aldus Havekes. Dekking: “Dat
kwam mede natuurlijk door de ramp, waardoor men wel
iets anders aan zijn hoofd had, maar ongetwijfeld speelde
ook mee dat lang niet alle waterschappen toen lid van een
bond waren. Ze werden dus niet allemaal aangeschreven, of
voelden zich niet direct aangesproken.”
In de jaren 70 nam de kredietverlening door de
Waterschapsbank een grote vlucht. Dekking verwerkte de
opgenomen schuld door de waterschappen, van 1950 tot
heden, in een grafiek (zie pagina 79).
“Eén week voor de watersnoodramp
verscheen een advertentie:
'Schrijft u in voor aandelen
Waterschapsbank’. De inschrijving
moest drie keer worden verlengd.”
“De eerste knik naar boven valt samen met de invoering van
de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren in 1970,” licht
Havekes toe: “Na de oorlog was in grote delen van Nederland
het oppervlaktewater eigenlijk dood. Zo ontstond al in 1950 in
Brabant het eerste zuiveringsschap, De Donge. Er waren daar
veel leerlooierijen die hun afvalwater ongezuiverd loosden op
het oppervlaktewater. Met de WVO kregen de waterschappen
er vanaf 1970 een grote taak bij in de waterzuivering en die
hebben ze actief opgepakt. Het leidde tot fusies en tot grote
investeringen in zuiveringsinstallaties.”
Een tweede knik omhoog vertoont de grafiek medio jaren 90.
“De provincies Friesland, Utrecht en Groningen hadden tot
die tijd de waterkwaliteit zelf onder hun hoede gehouden.
Dat was een overblijfsel uit de tijd dat één provincie nog
200 à 300 waterschappen telde, die zich van oudsher vooral
bezighielden met de waterkwantiteit. De Waterschapswet van
1992 zette een beweging in om dat in één hand te brengen.
Daarop hebben deze provincies, maar ook gemeenten
als Amsterdam en Tilburg, de zorg voor de waterkwaliteit
aan de waterschappen overgedragen. Dit stuwde het
investeringsniveau, en parallel daaraan de kredietverlening
door de Waterschapsbank. In totaal hebben de waterschappen
nu zo’n € 5 miljard, het overgrote deel van hun schuldenlast,
bij de NWB Bank gefinancierd.”
De recente rampspoed in Engeland, dat herhaaldelijk en
langdurig is geteisterd door overstromingen, bewijst volgens
Dekking en Havekes dat het hier in Nederland, met regionaal
beheer door de waterschappen, beter is geregeld.
“In Engeland kent men niet de traditie van onderhoud die wij
hier vanzelfsprekend vinden. Bij ons doet het waterschap daar
veel aan en als een Nederlandse boer zijn onderhoudsplicht
aan sloten niet nakomt, wordt ie op zijn vingers getikt.
Bij ons betaalt elke regio voor zijn eigen water en veiligheid.
Elke pond die ze in Engeland in de dijken zouden investeren,
zo blijkt uit onderzoek, zou er 7 of 8 opleveren maar men is
daar wat je noemt ‘penny-wise, pound-foolish’. Dan hebben
we het hier echt beter georganiseerd.” Beide heren zien hun
stelling inmiddels bevestigd in de OESO-STUDIE ‘WATER
GOVERNANCE IN THE NETHERLANDS - FIT FOR THE
FUTURE?’.
Het eindrapport van de OESO-studie ‘Water Governance in
the Netherlands - fit for the future?’ is op 17 maart 2014
tijdens de Waterschapsdag overhandigd aan minister Schultz
van Haegen van IenM en voorzitter Glas van de Unie van
Waterschappen. De conclusie van het rapport stemt in hoge
mate overeen met de verwachting die Havekes en Dekking in
dit interview uitspreken. Het kabinet heeft op grond hiervan
besloten de waterschapssector in stand te houden.
Hoe logisch en rechtvaardig het betalen voor je eigen
veiligheid ook is, er blijft regelmatig discussie over de hoogte
van de waterschapsbelastingen. Dekking: “Dat heeft alles
met zichtbaarheid te maken. Mensen wanen zich veilig, zijn
tevreden met de bestaande situatie en beseffen niet wat het
waterschap daar allemaal voor moet doen. Wij vinden zelf
de waterschapsbelastingen niet hoog: vergelijkbaar met
een basaal internetabonnement, waar niemand een punt
van maakt. De stijging per jaar valt ook mee. Sinds 2006
zijn de provinciale en gemeentelijke belastingen met resp.
33 en 36% aanzienlijk meer gestegen dan de 27% van de
waterschappen.” Havekes verzucht: “We worstelen met het
probleem: hoe beter we ons werk doen, des te minder de
burger ervan merkt en des te meer moeite hij met de
rekening lijkt te hebben. De ‘awareness’, zoals de OESO het
noemt, is niet groot.”
Herman Havekes (links) en Wijnand Dekking (rechts).
Havekes en Dekking zien dan ook niets in het plan uit het
regeerakkoord om de waterschappen op te heffen en onder
te brengen in nieuw te vormen landsdelen. “De strekking
van het OESO-rapport kan niet anders zijn dan ‘blijf van
die sector af’. We worden als global reference gezien. Als
er wat te verbeteren valt is het niet in de organisatie, maar
in de beleidssfeer,” zegt Havekes. Dekking: “Zo kan ik me
voorstellen dat we de belastingheffing nog eens herzien.
De recente discussie over de waterschapsbelastingen
die door een uitzending van Nieuwsuur in februari is
aangewakkerd is vrijwel volledig terug te voeren op
kostentoedeling en een wetswijziging waartoe de Tweede
Kamer zelf heeft besloten, maar dit geeft wel aan: met het
financieringsstelsel ben je nooit klaar.” n
17
'“ 'Er zouden 25 à 30 mensen werken, toen ik kwam
bleken het er maar 18.''”
MR. A.M.H.TH. (FON) KOEMANS
Mr. A.M.H.Th. (Fon) Koemans was bijna drie
decennia lid van de directie van de Nederlandse
Waterschapsbank. Hij trad in 1981, na een
stormachtige carrière bij ABN, 35 jaar jong,
aan als adjunct-directeur en zwaaide in 2008
na 27 onvermoeibare jaren af als een ware
routinier. Onder zijn leiding ontwikkelde
de bank zich van ‘ronduit bescheiden’, zoals
Koemans het in zijn biografie ‘Pour le Plaisir’
noemt, tot een belangrijke speler in de ‘haute
finance’ voor de publieke sector. Een gesprek
met de energieke oud-directievoorzitter, die van
zijn eerste tot en met de laatste werkdag “met
onwaarschijnlijk veel plezier” voor de bank
heeft gewerkt.
18
Het kantoor van de bank
in de jaren 70.
“Tijdens de selectieprocedure vertelden ze
me dat er bij de Waterschapsbank 25 à 30
mensen werkten, toen ik eenmaal binnen
was bleken het er maar 18 te zijn. Als
vestigingsdirecteur bij ABN had ik bijna 80
medewerkers, misschien dachten ze dat
ik het te weinig zou vinden. Maar het was
snel duidelijk, ik hoefde me niet te vervelen.
Ik moest me inwerken op de onderhandse
kapitaalmarkt. Als ABN-kantoordirecteur
had ik ook nog nooit te maken gehad
met De Nederlandsche Bank, een Raad
van Commissarissen, aandeelhouders of
bijvoorbeeld het ministerie van Financiën.
En de bank was druk aan het automatiseren.
Oude kantoorvilla’s van het Statenkwartier
maakten plaats voor het huidige kantoorpand
aan het Rooseveltplantsoen in Den Haag.
We waren net afgestapt van de ponskaartenmachine. Er was een IBM-computer
in het bedrijf gearriveerd. En wat later
kwam de fax! Daar moesten we nog wel aan
wennen. Stuurde een makelaar ons per fax
een contract, dan belden ze korte tijd later
of het al akkoord was. De eerste keer werd
ik boos en zei dat het op de poststapel lag.
Maar het werd al snel normaal en gewenst
om direct te reageren.
Op klantenbezoek
Het was ook nog niet de gewoonte regelmatig
alle klanten te bezoeken. Ging mijn voorzitter
in die tijd met de trein naar Groningen, dan
werd hij daar door de secretaris van het
waterschap van het station gehaald, om
eerst te gaan lunchen. Vaak overnachtte hij
er ook nog en dan had hij één waterschap
bezocht. Als commercieel bankier was ik
het wel anders gewend. Ik zorgde dat ik
om 9 uur bij de eerste klant was, waar ook
in het land, tegen 11 uur bij de tweede en
zo plande ik in die provincie een rondrit
die weer richting huis eindigde. Dan had
ik 600 kilometer gereden, maar wel zes
waterschappen uitgebreid gesproken.
Extern de commerciële dienstverlening voor
het voetlicht brengen. Daar kon ik echt mijn
ei in kwijt.
Statenkwartier is een vroeg 20 e-eeuwse
wijk in Den Haag, genoemd naar het
dagelijks bestuur van het Gewest
Holland in de 17 e en 18 e eeuw.
Tegenwoordig is het een beschermd
stadsgezicht van Den Haag. Het kantoor
van de NWB Bank vormt in zekere zin de
poort tot deze statige wijk.
19
“''We waren net afgestapt van de ponskaartenmachine. Er was een IBM-computer in het
bedrijf gearriveerd. En wat later kwam de fax!
Daar moesten we nog wel aan wennen.''”
20
Nieuw kantoorpand in 1984
Hetzelfde geldt voor mijn rol als bouwpastoor van ons
kantoor. We lieten twee oude kantoorvilla’s slopen.
Het Statenkwartier was aanvankelijk des duivels,
maar gelukkig zagen ze het nieuwe complex van twee
gebouwen uiteindelijk als een waardige entree tot de
wijk. Wij kregen zelfs de eerste prijs van de Vereniging
Vrienden van Den Haag. We hebben zelf één gebouw
in gebruik genomen en het andere verkocht aan een
pensioenfonds. Het kantoor werd in 1984 door Prins
Claus geopend. Het was de eerste publieke actie die hij
deed na zijn ziekte, daar waren we erg trots op.
Tijdens de lunch heb ik de prins uitgebreid gesproken
en terugkijkend verbaast het me niets dat hij zijn zoon
later heeft geadviseerd in het watermanagement
te gaan. We hebben fantastische ontwikkelingen
doorgemaakt. Zo gingen we een samenwerking
aan met het Franse CAECL, de Caisse d’Aide à
l’Équipement des Collectivités Locales, het latere
Dexia. Ik moest ervoor naar de nonnen in Vught om
mijn Frans op te poetsen. We hebben er later zelfs
een bescheiden aandeel in genomen. Het is de enige
beslissing die ik ooit heb genomen tegen de heersende
stemming binnen de Raad van Commissarissen in.
Volgens de statuten was geen toestemming van de
RvC vereist en we deden het toch, maar verder heb ik
altijd gestreefd naar consensus. Van de samenwerking
is overigens nooit iets terechtgekomen, maar aan de
verkoop van de aandelen hebben we bovenop de inleg
zo’n 11 miljoen gulden verdiend.
Opening nieuwbouw kantoor
door Z.K.H. Prins Claus op
15 november 1984.
Toezicht
De status van de bank lag in de begintijd niet duidelijk vast.
Wettelijk moesten we in het register van De Nederlandsche
Bank staan, maar we pasten niet in het vakje van spaarbank,
commerciële bank of investeringsbank, dus belandden we in
de categorie ‘Overige kapitaalmarktinstellingen’. We vielen
onder toezicht van Financiën, waarop DNB op haar beurt eiste
dat de Staat dan een financiële garantie zou afgeven voor onze
crediteuren. Een wetsontwerp om dit vorm te geven bleef liggen
omdat het bij de BNG en NIB nogal ingewikkeld lag. Daar had
de Staat de meerderheid van de aandelen. Dan ook nog een
Staatsgarantie afgeven vond men tegenover de rest van de
aandeelhouders niet verantwoord.
21
De BNG en NIB zijn toen onder direct toezicht
van DNB gekomen, waarna het wetsvoorstel
voor ons alsnog werd aangenomen. De
Staat werd aandeelhouder, op instigatie van
de waterschapscommissarissen voor niet
meer dan 25%, en gaf de garantie af. Dit was
in 1982. Later zijn we alsnog onder DNBtoezicht gekomen.
AAA-rating
‘Bankier zoals jij denkt dat de bank moet
bankieren.’ Dat heeft me altijd voor ogen
gestaan. Doe waar je goed in bent en
blijf overtuigd van je eigen visie, zonder
oogkleppen uiteraard. Het is een goede visie
gebleken, op basis waarvan we in 1996 de
AAA-rating kregen van Standard & Poor’s.
waterschapskarakter eraf te halen. Maar toen
we bij een grote financiële instelling in Japan
waren zeiden ze daar: de waterschapsbank uit
‘Nederland, Waterland’, dat moét wel safe zijn.
Dit optische effect was blijkbaar belangrijk en
we hebben het maar zo gelaten. Het is later
NWB Bank geworden, maar de W zit er nog
steeds in.
obligatieportefeuille wilden nemen, zei Willem
Scholten, vice-voorzitter van de Raad van
State en commissaris: ’Niet aan beginnen,
het is je reinste speculatie’. Maar het mocht
en het werd een groot succes, indertijd goed
voor 10% van de winst. Toen er meer partijen
op de markt kwamen en de marges smaller
werden, hebben we het weer afgebouwd.
“''In Japan zeiden ze: de Waterschapsbank uit ‘Nederland, Waterland’, dat moét wel safe zijn.
Dus hebben we die naam maar zo gelaten.”''
In die tijd kwam een aanzienlijk renterisico
voor de bank aan het licht. Er bleken grote
hoeveelheden klimleningen te zijn verstrekt
aan woningcorporaties en daar kwamen
vragen over. Uit onderzoek van DNB bleek
dat de renterisico’s niet voldoende gedekt
waren, waarna snel afspraken zijn gemaakt
om deze af te bouwen. Daarbij kwam de
Staatsgarantie overigens goed van pas.
Begin jaren 80 hadden we bovendien te
maken met een omgekeerde rentestructuur,
de kapitaalmarktrente liep op tot 13,5%
en de geldmarktrente tot wel 20%. De
waterschappen hadden van die hoge rentes
flink last, midden in de investeringsgolf in
zuiveringsinstallaties. In samenspraak met
de bemiddelaars, waar we mee werkten,
hebben we toen een systeem uitgevonden
waarin je na 10 jaar de rente kon herzien.
22
We hadden die aangevraagd nadat we onze
eerste lening in vreemde valuta deden en
buitenlandse beleggers vroegen: wat is die
Waterbank nou eigenlijk precies?
We kregen daarop ook een ‘unsolicited rating’
van Moody’s. Het voordeel was dat die rating
niets kostte, omdat we hem niet zelf hadden
aangevraagd. Later hebben we alsnog voor de
‘gewone’ rating gekozen.
Degelijke waterbank
Het aandeelhouderschap van de Staat is
bij die rating natuurlijk sterk bepalend. We
hebben er wel bij stilgestaan dat onze grootste
groep klanten, de woning-corporaties, geen
aandelen dus ook geen stemrecht hadden.
Gemeenten ook niet, provincies weer wel. We
hebben ons zelfs afgevraagd of we onze naam
niet moesten veranderen om het ‘stoffige’
Wij hebben ervoor gekozen die degelijke
‘waterbank’ te blijven, al is het vaak moeilijker
om nee te zeggen dan gewoon de markt te
volgen. Toen we vennootschapsbelasting
moesten gaan betalen was het best een
domper, maar als de overheid vindt dat dat
moet, dan moet het maar. Geen reden om
gekke dingen te gaan doen, in elk geval.
DE LANDESBANKEN IN DUITSLAND
deden het wél en dat heeft ze grote problemen
opgeleverd. Bij mijn afscheid zei Dolf van den
Brink: ‘We hebben Fon steeds het vuur na
aan de schenen gelegd, maar hij heeft nooit
de breedte gezocht. Nu zijn we blij dat hij zo
standvastig is gebleven.’
Wel hebben we door de jaren heen ervaring
opgedaan met steeds complexere producten.
Toen we begin jaren 90 opties op onze
De opgedane kennis hebben we later goed
kunnen gebruiken bij het werken met valutaen renteswaps.
De Landesbanken, huisbankiers van
de Duitse deelstaten, investeerden
in de jaren 90 op de internationale
kapitaalmarkt. Ze verloren miljarden
na een economische crisis in Azië en
Rusland. Ook speculeerden ze op de
Amerikaanse hypotheekmarkt. In de
financiële crisis hebben de deelstaten
en de Duitse federale overheid de
Landesbanken met miljarden overeind
gehouden.
NWB Fonds
De steeds internationalere oriëntatie van de bank leidde ertoe dat ik door
Buitenlandse Zaken werd voorgedragen voor de Financial Expert Group van
de World Water Council. Ontwikkelingswerk op watergebied is leuk, zeiden de
ingezetenen van de waterschappen, maar het zijn wel onze belastingcenten.
Daarom hebben we het NWB Fonds opgericht. De bank stort daar geld
in, maar met de voorwaarde dat het niet wordt opgemaakt. De opbrengst
is het werkkapitaal. En we dragen toch actief bij aan de oplossing van
wereldwaterproblemen en de export van kennis.
Het NWB Fonds is een mooi voorbeeld van maatschappelijk verantwoord
ondernemen. Toen dit net in de belangstelling stond werden we benaderd door
het analysebureau van een financiële instelling die al vroeg oog had voor MVO.
Ze wilden van alles weten: waar wij ons financierden, of we geen indirecte
banden hadden met de wapenindustrie, milieuaspecten. Wij verwezen naar
onze openbare statuten en jaarverslagen, maar het was niet genoeg. Toen
we zeiden dat er niet meer was, kregen we prompt te horen dat we dan zeker
iets te verbergen hadden. Ik heb toen een brief op poten geschreven aan de
Raad van Bestuur. En toch ook maar iemand van de organisatie op die ‘groene
onderstroom’ gezet, wat een goede zet bleek want niet veel later kregen we te
maken met een grote fondsbeheerder uit Zwitserland die daar veel waarde aan
hechtte. Tegenwoordig is de MVO- en milieuparagraaf een prominent onderdeel
van het jaarverslag.
Vijf landen in zes dagen
“''We pasten niet in het vakje spaarbank,
commerciële bank of investeringsbank,
dus belandden we in de categorie ‘overige
kapitaalmarktinstellingen.’''
Alleen op mijn persoonlijke energie heb ik nooit bezuinigd. Op de meest
slopende reis die we ooit hebben gemaakt, bezochten we in zes dagen tijd, uit en
thuis, relaties in vijf landen in het Verre Oosten. Mij gaf het een enorme kick, al
gold dat niet voor iedereen in het gezelschap. We begonnen in Beijing, reisden
via Seoul en Tokyo naar Taipeh en Hong Kong. Toch gaf zo’n reis wel aan wat wij
als kleine club voor elkaar konden krijgen in onze contacten met bijvoorbeeld de
centrale bank van China, bepaald niet de eerste de beste. Je voelde gewoon dat
we de bank daar goed hadden neergezet. Al was het nadeel van dit soort reizen
wel dat ik soms op het laatst mijn eigen verhaal niet meer kon aanhoren.” n
23
HUISS
De huisstijl van de bank door de jaren heen...
1954
Het allereerste jaarverslag
van de Nederlandse
Waterschapsbank.
24
1979 - 2007
In deze periode is gebruik gemaakt
van een gemoderniseerde variant van
het originele logo.
STIJL
2008 - heden
De huisstijl van de bank heeft een grondige restyling ondergaan:
passend bij het moderne en vooruitstrevende karakter van de
bank. Vanaf 2008 wordt de kortere, internationaal beter bruikbare
handelsnaam NWB Bank gebruikt.
25
60 jaar. Hard gegaan.
In 60 jaar tijd is de Waterschapsbank uitgegroeid tot de hedendaagse NWB Bank.
Solide en betrokken financier van droge voeten, schoon water, betaalbaar wonen,
gezonde zorg, duurzame ontwikkeling en andere voor de samenleving essentiële
voorzieningen. Van Waterbank tot Gemeentebank, Zorgbank en Huizenbank.
Zo is er al heel wat gefinancierd met zekerheid.
26
27
“ ''De ‘flight
to quality’
heeft ons
geen
windeieren
gelegd''”
HET HUIDIGE DIRECTIETEAM
OV E R D E P O S I T I E E N TO E KO M S T VA N
DE NWB BANK.
28
R.A. (Ron) Walkier
F.J. (Frenk) van der Vliet RBA
Drs. L.M.T. (Lidwin) van Velden
29
De directie van de NWB Bank rust op drie
paar ervaren schouders. Directievoorzitter
R.A. (Ron) Walkier kwam in 1991 aan
boord en is daarmee een oud-gediende.
Drs. L.M.T. (Lidwin) van Velden, sinds
2008 aan de bank verbonden, is CFO.
Commercieel directeur F.J. (Frenk)
van der Vliet RBA trad in januari 2012
tot de directie toe. De NWB Bank heeft
de impact van de crisis gevoeld maar
deze zelf ongeschonden doorstaan. De
directie voorziet een uitdagende toekomst
onder Europees toezicht, met specifieke
eisen die een publiekesectorbank voor
scherpe keuzes stelt, met complexe
marktontwikkelingen en een dynamisch
politiek klimaat waarin 100% zekerheid
nooit zal kunnen bestaan.
30
“De bank had lange tijd een tweehoofdige directie. Van 1993
tot 2008 waren we met zijn drieën,” zegt Ron Walkier: “Na het
vertrek van Koemans, mijn voorganger, en mijn collega Van
Cleef zijn we met de commissarissen de uitdaging aangegaan
en teruggegaan naar twee. Het was net voor het LEHMANDEBACLE. De gevolgen daarvan op het gebied van corporate
governance en de toenemende wet- en regelgeving hebben
ertoe geleid dat we toch weer naar een driehoofdige directie zijn
gegaan, met een goede taakverdeling en scheiding van machten.
Met minder kan het eigenlijk niet. Dat is een les die we uit de
crisis hebben getrokken als het gaat om verantwoord bestuur.”
In september 2008 ging de Amerikaanse bank Lehman
Brothers, met een geschiedenis van meer dan 150 jaar,
ten onder. NRC noemde het later ‘het startschot’ voor de
financiële crisis die, ook in Nederland, tot op de dag van
vandaag wordt gevoeld.
“We zijn hier als directie wel heel ‘hands-on’ bezig als ik het
vergelijk met mijn vorige werkgever, De Nederlandsche Bank,
waar ik me onder meer met geldmarktbeleid, risk management
en toezicht heb beziggehouden,” voegt Lidwin van Velden toe.
Frenk van der Vliet, die 18 jaar ervaring bij NIBC meebracht,
zegt hetzelfde te ervaren: “Het was voor mij zelfs een van de
redenen om de overstap te maken, hoewel ik verder prima op
mijn plek zat.”
Walkier werd in april 2008 tot directievoorzitter benoemd.
“Ik dacht, dat ziet er goed uit! Toen viel Lehman en sloegen alle
financiële markten op tilt. Een van de lastigste gevolgen voor ons was
dat de internationale kapitaalmarkt een stuk moeilijker werd, markten
gingen zelfs dicht. De markt was in paniek, maar internationale
beleggers zijn ons blijven beschouwen als veilige haven. De ‘flight
to quality’ heeft ons geen windeieren gelegd. Doordat zelfs voor óns
type partijen de risicospreads sterk stegen, heeft de crisis behoorlijk
ingegrepen op ons bedrijfsmodel. Maar op onze kredietverlening heeft
het ook een positief effect gehad, want wij waren op een zeker moment
toch een ‘lender of last resort’ voor onze klanten.”
De verhoogde kapitaalseisen als gevolg van de crisis hebben
volgens Walkier complexe consequenties voor de NWB Bank:
“Waar we ons onderscheiden van de commerciële banken is dat
lange kredietverlening ons kernbedrijf is. Terwijl andere banken
heel zuinig zijn op hun balansomvang, gaat de business bij ons
juist óver de balans.” Van der Vliet schetst de afwezigheid van een
alternatief: “Een commerciële bank kan kredietvraag opzoeken
en die als een soort van tussenpersoon onderbrengen bij een
investeerder. Als je voor bijvoorbeeld een zorgverlener in OostGroningen op zoek bent naar een 30 jaar lange annuïtaire lening,
gaat je dat niet lukken.”
Frenk van der Vliet: ''Hier is de kredietkwaliteit van de
portefeuille nooit in het geding geweest. Het ging veel meer om de
beschikbaarheid van krediet.”''
Van der Vliet maakte de crisis nog mee bij zijn vorige bank:
“Daar was het risico dat klanten in de problemen kunnen komen
altijd aanwezig. Hier is de kredietkwaliteit van de portefeuille nooit
in het geding geweest. Het ging veel meer om de beschikbaarheid
van krediet. De prijzen gingen wel omhoog, maar we hebben nooit
nee hoeven verkopen.” Walkier noemt de VESTIA-CASE het ultieme
voorbeeld: “We hebben daar een, ook voor ons doen, heel groot krediet
verstrekt om de problemen op te lossen."
Woningcorporatie Vestia leende begin 2012 € 1,7 miljard bij de
NWB Bank om de omvangrijke derivatenportefeuille af te bouwen
waarmee de organisatie, onder invloed van de sterk gedaalde
rente, in financiële problemen was gekomen.
Walkier: “Waar handelsbanken buiten hun balans om klanten
bij elkaar zullen brengen, blijft het voor ons dus ‘on balance’.
Dat is niet nieuw, we hebben altijd moeten zorgen dat we
solvabel genoeg waren. Als Basel III ook voor onze bank hogere
kapitaalseisen meebrengt, dan moeten we onze financiële
parameters daarop aanpassen. Stijgt daardoor de kostprijs van
onze financieringen, dan is dat een ‘fact of life’. We zullen de
vergoeding voor onze toegevoegde waarde via de rentemarge
in rekening moeten brengen. Al betekent dat niet per se dat
het duurder wordt en we onze concurrentiepositie verliezen.
Door hogere kapitalisatie kan ook je kredietwaardigheid verder
stijgen, zodat de inkoopsprijs weer daalt. Wat we tot op heden
wel constateren is dat de spreads voor vrijwel alle entiteiten, ook
overheden, zijn toegenomen.” Van Velden: “Zelfs de overheid zal
nooit meer als helemaal risicovrij worden gezien.”
31
Van der Vliet ziet de financieringsbehoefte bij klanten veranderen:
“Bij de waterschappen zal die, door het Deltaprogramma, alleen
maar stijgen. Maar woningcorporaties worden gedwongen terug
te keren naar hun kerntaken, zodat hun financieringsbehoefte kan
afvlakken of krimpen. Gemeenten krijgen veel extra taken, maar in
hoeverre dat om financiering vraagt laat zich bezien.” Van Velden:
“We weten wel dat er een bepaalde basisbehoefte bestaat. Zolang
die niet geheel verkruimelt behoudt onze bank zijn functie.”
Walkier houdt ook rekening met ontwikkelingen in de
aanbodmarkt: “Er is de afgelopen 15 jaar een duopolie ontstaan:
wij en de BNG. Voordien verleenden ook pensioenfondsen en
verzekeraars flink wat krediet aan lagere overheden. Die hebben de
publieke sector qua kredietverlening goeddeels verlaten, waardoor
wij samen met de BNG nu 90% van deze markt in handen hebben.
Dat kan in de toekomst ook weer veranderen. Pensioenfondsen,
met hun grote belegde vermogen, zouden best weer een grotere rol
kunnen gaan spelen.”
Ook is de bank niet ongevoelig voor politieke ontwikkelingen.
Walkier: “We zijn in 2009 met het model integraal
schatkistbankieren best uitgedaagd: zou onze rol worden
overgenomen door het Agentschap van Financiën? We hebben
overtuigend moeten bewijzen in een essentiële behoefte te voorzien
en daar zijn we goed in geslaagd. Staatssecretaris De Jager heeft
daarop aan de Kamer gezegd dat de sectorbanken voor de publieke
sector op doelmatige en doeltreffende wijze voorzien in de behoefte
aan leenfaciliteiten. De overheid hecht blijkbaar belang aan de
sectorbanken, maar de politiek blijft toch in beweging. Zo is in
het regeerakkoord het voortbestaan van de waterschappen ter
discussie gesteld. Die zouden kunnen worden samengevoegd met
de nieuw te vormen landsdelen en daarbij wel hun functionele taken
in het regionaal waterbeheer behouden, maar de overheidsstatus
kwijtraken. Dan hebben we het toch over een belangrijke groep
aandeelhouders in en klanten van de bank.
32
Recentelijk is minister Schultz van Haegen tot de conclusie
gekomen dat waterschappen niet moeten worden opgeheven
omdat: "als iets goed is, moet je er niet aan morrelen." Een mooi
compliment aan de waterschappen die als oudste vorm van
overheidsbestuur in Nederland uitstekend functioneren.”
De politieke dynamiek levert volgens Van Velden zowel
kansen als bedreigingen op: “De mogelijkheid om PPS’en te
financieren, door de aandeelhouders in 2013 geaccordeerd, is
zo’n kans. De wet HOF, Houdbare OverheidsFinanciën, maakt
het overheden moeilijker grote investeringen over de eigen
balans te financieren dus daarin kunnen wij goed met onze
klanten meebewegen. Anderzijds is er in de politiek ook al enige
tijd discussie over het vlottrekken van de woningmarkt. Zo is
ook het idee ontstaan om een NEDERLANDSE HYPOTHEEK
INSTELLING op te richten. Er is natuurlijk een zekere analogie
tussen de huur- en de koopmarkt. De sociale huurmarkt
financieren wij indirect wél, via de woningcorporaties, maar de
koopmarkt nauwelijks. Wij zijn als NWB Bank niet rechtstreeks
actief op de hypotheekmarkt. Afhankelijk van het uiteindelijke
plan zou de NHI een omvangrijke instelling kunnen worden en
onze positie kunnen beinvloeden. Kortom, we zijn gevoelig voor
politieke ontwikkelingen op dit vlak.”
Het plan voor oprichting van de NHI is bedoeld om de
hypotheekverstrekking door banken te vergemakkelijken,
door verpakte hypotheken te voorzien van een
staatsgarantie en aantrekkelijk te maken voor beleggers.
Ten tijde van het ter perse gaan van deze publicatie stond de
uitwerking van het plan nog niet vast.
Walkier blikt alvast vooruit naar het volgende jubileum,
het 75-jarig bestaan in 2029. Waar staat de bank dan?
“De toetssteen blijft het publieke belang. Ons bedrijfsmodel biedt weinig ruimte om echt andere dingen te
gaan doen. Eventuele veranderingen zullen met name
voortkomen uit de politieke dynamiek. Uiteraard zullen we
ook efficiencyslagen blijven maken om te zorgen dat de
lasten voor de samenleving lager zijn dan zónder ons het
geval zou zijn geweest.”
Lidwin van Velden:
“''Toenemende
regelgeving kan ons
tot meer bureaucratie
dwingen, terwijl we
zelf vooral compact
en efficiënt willen
blijven.''”
Van Velden ziet wel een risico: “Toenemende regelgeving
kan ons tot meer bureaucratie dwingen, terwijl we zelf
vooral compact en efficiënt willen blijven.” Walkier valt haar
bij: “We zijn sinds Lehman toch al gegroeid van 33 naar 50
medewerkers.” Van der Vliet: “En dan nóg zijn we in dat opzicht
de kleinste organisatie in de groep die onder toezicht van de
ECB valt.”
Walkier legt uit dat klein blijven niet betekent dat er niets
verandert: “Als je bijna verdubbelt in omvang heeft dat
gevolgen voor je cultuur en werkwijze. Wij hebben geïnvesteerd
in de omslag naar een platte netwerkorganisatie met een
management team van 12 mensen. Dat hebben we nooit eerder
gehad. We hebben afscheid genomen van oude hiërarchische
structuren. Onze mensen zijn professionals met veel kennis
die zij met elkaar delen in de organisatie.” Ook buiten de
organisatie, voegt Van Velden toe: "De bank werkt op reguliere
en projectbasis samen met professionele teams van buiten de
bank. Dat geeft flexibiliteit. Je kunt zelf bepalen welke expertise
en capaciteit je op welk moment nodig hebt. Je lijkt misschien
kwetsbaar met zo’n klein team, maar de partijen waarmee we
samenwerken hebben een sterk commitment naar ons toe en
kennen ons goed.”
Walkier signaleert tot slot dat de omgeving wél aan
schaalvergroting onderhevig is: “Corporate governance blijft
een prominente rol spelen, met name ook in de relatie met de
waterschappen. Die zijn als aandeelhouders sterk betrokken bij
beleid en strategie van de bank. Toen we werden opgericht waren
er bijna 2.500 waterschappen, nu zijn we misschien wel onderweg
naar een aantal onder de 20. Het zijn heel grote ondernemingen
waar grote belangen spelen en die anders tegen het aandeelhouderschap aan kijken dan een paar decennia geleden. De
ontwikkeling van onze governance is een dynamisch proces en zal
dat ook blijven. De toon voor de toekomst is gezet.” n
33
34
Ir. J.R.V.A. (Jeroen) Dijsselbloem is sinds 5 november 2012 minister
van Financiën. Naast vele andere verantwoordelijkheden heeft hij het
IR. J.R.V.A. (JEROEN) DIJSSELBLOEM
aandeelhouderschap bij een flinke handvol banken onder zijn hoede. Dat
roept de vraag op of hij zich, tussen talloze staatsdeelnemingen die veel
méér aandacht vragen, tijdens zijn ministerschap al eens bewust met de
NWB Bank heeft beziggehouden. Een hoofdpijndossier is de bank zeker
niet. De minister heeft aan de sectorbanken niet dagelijks werk, maar van
de waarde voor het publiek belang is hij terdege overtuigd en hij is dan ook
een betrokken aandeelhouder.
“De rol van de Staat als aandeelhouder van de NWB Bank is
natuurlijk fundamenteel anders dan bij de commerciële banken
waarvan we aandelen hebben. Die betrokkenheid is van tijdelijke
aard en uit nood ontstaan. Een rol die we zo snel mogelijk weer
willen afbouwen. Bij de sectorbanken heeft betrokkenheid van de
overheid een meerwaarde die we juist graag in stand willen houden.
Goede financieringsmogelijkheden zijn cruciaal voor decentrale
overheden, voor woningcorporaties en ook voor de zorg die steeds
meer op eigen kracht moet doen. Het aandeelhouderschap van
de Staat stelt de bank in staat goedkope funding te realiseren
en dient zo de publieke zaak. Wij hebben met de NWB Bank wel
een rendementsdoel voor ogen in de zin van winst. Doel van dit
normrendement is het waarborgen van de continuïteit van de bank
en waardebehoud voor de aandeelhouders. Dat is een publiek
belang. Waardebehoud is alleen mogelijk als er een minimaal
rendement wordt gemaakt dat correspondeert met het risicoprofiel
van de onderneming. Daarvoor is wel een zekere winstgevendheid
nodig, maar het kunnen verstrekken van voordelige financieringen
staat voorop. Wij hechten meer belang aan de kwaliteit van de
bedrijfsvoering dan aan maximaal financieel rendement voor de
aandeelhouders.
35
Op basis van de WET SCHATKISTBANKIEREN zijn decentrale
overheden sinds kort verplicht hun overtollige liquiditeiten in de
schatkist te parkeren. In de discussie daarover drong zich de vraag op of
er bij de schatkist ook geleend moest kunnen worden. Mijn voorganger
Jan Kees de Jager zag daarvoor geen aanleiding omdat de sectorbanken
hun taken voor de financiering van de publieke sector zeer adequaat
vervullen. Ik ben dat met hem eens. Aan een roodstandfaciliteit voor
overheden bleek evenmin behoefte. Ik vond het al met al een goed
wetsvoorstel en heb het met overtuiging verdedigd. Die twee extra
punten waren niet nodig en zijn er dus ook niet gekomen, maar het
schatkistbankieren is wel een belangrijke stap. De EMU-schuld, dat
realiseert niet iedereen zich, is de optelsom van alle overheidsschulden.
Niet die van het rijk alleen. Als er centraal middelen beschikbaar zijn
hoef je minder uit de markt te lenen en gaat de staatsschuld omlaag.
Dat is nu al zichtbaar en het effect zal de komende jaren toenemen. We
hebben hiermee de risico’s voor overheden geminimaliseerd en het geld
op een veilige manier weggezet.”
De Wet Schatkistbankieren (15 december 2013) houdt in
dat gemeenten, provincies, waterschappen en door hen
opgerichte gemeenschappelijke regelingen al hun overtollige
liquide middelen en beleggingen verplicht aanhouden bij het
ministerie van Financiën, dus niet bij private partijen buiten
de schatkist.
De NWB Bank breidt haar productenpalet uit met de mogelijkheid
tot financiering van Publiek-Private Samenwerkingsprojecten.
De aandeelhouders hebben in 2013 hun fiat gegeven om als lange
financier een rol te gaan spelen in de PPS-markt.
36
“Ik vind dat een positieve ontwikkeling. Vanuit Financiën proberen wij
rijksbreed het PPS-beleid via DBFMO-contracten, Design-Build-FinanceMaintain-Operate, te stimuleren. Een van de knelpunten die hierbij aan
het licht zijn gekomen is de lange financiering. De NWB Bank kan daarin
een waardevolle rol vervullen. Het gaat hier om publieke of semipublieke
taken, niet om commerciële marktactiviteiten. Er worden zaken
gerealiseerd in het publieke belang, alleen worden die aangelegd en
geëxploiteerd door private partijen. Daarbij moet je natuurlijk wel goed
kijken hoe de risico’s zich verhouden tot het rendement en wie dat op zijn
bordje krijgt. De belangrijkste les moet zijn dat risico en rendement bij
elkaar worden gehouden. Alleen dán heb je een prikkel voor de private
partij om de exploitatie beter en efficiënter uit te voeren, of om aan
het begin van het traject de juiste investeringen te doen waarmee het
exploitatieresultaat kan worden verbeterd.
Voor de markten die de bank bedient zal het geen belemmering
opleveren dat de NWB Bank bij de 130 grootste Europese
kredietinstellingen behoort die onder direct toezicht van de Europese
Centrale Bank komen. De eisen of beperkingen die aan banken zijn
opgelegd gaan onder ECB-toezicht niet ineens veranderen. We hebben
net de CRD IV kapitaalseisen vastgesteld.
Grote banken in Europa zijn per definitie allemaal grensoverschrijdend
en economisch gezien is het goed het toezicht op de financiële markt in
één hand te brengen, met voldoende afstand tussen toezichthouder en
banken. Er zijn criteria gesteld voor ECB-toezicht en de NWB Bank valt
daar onder. Dat was misschien niet per se nodig geweest, maar er zijn
verstandige afspraken gemaakt dus het mag ook geen probleem zijn. Het
zou trouwens niet zo veel hebben uitgemaakt want we werken ook toe
naar een Single Rule Book waarin alles wat relevant is voor banken gelijk
wordt getrokken. Daarbij maakt het niets uit of je bij de 130 grootste
hoort, en dus onder de ECB valt, of dat je toevallig nummer 131 bent.” n
CRD IV (Capital
Requirements
Directive) is het pakket
regels en richtlijnen
dat de nieuwe Basel III
kapitaalsnormen voor
banken in een wettelijk
Europees kader
vertaalt. Het is op 17
juli 2013 van kracht
geworden.
37
60 jaar. Hard gegaan.
De waarde van goede gezondheidszorg is niet in geld uit te drukken. Maar
zonder een gezonde financiële basis kan de zorg niet functioneren. In 60
jaar tijd is de Waterschapsbank uitgegroeid tot de hedendaagse NWB Bank.
Niet alleen als een solide financier voor de waterschappen, maar voor de
gehele publieke sector. Van Waterbank tot Zorgbank, Gemeentebank en
Huizenbank. Zo is er al heel wat gefinancierd met zekerheid.
38
39
Prof. dr. R.G.C. (Dolf) van den Brink is bijna 12 jaar lid van de Raad van
Commissarissen van de NWB Bank, waarvan 10 jaar voorzitter. Zijn afscheid
wegens het bereiken van de maximale zittingstermijn valt samen met het
60-jarig bestaan. En markeert tegelijkertijd zijn inmiddels 30-jarige nauwe
betrekkingen met de bank. Als directeur Kas Binnenland bij de ABN kende
hij de Waterschapsbank al als professionele tegenpartij. Van den Brink is
oud-lid van de Raad van Bestuur van ABN AMRO en bijzonder hoogleraar
Bank- en effectenbedrijf aan de Universiteit van Amsterdam. Hoe voelt een
topbankier zich thuis bij een overheidsbank?
“Ik heb me vanaf het begin heel comfortabel gevoeld bij de Waterschapsbank. Die
doet me sterk denken aan de oude ABN, vóór de fusie, waar ook een grote mate
van voorzichtigheid speelde. Misschien is het niet toevallig, dat ik als oud-ABN’er ben
gevraagd commissaris bij de Waterschapsbank te worden. Later werden ABN en AMRO
gedwongen steeds meer risico te nemen. Op zich niet bezwaarlijk, daar verdienen
banken aan, mits je zorgvuldige afwegingen maakt tussen risico en rendement.
Maar als bankstrategie en bankcultuur met elkaar gaan schuren, zoals na de
introductie van investment banking, loopt het uit de hand. De tendens van hogere
variabele beloningen is ook bij de Waterschapsbank, zij het in bescheiden mate, aan
de orde geweest. De aandeelhouders hebben in het huidige beloningsbeleid een goed
compromis bereikt met een bescheiden variabele beloning.
Als de bomen tot in de hemel lijken te groeien, moet je nee durven zeggen tegen de tijdgeest
en tegen het marktbeeld in. Ik heb bij mijn eigen bank, ABN AMRO, gemerkt dat dit soms
moeilijk of zelfs onmogelijk is, maar bij de Waterschapsbank is men daar heel goed in
geslaagd. De eerlijkheid gebiedt me dan ook te zeggen dat ik het commissariaat bij de
Waterschapsbank vóór de crisis in 2008 nooit als mijn moeilijkste baantje heb beschouwd.
Daarmee heeft de crisis de rol van intern toezichthouder een stuk interessanter gemaakt.
De NWB Bank is een ingewikkeld bedrijf geworden, dat stelt wel eisen aan je kennis van het
bankwezen en de financiële markten. Daarom denk ik dat het verstandig is dat van de straks
zeven commissarissen er vier een financiële achtergrond hebben. Mijn collega’s met andere
expertises kunnen vaak doorvragen nét op het punt waar wij als financieel specialisten
denken dat het wel goed zit. Uiteindelijk moeten commissarissen, individueel én gezamenlijk,
een goed begrip hebben van zaken die spelen en waarvoor zij verantwoordelijkheid dragen.”
Commissarissen met een gemiddeld lange staat van dienst, directievoorzitters die steeds
uit de zittende directie zijn benoemd. Hoe nauw hangt de continuïteit van de bank samen
met de continuïteit in het bestuur?
“Daar zit wel een bewuste keuze achter. Bij de opvolging van Fon Koemans hebben we ook
buiten de bank gekeken en al snel geconstateerd dat de beste kandidaat binnen zat. Ik ben
blij dat we toen Ron Walkier hebben kunnen benoemen. Hij is de juiste man op de juiste
plaats, op het juiste tijdstip gebleken. Gepokt en gemazeld in het financiële vak, begrijpt de
markt als geen ander en heeft er al decennia in geopereerd. Dat is echt nodig.
“DE CRISIS HEEFT DE ROL VAN DE
COMMISSARIS EEN STUK INTERESSANTER GEMAAKT.”
40
P R O F . D R . R . G . C . ( D O L F ) VA N D E N B R I N K
“GELUKKIG KUNNEN
WIJ HET HELE JAAR
DOOR GOED FEELING
HOUDEN MET ONZE
AANDEELHOUDERS.”
De bankorganisatie kent een grote loyaliteit
met de publieke sector en heeft een duidelijke
langetermijnfocus. Dat merk je ook aan de sfeer
binnen de organisatie. Aardig is de jaarlijkse lunch
met ex-commissarissen waar ik, met de directie, als
enige nog actieve commissaris van de bank, aanzit
en mijn voorgangers spreek. Ook het diner met
partners, waarvoor we elk jaar in augustus ergens
in het land bij elkaar komen, is een goede gewoonte.
Daar wordt ook afscheid genomen van aftredende
commissarissen. De Waterschapsbank heeft een
vrij hoge vergaderfrequentie, zeker als je ook nog in
commissies zit zoals ik. Dan is het leuk ook elkaars
partners eens te ontmoeten.
De jaarlijkse aandeelhouders-vergaderingen,
vroeger een kwestie van een half uur, zijn intensieve
en bijzondere bijeenkomsten waar van gedachten
wordt gewisseld over onderwerpen als de strategie,
het beloningsbeleid, de vermogensstructuur
van de bank en de discussie over het uitbreiden
van de kredietverlening naar publiek-private
samenwerkingsverbanden. Het zijn zaken waar
onze aandeelhouders heel sterk bij betrokken zijn.
Anders dan bij een beursfonds, waar je veel meer
met koersgevoelige informatie worstelt, kunnen
wij gelukkig het hele jaar door feeling met de
aandeelhouders houden. In eerste instantie doet de
directievoorzitter dat. Ik heb zulke contacten ook
als het over gevoelige onderwerpen gaat zoals de
governance en de profielschets van commissarissen
in de Raad. Daar is bij de veruit grootste groep
aandeelhouders veel belangstelling voor en dat
begrijpen we.” n
41
DRS. J.R. (JOS) HEUVELMAN
'“ 'DE PPS-MARKT
IS INTERESSANT,
MAAR VEREIST EEN
GRONDIG CREDIT
ASSESSMENT. DE
BANK ZAL ZICH
GOED MOETEN
VOORBEREIDEN EN
DE NODIGE
EXPERTISE IN HUIS
HALEN.'” '
42
'“ 'De NWB Bank is een kleine organisatie, maar
Drs. J.R. (Jos) Heuvelman is divisiedirecteur Toezicht banken bij De Nederlandsche
Bank (DNB). Vanaf komend najaar valt de NWB Bank met zes andere Nederlandse
(en 123 Europese) banken onder ECB-toezicht. Heuvelman voorziet dat het even
kan duren voor de Europese Centrale Bank de Nederlandse publiekesectorbanken
goed kan doorgronden. De NWB Bank wordt gekenmerkt door een sterke groei,
geconcentreerde kredietverlening en een grote balansomvang. Bij een commerciële
bank zou dat voor een toezichthouder volop reden zijn om kritische vragen te stellen.
“Zo veel verandert er uiteindelijk niet voor de NWB Bank onder Europees toezicht. Wij
kijken als DNB ook streng toe en de eisen van Basel III gelden hoe dan ook. Maar wij
kennen de bank natuurlijk beter dan de ECB en kunnen haar beter in context plaatsen.
De ECB zal aanvankelijk geneigd zijn de NWB Bank te behandelen als iedere andere
bank. Dan is de combinatie van een snelgroeiende balans en sterk geconcentreerde
kredietverlening binnen de publieke sector genoeg om de aandacht te trekken.
De leverage ratio (verhouding eigen vermogen en balansomvang) is een eis die
geen rekening houdt met de lage risico’s in de balans. Het is voor de NWB Bank een
opgave om daaraan te voldoen, afhankelijk van hoe hoog die eis uitpakt. We hebben
het nu over 3% waar men naartoe moet groeien, maar er wordt in Nederland
AL OVER 4% GESPROKEN. Naast kapitaal heb je liquiditeit nodig. Een bank moet
ertegen kunnen als een stuk van haar funding wegvalt.
Het kabinet heeft in augustus 2013 een ‘Bankenvisie’ gepresenteerd “die de
bankensector weer sterk en stabiel maakt en die bijdraagt aan het herstel van
vertrouwen in de sector.” Tot deze visie behoren ook hogere kapitaaleisen en een
verhouding tussen het eigen vermogen en balanstotaal (leverage ratio) van minimaal
4% voor systeemrelevante instellingen. Het Basel III-akkoord gaat uit van 3%.
big business qua balansomvang.”''
De gemiddelde huis-, tuin- en keukenbank financiert zich
niet alleen op de internationale markten, maar trekt ook
spaargelden aan. Door het bijzondere risicoprofiel is het
voor de NWB Bank mogelijk zich juist wel voornamelijk op
de internationale kapitaalmarkt te financieren.
We kijken ook naar bedrijfsvoering. De NWB Bank beheert
met een efficiënt, maar klein apparaat een grote balans.
Met een (beperkte) jaarwinst van tientallen miljoenen
en een derivatenportefeuille ter grootte van maar liefst
tientallen miljarden is dat geen kleinigheid. Vanwege het
publieke sector karakter onderwerpen wij de NWB Bank
aan minder toezicht dan de omvang van de balans sec zou
rechtvaardigen. Ik heb er geen heel team op zitten, wat bij
andere veel kleinere banken wel het geval is. De ECB zal
echter straks zelf kijken waar ze haar resources op inzet.”
Onder invloed van de kapitaalseisen van Basel III tekent
zich in het bankwezen een tendens naar disintermediatie
af om balansexposures te verkleinen. Dat is voor de NWB
Bank geen reële optie, aangezien haar kredietverlening
juist bij uitstek balansgedreven is.
“Disintermediatie betekent dat kredietnemers aan de
banken voorbij gaan en direct toegang krijgen tot de
financiële markten. Zoals ik het zie is de NWB Bank van
oorsprong een voorbeeld bij uitstek van disintermediatie,
opgericht om de waterschappen tegen gunstige
voorwaarden toegang te verschaffen tot de kapitaalmarkt.
In de beginjaren was de Waterschapsbank toch vooral een
financieringsvehikel voor de aandeelhouders. Pas later
kwam er een BANKVERGUNNING en inmiddels heeft de
NWB Bank een omvangrijke balans van € 70 miljard. Dat
daarop goed toezicht gehouden moet worden spreekt voor
zich, maar de toezichtseisen maken het de sectorbanken
niet gemakkelijk.
Je ziet dat banken wereldwijd ‘back to basics’ gaan en
allerlei neven- en handelsactiviteiten afbouwen, maar
de NWB Bank breidt haar activiteiten juist uit. Dat de
bank nu de markt voor publiek-private samenwerking
wil betreden is interessant, maar vereist een grondig
credit assessment. Hierop zal de bank zich goed moeten
voorbereiden en de nodige expertise in huis halen. In haar
vertrouwde markten heeft de NWB Bank tot op heden
gelukkig een uitstekende staat van dienst. Neem een
paar belangrijke maatstaven: goedkope funding, een
groot marktaandeel en recent een aantal jaren van
forse, maar gecontroleerde groei. De bank is duidelijk
van grote betekenis voor de publieke en semi-publieke
sector. En als toezichthouder hebben we er nooit de
handen aan vol gehad.
Dat het toezicht op de grote Nederlandse banken
overgaat naar de ECB betekent dat wij straks minder
te zeggen hebben, maar wel over een grotere koek. De
stap naar Europees toezicht is goed maar moet steunen
op drie pijlers: goed toezicht op Europees niveau,
een adequaat resolutiemechanisme –afwikkeling op
Europees niveau mocht een bank in de problemen
raken– én een Europees depositogarantiestelsel.
Over de eerste twee zijn al afspraken gemaakt, over
het derde zijn we nog in gesprek. Het is wel belangrijk
dat alle drie componenten in samenhang worden
gerealiseerd. Als je het toezicht centraliseert, mag
de rekening niet toch weer bij de nationale overheid
terechtkomen als het wel misgaat.” n
De NWB Bank beschikt sinds juli 1989 over een bankvergunning. Voor die tijd genoot de bank een staatsgarantie, die van
kracht was in de periode van 1982 tot medio 1989. In 1982 werd de Staat tevens voor 25% aandeelhouder van de bank.
Daarna, als gevolg van een emissie van aandelen in 1988, daalde het aandeel van de Staat tot het huidige niveau van 17%.
43
Glazen hensbeker '‘ beklinkt'’ jubileum
44
“De beker was mij te groot. Als ik hem drink dan ging ik dood. Daarom heb ik
afgekocht de bokaal. Voor de armenkas tegen de tax generaal.” Dat schreef in
1847 iemand die van de kennelijke mogelijkheid gebruik had gemaakt de plicht
tot ‘verhensen’ af te kopen1). Deze tekst geeft een interessant inkijkje in de
eeuwenoude traditie dat men bij zijn benoeming in het waterschapsbestuur de
hensbeker ‘ad fundum’ moest leegdrinken. De hensbeker, ook wel ‘hanzebeker’,
werd van oudsher al gebruikt in ‘hanzen’ zoals gilden en schutterijen.
Het afkopen van de verhensplicht zou een verstandige keuze geweest kunnen zijn.
Zo is er een verhaal uit de 18e eeuw van een hensbeker ter grootte van “een (zilveren?)
kaaskop, die 2 a 3 flesschen wijn kon bevatten, en het spreekt wel van zelven dat het
ongelukkige nieuwe lid onder de tafel geraakte, meestal voor dat de kaaskop ledig
was.” 2) Gelukkig had niet elke hensbeker de afmetingen van een schemerlamp, zodat
in menig hensboek trots kon worden beschreven dat men ‘met één veeg den Beecker
leeg’3) had gedronken zonder in het belang van de eensgezinde strijd tegen het water
vroegtijdig kopje onder te gaan.
1) J. R. ter Molen en C. R. Schoute, tijdschrift ‘Antiek’ 1977.
2) De Navorscher, een middel tot gedachtenwisseling en letterkundig verkeer, 1869.
en band waterschappen
De hensbeker als symbool voor saamhorigheid is nergens zo gekoesterd en bewaard
gebleven als in de waterschapswereld. Nog altijd komt bij bijzondere gelegenheden
zoals schouwdiners vaak de hensbeker uit de kluis. Vanzelfsprekend hanteren
waterschapsbesturen tegenwoordig de algemeen aanvaarde normen van matigheid bij
de zogenaamde tafelorde. Die werd vroeger gekenmerkt door maar liefst vijf verplichte
heildronken (“Ha, beekertje, ben je daar nu weer, nu drink ik je al voor de vijfde
keer”, schreef M. van Slype in het hensboek van waterschap De Overwaard in 17744).
De nieuwe leden dronken overigens niet mee, maar die kregen bij het verhensen
natuurlijk ruim gelegenheid de schade in te halen.
De jubileum hensbeker.
Om haar verbondenheid met de waterschappen in Nederland te beklinken heeft
de NWB Bank ter gelegenheid van het 60-jarig bestaan aan Royal Leerdam
Crystal opdracht gegeven voor de productie van een gelimiteerde oplage glazen
roemers. Deze hensbekers, 21 centimeter hoog en voorzien van een eigentijdse
jubileumgravure, worden aangeboden aan de aandeelhouders van de bank. Daarmee
wordt niet alleen de waterschapstraditie van de hensbeker in ere gehouden, ook
zet de bank er zelf een traditie mee in. In 1979, bij het 25-jarig bestaan van de
Waterschapsbank, werd al eerder een hensbeker vervaardigd. Het eerste exemplaar
daarvan werd toen aangeboden aan Z.K.H. Prins Claus. n
3, 4) C.Y.A. Camphuis-Haakman, De Glascollectie van het Waterschap IJsselmonde, 1992.
45
Geesteranus is minister van Infrastructuur en
Milieu. Eerder was zij staatssecretaris op hetzelfde
departement, toen dat nog Verkeer en Waterstaat
heette. Volgens de minister wordt 2014 ‘een
spannend jaar voor de Deltabeslissingen’, maar
ze verwacht niemand te hoeven overtuigen van
de noodzaak ons land goed te beschermen tegen
het water. Met behulp van het Deltaprogramma
moet dat doel in 2050 bereikt zijn, al zullen de
veiligheidsrisico’s al veel eerder zijn teruggebracht.
Een opgave die vraagt om grote investeringen en
een forse dosis innovatiekracht.
‘‘ Dit jaar gaan
M W . D R S . M . H . ( M E L A N I E ) S C H U LT Z V A N H A E G E N - M A A S G E E S T E R A N U S
Mw. drs. M.H. (Melanie) Schultz van Haegen-Maas
de Deltabeslissingen
naar de Tweede Kamer.
SPANNEND HOE HET ONTVANGEN WORDT.”
46
De Deltabeslissingen zijn de hoofdkeuzes
die met het Deltaprogramma
worden gemaakt in de aanpak van
waterveiligheid en zoetwatervoorziening.
De eerste conceptdeltabeslissingen
zijn al geformuleerd en gaan over o.a.
waterrobuust bouwen, een concrete aanpak
in de Rijn-Maasdelta, het IJsselmeergebied
en de kust, en een Adaptatieagenda Zand
voor zandsuppleties aan de kust.
“De deadline van
2050 voor het
Deltaprogramma is
realistisch en haalbaar.
De veiligheidsrisico’s
zullen al veel eerder
sterk zijn afgenomen.”
“De naam van het ministerie is mischien veranderd, maar de invloed van water in
Nederland blijft een van de belangrijkste dingen waar we ons mee bezighouden.
En vergeet niet dat de naam van Rijkswaterstaat niét is veranderd. Dat is bij uitstek
de organisatie die in binnen- en buitenland veel expertise levert. Daarnaast is er
natuurlijk ook het Deltaprogramma waarmee we zorgen dat we beschermd zijn
tegen het water en er voldoende schoon water is. Ik vind het belangrijk om onze
waterkennis internationaal te delen en op die manier ook in het buitenland de deur
te openen voor Nederlandse bedrijven. Zo ben ik vorig jaar onder meer in New York,
Birma en Vietnam geweest. Tijdens die dienstreizen merk ik elke keer dat we veel
te bieden hebben en mensen daar kunnen helpen om veilig met het water te leven.
Ik denk dat er in Nederland niet veel discussie is over de noodzaak van een goed
plan voor bescherming tegen het water. We hebben maar al te vaak gezien hoe
hoog het water kan komen en wat de gevolgen daarvan zijn. Dit jaar worden
de DELTABESLISSINGEN aangeboden aan de Tweede Kamer en gaan we
de beslissingen echt invullen en de plannen uitvoeren. Als je nieuwe plannen
vormgeeft dan verandert dat de huidige situatie – en dat kan natuurlijk ook op
tegenstand rekenen. Daarom is het spannend hoe het ontvangen wordt.
Met de oprichting van het Deltafonds en in het Bestuursakkoord Water hebben
we een sterke basis gelegd om de maatregelen uit het Deltaprogramma te
bekostigen. Een deel halen we uit efficiencywinst: we willen dat de kosten in
de waterketen in 2020 met € 450 miljoen per jaar zijn gedaald, vooral door
betere samenwerking. Daar zijn we nu hard mee bezig. De deadline van 2050 is
realistisch en haalbaar. Als je dingen veel sneller wilt doen, is de kans groot dat
het niet lukt om organisatorische redenen. Of het wordt veel duurder. En het is
goed om te bedenken dat het nieuwe Hoogwaterbeschermingsprogramma op
zo’n manier is opgesteld, dat de meest dringende maatregelen het eerste worden
genomen. Dat betekent dat de veiligheidsrisico’s al veel eerder dan 2050 sterk
zullen zijn afgenomen.
De belastingbetalers mogen van ons verwachten dat we creatief genoeg zijn om voor
de noodzakelijke investeringen te kunnen zorgen. Dit betekent dat we als overheid
bijvoorbeeld een open oog moeten hebben voor innovatie in de markt, maar ook voor een
manier van financieren waarbij je het beste uit iedere euro haalt. Daarom kijken we ook
naar de mogelijkheden van publiek-private samenwerking. Ervaring heeft geleerd dat
PPS kan leiden tot meer doelmatigheid en betere risicobeheersing. Ook in het kader van
het Deltaprogramma zijn de mogelijkheden voor PPS onderzocht. Men ziet daar kansen
voor innovatieve contractvormen waaronder DBFM: Design-Build-Finance-Maintain.
Aandachtspunt is wel of en hoe je tot een goede risicoverdeling kunt komen die leidt tot
meerwaarde. Zo zijn bepaalde risico’s niet volledig beïnvloedbaar door marktpartijen. Denk
daarbij aan nieuwe technische inzichten of klimaatverandering. Een ander aandachtspunt is
de expertise die DBFM-contracten en PPS-constructies vergen. Deze kennis is niet overal in
huis en kan een belemmering vormen voor de bredere toepassing van PPS. En uiteindelijk
moet een eventueel PPS-project voldoende financieel volume hebben om de gemaakte
transactiekosten terug te verdienen.”
De Unie van Waterschappen heeft kritiek geuit op het plan van minister Plasterk voor de
bestuurlijke inrichting van Nederland, waarbij de waterschappen opgaan in de nieuw te
vormen landsdelen: een visie op waterbeheer zou ontbreken. Vreest u geen complicaties
voor de ambitieuze plannen voor de waterveiligheid?
“De waterveiligheid staat niet ter discussie. Bedenk: “structure follows strategy”. Waar
het mij om gaat, is dat een bestuurlijke hervorming moet leiden tot een wezenlijke
inhoudelijke verbetering van de taakuitvoering. Kijk ik vervolgens naar de NWB Bank: die
heeft tot doel rendabele kredietverlening te bieden tegen lage tarieven aan de publieke en
de semipublieke sector. Zowel in goede als in mindere tijden. Ik verwacht dat deze rol van
de bank er altijd zal blijven, ongeacht hoe de overheden en waterschappen precies zijn
georganiseerd.
Ik ben vaak op pad, dus ik zie en hoor ontzettend veel. Zo bezoek ik bijna alle Ruimte
voor de Rivier-projecten. Maar het gaat niet alleen om de grote bouwwerken. Onderhoud
is minstens zo belangrijk. Niet zo lang geleden was ik bij een slootschouw van
Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. Daar ben ik in een maaiboot meegevaren
en heb ik riet gekapt. Dat beheer en onderhoud van de sloten is ontzettend belangrijk voor
het afvoeren van overtollig water, of juist het op peil houden van de waterstand. Ook dat
soort dingen moeten we niet vergeten.” n
47
MR. DRS. P.C.G. (PETER) GLAS
'" 'We zouden
zo wéér een
waterschapsbank
oprichten..” .''
Mr. drs. P.C.G. (Peter) Glas is Watergraaf van waterschap De
Dommel en voorzitter van de Unie van Waterschappen. Niet
andersom, want de Unie voorzitten is een nevenfunctie. Net
als het lidmaatschap van de Raad van Commissarissen van
de NWB Bank, waar Glas één van de twee zetels bezet die zijn
gereserveerd voor afgevaardigden uit de ledenvergadering van
de Unie van Waterschappen. Dezelfde unie (van –toen nog–
Waterschapsbonden) die in 1954 de Nederlandse Waterschapsbank
oprichtte. Zou de Unie nu alsnog haar eigen bank in het leven
roepen, als dat 60 jaar geleden niet was gebeurd?
'“ 'We moeten eens uitrekenen hoeveel miljarden we dankzij de NWB Bank niet bij onze ingelanden in rekening hebben hoeven brengen.'” '
48
“Ik neig naar een ‘ja’. De kracht van het waterschapsbestel is het onafhankelijk
financieren van taken die we uitvoeren op basis van een eigen belastingheffing. Er is
geen waterschapsfonds, zoals er wel een gemeente- en een provinciefonds bestaan.
De waterschappen zijn 23 autonome overheidsorganisaties die 100% van hun begroting
dekken uit ‘eigen’ middelen, in de regio opgehaald via de waterschapsbelastingen.
De regio houdt de eigen waterbroek op, dat is het uitgangspunt.
We zijn ‘zelfgefinancierd’, dus we gaan ook zelfstandig de kapitaalmarkt op. Dat
gaat al eeuwen zo. Vroeger schreven waterschappen zelfstandig obligaties uit.
Het hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden keert nog jaarlijks rente uit op een
eeuwigdurende rentedragende obligatie uit 1638. En ik zag in een oude krant dat het
waterschap Electra in Drente in de jaren ’20 nog een obligatielening uitschreef voor
900.000 gulden. Geen idee wat ze ermee gedaan hebben, maar het moet wel iets groots
geweest zijn.
Al voor de Tweede Wereldoorlog speelde de vraag of er geen betere toegang tot
kapitaal te bedenken was. Met behoud van zelfstandigheid, want men wilde geen
begrotingsartikel van het Rijk worden. Dat leidde uiteindelijk tot de oprichting van de
Waterschapsbank. We moeten eens uitrekenen hoeveel miljarden aan rentebesparingen
dit heeft opgeleverd, die we dankzij de NWB Bank niet bij onze ingelanden in rekening
hebben hoeven brengen. Als de bank niet bestond, zou het mijns inziens nog altijd een
serieuze optie zijn een eigen financieringsvehikel op te richten. En dat heet dan al snel
een bank. Dus ja, we zouden zo wéér een waterschapsbank oprichten.”
De waterschappen hebben 81% van de aandelen van de NWB Bank in handen, maar
nemen anno 2014 nog slechts 10% van de totale kredietverlening af. Gaat de grote
investeringsopgave in het kader van het Deltaprogramma daar verandering in brengen?
“Nu de waterschappen 50% mee-investeren in de waterkeringen, groeit onze
kapitaalbehoefte structureel met € 181 miljoen per jaar. Maar daarmee wordt die
10% nog lang geen 50%. We voorzien nu in ruim 90% van onze financieringsbehoefte
via de NWB Bank, dus dat percentage kan nauwelijks hoger. Maar het is prima dat
de NWB Bank ook andere marktpartijen aanspreekt, met de woningcorporaties als
grootste groep kredietnemers. Die hebben geen zeggenschap als aandeelhouder, maar
profiteren óók graag van de goede financieringsvoorwaarden.
Deze eeuwigdurende obligatie werd
uitgegeven door het waterschap Lekdijk
Bovendams voor het herstel van de
gelijknamige, 33 kilometer lange dijk bij
Amerongen. Het waterschap deed in de 17e
en 18e eeuw zo’n 50 keer langs deze weg
een beroep op de kapitaalmarkt.
1638
Voordien was het Rijk verantwoordelijk
voor de aanleg, en de waterschappen
voor het beheer en onderhoud van de
waterkeringen. In het Bestuursakkoord
Water van 2011 is vastgelegd dat de
waterschappen voortaan ook 50% van de
investeringen voor hun rekening nemen.
50%
In het Deltaprogramma streven we er met z’n
allen naar dat we in 2050 de dijken op orde
hebben volgens de nieuwe normen die we
daarvoor bedacht hebben. Maar je kunt je ook
afvragen of dat eigenlijk niet te lang duurt? Met
het niveau van de waterschapslasten zoals we
die nu van onze inwoners vragen, denk ik dat je
inderdaad in 2050 uitkomt. Maar wat nou als we
vinden dat het eigenlijk al in 2035 klaar moet zijn?
Dan moet je de tijd verkorten en de investering
verdubbelen.
En moeten we niet nog veel méér doen? De
bouwverordening schrijft voor dat de deur van
deze kamer naar buiten open gaat, maar nergens
staat dat een hoogspanningsverdeelstation
afhankelijk van de NAP-streep boven water
moet staan. We hebben heel veel ondergrondse
infrastructuur die gevoelig is voor water en
overstromingen. Wil je dat klimaatrobuust maken,
dan zijn ook weer investeringen nodig die zich
over tientallen jaren afspelen.
Ik heb als ‘waterschapscommissaris’ bij de bank
grote bewondering gekregen voor het specialisme
van de financiële sector waar ik nooit eerder in
de keuken had gekeken. Als ‘non-financial’ kan ik
over sommige specifiek financiële onderwerpen
minder goed meepraten, maar dat geldt ook
als ik het met de ‘klaarmeester’ in Eindhoven
heb over het nitraatgehalte van het rioolwater.
Ik ben watergraaf, maar geen zuiveringsexpert.
Hoofdlijnen onderscheiden van details, daar gaat
het om. En daar groei je in.” n
49
DRS. L.H.M. (LUC) KOHSIEK
“Wat ons betreft hoeft de bank geen winst te maken.”
Drs. L.H.M. (Luc) Kohsiek is Dijkgraaf van het
Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, een van
de grotere aandeelhouders onder de waterschappen.
Een actieve aandeelhouder, want Kohsiek treedt voor de
aandeelhoudende waterschappen ook op als coördinator.
Volgens Kohsiek zien de aandeelhouders hun NWB
Bank niet zozeer als een onderneming die geld moet
opleveren door winst te maken en dividend uit te keren.
De meeste waterschappen zien het voordeel veel liever
terug in de vorm van goedkope leningen.
“De bank is opgericht omdat waterschappen voor grote
kapitaalsinvesteringen stonden. Een rioolwaterzuivering gaat
30 of 40 jaar mee en die schrijf je over de gehele periode af.
Een waterschap met een begroting van € 50 miljoen kan in
één jaar moeilijk € 30 miljoen extra uitgeven en dat in de
heffingen doorberekenen. Dus moet je financieren. Dat is de
basis van de Waterschapsbank. Wij gebruiken de bank eerst
en vooral om onze kapitaalsbehoeften te dekken. We hebben
een gezamenlijke schuld uitstaan van € 7,5 miljard voor
investeringen die we met elkaar gedaan hebben, die goedkoop
zijn gefinancierd dankzij onze eigen bank.
Wat ons betreft hoeft de NWB Bank geen winst te maken, wij
zien het voordeel liever terug in de leningen. Maar toch is er de
afgelopen jaren aardig wat dividend uitbetaald. Dat was vroeger
vrij bescheiden, maar met de groei van de kredietverlening aan
50
woningcorporaties en zorginstellingen werden het steeds
grotere bedragen. Nu is besloten GEEN DIVIDEND MEER
uit te keren om een grotere kapitaalbuffer op te bouwen,
een eis op grond van Basel III, heeft een beperkt aantal
waterschappen toch het gevoel een belangrijke geldstroom
te verliezen. In ons geval was het ‘maar’ € 2 miljoen op
een begroting van € 220 miljoen, nog geen procent, maar
bij een kleiner waterschap met veel aandelen ging het om
12% van de exploitatiebegroting. Dan is die reactie wel te
begrijpen. Maar in de aandeelhoudersvergadering hebben
we gezegd: een gezonde bank, de continuïteitswaarborg en
goedkope leningen staan voor ons voorop.
Als coördinator haal ik de aandeelhouders tijdig
bij elkaar om de AVA voor te bereiden en te zorgen
dat we juiste dingen inbrengen. Dat moet ruim
op tijd gebeuren, anders kun je zaken niet goed
terugkoppelen naar het algemeen bestuur. Voor
een voorstel van de Raad van Commissarissen om
het aantal ‘waterschapscommissarissen’ verder te
verlagen was onvoldoende tijd om de discussie goed
te voeren. Dat is dan ook weggestemd. Het voorstel
om de dienstverlening van de bank uit te breiden naar
publiek-private samenwerkingsverbanden, tegen een
hoger opslagpercentage, werd daarentegen met grote
meerderheid aangenomen.
In verband met de kapitaalseisen onder Basel III heeft de
NWB Bank sinds het boekjaar 2011 de nettowinst volledig
aan de reserves toegevoegd en geen dividend uitgekeerd.
Dit reserveringsbeleid blijft van kracht tot de bank voldoet
aan de 3%-norm voor de leverage ratio.
Een onderwerp waar nog wel verschillend over
gedacht wordt onder aandeelhouders, is de
beloning van de directie. De bankwereld heeft
zichzelf de afgelopen zeven jaar natuurlijk geen
dienst bewezen op dit gebied, en met de nodige
schandalen en buitenissige bonussen algemene
verontwaardiging over zich afgeroepen. De NWB
Bank is overigens waarschijnlijk het zoetste jongetje
van de klas, maar dat is in ons publieke domein niet
per se voldoende. Met 81% van de stemgerechtigde
aandelen, en feitelijk zelfs meer dan 90% van het
eigenaarschap van de bank, zijn de waterschappen
goed voor slechts 10% van de kredietverlening.
Wringt dat niet?
“WE HEBBEN EEN GEZAMENLIJKE SCHULD VAN € 7,5 MILJARD VOOR
INVESTERINGEN DIE GOEDKOOP ZIJN GEFINANCIERD DANKZIJ ONZE EIGEN BANK.”
Feit is dat de belangen van de bank zoveel breder zijn geworden dan
de ónze, dat je je kunt afvragen of dat in de aandeelhouders wel goed
vertegenwoordigd is. Het zou op zich logisch zijn woningcorporaties
voor een deel als aandeelhouders toe te laten, maar onder welke
constructie doe je zoiets? En wie zit daar nu op te wachten? Ik weet ook
niet wat de waterschappen ervan zouden denken.
Financiële risico’s nemen past niet bij waterschappen. Daarom
voeren wij hier ook de discussie wat een gezonde verhouding is
tussen je schuld en wat je nog moet afbetalen. We hebben onszelf
financieringsregels opgelegd. De rentelasten mogen niet meer dan 25%
van de exploitatiebegroting zijn, en de schuld nooit hoger dan 2,5x de
exploitatiebegroting. We kunnen nog redelijk investeren, maar niet in
alles tegelijk. We moeten ook voortdurend schakelen. Hoe ontwikkelen
onze heffingen zich? Voldoen we wel aan ons programma? En wat is
onze schuldpositie? Tariefstijgingen worden niet op prijs gesteld, het
vooruitschuiven van je programma ook niet, en een oplopende schuld al
evenmin. Toch zullen de investeringen de komende 50 jaar alleen maar
toenemen. Daar is niemand blij mee, terwijl de mensen hier
2,60 METER ONDER NAP wonen. Het komt doordat ze zich volkomen
veilig voelen, geen notie hebben van de gevaren, tot er eens iets
misgaat. Het land zakt steeds verder, de zee stijgt en we moeten elke
regendruppel eruit pompen. Maar de reactie op een tariefstijging is
altijd hetzelfde: “Wordt het nu alweer duurder?” n
Tijdens de zogenaamde Sinterklaasstorm van 5 december 2013 was
de waterstand 2,85 m, en bij Den Oever zelfs 3,16 m boven NAP.
Dat komt voor veel ingelanden van Noorderkwartier dus overeen
met een waterstand van 5,76 meter boven de voordeurdrempel.
“Hoogheemraadschap blijft alert!”, schreef Noorderkwartier dan ook
op zijn website hhnk.nl.
51
Oud-bankier drs. S.A. (Stef) Blok is als
“DE SOCIALE
HUURSECTOR
ZAL EEN
HEEL GROOT
SPEELVELD
BLIJVEN.”
minister voor Wonen en Rijksdienst
verantwoordelijk voor de sociale
woningmarkt: de sector waar de laatste
jaren zo’n 65% van de kredietverlening van
de NWB Bank terechtkomt. Een jaar geleden
leken de corporatiewereld en de minister nog
op ramkoers, maar sinds het Woonakkoord
na wat toezeggingen van de minister door
de Eerste Kamer werd geaccordeerd lijkt
de druk van de ketel. Er wordt in elk geval
over en weer begrip getoond voor elkaars
argumenten. Maar kan er de komende jaren
wel voldoende geïnvesteerd worden in sociale
woningbouw? De visie van de minister op de
toekomst van het grootste marktsegment
van de NWB Bank.
DRS. S.A. (STEF) BLOK
“Het is mijn verantwoordelijkheid als minister om
te zorgen voor goede huisvesting, óók voor mensen
met een kleine portemonnee. Voorwaarde daarbij is
dat woningcorporaties financierbaar zijn. Daarom
is het onderdeel van mijn beleid om de risico’s van
woningcorporaties te verminderen. Daarvan zijn
de laatste jaren zulke schrikbarende voorbeelden
blootgelegd dat we ons gelukkig mogen prijzen dat
de financierbaarheid van de corporatiesector niet is
aangetast.
Minder risico, daarom moeten corporaties terug naar
hun core business. Naast het goede werk van heel veel
corporaties zijn er gewoon te veel in de fout gegaan.
Derivaten, activiteiten ver buiten de huisvestingstaak
zoals de SS Rotterdam, mislukte projectontwikkelingen
met als bekendste voorbeeld Woningstichting
Geertruidenberg, waar gronden werden aangekocht
waarop geen woonbestemming komt en woningbouw
in een dure sector waar geen vraag naar blijkt te zijn.
Allemaal activiteiten die heel concrete risico’s met zich
meebrachten. Voor de corporaties, maar dus ook voor
financiers als de NWB Bank. We hebben het nu kunnen
opvangen door middel van een heffing voor de sector
zelf, maar uiteindelijk is daarmee toch geld onttrokken
aan de sociale huursector. Als ‘lender of last resort’
heeft de NWB Bank een aantal in de problemen
geraakte corporaties uit de brand moeten helpen.
Ik ben ervan overtuigd dat de woningcorporaties
met de focus op hun kerntaken voldoende
investeringscapaciteit behouden, ook met de
verhuurdersheffing van € 1,7 miljard. Ik begrijp
best dat de sector, ondanks de nadere afspraken
in het kader van het Woonakkoord, nog altijd niet
52
blij met die heffing is. Maar die gaat wel gepaard
met de mogelijkheid van de inkomensafhankelijke
huurverhoging. Verder kunnen corporaties grote
interne besparingen boeken. BRANCHEVERENIGING
AEDES HEEFT ZELF HET VOORBEELD GEGEVEN en schat
in dat de corporatiewereld zo’n € 800 miljoen kan
besparen. Dat is toch een enorm bedrag? Ik wil de
sector die heffing echt niet door de ‘strot’ te duwen,
maar het stimuleert hen wel om efficiënter te werken.
En als kabinet hebben we nu eenmaal grote financiële
problemen op te lossen.
In het NWB Bank Jaarverslag
2012 beschreef Aedes-voorzitter
Marc Calon de sanering die zijn
organisatie had volbracht:
“Een kostenreductie van zo’n
20%, van 150 terug naar 78 fte,
en verhuisd naar Den Haag.
Maar feit is dat het werk hier nu
beter en sneller gebeurt.”
De leden van Aedes begrijpen dat ook wel, er is
bovendien een Kamermeerderheid voor. We zijn het
er met elkaar over eens dat het geen zin heeft in de
loopgraven te blijven hangen. De sector accepteert
het als een feit voor deze kabinetsperiode, en
ik heb uit het energieakkoord € 400 miljoen vrij
kunnen maken voor energiebesparing in de sociale
woningbouw. Verder heb ik de gedwongen juridische
scheiding laten varen en hier de mogelijkheid
van administratieve scheiding tegenover gezet,
zij het wel met strenger toezicht. En we kijken of
de saneringstaak die nu bij het Centraal Fonds
Volkshuisvesting ligt bij het Waarborgfonds Sociale
Woningbouw kan worden ondergebracht.
De volkshuisvesting, en specifiek de sociale
huursector, zal een heel groot speelveld blijven.
Voor de corporaties, dus ook voor de NWB Bank.
Teruggaan naar de kernactiviteiten betekent ook dat
investeringscapaciteit behouden blijft die voorheen
wegvloeide naar commerciële activiteiten en waarop
de sector veel geld verloor.
53
SPEEL
Met € 400 miljoen subsidie voor energiebesparende
maatregelen geven we de corporaties bovendien de ruimte
om hun woningbezit verder te verbeteren. De sector heeft
de laatste jaren al veel aan energiebesparing gedaan en
verdient daar echt een compliment voor. De energiekwaliteit
van sociale huurwoningen is hoger dan die van het particulier
bezit in Nederland. We hebben deze subsidie als kabinet
kunnen toezeggen omdat we na 2017 geld beschikbaar
hebben uit belasting op energie. Corporaties kunnen hierop
hun financiering baseren.”
Voor de koopmarkt heeft u het plan Nationale Hypotheek
Instelling (NHI) gepresenteerd. Bestaat het risico dat
de NHI straks kapitaal aantrekt ten koste van de sociale
huursector?
“In het algemeen betekenen directe of indirecte
staatsgaranties voor een financiering dat je geld uit de markt
in een bepaalde richting lokt. Dat kan in theorie tot gevolg
hebben dat de investeringsbereidheid in andere sectoren
afneemt. De overheid moet dus heel zorgvuldig met garanties
omgaan. Je verstoort de kapitaalmarkt altijd een beetje.
Het plan voor een NATIONALE HYPOTHEEK INSTELLING
is ingegeven door het feit dat Nederlandse commerciële
banken een heel vreemde balans hebben. Veel hypotheekschulden en weinig spaargeld om die mee te financieren: een
‘funding gap’ dat nauw samenhangt met ons pensioenstelsel.
Mensen hebben wel een pensioenverzekering, maar sparen
zélf lang niet zoveel als in andere landen. De gedachte
achter de NHI is: hoe kunnen we het voor pensioenfondsen
interessant maken hun geld hier te beleggen in plaats van
in het buitenland? Ik denk niet dat dit ten koste gaat van de
kapitaalmarkt waar de NWB Bank funding haalt voor het
financieren van de woningcorporaties.” n
54
Met het eind 2013 gepresenteerde
Plan Nationale Hypotheek
Instelling wil het kabinet
institutionele beleggers de
mogelijkheid bieden te investeren
in hypotheekpakketten met
staatsgarantie. Hierdoor kunnen
banken een deel van hun
financieringslast afstoten om hun
balans te versterken en meer
krediet te verlenen.
LVELD
“DE LAATSTE
JAREN ZIJN ZULKE
SCHRIKBARENDE
RISICO’S
BLOOTGELEGD DAT
WE ONS GELUKKIG
MOGEN PRIJZEN
DAT DE FINANCIERBAARHEID VAN DE
CORPORATIESECTOR
NIET IS
AANGETAST.”
55
56
Een
diamanten
relatie
60 jaar Nederlandse Waterschapsbank en 60 jaar
waterschapsfinanciën
Herman Havekes
1
1
Wijnand Dekking
1
e auteurs zijn beiden werkzaam bij de Unie van Waterschappen.
D
Zij schreven deze bijdrage op persoonlijke titel.
57
1 Inleiding
Het 60-jarig bestaan van de Nederlandse Waterschapsbank N.V. (NWB Bank) betekent
tegelijkertijd 60 jaar geschiedenis van de waterschappen. Zonder af te doen aan de
ontwikkelingen die het waterschap vóór 1954 heeft doorgemaakt, durven wij te stellen dat
deze 60 jaar de meest turbulente periode in de bestaansgeschiedenis van de waterschappen
vormen. Met enige overdrijving kan gesteld worden dat het waterschap zich juist in deze
periode opnieuw heeft uitgevonden. Er zijn enorme veranderingen in het waterschapsbestel
opgetreden, met name ook op financieel terrein. In deze bijdrage schetsen wij de belangrijkste
ontwikkelingen op het terrein van de waterschapsfinanciën die dicht tegen de activiteiten van
de NWB Bank aan liggen.
Wij beginnen onze beschouwing met een korte beschrijving van de betekenis van het
waterbeheer en de waterschappen voor ons land. Daarna spitsen wij ons toe op ons
hoofdonderwerp, de wijze waarop de financiën van de waterschappen zich in de afgelopen
60 jaar ontwikkeld hebben. Hoe was hun financiële positie in de jaren vijftig? Welke
ontwikkelingen heeft deze positie in de voorbije decennia doorgemaakt? Hoeveel geld gaat er
bij de waterschappen om? Hoe wordt internationaal tegen de financiering van het waterbeheer
aangekeken? Hoe staan de waterschappen er nu voor wat betreft hun financiën en wat valt er
over de toekomst te zeggen? Blijft hun financiële zelfstandigheid voldoende in tact? Ook gaan
wij in op de met het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II weer actuele discussie over het
voortbestaan van de waterschappen.
Uiteraard komt in onze beschouwing ook de rol van de NWB Bank aan de orde, aangezien die rol
van grote betekenis is geweest voor de groei en bloei die de waterschappen de afgelopen 60 jaar
hebben kunnen doormaken. Het is overigens niet onze bedoeling om de ontstaansgeschiedenis
en de ontwikkeling van de bank hier uitvoerig te schetsen, dat is door direct betrokkenen reeds
eerder voortreffelijk gedaan.2 Wij volstaan in deze bijdrage met een relatief korte terugblik en
stappen dan over op de financiering van de waterschappen zelf. De lezer zal ons daarbij willen
vergeven dat een zekere selectie is gemaakt. Eerdergenoemde vragen en de relatie tussen de
waterschappen en de NWB Bank vormen daarvoor de rode draad.
2
58
ie in het bijzonder de beschouwing van de vroegere Uniedirecteur J.M. de Graaff, “De Nederlandse Waterschapsbank
Z
in het zilver”, waarvan wij voor onze terugblik dankbaar gebruik hebben gemaakt (uit ‘25 jaar Nederlandse
Waterschapsbank’, jaarverslag 1978, Den Haag 1979).
2 Betekenis waterbeheer en
waterschappen voor Nederland
Het waterbeheer is in onze laaggelegen delta van essentiële, zelfs existentiële betekenis.
Zonder dijken, duinen, watergangen, gemalen en andere kunstwerken zou meer dan de helft
van ons land onbewoonbaar zijn. De waterschappen hebben aan dit gegeven hun lange bestaan
te danken. De eerste waterschappen dateren van de tweede helft van de dertiende eeuw, van
ver vóór de totstandkoming van de Staat Nederland. Die eerste waterschappen beschikten
nog niet over belastingmiddelen voor de bekostiging van hun taken, omdat in de vroege
middeleeuwen geldgebruik nog ongewoon was. De bijdragen van de eigenaren van gronden
in het waterschapsgebied, de ‘ingelanden’, vonden via een systeem van ‘verhoefslaging’ in
natura plaats. Zij waren verplicht voor het waterschap verplicht werkzaamheden aan dijken
en watergangen te verrichten. Pas later werden deze bijdragen in natura vervangen door
geldelijke bijdragen, waarmee het belastingstelsel van de waterschappen was geboren.
Dit proces van ‘gemeenmaking’ heeft zich tot in de 19e eeuw voltrokken.
Van oudsher kennen we in ons land dus regionaal en lokaal waterbeheer. Dit is tot de dag
van vandaag het geval. Ook nu wordt het waterbeheer nog hoofdzakelijk door regionale
organisaties uitgevoerd, waarbij, als we ook de waterketen tot het waterbeheer rekenen,
de waterschappen, gemeenten, waterleidingbedrijven en provincies een rol hebben. Het
meest frappant blijkt dit wellicht uit de kosten van het waterbeheer. Die bedroegen in 2012
bijna € 6,7 miljard. Daarvan kwam 42% voor rekening van de waterschappen, 21% van de
waterleidingbedrijven, 20% van de gemeenten en 2% van de provincies. Het Rijk neemt een
bescheiden 15% van de jaarlijkse kosten voor zijn rekening.3 In ogenschouw genomen dat een
deel van deze kosten subsidiegelden zijn die feitelijk door de waterschappen worden besteed,
kan enigszins gechargeerd worden gesteld dat het Rijk in financieel opzicht geen omkijken
naar het waterbeheer heeft. Dat ligt op andere beleidsterreinen wel iets anders.
De waterschappen beheren de regionale en lokale watersystemen en het Rijk (Rijkswaterstaat)
is de beheerder van het waterhuishoudkundig hoofdsysteem. Samen met het Rijk zijn de
waterschappen de organisaties die in de Waterwet als ‘beheerder’ worden aangemerkt.
Gemeenten en waterleidingbedrijven hebben een rol in de waterketen. Zij zijn verantwoordelijk
3
Bron: Water in Beeld 2012.
voor het rioleringsbeheer, de hemelwaterafvoer en de stedelijke grondwaterstand resp.
de drinkwatervoorziening. Ten slotte vervullen de provincies enkele watertaken, zoals de
afstemming van de ruimtelijke ordening en het waterbeleid alsmede de vergunningverlening
voor grote grondwateronttrekkingen. Waterbeheer is in ons land dus een taak die voornamelijk
door of onder verantwoordelijkheid van overheden wordt uitgevoerd. Daarmee wordt invulling
gegeven aan artikel 21 Grondwet: “De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid
van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu”. Bij de uitvoering van al
die taken, met name waar het de aanleg en het onderhoud van de vele waterstaatswerken
betreft, komt het bedrijfsleven overigens ruimschoots aan zijn trekken. Waterschappen
versterken immers zelf geen dijken en bouwen geen gemalen en zuiveringsinstallaties. Het
eerdergenoemde bedrag van € 6,7 miljard geeft tevens aan dat met het waterbeheer, zelfs
in ons kleine landje, veel geld gemoeid is. Om ongelukken te voorkomen moet dat geld niet
alleen in goede, maar ook in slechte tijden beschikbaar zijn. ‘Penny wise’ is hier letterlijk
en figuurlijk ‘pound foolish’. Dat geldt overigens niet alleen voor ons, maar voor alle landen.
De situatie in februari 2014 in Somerset en langs de Theems vormt hiervan een treffende
illustratie. Niet voor niets is in een recente publicatie van het Water Governance Centre een
adequate financiering als één van de vijf onmisbare bouwstenen voor een goede uitvoering van
het waterbeheer aangemerkt.4 Een bouwsteen die helaas in veel landen echter nog gemetseld
moet worden.
3 Ontstaan en belang NWB Bank
Maar aan die bouwsteen was aan het begin van de vorige eeuw ook in Nederland nog wel
iets te verbeteren. Het probleem van dat moment was het kunnen aantrekken van vreemd
geld voor de financiering van de waterschapstaken. In de jaren twintig voerden de toenmalige
1500 waterschappen veel werken uit om de afwatering te verbeteren en verzwaarden
de waterschappen in het rivierengebied na de overstroming van 1926 de dijken. Voor die
werken was zo veel geld nodig, dat dit niet met de jaarlijkse belastingmiddelen kon worden
gedekt. Er moest geld op de markt worden aangetrokken, maar tussenpersonen rekenden
hoge provisies.5 Met deze achtergrond besloot de op 8 oktober 1927 opgerichte Unie van
Waterschapsbonden6 reeds tijdens haar eerste vergadering tot de oprichting van een
kredietbemiddelingsbureau. Dit bureau moest bemiddelen bij het aangaan van leningen, zodat
de waterschappen minder provisie kwijt zouden zijn.
Aanvankelijk hielden de waterschappen zich in verenigingsverband dus zelf bezig met de
kapitaalverschaffing, maar al snel daarna kwam de gedachte van een aparte sectorbank
op. Zo attendeerde de voorzitter van de Gelderse Waterschapsbond Bosch ridder van
Rosenthal toenmalig Uniesecretaris Dolk al in 1939 op de voordelen die zo’n bank kon
hebben. Waarschijnlijk vanwege de onbekendheid van het instituut waterschap bij de
geldgevers moesten de waterschappen die jaren namelijk hogere rentepercentages betalen
dan hun kredietwaardigheid rechtvaardigde. Bosch van Rosenthal suggereerde dat “een
Waterschapsbank de leningen of één grote lening zou sluiten op de zelfde wijze als de Bank
voor Nederlandse Gemeenten”. Besluiteloosheid kan Dolk niet verweten worden. Reeds
drie dagen later presenteerde hij in het Uniebestuur een gedegen nota over deze suggestie
met uitvoerige informatie over opzet en werkwijze van de reeds bestaande gemeentelijke
sectorbank. Dolk had overigens de verwachting dat een dergelijk instituut voor de
waterschappen niet te realiseren zou zijn. Het Uniebestuur volgde hem daarin en nam een
afwachtende houding aan. Wel wees men de waterschappen nog eens op de tussenkomst die
de Unie zou kunnen verlenen bij het plaatsen van geldleningen. In de voorafgaande jaren was
namelijk minder van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
5
4
erman Havekes, Maarten Hofstra, Andrea van der Kerk en Bart Teeuwen, “Building blocks for good water
H
governance”, Water Governance Centre, Den Haag 2012. In het betreffende hoofdstuk over de financiering van het
waterbeheer ontbreekt informatie over de NWB trouwens niet (p. 87-88).
6
ie hierover G.P. van de Ven, “De Unie van Waterschapsbonden in 1927. Droge voeten onder een lappendeken”,
Z
Jubileumnummer 75 jaar Unie van Waterschappen, Het Waterschap 2002, p. 7-11.
De naam zou in 1968 worden gewijzigd in Unie van Waterschappen (UvW), met niet de bonden, maar de individuele
waterschappen als lid.
59
Na de Tweede Wereldoorlog werden de financiële problemen van de waterschappen snel
groter. De perioden van schaarste op de geld- en kapitaalmarkt brachten hen bij herhaling
in moeilijkheden als zij grote werken moesten uitvoeren. In 1951 en 1952 dreigde zelfs de
bouw van gemalen, andere kunstwerken en cultuurtechnische verbeteringswerken ernstig
te worden verstoord. Dit bracht de Unie ertoe om zelf voor haar leden een obligatielening
uit te schrijven. Op 1 april 1952 werd de inschrijving opengesteld op een 4,25% 30-jarige
obligatielening van vijf miljoen gulden ten laste van de Unie en gewaarborgd door grote
waterschappen. Die garantstelling ging de jaaruitgaven van deze waterschappen overigens
soms te boven. De lening was een groot succes gezien de sterke mate van overtekening.
Een tweede lening van ruim vier miljoen gulden onder dezelfde condities had enkele maanden
later een zelfde gunstig resultaat. Bovendien plaatste de Unie nog eens elf onderhandse
leningen tot een bedrag van ruim vier miljoen gulden. De financiële nood van in totaal 64
waterschappen kon op deze manier tijdelijk worden gelenigd.
Individuele waterschappen maakten al veel eerder gebruik van geld dat zij uit de markt
aantrokken.7 Zo deed het toenmalige Waterschap Lekdijk Bovendams reeds in de 17e en 18e
eeuw zo’n vijftig keer een beroep op de kapitaalmarkt. De meeste van deze obligatieleningen
zijn inmiddels afgelost. Wereldwijd zijn echter vijf rentebrieven bekend die nog steeds actief
zijn, oftewel rentegevend, doordat zij eeuwigdurend zijn (zgn. perpetuele obligaties). Die rente
wordt momenteel keurig, al is het wellicht niet van harte, betaald door de rechtsopvolger van
dit oude waterschap, het huidige Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden.8
Dolk had zich weliswaar zeer beijverd voor al deze bankiersactiviteiten, maar achtte het in
de kern een oneigenlijke taak voor de Unie. Hij zond het Uniebestuur al eind 1951 een nieuw
preadvies over de kapitaalvoorziening van de waterschappen. Hij wees daarin op de eerdere
discussie en riep op tot “een meer definitieve en daadkrachtige actie om de huidige en
toekomstige financiële impasse het hoofd te bieden”. Het idee van een Waterschapsbank bood
daarvoor volgens hem grote aantrekkelijkheid door concentratie van de financiële belangen
van de waterschappen in een afzonderlijke rechtspersoon, een naamloze vennootschap. Het
stichtingskapitaal zou beschikbaar gesteld moeten worden door de circa 1350 leden van de
provinciale waterschapsbonden.9 Dolk bleek over de nodige overtuigingskracht te beschikken
en eind 1952 besloot het Uniebestuur het dagelijks bestuur te machtigen datgene te doen
wat kon leiden tot de oprichting van een Waterschapsbank. Op 24 januari 1953 –dus een
week vóór de Watersnoodramp– richtte dat bestuur zich per circulaire tot de waterschappen
die lid waren van een waterschapsbond met een concreet voorstel tot oprichting zo’n bank.
Het Uniebestuur riep alle waterschappen op om mee te doen, omdat: “…niet alleen voor de
grote en middelgrote waterschappen het van belang is het plan te steunen, doch dat ook
juist de vele honderden kleine waterschappen er het allergrootste belang bij hebben de
totstandkoming der Bank te bevorderen, omdat zij daardoor nu en in de toekomst gevrijwaard
blijven voor financieringsmoeilijkheden”.10 De brief van de Unie werd ook in provinciekring
onderschreven. Zo riepen Gedeputeerde Staten van Utrecht de waterschappen in hun provincie
begin 1953 expliciet op om aan de oprichting van de Waterschapsbank mee te werken.
Op 5 mei 1954 kwam het tot die oprichting en passeerde de akte van oprichting van de
NWB Bank bij de notaris. Het aandelenkapitaal van de bank bedroeg aanvankelijk één miljoen
gulden, maar werd in latere jaren sterk vergroot. Reeds in het eerste jaar bewees de bank
zijn bestaansrecht. Zij verstrekte 113 leningen: 23 langlopende en 90 kasgeldleningen, die in
totaal bijna ƒ 22,3 miljoen bedroegen. De bank verkreeg de gelden daarvoor in hoofdzaak uit
onderhandse leningen van institutionele beleggers en banken. Behalve aan waterschappen
werden enkele leningen verstrekt aan andere publiekrechtelijke en semi-publiekrechtelijke
lichamen. In de statuten van de bank was en is opgenomen dat het verstrekken van leningen
aan private bedrijven uitgesloten is.
De bank ontwikkelde zich voorspoedig in die eerste jaren. Bij het eerste lustrum meldde
voorzitter van de Raad van Commissarissen Van der Hoeven trots dat in de eerste vijf jaren 323
langlopende leningen voor een totaal van ƒ 42 miljoen waren verstrekt en 919 kasgeldleningen
voor in totaal ƒ 146 miljoen. De omzetten in rekening-courant bedroegen meer dan ƒ 211
miljoen en het balanstotaal was gegroeid naar ruim ƒ 60 miljoen.11 Bij het derde lustrum in
1968 kon Van der Hoeven opnieuw fraaie cijfers overleggen.12 Het balanstotaal was verder
9
10
7
8
60
tpp://kranten.kb.nl/results levert over obligaties van waterschappen van vóór 1950 liefst 595 resultaten op.
h
Bron: De Financiële Telegraaf van 19 maart 2010.
11
12
r bestonden in die jaren nog ruim 2500 waterschappen, die dus niet allemaal lid van een provinciale
E
waterschapsbond waren en daardoor geen directe relatie met de Unie van Waterschapsbonden hadden.
De circulaire, waarin reeds aan het oppervlak van de waterschappen gerelateerde richtlijnen waren opgenomen voor
hun minimum kapitaaldeelneming, is integraal afgedrukt in Waterschapsbelangen 1953, p. 9-11. Ook langs die weg
werd dus een krachtig beroep op de waterschappen gedaan om het initiatief van het Uniebestuur te steunen.
Waterschapsbelangen 1958, p. 198.
Waterschapsbelangen 1968, p. 104.
gegroeid naar ƒ 145 miljoen in 1963 en ƒ 320 miljoen in 1968 en de jaarlijkse omzetten naar
ƒ 215 miljoen in 1963 en ƒ 500 miljoen in 1968. Het dividend in 1958, 1963 en 1968 bedroeg
resp. 4, 5 en 6%. Van der Hoeven meende op basis van deze cijfers te mogen concluderen
dat “de Waterschapsbank niet meer weg te denken is uit het bestel van onze Nederlandse
waterschappen”.
Hiermee zijn het ontstaan en de beginjaren van de NWB Bank in een notendop geschetst.
Wat daarbij opvalt, is dat het toenmalige Uniebestuur zich niet te groot voelde om de eigen
beperkingen te erkennen. “Ieder zijn vak” was het parool en dat is niet onverstandig gebleken.13
Voorts werd het Uniebestuur in zekere zin geholpen door de Watersnood van 1 februari 1953.
Die noopte tot een intensief programma om de verwoeste dijken in het zuidwesten van Nederland
te herstellen en daar was veel geld mee gemoeid. Die ramp is echter niet, zoals ten onrechte wel
eens wordt gedacht, de aanleiding geweest voor de oprichting van de bank. De eerste gedachten
in die richting stammen zoals gezegd reeds uit 1939.
Belang NWB Bank
Waar het de verdere ontwikkeling van de NWB Bank betreft, volstaan wij hier met de volgende
vier punten.
Allereerst heeft de bank, zoals hiervoor aangegeven, van meet af aan ook leningen verstrekt
aan andere (semi-)publiekrechtelijke instellingen dan waterschappen. Inmiddels, per
ultimo 2012, maakt de kredietverstrekking aan de waterschappen zelfs nog maar 9% van
de totale portefeuille uit en is de sociale woningbouw met een volume van 73% verreweg
de grootste klant.14 Voor de waterschappen is de NWB Bank al die jaren niettemin van
onschatbare betekenis geweest. Eind 2012 was liefst 82% van de langlopende leningen van de
waterschappen afkomstig van de NWB Bank. Bovendien maken alle waterschappen gebruik
van de rekening-courantfaciliteiten van de bank en laten zij hun betalingsverkeer door deze
bank verzorgen.
13
14
ater werd ook het eigen ingenieursbureau ‘Technisch Adviesbureau Unie van Waterschappen’, nu beter bekend als
L
Tauw Group B.V., op de markt gezet.
Jaarverslag 2012 NWB Bank.
In de tweede plaats geldt dat de bank via haar dividend, dat voor de waterschappen jarenlang
zo´n € 35 miljoen bedroeg, van grote betekenis is geweest voor het dekken van een deel van de
exploitatiebegroting van de grotere aandeelhouders. In 2007 mochten deze zich verheugen in
een superdividend van maar liefst € 250 miljoen. Dit was met name te danken aan het initiatief
van het Rijk, dat als aandeelhouder vond dat het met het eigen vermogen van de bank wel wat
minder kon.15
Ten derde heeft de bank eind 2006 met de oprichting van het NWB Fonds16, dat financiële
ondersteuning biedt aan internationale samenwerkingsprojecten van waterschappen in het
buitenland, laten zien dat maatschappelijk verantwoord ondernemen wat haar betreft niet
alleen bij schone woorden blijft.
In de vierde plaats wijzen wij ten slotte op het unieke karakter van de NWB Bank. Anders dan
de waterschappen, waarvan wel internationale tegenpolen bestaan, is de NWB Bank voor zover
ons bekend uniek. In het buitenland opereren vooral financieringsinstellingen als de World
Bank, de Europese Investeringsbank, de Asian Development Bank en de African Development
Bank. Een specifieke buitenlandse sectorbank op het terrein van het waterbeheer is ons niet
bekend. Dit is geen onbelangrijke constatering, aangezien onder verwijzing naar het succes van
de NWB Bank met enige regelmaat wordt gesuggereerd ook in andere landen een dergelijke
instelling in het leven te roepen. Het is zelfs zo sterk dat tijdens een recente bijeenkomst
van het Water Governance Initiative (WGI)17 in Parijs een Britse consultant nogal kritisch
constateerde dat in het concept-rapport van de OECD (Organisation for Economic Co-operation
and Development) over de governance van het Nederlandse waterbeheer, waarover later nog
meer, niets over die bijzondere NWB Bank te lezen viel. Die omissie is inmiddels hersteld.
15
16
17
In 2010 heeft de NWB Bank slechts de helft van haar reguliere dividend uitgekeerd en sinds 2011 valt helemaal
geen dividend meer ten gunste van de aandeelhouders. De reden is dat de NBW Bank op grond van afspraken die
de centrale banken van nagenoeg alle westerse landen in het akkoord Basel III hebben gemaakt verplicht is een
groter eigen vermogen aan te houden. De achtergrond van Basel III is het beperken van het risico dat banken hun
verplichtingen niet kunnen nakomen.
Zie www.nwbfonds.nl.
Unievoorzitter en NWB-commissaris Peter Glas is momenteel voorzitter van dit WGI.
61
4 Ontwikkeling financiële positie
waterschappen sinds de jaren 50
Door de oprichting van de NWB Bank konden de waterschappen tegen aanmerkelijk gunstiger
condities geld aantrekken. Desondanks bleef hun financiële positie in de jaren vijftig verre van
rooskleurig.18 De leningen moesten worden terugbetaald en het belastinggebied was zodanig
klein dat dit een probleem werd. Algemeen bestond het gevoel dat de waterschapslasten
te hoog waren geworden. Zo stegen de waterschapslasten tussen 1955 en 1965 van ƒ 47
miljoen naar ƒ 100 miljoen. Lasten die bovendien vrijwel uitsluitend door het ‘ongebouwd’
(agrariërs) moesten worden opgebracht.19 Het zou zelfs voorkomen dat de lasten niet uit
het opbrengend vermogen van de grond konden worden voldaan. Vanwege deze deplorabele
financiële positie zond de toenmalige Unie van Waterschapsbonden op 4 december 1963 een
opvallend adres aan de regering. Zij drong aan op een bijdrage van de Staat van 30% aan de
jaarlijkse exploitatiekosten, waarvan de rente en aflossingen van de opgenomen leningen deel
uitmaken. Het pleidooi werd krachtig gesteund door het Landbouwschap, dat als niet mis te
verstane boodschap meegaf: “…het fiscaal grijpbaar maken van wel gediende, maar nog niet
omslagplichtige belangen”. De Unie had daarbij vooral de gebruikers van onroerend goed op
het oog. Als representant van die belangen kon de Staat optreden, zodat een bijdrage van die
zijde gerechtvaardigd werd geacht.
Naar aanleiding van het adres werd –het poldermodel moest overduidelijk nog worden
uitgevonden– een volledig uit rijksambtenaren bestaande werkgroep ingesteld, die ruim drie
jaar de tijd nam en uiteindelijk weinig bleek te voelen voor het pleidooi van waterschapskant.
De waterschappen zouden hun taken ook in de toekomst in hoofdzaak via eigen belastingen
moeten financieren. Dat principe op zichzelf onderschreven de waterschappen, maar
18
19
62
ie voor uitvoerige informatie over de financiering van de waterschapstaken H.J.M. Havekes, “Sinterklaas bestaat
Z
niet, of toch? Over de financiering van de waterschappen”, in “Weids Water. Opstellen over Waterrecht”, onder
redactie van Th.G. Drupsteen, H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick, Sdu, Den Haag 2006, p. 139-158, H.J. M.
Havekes, “Functioneel decentraal waterbestuur: borging, bescherming en beweging. De institutionele omwenteling
van het waterschap in de afgelopen vijftig jaar” (diss.), Sdu, Den Haag 2009, p. 209-260, en Wijnand Dekking, “De
waterschapsbelastingen in 2013. Waarom heffen waterschappen belasting en wat doen ze ermee?”, Unie van
Waterschappen, Den Haag 2013.
Het “gebouwd” (eigenaren van huizen en bedrijfspanden) moest veelal nog zijn intrede in de waterschapsbesturen
doen.
men had wel iets meer begrip verwacht. Aangedrongen werd op nadere studie in
breder verband. Na de nodige omwegen stelde toenmalig minister Bakker in 1968 de
Studiecommissie Waterschappen in, in waterschapskring beter bekend onder de geuzennaam
‘Diepdelverscommissie’. Deze commissie, waarin nu wel plaats voor de waterschappen
was ingeruimd, kende overigens een veel bredere dan uitsluitend financiële taakstelling. Zij
werd geacht “functie en structuur” van de waterschappen te onderzoeken. De commissie
rapporteerde in 1974.20 Wij zullen hier de belangrijkste conclusie van de commissie, dat de
plaatselijke en regionale waterstaatszorg ook in de toekomst door in die zorg gespecialiseerde
lichamen (dat wil zeggen waterschappen) diende te worden uitgeoefend, niet nader belichten
en ons concentreren op de aanbevelingen op financieel terrein. Ook de commissie bleek van
mening dat de waterschappen zich met hun belastingstelsel primair zelf zouden moeten
bedruipen en dat er geen ruimte bestaat voor bijdragen van Rijk of provincie in de algemene
uitgaven van het waterschap. Slechts als de taakvervulling functioneel of territoriaal meer
omvat dan de behartiging van de rechtstreekse belangen van de belastingplichtigen in het
eigen gebied, hetgeen met name bij de zee- en rivierwaterkeringen aan de orde is, was er
reden voor doeluitkeringen gericht op de bekostiging van afzonderlijke waterschapstaken.
Op basis van de Deltawet was reeds in dergelijke bijdragen voorzien. Daarnaast zou in
bijzondere situaties volgens de commissie ruimte moeten kunnen bestaan voor het verlenen
van incidentele bijdragen. Ten slotte werd een “algemene Waterschapswet” bepleit, waarin
ook de hoofdlijnen van het belastingstelsel van de waterschappen een plek zouden moeten
krijgen. Tot dan toe was dit een aangelegenheid die toch vooral geregeld werd in de provinciale
waterschapsreglementen, met stevige regionale verschillen als uitkomst.
Waar het de waterschapsbelastingen betreft hield de commissie dus veel bij het oude.
Van nieuwe betalende categorieën was nog geen sprake. Wel hadden die categorieën
zich in de tussentijd verbreed bij die waterschappen, die krachtens de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren (Wvo) belast waren met het waterkwaliteitsbeheer inclusief het
zuiveringsbeheer. De eind 1970 in werking getreden Wvo21 introduceerde als één van de
belangrijkste instrumenten een verontreinigingsheffing die huishoudens en bedrijven moesten
20
21
apport “Het waterschap en zijn toekomst”, Den Haag 1974.
R
Zie over het succes van deze eerste milieuwet A.P. van den Berge, K. Groen, H.J.M. Havekes, M.A. Hofstra en J.H.A.
Teulings (red.), “Bestrijding van de watervervuiling. Vijfentwintig jaar WVO”, Ministerie van Verkeer en Waterstaat en
Unie van Waterschappen, Den Haag 1995; Geert B. Vinke, “Over de WVO gesproken…”, Pincio Uitgeverij, Zoetermeer
2009 en H.J.M. Havekes en M.A. Hofstra, “Het zelfreinigend vermogen een handje geholpen. 40 jaar wetgeving en
beleid voor het waterkwaliteitsbeheer”, Milieu en Recht 2013, p. 296-300.
betalen. Geheel in overeenstemming met de waterschapstrits ‘belang-betaling-zeggenschap’
kregen beide categorieën een plek in de besturen van die waterschappen. Helemaal
geruisloos verliep de invoering van deze eerste milieuheffing trouwens niet. Vooral in het
midden van het land verzette het Milieu Actiecentrum Nederland, dat van oordeel was dat
de bedrijven de echte vervuilers waren, zich fel met het raak gekozen motto “Geen belasting
op ontlasting”. Het verzet staakte echter relatief snel. Het beginsel ‘de vervuiler betaalt’
is kennelijk goed over te brengen. Een tiental waterschappen, waaronder De Dommel, De
Regge, Rijnland en Uitwaterende Sluizen, had de waterkwaliteits- en afvalwaterzuiveringstaak
overigens al ruim vóór 1970 opgepakt.22 De kosten daarvan werden echter nog nauwelijks
bij de vervuiler in rekening gebracht. Soms werden de gemeenten als belanghebbende
aangemerkt en van een nota voorzien. Daarnaast boden de zgn. Korthalsregeling, die in een
rijksbijdrage voorzag, en aanvullende bijdragen uit het Gemeentefonds financieel soelaas.
Met de komst van de Wvo en de bijbehorende verontreinigingsheffing werd dit allemaal
anders. Achteraf kunnen we vaststellen dat de introductie van de verontreinigingsheffing één,
zo niet de belangrijkste, verklaring voor het succes van deze wet is geweest.
Hielden de Diepdelvers nog sterk vast aan de reeds vertegenwoordigde en betalende
categorieën (de eigenaren van ongebouwde en gebouwde onroerende zaken), de in 1977
uitgebrachte regeringsnota ‘Naar een nieuw waterschapsbestel?’23 verzette de bakens.
Met de Diepdelvers bevestigde de regering dat de waterschappen verantwoordelijk moesten
blijven voor de plaatselijke en regionale waterstaatszorg en dat zij hun taken primair via
eigen belastingen moesten financieren. De reikwijdte van dit belastingstelsel werd echter
substantieel verruimd. Anders dan de commissie bleek de regering van oordeel dat in de
waterschapsbesturen ook het algemeen belang, gerepresenteerd door de inwoners, moest
worden opgenomen én van een belastingaanslag moest worden voorzien. Tot dan toe
hadden deze in hun hoedanigheid van huishoudelijke vervuilers uitsluitend de besturen van
de waterkwaliteitbeherende waterschappen bevolkt. In de optiek van de regering hadden
de inwoners echter ook belang bij “droge voeten”, zodat ook zij in de besturen van de
waterkering- en waterkwantiteitbeherende waterschappen moesten worden opgenomen
en conform de reeds genoemde trits moesten gaan meebetalen aan de kosten van deze
waterschappen. Voor het overige onderschreef de regering de bevindingen van de Diepdelvers,
niet in de laatste plaats waar het gaat om het pleidooi voor een algemene Waterschapswet.
22
23
ie J. IJff in “Vijfentwintig jaar Wvo”, p. 27-28.
Z
Kamerstukken II, 1976-1977, 14480, nrs. 1-2.
In een bijlage bij de regeringsnota was zelfs al vrij exact aangegeven welke onderwerpen zich
voor opname in een dergelijke wet leenden. In het voorjaar van 1978 aanvaardde de Tweede
Kamer de regeringsnota en kon de wetgever aan de slag.
De regeringsnota vormt hiermee in de kern het antwoord op het eerdergenoemde adres
van de Unie van 4 december 1963, waarin immers was betoogd dat er ook belangen werden
gediend die tot dan toe voor de waterschapsfiscus onbereikbaar bleven. Met de inwoners –in
de Waterschapswet zou later de term ‘ingezetenen’ worden gehanteerd– waren die belangen
nu concreet benoemd. In waterschapskring waren aanvankelijk overigens wel geluiden te
horen dat vanwege de hoge perceptiekosten in dichtbevolkte gebieden zou worden afgezien van
de ingezetenenomslag (“Het kost vijf gulden om er drie binnen te halen”). Al snel werd deze
heffing echter een vertrouwde en substantiële inkomstenbron, die in 2014 ruim een half miljard
euro opbrengt. Ook het ‘ongebouwd’ kon zijn zegeningen tellen, want het zag zijn smeekbede
uit de jaren 60 gehonoreerd. Betaalde men toen nog bijna de totale waterschapslasten, de
invoering van de Waterschapswet resulteerde relatief gezien in een veel lagere bijdrage.
De afgelopen tien jaar is deze bijdrage, mede als gevolg van de grotere aandacht van de
waterschappen voor het stedelijk gebied en een andere kostentoedelingsmethodiek, verder
teruggelopen van 30% tot circa 10% van de watersysteemheffing.24
Terugkijkend kunnen we concluderen dat deze uitbreiding van de betalende categorieën het
belastingstelsel van de waterschappen significant heeft versterkt. Zonder deze aanpassing
zouden de financiële problemen hoogstwaarschijnlijk zijn blijven bestaan. Onherroepelijk
zouden deze uiteindelijk zijn uitgemond in ondermaatse taakuitoefening. Voor een functioneel
bestuur als het waterschap, dat het nu juist van een adequate taakuitoefening moet hebben,
zou dit zeer ernstig zijn geweest. Wel heeft het hele proces erg veel tijd gevergd. Het adres van
de Unie werd in 1963 verzonden en de Waterschapswet met zijn ingezetenenomslag werd op
1 januari 1995, dus ruim 30 jaar later, effectief. Nu is achteraf oordelen meestal betrekkelijk
eenvoudig, maar toch, waterbeheer is soms een zaak van wel heel erg lange adem.
24
Zie Gert Dekker en Herman Havekes, “De financiering van het waterbeheer”, Water Governance 04/2013, p. 15-21.
63
5 Aanpassingen van het belastingstelsel
Met de Waterschapswet beschikten de waterschappen over een belastingstelsel dat recht
deed aan hun brede taakuitoefening en aan de vele belangen die zij daarmee dienen. Maar
zoals watergangen regelmatig moeten worden onderhouden om hun functie te kunnen
blijven vervullen, geldt dat voor belastingstelsels niet minder. De afgelopen decennia zijn de
waterschapsbelastingen dan ook met een zekere regelmaat, zo ongeveer om de tien jaar,
tegen het licht gehouden. Niet zelden werd daarbij Utopia gezocht: een belastingstelsel dat
tegelijkertijd 100% doelmatig, 100% fiscaal robuust, 100% eenvoudig en 100% rechtvaardig
is. Dat Utopia onbereikbaar is, mag blijken uit de volgende beknopte beschrijvingen van de
uitkomsten van enkele belangwekkende studies.
Als eerste moet het rapport van de Commissie Christiaanse over de verontreinigingsheffing
(1980) worden genoemd.25 Na tien jaar ervaring met de Wvo was het tijd om een aantal
hardnekkige fiscale problemen bij de kop te pakken en oplossingen te bedenken. Opvallend
is dat veel van de in dit rapport aangesneden onderwerpen, zoals het woonruimteforfait, de
heffingsregeling voor grote lozers en de regenwaterproblematiek, ruim 30 jaar later nog
steeds actueel zijn. Dit geeft aan dat de ene oplossing niet per se veel beter is dan de andere
en dat er nu eenmaal keuzes moeten worden gemaakt.
Een tweede studie die hier niet mag ontbreken, is het rapport van de Commissie Zevenbergen
over de bekostiging van integraal waterbeheer (1992).26 Aan deze studie zijn onder meer
waardevolle beschouwingen over integraal waterbeheer en de invulling van de ‘brede kijk’
te danken. Zeker zo belangrijk in die jaren was dat de commissie van oordeel bleek dat het
nieuwe belastingstelsel van de Waterschapswet –de inkt daarvan was nog maar net droog–
voldoende mogelijkheden bood om het waterkwantiteitbeheer in het licht van integraal
waterbeheer gestalte te geven. Met de nieuwe ingezetenenvertegenwoordiging en -omslag
moest vooral niet terughoudend worden omgegaan. De knelpunten bij de bekostiging van
deze taak lagen dus niet in een tekortkoming van het belastingstelsel, maar in een mogelijk
te beperkte opvatting van de waterkwantiteitbeherende waterschappen, waarvan er die jaren
25
26
64
apport “De verontreinigingsheffing”, Unie van Waterschappen, Den Haag, 1980.
R
Rapport “Financieringsstructuur integraal waterbeheer”, Den Haag 1992. Zie hierover de beschouwing van
H.J.M. Havekes, Waterschapsbelangen 1992, p. 289-304.
nog heel veel waren, over hun rol bij integraal waterbeheer. Het stond er wellicht niet, maar
de boodschap van de commissie was volstrekt helder: deze waterschappen mochten hun nek
best iets verder uitsteken. Veel suggesties van de commissie vonden uiteindelijk hun weg naar
de fiscale wetgeving. Met het oog op de thans lopende OECD-studie naar de water governance
in ons land, waarover later meer, is het goed specifiek de aandacht te vestigen op de door de
commissie bepleite heffing voor agrarische bedrijven van ½ vervuilingseenheid per hectare.
Dit voorstel, waardoor de ‘minimale vervuiling’ vanuit deze bedrijfstak zou worden belast,
sneuvelde eigenlijk al in het regeringsstandpunt. Dit stelde namelijk nader onderzoek in het
vooruitzicht en de afloop van een dergelijke aankondiging laat zich doorgaans raden.
De derde studie die wij in dit verband moeten noemen, is het rapport van de Commissie
Togtema.27 In de strategische toekomstvisie ‘Water centraal’ (1996)28 had de Unie uitgesproken
dat het bestaande belastingstelsel te ingewikkeld was en vereenvoudiging behoefde. De
Commissie Togtema werd ingesteld om daarvoor concrete voorstellen te ontwikkelen.
Eind 1999 bracht de commissie haar eindrapport uit. Relatief kort na de inwerkingtreding
van de Waterschapswet concludeerde zij dat het bestaande financieringsstelsel van de
waterschappen zodanige knelpunten bevatte dat een fundamentele aanpassing daarvan
noodzakelijk was. Het grootste knelpunt bestond in haar ogen uit de grote verscheidenheid
aan heffingen, heffingsmaatstaven en categorieën heffingsplichtigen. Voor elke (deel) taak
bestond een aparte heffing met zijn eigen fiscale spelregels. Hierdoor was sprake van
een ingewikkeld en ondoorzichtig stelsel, dat bovendien gepaard ging met relatief hoge
perceptiekosten. Aan een fundamentele aanpassing viel volgens de commissie dan ook niet
te ontkomen. Twee uitgangspunten stonden voor de commissie voorop. In de eerste plaats
zou de taakuitoefening van het waterschap ook in de toekomst primair via eigen belastingen
moeten worden gefinancierd. In de tweede plaats zouden deze belastingen gebaseerd moeten
blijven op de trits ‘belang-betaling-zeggenschap’ en op het beginsel “de vervuiler betaalt”.
Inhoudelijk hergroepeerde de commissie de waterschapstaken tot zuiveringsbeheer en
watersysteembeheer. Zuiveringsbeheer omvat het transporteren en zuiveren van afvalwater
en het verwerken van zuiveringsslib. Alle overige activiteiten vallen onder de noemer
watersysteembeheer. Dit onderscheid werd doorgetrokken naar de belastingen. De tot dan
toe bestaande Wvo-heffing, van waaruit alle activiteiten die bijdroegen aan de waterkwaliteit
27
28
Rapport “Waterschapsbelastingen in de 21e eeuw”, Unie van Waterschappen, Den Haag 1999. Zie hierover
R.J. Admiraal en H.J.M. Havekes, Het Waterschap 1999, p. 866-877.
Rapport “Water centraal. Waterbeheer in de volgende eeuw”, Unie van Waterschappen, Den Haag 1996.
werden bekostigd, zou nog uitsluitend bestemd moeten zijn voor de kosten van het
zuiveringsbeheer. Alle overige waterkwaliteitskosten, inclusief de substantiële kosten die
het regenwater op de zuiveringen veroorzaakte, zouden via de watersysteemheffing moeten
worden bekostigd. Voor het integrale watersysteembeheer zou één samenhangende heffing
moeten worden ingesteld, op te brengen door ingezetenen en de eigenaren van onroerende
zaken, nader onder te verdelen in ‘gebouwd’, ’cultuurgrond’ en ’bos- en natuurterrein’. Niet
de economische waarde, maar de oppervlakte zou daarvoor de heffingsmaatstaf moeten
zijn. Deze laatste suggestie ging de waterschappen (en hun gemeentelijke omgeving, die de
WOZ-kosten graag wilde blijven delen) overigens te ver en is niet overgenomen.29 De meeste
andere voorstellen van de commissie haalden het wel. Nadat de Werkgroep Leemhuis-Stout
begin 2001 op verzoek van het Uniebestuur enkele specifieke aspecten nog eens nader
had bekeken en onder meer het regenwater voorlopig nog aan het zuiveringsbeheer had
toegerekend, stelde de Unie medio 2001 een definitief en integraal30 standpunt vast. Dit werd
aan de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat gezonden, omdat effectuering van de
voorstellen een fundamentele en ingrijpende aanpassing van de Waterschapswet vergde, die
medewerking van die zijde noodzakelijk maakte.
bestaande waterschapsmodel met zijn eigen bestuur en belastingstelsel.32 Nadat de Tweede
Kamer dit standpunt medio 2004 had onderschreven, kon eindelijk een start gemaakt worden
met de beoogde wetswijziging op het terrein van de belastingen. Het ministerie van Verkeer
en Waterstaat legde een grote slagvaardigheid aan de dag en het betreffende wetsvoorstel,
dat de titel ‘Wet modernisering waterschapsbestel’ kreeg toebedeeld, werd reeds medio 2006
bij het parlement ingediend. De eerdere voorstellen van de Unie waren daarin uitstekend te
herkennen. Dat ook het parlement positief was over die voorstellen en de wet reeds een klein
jaar later het Staatsblad bereikte33, tekent het aanpassings- en inschattingsvermogen van de
sector.
Voorlopig kwam het echter nog niet van die wijziging, omdat in het najaar van 2001 een
Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Bekostiging Regionaal Waterbeheer werd
opgestart.31 De primair uit financiële overwegingen ingegeven IBO-discussie kreeg, net zoals
dertig jaar eerder bij het onderzoek van de Diepdelvers, al snel een veel breder karakter.
Daarbij kwam heel nadrukkelijk ook de institutionele positie van het waterschap als zodanig
in het geding. De betreffende IBO-werkgroep presenteerde medio 2003 een eindrapport
met vier varianten (tot eenstemmigheid had men niet kunnen komen), waarvan er twee
zonder omwegen het einde van het bestaande waterschapsmodel impliceerden. De regering
moest van dat laatste echter niets hebben en opteerde onder aanvoering van toenmalig
staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat Schultz van Haegen begin 2004 krachtig voor het
29
30
31
avekes meldt in zijn dissertatie (p. 234) dat de bepleite overstap naar de oppervlakte zonder twijfel een rol heeft
H
gespeeld bij de aanpassing van de verdeelsleutel van de WOZ-kosten tussen rijk (Belastingdienst), gemeenten
en waterschappen, die kort hierna tot stand kwam en voor de waterschappen in een substantieel lagere bijdrage
resulteerde.
Dit standpunt betrof ook de samenstelling en verkiezing van het waterschapsbestuur, waarover eerder door de
Werkgroep Van der Vliet was gerapporteerd.
Zie hierover uitvoerig Havekes (diss.), p. 133-138 en 236-239.
32
33
amerstukken II, 2003-2004, 29428, nr. 1.
K
Wet van 21 mei 2007, Stb. 208. De wet trad tezamen met het Waterschapsbesluit (Stb. 2007, 497) op 29 december 2007
in werking.
65
6 Recente ontwikkelingen rond het
belastingstelsel
Na het van kracht worden van de Wet modernisering waterschapsbestel hebben zich nog
enkele belangwekkende ontwikkelingen voorgedaan die hier vermelding behoeven. Voordat
wij daar inhoudelijk op ingaan, schetsen wij het voortraject dat de aanleiding voor deze fiscale
ontwikkelingen was.
In 2009 trok de regering de conclusie dat ingrijpende bezuinigingen op de rijksbegroting
noodzakelijk waren om de financiële en economische crisis het hoofd te bieden. Waar de
gemeenten en provincies via kortingen op het Gemeente- en Provinciefonds een bijdrage
konden leveren aan deze bezuinigingen, gold dat voor de waterschappen niet of nauwelijks.
Waterschappen voorzien immers vrijwel volledig zelf in de middelen die zij voor hun taken
nodig hebben en er bestaat dan ook niet zo iets als een Waterschapsfonds. Het kabinet
nodigde de waterschappen dan ook uit om zelf met voorstellen te komen die de rijksbegroting
zouden ontlasten. Als randvoorwaarde kregen de waterschappen mee dat deze voorstellen
niet tot een extra verhoging van de waterschapsbelastingen zouden mogen leiden.
Vervolgens zijn de waterschappen in Unieverband in een kort en intensief traject –de Actie
Storm– tot twee voorstellen ter ontlasting van de rijksbegroting gekomen:
■ het beschikbaar stellen van een financiële bijdrage aan het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) van € 75 miljoen per jaar; een programma dat tot dat moment volledig
door het Rijk werd bekostigd;
■ het overnemen van de taak muskusrattenbestrijding van de provincies, waardoor het Rijk
€ 25 miljoen per jaar minder in het Provinciefonds zou hoeven te storten.
Om te voorkomen dat de waterschapsbelastingen als gevolg van deze maatregelen extra
zouden stijgen, kondigden de waterschappen aanvullende doelmatigheidsmaatregelen aan;
onder andere via intensivering van de samenwerking –onderling, met gemeenten en met
Rijkswaterstaat– zouden besparingen gaan plaatsvinden. Het kabinet nam de voorstellen
vrijwel ongewijzigd over.34 Een aanpassing die het kabinet na onderhandelingen met het IPO
nog wel doorvoerde, was dat er geen korting van € 25 miljoen op het Provinciefonds plaats
34
66
e voorstellen van de waterschappen zijn verwoord in een brief van de Unie van Waterschappen aan de
D
staatssecretaris van I&M dd. 4 november 2009. De reactie van het kabinet daarop is op 11 december 2009 naar de
Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II, 2009-2010, 27625, nr. 153).
zou gaan vinden, maar van € 19 miljoen. Om de Rijksbegroting toch met € 100 miljoen te
ontlasten, stelde het kabinet de bijdrage van de waterschappen aan het HWBP vast op
€ 81 miljoen per jaar. Gevolg was dat de waterschappen met ingang van 2011 met een extra
kostenpost van € 106 miljoen werden geconfronteerd.
De extra kosten voor zowel het HWBP als de muskusrattenbestrijding behoren tot de kosten
die via de watersysteemheffing van de waterschappen in rekening worden gebracht. Voor
de kosten van de muskusrattenbestrijding lag daarvoor geen fiscaal-juridische barrière,
maar voor de bijdrage aan het HWBP wel. Daarvoor gold namelijk dat de bijdrage van een
waterschap ook zou worden gaan besteed buiten het eigen beheergebied. Zo wordt de bijdrage
van bijvoorbeeld Waterschap De Dommel, dat zelf geen waterkeringstaak heeft, besteed aan
dijkversterkingen van Waterschap Hollandse Delta. Om daarvoor in De Dommel belasting te
mogen heffen, was een aanpassing van de Waterschapswet noodzakelijk.
Een ander aspect dat nog moest worden uitgewerkt, was de verdeling van de totale bijdrage
aan het HWBP over de waterschappen. Voor deze en nog enkele andere uitwerkingen werd in
Unieverband de Taskforce Financiën ingesteld onder leiding van Paul van Erkelens, dijkgraaf
van Wetterskip Fryslân. Wat betreft de verdeling van de HWBP-bijdrage over de waterschappen
zocht de taskforce naar een verdeling dichtbij de wijze waarop het HWBP tot dat moment
werd bekostigd. Omdat die bekostiging plaatsvond uit de diverse rijksbelastingen, betaalde
iedere burger en ieder bedrijf in ons land daaraan mee. Langs die lijn en na afweging van
vele mogelijke verdeelsleutels kwam de taskforce uiteindelijk tot het voorstel om de bijdrage
voor 50% te verdelen op basis van het aantal huishoudens en voor 50% op basis van de WOZwaarde van het gebouwd onroerend goed in de beheergebieden van de waterschappen. Dit
voorstel werd overgenomen, eerst in Unieverband en later door het Rijk. Alle fiscaal-juridische
aanpassingen, alsmede wijzigingen in de wetgeving die de taak muskusrattenbestrijding aan
de waterschappen toekende en de waterschappen de verplichting oplegde om een jaarlijkse
bijdrage aan het HWBP te voldoen, werden in 2011 van kracht.35
In mei 2011 sloten het Rijk, de provincies, gemeenten, waterleidingbedrijven en
waterschappen het Bestuursakkoord Water (BAW).36 Eén van de elementen van dit akkoord
vloeide voort uit het regeerakkoord en hield in dat de bijdrage van de waterschappen aan het
HWBP werd verhoogd; met € 50 miljoen in 2014 en nog eens € 50 miljoen voor de jaren 2015
35
36
et van 23 mei 2011, Stb. 270. Deze wet is door de waterschappen ook wel de ‘Spoedwet 100 miljoen’ genoemd.
W
Kamerstukken II, 2010-2011, 27625, nr. 190.
en verder. In het BAW werd voorts aangekondigd dat er, omdat de waterschappen gingen
bijdragen aan het HWBP, een herziening van het belastingstelsel van de waterschappen zou
plaatsvinden. Voorstellen van de Unie van Waterschappen zouden daarbij het vertrekpunt
vormen. Voor het ontwikkelen van deze voorstellen gaf het Uniebestuur de eerdergenoemde
Taskforce Financiën een vervolgopdracht.
Het probleem dat hierbij voorlag was dat de extra kosten van het HWBP in de
watersysteemheffing neerslaan, terwijl de doelmatigheidswinst door intensivering van de
samenwerking vooral ten goede zou komen van de zuiveringsheffing. Omdat deze twee
belastingen op een andere manier over de belastingplichtigen worden verdeeld, zou dit tot
onrechtvaardige lastenverschuivingen kunnen leiden.
Daar kwam nog een ander probleem van de watersysteemheffing bij dat om een oplossing
vroeg. Een deel van de kosten die de watersysteemheffing dekt, wordt verdeeld over de
categorieën ‘eigenaren gebouwd’, ‘eigenaren ongebouwd’ en ‘natuurterreinbeheerders’ op
basis van de waarde van de betreffende arealen. Tot deze categorie ‘ongebouwd’ behoren
ook wegen en spoorwegen. Het gevolg van deze, overigens bewust gekozen37, combinatie is
dat wanneer in een gebied een nieuwe (spoor)weg wordt aangelegd, alle belastingplichtigen
binnen de categorie (grotendeels agrarische grondeigenaren) meer gaan betalen, terwijl het
belang van bijvoorbeeld de eigenaren van agrarische grond bij het watersysteembeheer niet
verandert. Deze eigenaren moeten echter wel een hoger tarief gaan betalen. Vrij breed leefde
de overtuiging dat er bij de totstandkoming van de Wet modernisering waterschapsbestel te
weinig rekening was gehouden met de omvang van dit effect.38 De Taskforce Financiën zou
ook dit aspect in zijn voorstellen moeten betrekken. Het werk van de taskforce leidde ertoe
dat de Unie na ongeveer één jaar voorstellen tot wijziging van de watersysteemheffing heeft
gedaan aan de staatssecretaris van I&M. Wij volstaan hier met de belangrijkste conclusie van
de taskforce: de waarde van onroerende zaken is geen goede, toekomstbestendige sleutel om
de kosten die met de watersysteemheffing worden verhaald te verdelen over de categorieën
gebouwd, ongebouwd en natuur. De Unievoorstellen speelden op deze conclusie in, losten
de ‘weeffout’ op en zouden de waterschapsbesturen meer mogelijkheden bieden dan met
de bestaande watersysteemheffing om de omvang van de bijdragen van de verschillende
37
38
egen maken al sinds jaar en dag onderdeel uit van de categorie ‘ongebouwd’. In de recente wetsgeschiedenis is te
W
lezen dat ook voor deze combinatie van (spoor)wegen en overig ongebouwd in één categorie is gekozen om er voor te
zorgen dat de landbouw in verhouding tot de inspanningen die de waterschappen voor deze sector doen niet te weinig
zou bijdragen (Kamerstukken II, 2006-2007, 30601, nr. 24, p 14).
Een effect dat ook wel ‘de weeffout’ wordt genoemd.
categorieën af te stemmen op de specifieke omstandigheden in het waterschapsgebied.
Toenmalig staatssecretaris Atsma van Verkeer en Waterstaat aanvaardde de voorstellen
van de waterschappen in dank en ging daarmee het verdere traject in. Uiteindelijk kwam
hij in het voorjaar van 2012 tot de conclusie dat de voorstellen op te weinig draagvlak bij de
vertegenwoordigers van de eigenaren ongebouwd en natuurterreinbeheerders konden rekenen
en besloot hij de voorstellen niet formeel in procedure te brengen.
Dit betekende dat er nog geen oplossing was voor het eerder geschetste probleem van een
stijgende belastingaanslag voor alle belastingplichtigen binnen de categorie ongebouwd
in geval van de aanleg van (spoor)wegen. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel dat
indirecte verkiezingen bij de waterschappen mogelijk moest maken –iets waarvan het
uiteindelijk niet kwam– bleek dat de Tweede Kamer dit met name vanwege de problematiek
die speelde binnen het Hoogheemraadschap van Delfland onaanvaardbaar vond. De Tweede
Kamer nam vervolgens een amendement aan dat de waterschapsbesturen de mogelijkheid
gaf, door middel van een verhoging van de zogenoemde tariefsdifferentiatie wegen, tot een
verlaging van de tarieven voor de overige belastingplichtigen binnen de categorie ongebouwd
te komen. Nadat ook de Eerste Kamer met deze wijziging van de Waterschapswet akkoord
ging, konden de waterschappen in 2013 van deze mogelijkheid gebruik gaan maken.39 Anno
2014 geldt dat zeven van de 23 waterschappen dat hebben gedaan en dat twee waterschappen
die mogelijkheid in de toekomst nog zouden kunnen benutten. De mogelijkheid stond namelijk
alleen open voor waterschappen die vóór 1 juli 2012 al de tariefsdifferentiatie wegen hadden.
39
Wet van 13 september 2012, Stb. 428.
67
7 Ontwikkeling belastingstelsel in cijfers
In het voorgaande is beschreven hoe het belastingstelsel van de waterschappen zich sinds
de jaren 50 van de vorige eeuw inhoudelijk heeft ontwikkeld. Het is ook interessant te zien
hoe de cijfermatige ontwikkeling in deze periode was. In onderstaande grafiek is de totale
belastingopbrengst van de waterschappen sinds 1950 weergegeven. Om de opbrengsten van
de verschillende jaren beter te kunnen vergelijken, zijn deze gecorrigeerd voor inflatie en
uitgedrukt in het prijspeil van 2014.40
Netto-belastingopbrengst (prijspeil 2014)
3000
2500
2000
1500
1000
500
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
0
Om de lezer nog wat meer gevoel bij deze ontwikkeling te geven zijn de belastingopbrengsten
in de tabel hieronder ook cijfermatig, met tijdsintervallen van tien jaar, weergegeven.
Bedragen x € 1 miljoen
Belastingopbrengst nominaal
Belastingopbrengst prijspeil 2014
40
68
1954
1964
1974
1984
1994
2004
2014
20
40
182
623
1.041
1.870
2.479
157
238
591
1.140
1.584
2.239
2.479
e cijfers van de jaren 1950 t/m 2012 zijn ontleend aan CBS Statline dd. 29-1-2014. De gegevens over 2013 en 2014
D
betreffen een raming van de Unie van Waterschappen.
We zien dat de belastingopbrengst in de periode 1950-1970 weliswaar gelijkmatig stijgt, maar
jaarlijks niet zo heel veel toeneemt. Na 1970 zien we een periode van ruim tien jaar waarin
sprake is van een sterke jaarlijkse stijging. Deze houdt verband met de opdracht van de
waterkwaliteitstaak aan de waterschappen. In deze periode investeerden de waterschappen
grote sommen geld in zuiveringtechnische werken om ervoor te zorgen dat de waterkwaliteit
zich naar een aanvaardbaar niveau ontwikkelde. In de jaren 80 was er eerst sprake van
een ontwikkeling van de belastingopbrengst die min of meer gelijke tred hield met de
inflatie; de grote investeringen waren gedaan. Na die periode, vanaf 1987 tot 2010, zien
we dat de belastingopbrengst weer een sterke jaarlijkse stijging laat zien. Dit wordt vooral
veroorzaakt door de grote investeringen die de waterschappen hebben gedaan om in te
spelen op de Europese Richtlijn stedelijk afvalwater, het Nationaal Bestuursakkoord Water
(NBW) en de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW). De Richtlijn stedelijk afvalwater eiste
dat de afvalwaterzuiveringsinstallaties van de waterschappen ingrijpend werden aangepast
om meer stikstof en fosfaat uit het afvalwater te kunnen verwijderen. Het NBW vond zijn
oorsprong in de schade van ca. € 450 miljoen die de extreme regenval van najaar 1998 in
ons land veroorzaakte en die op grond van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen
en zware ongevallen (WTS) door het Rijk moest worden vergoed. Dit versnelde het besef
dat er ingrijpende aanpassingen aan de infrastructuur voor het waterbeheer nodig waren
om adequaat in te spelen op ontwikkelingen als de zeespiegelstijging, een veranderende
neerslagverdeling over het jaar, verstedelijking, bodemdaling, verzilting en aangescherpte
(Europese) milieu-eisen. Het NBW, dat in 2003 werd gesloten, had als speerpunten het
versterken van regionale waterkeringen, het treffen van maatregelen in gebieden waar
onaanvaardbare wateroverlast kon voorkomen en het versneld baggeren en saneren van
waterbodems. De KRW, sinds 2000 van kracht, eist maatregelen in watersystemen die moeten
zorgen voor een betere chemische en ecologische waterkwaliteit. Nederland heeft tot 2027
nodig om aan de verplichtingen van de richtlijn te voldoen.
Het lijkt erop dat na 2010 grote stijgingen van de belastingopbrengst voorbij zijn en sprake
is van een stijging die net boven inflatieniveau ligt. Het Bestuursakkoord Water, op grond
waarvan de waterschappen een impuls geven aan hun doelmatigheid, is hiervoor een
belangrijke verklaring.
Het is aardig met een concreet voorbeeld te illustreren welke gunstige effecten het geven
van impulsen aan doelmatigheid kan hebben. De Unie riep in 2005 haar leden op om de
mogelijkheden te bezien van samenwerking, onderling of met andere partijen, bij de heffing
en invordering van de belastingen om kostenbesparingen te bereiken.41 Nog geen tien jaar
later kan worden vastgesteld dat slechts nog een enkel waterschap op zichzelf belastingen
oplegt. In alle andere gevallen gebeurt dit samen met één of meer andere waterschappen
en/of gemeenten of waterleidingbedrijven. Voor de belastingplichtige huishoudens en
bedrijven heeft dit geresulteerd in een substantieel lager prijskaartje. Bedroegen de kosten
van de heffing en invordering van de waterschapsbelastingen in 2005, toen de Unie de oproep
deed, nog 6,3% van de belastingopbrengst, waren deze in 2012 gedaald tot 4,5%.42 43
8 Internationale financieringsprincipes
Hiervoor is beschreven hoe in Nederland de kosten van het waterbeheer in rekening worden
gebracht. Het is nuttig na te gaan hoe dit stelsel in internationaal perspectief moet worden
beoordeeld. Deze paragraaf bevat hiervoor een aantal bouwstenen.
Regelmatig is er discussie over de vraag waar de Europese Unie (EU) zich wel en niet mee
zou moeten bemoeien. Vanuit ons eigen land wordt, als je de media mag geloven, steevast
benadrukt dat we het schoolfruit en de schoolmelk graag in eigen kring regelen, maar met
water heeft de EU zich eigenlijk altijd en relatief ongestoord beziggehouden. Zo zijn de oudste
EU-richtlijnen waterrichtlijnen, net zoals in ons land de Wvo de oudste milieuwet was. Tegen
die Europese rol is naar ons idee weinig in te brengen, als alleen al gedacht wordt aan de grote
grensoverschrijdende Europese rivieren, waarvan er liefst vier in Nederland in zee uitmonden.
Houdt de EU zich dus reeds lang met water bezig, sinds de KRW van eind 2000 heeft zij
ook een duidelijke opvatting over de vraag hoe het waterbeheer gefinancierd moet worden.
Artikel 9 van de richtlijn draagt de lidstaten namelijk op rekening te houden met het
beginsel van de kostenterugwinning van waterdiensten, met name volgens het principe
‘de vervuiler betaalt’. De KRW beoogt te realiseren dat waterdiensten niet langer via de
algemene belastinginkomsten van de centrale overheid worden gefinancierd, maar via
specifieke belastingen of prijzen worden doorberekend aan de verschillende vervuilende of
belanghebbende sectoren. Volgens de Europese Commissie (EC) biedt dit een betere garantie
dat er voldoende geld voor het waterbeheer beschikbaar is dan wanneer bekostiging vanuit de
algemene middelen plaatsvindt.
41
42
43
apport ‘Waterschappen zoeken fiscale partners’, Unie van Waterschappen, Den Haag, 2005.
R
De perceptiekosten van het jaar 2005 zijn ontleend aan het in de vorige voetnoot genoemde rapport; die van 2012
zijn gebaseerd op nog niet gepubliceerde gegevens die door de Unie van Waterschappen zijn verzameld voor
Waterschapspeil.
Het percentage van 4,5 betekent dat in 2012 4,50 euro aan kosten moest worden gemaakt om 100 euro aan
belastingen op te leggen en te innen. In 2005 waren deze kosten nog 6,30 euro, zodat het proces in zeven jaar tijd
bijna 30% efficiënter is geworden.
Daarnaast moeten de lidstaten ervoor zorgen dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat
voor gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten en daardoor bij te dragen aan
de milieudoelstellingen van de KRW. Verder moeten op grond van deze bepaling de diverse
watergebruiksectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en landbouw, een
“redelijke bijdrage” leveren aan de kosten van waterdiensten. Gezien deze terminologie hoeft
van een volledige kostenterugwinning dus geen sprake te zijn. Bij het waterprijsbeleid kunnen
de lidstaten op grond van artikel 9 de desbetreffende sociale, milieu- en economische effecten
alsmede de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken gebieden
69
in acht nemen. Daarnaast bevat artikel 9 een algemeen geformuleerde mogelijkheid om, in
overeenstemming met gevestigde gebruiken, bedoelde verplichtingen voor een bepaalde vorm
van watergebruik niet toe te passen, indien althans het doel van de richtlijn niet in het gedrang
komt. De lidstaten wordt dus enige ruimte geboden, waarmee met name aan een aantal ZuidEuropese landen tegemoet is gekomen. Waterdiensten zijn daar vaak nog nagenoeg gratis
of worden volledig uit ’s Rijks schatkist gefinancierd.44 Het parool is ondanks deze ruimte
duidelijk: de KRW beoogt een stelsel van waterbeprijzing.
Voor een goed begrip van het beginsel van de kostenterugwinning van waterdiensten is het
noodzakelijk te weten wat onder het begrip ‘waterdiensten’ moet worden verstaan. Artikel 2
KRW definieert dit begrip als volgt:
“alle diensten die ten behoeve van de huishoudens, openbare instellingen en andere
economische actoren voorzien in:
a.onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte- of grondwater;
b.installaties voor de verzameling en behandeling van afvalwater die daarna in
oppervlaktewater lozen”.
Uit deze definitie blijkt dat in ieder geval de gehele waterketen als waterdienst moet worden
beschouwd, dus de drinkwatervoorziening, riolering en afvalwaterzuivering. Ook zijn er
goede gronden om het waterkwantiteitsbeheer als zodanig te beschouwen, omdat het
oppervlaktewater met het oog op bepaalde economische activiteiten (landbouw, scheepvaart,
energievoorziening e.d.) wordt opgestuwd en over grote afstanden wordt gedistribueerd.
Het begrip ‘waterdienst’ wordt in de EU-landen niettemin verschillend geïnterpreteerd.
Zo beschouwt Duitsland alleen de drinkwatervoorziening en de afvalwaterverwijdering als
waterdiensten. De EC heeft Duitsland hiervoor inmiddels voor het Europese Hof van Justitie
gedaagd en acht andere lidstaten in gebreke gesteld waar het de toepassing en uitleg
van artikel 9 KRW betreft. Ook Nederland zit in het beklaagdenbankje, met name omdat
scheepvaartverkeer en waterkracht niet beprijsd zijn.
Naast de EU laat ook de Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) te
Parijs regelmatig van zich horen op het terrein van de water governance en de financiering van
het waterbeheer. In een eind 2012 verschenen studie45 wordt het belang van adequate ‘public
funding’ voor het waterbeheer benadrukt, wat gezien het eerdere OECD-rapport over water
44
45
70
verigens geldt dat in Ierland pas sinds kort voor het drinkwater moet worden betaald.
O
OECD (2012), “A Framework for Financing Water Resources Management”, OECD Studies on Water, OECD Publishing.
governance46 geen verrassing mag heten. Daarin werd immers reeds geconcludeerd dat de
zeventien onderzochte landen de “funding gap” als grootste kloof ervaren.
Volgens de OECD is ‘public funding’ een essentieel onderdeel van de financiering van het
waterbeheer en gelden daarvoor vier belangrijke principes:
■ the polluter pays principle;
■ the benificiary pays principle;
■ the equity principle;
■ the coherence principle between policies that affect water resources like agriculture, land
use or energy.
Bij de eerste twee principes wordt vanzelfsprekend gewezen op artikel 9 KRW, zoals hiervoor
beschreven. Een probleem dat ook de OECD daarbij constateert, is dat de uitleg van het begrip
‘waterdienst’ onduidelijk is en dan ook uiteenloopt in de EU-landen. Verder laat de effectuering
van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ in veel landen nog te wensen over. De OECD ziet hiervoor
vier redenen. Allereerst zijn diffuse vervuilingsbronnen moeilijk aan te pakken, waarbij
vooral aan de landbouwsector moet worden gedacht. Sommige landen, zoals Denemarken,
Frankrijk, Noorwegen, Zweden en de VS hebben echter een productheffing op kunstmest en
bestrijdingsmiddelen ingesteld. In de tweede plaats wordt de regelgeving voor lozingen in veel
landen slecht gehandhaafd. In de derde plaats vormen eigendomsrechten en institutionele
belemmeringen een probleem en ten slotte vormen soms historische verontreinigingen en die
door regen en lucht een hindernis. Het belasten van het waterverbruik is dan geen geschikte
oplossing, omdat de watergebruiker daarvoor immers moeilijk verantwoordelijk gehouden
kan worden.
Waterbeheer dient een scala aan belangen waarvan veel sectoren, zoals bedrijven, landbouw,
energievoorziening en huishoudens, profiteren. Het gebruik van water (oppervlaktewater
én grondwater) kan dus worden beprijsd en veel landen doen dat ook. Dit sluit goed aan bij
de “adequate prikkels” in het waterprijsbeleid waartoe artikel 9 KRW oproept. Er zijn echter
ook moeilijk meetbare indirecte voordelen, bijvoorbeeld voor ecosystemen en transportmogelijkheden. Deze laten zich lastiger beprijzen. Niettemin worden in de OECD-studie
enkele concrete voorbeelden van ecosysteem- en scheepvaartheffingen genoemd.
46
ECD (2011), “Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach”, OECD Studies on Water, OECD
O
Publishing.
Zo kent Israël een uitgebalanceerd systeem van heffingen voor rivierherstel. Het
rechtvaardigheidsbeginsel (het water moet ook voor de minder bedeelden betaalbaar zijn)
en de noodzaak van beleidsmatige afstemming worden in de studie relatief kort toegelicht,
waarbij er nog op gewezen wordt dat in een aantal landen, zoals Spanje, overheidssubsidies
aan de landbouw inefficiënt watergebruik juist in de hand werken.
de Commissie Zevenbergen eens van het stof te ontdoen. Daar is te meer aanleiding voor nu
de OECD de Nederlandse inzet op het terrein van de waterkwaliteit en het realiseren van de
KRW-doelen tamelijk mager acht. Daar mag van de OECD wel een tandje, of beter gezegd een
heel tandrad, bij.
In de OECD-studie is tevens een uitvoerig overzicht opgenomen van allerlei waterheffingen die
landen kennen, terwijl ‘best’ en ‘bad’ practices evenmin ontbreken. Als in dat overzicht al een
gemeenschappelijk element valt te ontdekken, dan zijn dat de zeer lage heffingstarieven voor
onttrekkingen van oppervlaktewater en grondwater. De landbouwsector wordt daarbij soms
nog extra ontzien. De OECD roept op tot een stapsgewijze aanpak, die onder meer bestaat
uit het benadrukken van de economische waarde van schoon en voldoende water, het beter
afstemmen van ander beleid op waterbeleid, het op bredere schaal inzetten van financiële en
economische instrumenten en het zoeken van private financiering voor investeringen in de
waterinfrastructuur.
De OECD onderzoekt momenteel de governance van het Nederlandse waterbeheer. Eind
oktober 2013 verscheen een tweede conceptrapport, dat breed is uitgezet. Het is hier niet de
plaats om dit rapport uitvoerig te bespreken. Bovendien is het op het moment van schrijven
van deze bijdrage nog slechts een concept. Ervan uitgaande dat de definitieve rapportage,
die in maart 2014 verschijnt, niet fundamenteel zal afwijken van dit tweede conceptrapport,
is het vanwege het grote belang van deze studie niettemin goed kort aan te geven hoe de
OECD tegen de Nederlandse manier van bekostigen aankijkt. Kort samengevat leert de
studie het volgende. Alhoewel ons stelsel volgens de OECD een aantal sterke elementen
bevat, ziet zij zeker ruimte voor verdere verbetering. Onder meer is de OECD van oordeel
dat het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ meer consequent zou moeten worden toegepast,
in het bijzonder ten aanzien van de diffuse verontreiniging vanuit de landbouwsector. Ook
zouden onttrekkingen van oppervlaktewater en grondwater steviger belast moeten worden.
De recente afschaffing van de grondwaterbelasting (onderdeel van de Wet belastingen
op milieugrondslag) karakteriseert de OECD in zoverre als een ongelukkige stap. Deze
aanbevelingen, die vanzelfsprekend nauw aansluiten bij het hiervoor beschreven meer
algemene OECD-rapport over de bekostiging van het waterbeheer, houden ons een duidelijke
spiegel voor. De ‘ways forward’ zijn concreet en helder. Wat de heffing op diffuse bronnen
betreft is het bijvoorbeeld geen overbodige luxe om het in paragraaf 5 genoemde rapport van
71
9 Beoordeling belastingstelsel
waterschappen
Het huidige belastingstelsel van de waterschappen bestaat uit de watersysteemheffing
voor veiligheid, droge voeten en schoon water en de zuiveringsheffing voor het zuiveren van
afvalwater. Daarnaast beschikken de waterschappen nog over een verontreinigingsheffing
voor directe lozingen in oppervlaktewater. Deze is, anders dan eerdergenoemde heffingen,
niet in de Waterschapswet maar in de Waterwet geregeld, omdat ook het Rijk deze heffing
oplegt. Doordat de waterschappen met het vergunninginstrument in het verleden veel
lozingen van oppervlaktewater naar de riolering en daarmee naar hun zuiveringsinstallaties
hebben verplaatst, komen dergelijke lozingen niet veel meer voor en stelt de opbrengst van
deze heffing weinig voor. Die valt met ca. € 10 miljoen in het niet bij de opbrengst van de
watersysteemheffing en de zuiveringsheffing, die momenteel respectievelijk bijna € 1,3 en
ruim € 1,2 miljard per jaar in het laatje van het waterschap brengen. De vijf waterschappen
die het wegenbeheer als neventaak hebben, leggen ook voor deze kosten een heffing op. De
opbrengst daarvan bedraagt ruim € 40 miljoen.
Zelf vinden wij het belastingstelsel van de waterschappen betrekkelijk overzichtelijk, maar
anderen vinden het wellicht gecompliceerd. Dergelijke criticasters zouden kunnen aandringen
op verdere vereenvoudiging. Op zichzelf is dat een loffelijk streven, maar de mogelijkheden
daarvoor zijn begrensd. Utopia bestaat niet. Zinvoller lijkt het dan ook na te gaan waarom de
decentrale heffingen van waterschappen en gemeenten in de praktijk regelmatig weerstand
oproepen en te bezien of hier iets aan te doen valt. Telkens als de nieuwe tarieven bekend
worden, staan de kranten vol en lijkt de wereld opeens een stuk kleiner. De weerstand is
op zichzelf begrijpelijk vanwege de ‘zichtbaarheid’ van deze heffingen, die anders dan de
belangrijkste rijksbelastingen niet ‘verstopt’ zitten in het loon en de prijs van producten. Deze
vallen immers heel direct in de vorm van een aanslag op de deurmat. Anderzijds lijkt de
weerstand disproportioneel, gezien de relatief beperkte omvang van het lokale belastinggebied
ten opzichte van dat van het Rijk. Het totaal van alle belastingen van gemeenten, provincies
en de waterschappen is verantwoordelijk voor nog geen 10% van de belastingdruk in ons
land, terwijl de rijksbelastingen de overige ruim 90% vormen (zie ook de figuur hiernaast47).
47
72
Bron: CBS Statline, 30-1-2014.
Iets minder weerstand tegen de decentrale heffingen lijkt in zoverre op zijn plaats.48 Het
waterbeheer moet immers ook in de toekomst gefinancierd kunnen worden en er is nu
eenmaal welbewust voor een decentrale benadering gekozen.
Belastingopbrengst 2012 naar sectoren
Rijk
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
91,2%
6,0%
1,1%
1,8%
In onderstaande tabel zijn de belastingopbrengsten van de drie decentrale overheden vanaf
2006 weergegeven. Er is voor het startjaar 2006 gekozen omdat in dat jaar het ‘gebruikersgedeelte’ van de gemeentelijke onroerendezaakbelasting werd afgeschaft, de laatste grote
verandering van het lokale belastinggebied. Te zien is dat de waterschapsbelastingen het
minst sterk zijn gestegen.
Bedragen in miljoenen euro’s
2006
2008
2010
2012
2014
Ontwikkeling
2006-2014
Totaal gemeentelijke heffingen
6.532
7.299
7.812
8.305
8.671
+32,7%
Totaal provinciale heffingen
1.136
1.318
1.441
1.486
1.550
+36,4%
Totaal waterschapsbelastingen
2.028
2.093
2.262
2.426
2.575
+27,0%
48
ok de OECD wijst in haar recente rapport ‘Fiscal Federalism’ op de weerzin tegen lokale belastingen. Reden
O
daarvan is dat zij er erg uitspringen (zij moeten vaak in één keer worden voldaan) en moeilijk te ontwijken zijn,
doordat zij veelal op onroerend goed plaatsvinden. De Nederlandse decentrale heffingen nemen binnen de OECDlanden qua opbrengst overigens een middenpositie in (Bron: De Volkskrant 4 december 2013, p. 23).
In paragraaf 8 hebben we gezien dat de Europese Unie via de Kaderrichtlijn Water als eis
stelt dat de kosten van het waterbeheer zo veel mogelijk direct bij de gebruikers in rekening
worden gebracht. Weliswaar heeft Nederland op dit moment een ingebrekestelling aan zijn
broek hangen, maar omdat deze geen betrekking heeft op de waterschapstaken, kunnen we
concluderen dat de waterschapsbelastingen grosso modo aan de uitgangspunten van het
Europees recht voldoen.49
voor aanpassing van de watersysteemheffing opnieuw van stal haalt. In combinatie met
de komende aanbevelingen uit het OECD-rapport zou dit tot een nieuw onderzoek naar de
waterschapsbelastingen kunnen leiden.
Ook de OECD is in beginsel positief over hoe de financiering van de waterschapstaken nu
is geregeld, maar gaat ons er in haar eindrapport waarschijnlijk wel op wijzen dat er nog
mogelijkheden zijn om bepaalde vormen van watergebruik en -vervuiling van een aparte prijs
te voorzien.
Als we cijfermatig naar de ontwikkeling van de opbrengsten van de waterschapsbelastingen
kijken, zien we de laatste jaren een relatief grote stijging van de watersysteemheffing en
een zeer bescheiden stijging van de zuiveringsheffing: in de periode 2010-2014 stijgt de
watersysteemheffing met 4,9% en de zuiveringsheffing met 2,3% per jaar.50 De grootste
investeringsopgaven waar de waterschappen nu voor staan, waaronder die van het HWBP en
die voor de versterking van regionale waterkeringen, slaan neer in de watersysteemheffing
terwijl vooral de zuiveringsheffing profiteert van de besparingen die het resultaat zijn van
het Bestuursakkoord Water.51 Het hieruit voortvloeiende probleem, dat de Unie al in 2010
voorzag en waarop we reeds eerder in deze bijdrage zijn ingegaan, ligt daardoor nog steeds op
tafel. De twee belastingen worden anders over de belastingplichtigen verdeeld, zodat zich de
vraag opwerpt of de verschillende ontwikkeling van de opbrengsten van de twee belastingen
mogelijk tot onrechtvaardige lastenverschuivingen leidt.
In Unieverband is afgesproken dat begin 2014 opnieuw naar dit vraagstuk wordt gekeken.
Als daarbij de conclusie is dat de huidige methodiek van de watersysteemheffing op
langere termijn niet houdbaar is omdat deze tot onrechtvaardige lastenverzwaring voor
bepaalde categorieën leidt, is het niet ondenkbaar dat de Unie haar eerdere voorstellen
49
50
51
ie aldus ook Dekker en Havekes, t.a.p., p. 21.
Z
Op basis van brongegevens op CBS-Statline dd. 28-1-2014.
De partijen die in 2011 het BAW sloten, hebben afgesproken dat zij in de periode 2010-2020 een doelmatigheidswinst
van 750 miljoen euro gaan realiseren. Het grootste deel van deze winst, namelijk 450 miljoen euro, moet in de
waterketen worden behaald. Daarvan zullen de waterschappen 100 miljoen in eigen huis realiseren en 140 miljoen
samen met de gemeenten.
73
10 Wet Houdbare Overheidsfinanciën en
schatkistbankieren
Behalve rond het belastingstelsel hebben zich de afgelopen zestig jaar nog vele andere
ontwikkelingen op het terrein van de financiën van de waterschappen voorgedaan. Het gaat
te ver om hier op al deze ontwikkelingen in te gaan. Met het oog op de feestelijke aanleiding
tot deze publicatie, beperken wij ons hier tot twee onderwerpen die ook direct of indirect
raken aan de NWB Bank. Eerst gaan wij in op hoe de waterschappen ertoe bijdragen dat
Nederland als lidstaat van de EU voldoet aan de afspraken voor de stabiliteit van onze
gemeenschappelijke munt, de euro. Daarna belichten wij het zogenoemde schatkistbankieren,
oftewel het uitvoeren van bepaalde financieringsactiviteiten van de waterschappen door het
Rijk. Beide onderwerpen zijn al ruim tien jaar actueel, maar vooral de laatste twee jaar zeer
relevant voor de waterschappen geworden. Als we alleen al de term ‘Wet HOF’ laten vallen,
weet de lezer waarschijnlijk genoeg. Om de positie van de waterschappen ten aanzien van
deze onderwerpen goed te kunnen plaatsen, is het van belang scherp op het netvlies te
hebben hoe waterschappen hun financiering en financiële verantwoording hebben geregeld.
Daarom beginnen wij deze paragraaf met een korte beschrijving van dat aspect.
In het kader van hun taken hebben de waterschappen het beheer over een zeer omvangrijke
infrastructuur. Deze bestaat uit waterkeringen (dijken, duinen, dammen e.d.), watergangen
en oevers, gemalen, stuwen, sluizen, werken in het kader van de afvalwaterzuivering
(transportsystemen, zuiverings- en slibverwerkingsinstallaties) alsmede vaar- en landwegen.
Regelmatig moet deze infrastructuur gerenoveerd of vervangen worden en zijn er
aanpassingen nodig om in te spelen op veranderingen in demografie, weersomstandigheden,
zeespiegelstijging, bodemdaling, verzilting of aangescherpte milieuregels. Zulke investeringen
richten zich op de lange termijn en de betreffende aanpassingen aan de infrastructuur
hebben dan ook een lange gebruiksduur. Van investeringen die nu worden gedaan, profiteren
juist ook toekomstige generaties. Sinds 1980 maken de waterschappen, net als provincies
en gemeenten, voor het verantwoorden van hun uitgaven, inkomsten, baten en lasten
gebruik van een stelsel dat hier optimaal op aansluit: het ‘baten- en lastenstelsel’. In dit
wettelijk voorgeschreven stelsel52 worden uitgaven en inkomsten toegerekend aan de jaren
waarin infrastructuur en bedrijfsmiddelen hun nut afwerpen. Voor investeringsuitgaven
52
74
Zie hoofdstuk 4 van het Waterschapsbesluit.
in infrastructuur en bedrijfsmiddelen betekent dit dat uitgaven die langer dan een jaar nut
hebben, niet volledig in het jaar dat het geld wordt uitgegeven op de exploitatiekosten drukken.
Ze worden op de balans verantwoord (‘activeren’ in het jargon) en maken gedurende de
gebruiksduur als afschrijvingen en rentelasten deel uit van de exploitatiekosten. Door het
stelsel van baten en lasten worden de kapitaaluitgaven in de tijd gespreid ten laste van de
exploitatiebegroting gebracht. Vervolgens worden ze via de belastingen in rekening gebracht bij
degenen die profiteren van de investeringen. Hierdoor betalen burgers en bedrijven hun bijdrage
op het moment dat ze het nut van de infrastructuur ondervinden en is sprake van een voor hen
aanvaardbare en gelijkmatige lastenontwikkeling. Toch kunnen investeringen in afzonderlijke
jaren leiden tot pieken (en in latere jaren tot dalen) in de exploitatiekosten en belastingen.
Het baten- en lastenstelsel kent het instrument ´reserves´ om dergelijke pieken af te vlakken.
Voor de financiering van de investeringsuitgaven sluiten de waterschappen over het algemeen
leningen af, waarbij de NWB Bank meestal als goedkoopste aanbieder uit de bus komt.
De afschrijvingen en rentelasten van investeringsuitgaven maken zoals gezegd onderdeel van
de exploitatiekosten uit en deze worden via belastingen bekostigd. Doordat de afschrijvingen
te dekken met belastingopbrengsten, ontstaat een cashflow om de leningen mee te kunnen
aflossen. Overigens is het niet zo dat de waterschappen voor iedere investering een aparte
lening afsluiten. Zij hebben vaak tientallen investeringsprojecten tegelijk lopen en financieren
deze als één geheel; een principe dat ‘integrale financiering’ wordt genoemd.
De exploitatiekosten van een waterschap worden dus met belastingopbrengsten gedekt,
maar dat betekent niet dat er altijd precies op het juiste moment genoeg middelen
beschikbaar zijn om alle kosten te dekken. Zeker in de eerste maanden van een jaar, als de
belastinginkomstenstroom nog op gang moet komen, moet een waterschap vaak geld op de
markt aantrekken om zijn kosten te dekken. Omdat de laatste jaren het zogenaamde kort geld
veel goedkoper is dan lang vreemd vermogen, hanteren de meeste waterschappen het beleid
dat zij maximaal van de wettelijke mogelijkheden53 gebruik maken om rood te staan op hun
rekening-courant bij de NWB Bank. Zo dekken zij niet alleen de exploitatiekosten, maar een zo
groot mogelijk deel van hun volledige werkkapitaal. Hiervan maken middelen die nodig zijn voor
investeringsuitgaven onderdeel uit.
53
e mogelijkheid om kort geld aan te trekken wordt begrensd door de ‘kasgeldlimiet’ uit de Wet financiering
D
decentrale overheden. Om het renterisico te beperken, stelt deze norm dat waterschappen maximaal 23% van hun
begrotingstotaal met kort geld mogen financieren.
De waterschappen sturen op een sluitende exploitatiebegroting. In principe moeten in één
jaar de inkomsten en de ten laste van de exploitatiebegroting gebrachte kosten, inclusief
afschrijvingen en rentekosten van investeringen, aan elkaar gelijk zijn. Is er in bepaalde
jaren geen evenwicht van inkomsten en kosten, dan is het waterschap verplicht in zijn
meerjarenraming te laten zien dat dit evenwicht binnen afzienbare tijd weer tot stand wordt
gebracht. Uit de jaarlijkse inkomsten worden de aflossingen en rentekosten van aangetrokken
leningen betaald. Zo werken de waterschappen al vele tientallen jaren en dat heeft nog nooit
tot problemen geleid. Echter, sinds 2003 is het duidelijk dat deze manier van werken negatieve
consequenties kan hebben voor Nederland bij het voldoen aan de criteria van het Stabiliteitsen Groeipact (SGP), de afspraken die in de Europese Unie zijn gemaakt om de stabiliteit van
de euro te garanderen. Deze criteria, het EMU-saldo voor een sluitende begroting en de
EMU-schuld voor een maximale aangetrokken schuld, kijken namelijk niet naar de jaarlijkse
baten en lasten, maar naar kasstromen. Als een organisatie in totaal in een jaar meer geld
uitgeeft dan er aan inkomsten binnenkomt, heeft zij een negatief EMU-saldo en neemt haar
EMU-schuld toe. Omdat bij waterschappen, door grotere opgaven in een periode van inflatie,
de jaarlijkse investeringsuitgaven groter zijn dan de afschrijvingen, is dit aan de orde. Dat is
overigens al zo sinds het Centraal Bureau voor de Statistiek het EMU-saldo in beeld brengt. In
2003 werd hier echter ineens de nadruk op gelegd omdat bleek dat Nederland vrij onverwacht
de Europese norm van een EMU-tekort van 3% overschreed, wat mede werd veroorzaakt door
een vrij hoog EMU-tekort van de provincies, gemeenten en waterschappen samen.
Het Rijk en de decentrale overheden hebben naar aanleiding van deze overschrijding in
2004 bestuurlijke afspraken gemaakt over het beter beheersen van het EMU-saldo. Zo is
afgesproken dat, wanneer het EMU-tekort van de decentrale overheden samen de 0,5%
overschrijdt en Nederland in zijn geheel aankoerst op een tekort van meer dan 3%, kabinet en
decentrale overheden in bestuurlijk overleg afspraken maken over maatregelen om het EMUsaldo te verbeteren. Het Rijk verdeelde het aandeel van 0,5% van de decentrale overheden
ook over de drie geledingen: gemeenten 0,38%, provincies 0,07% en waterschappen 0,05%.
Al bij de totstandkoming van deze verdeling in 2004 heeft de Unie aangegeven dat deze 0,05%
de waterschappen net iets te weinig ruimte gaf om hun noodzakelijke investeringen –het
Nationaal Bestuursakkoord Water was net gesloten– te kunnen uitvoeren. Hiervoor zou een
ruimte van ca. 0,07% noodzakelijk zijn. Dat is ook gebleken. Gemiddeld genomen hebben de
waterschappen na 2003 een EMU-tekort gehad dat de 0,05% licht overschreed. Omdat ofwel
Nederland niet in de gevarenzone kwam ofwel de decentrale overheden samen vrijwel altijd
onder de 0,5% grens bleven, was dit lange tijd geen probleem. Totdat zich naast een financiële
en economische crisis ook een eurocrisis aandiende. Met name enkele Zuid-Europese landen
bleken al jaren een groter EMU-tekort te hebben dan de officiële cijfers aangaven en daardoor
nationale schulden te bezitten die niet meer door hun economieën konden worden afgelost.
Ook andere EU-landen, waaronder Nederland, stonden er bezien vanuit de EMU-criteria niet
goed voor. Om de crisis het hoofd te bieden, is in EU-verband vanaf 2011 een aantal afspraken
gemaakt. Op grond van deze afspraken, het zogenoemde Fiscal Compact, werden de nationale
regeringen van de lidstaten verplicht afspraken ter beheersing van de EMU-criteria met de
decentrale overheden in hun land in regelgeving vast te leggen. Het ging daarbij niet alleen
om bestaande afspraken, ook de nieuwe afspraken moesten voldoen aan het veel strengere
nieuwe SGP. Een belangrijk element van dit nieuwe SGP is dat, waar vroeger een maximaal
EMU-tekort van 3% de norm was, dit nu een evenwichtssituatie is die op redelijk korte termijn
bereikt moet worden, het Medium-Term Objective (MTO). Ook aan de overschrijding van de
60%-schuldnorm stelt het nieuwe SGP strengere regels dan voorheen.
Wet Houdbare Overheidsfinanciën
Waar in sommige andere landen regeringen ervoor kozen de afspraken met de decentrale
overheden in de Grondwet te verankeren, besloot onze regering een aparte wet in te voeren.
Eind 2011 bracht zij hiertoe het wetsvoorstel Houdbare Overheidsfinanciën (HOF) in procedure.
In de Memorie van Toelichting54 is te lezen dat de wet tot doel heeft een structurele reductie
van het EMU-tekort, een verlaging van de overheidsschuld en voor langere termijn houdbare
overheidsfinanciën te bereiken. Het wetsvoorstel vermeldt dat de decentrale overheden
hiervoor een aan het Rijk gelijkwaardige inspanning moeten leveren. Omdat Europa alleen het
Rijk aanspreekt bevat het wetsvoorstel elementen waardoor het Rijk deze verantwoordelijkheid
ook echt zou kunnen waarmaken. Zo is voor de minister van Financiën de bevoegdheid
opgenomen om, als het overleg met de decentrale overheden over hun inspanning ter
verbetering van het EMU-saldo geen bevredigend resultaat oplevert, beslissingen te nemen
over deze inspanningen. Ook zijn sanctiemogelijkheden voor het Rijk opgenomen voor het geval
de decentrale overheden niet aan hun verplichtingen voldoen.
Na het verschijnen van het eerste conceptwetsvoorstel volgde een intensief en langdurig
discussie- en overlegtraject tussen het kabinet en de koepels van de decentrale overheden.
54
Kamerstukken II, 2011-2012, 33416, nr. 3.
75
Dit nam heel 2012 en de eerste maanden van 2013 in beslag. Met name de lijn waar het
kabinet lange tijd op koerste en die decentrale overheden zou verplichten binnen afzienbare
termijn een EMU-saldo van ‘0’ aan te houden, zorgde voor grote ongerustheid. Eerder in deze
bijdrage hebben wij aangegeven waarom een EMU-saldo van ‘0’ voor waterschappen eigenlijk
niet mogelijk is. Voor gemeenten en provincies ligt dat niet anders. Het zou betekenen dat de
investeringen van decentrale overheden belangrijk in omvang zouden moeten afnemen. Dit
zou hun taakuitoefening ernstig in gevaar brengen. Gezien het belang van hun taken voor ons
land was dit ook voor de waterschappen onverteerbaar. Het zou voor hen bovendien betekenen
dat zij niet aan diverse internationale en nationale regels zouden voldoen en bestuurlijke
afspraken met andere overheden niet zouden kunnen nakomen. In feite werd in het overleg
tussen kabinet en decentrale overheden medio 2012 een patstelling bereikt en draaide ieder
bestuurlijk overleg daarna uit op een herhaling van zetten zonder dat voortgang werd geboekt.
In de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen en kabinetsformatie van het najaar van 2012
hebben de decentrale overheden veel aandacht voor hun positie in de discussie over de Wet
HOF gevraagd. Of dat de zaak bij het, inmiddels nieuwe, kabinet-Rutte II in beweging heeft
gebracht is moeilijk te zeggen. Maar feit is dat minister Dijsselbloem van Financiën begin
2013 het initiatief nam voor nieuw bestuurlijk overleg en daarbij meer gevoel voor de positie
van de decentrale overheden aan de dag legde dan zijn voorganger. Op 18 januari 2013 werden
principe-afspraken gemaakt over de ruimte in het EMU-tekort die de decentrale overheden in
de kabinetsperiode kunnen invullen. In de twee daarop volgende weken werden de afspraken,
zij het met de nodige reserves, door de achterbannen goedgekeurd zodat er op 1 februari 2013
definitieve afspraken waren. Op grond van deze afspraken, die onderdeel uitmaken van een
bredere overeenkomst die als ‘Financieel Akkoord’ door het leven gaat, kunnen de decentrale
overheden in 2014 en 2015 dezelfde ruimte in het EMU-tekort invullen als in voorgaande jaren,
namelijk 0,5%. In 2016 en 2017 zouden zij echter wel een verbetering van hun EMU-saldo
moeten laten zien. Hun gezamenlijk tekort zou in deze jaren maximaal 0,4% respectievelijk
0,3% mogen bedragen. Omdat de decentrale overheden ernstige twijfels hadden over de
haalbaarheid daarvan is in de afspraken vastgelegd dat in 2015 eerst een evaluatie volgt
waarin dit wordt getoetst. Daarbij wordt op basis van de EMU-saldi in voorgaande jaren, en
met name de investeringen die na 2015 noodzakelijk zijn, gekeken of een verbetering van het
EMU-saldo wel verantwoord kan plaatsvinden.
Eind 2013 hebben de provincies, gemeenten en waterschappen bovendien onderling afspraken
gemaakt over de verdeling van hun gezamenlijke ruimte in het EMU-tekort in 2014.
Daarbij hebben de waterschappen een ruimte van 0,07% verkregen, voor het eerst dus meer
dan sinds de aanvankelijke afspraken over een maximaal EMU-tekort. Naar het oordeel van de
Unie biedt dit de waterschappen voldoende ruimte om in 2014 hun geplande en noodzakelijke
investeringen uit te voeren. Voor 2015 zal in 2014 een nieuwe verdeling moeten worden
afgesproken en voor de ruimte na 2015 is de eerdergenoemde evaluatie van dit onderdeel van
het Financieel Akkoord bepalend. Voor de periode na 2015 is er dus nog enige onzekerheid
over de vraag of de waterschappen hun investeringen volgens planning kunnen uitvoeren. De
Wet HOF, waarmee de Eerste Kamer op 10 december 2013 instemde en die vier dagen daarna
van kracht werd55, blijft daardoor voorlopig een factor die de waterschappen bezighoudt.
Gevolgen Wet HOF voor de NWB Bank
Zo lang de waterschappen voldoende ruimte in het EMU-tekort houden om te blijven
investeren, heeft de Wet HOF geen directe gevolgen voor de NWB Bank. De waterschappen
zullen voor de financiering van hun investeringen een beroep op de kapitaalmarkt blijven
doen en als de bank met scherpe tarieven blijft werken, kan zij een belangrijk deel van deze
financieringsbehoefte van de waterschappen blijven invullen. Als waterschappen het in de
toekomst met minder ruimte in het EMU-saldo moeten doen, zullen zij maatregelen moeten
nemen. Deze kunnen bestaan uit het temporiseren van investeringen, het vervangen van
investeringen door beheermaatregelen waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt of het
meer direct vanuit de exploitatie financieren van investeringen. Bij al dit soort maatregelen
zal het beroep dat de waterschappen op de kapitaalmarkt doen afnemen en zal de NWB Bank
hiervan het nodige merken in haar omzet. Wanneer de ruimte in het EMU-saldo sterk zou
worden beperkt, is niet uitgesloten dat waterschappen hun investeringen via contractvormen
gaan realiseren waarbij de markt een grotere rol krijgt (vormen van PPS, publiek-private
samenwerking). De NWB Bank heeft in 2013 haar statuten gewijzigd om het mogelijk te
maken in dit soort contractvormen een rol te gaan spelen. Langs die lijn zou de Wet HOF tot
gevolg kunnen hebben dat de markt van de bank weer groter wordt.
55
76
Staatsblad 2013, 531.
Schatkistbankieren
Ook het tweede onderwerp, het schatkistbankieren, heeft een relatie met de afspraken die in
Europa over houdbare overheidsfinanciën zijn gemaakt. Het is daarbij wel goed op te merken
dat het schatkistbankieren bij de waterschappen al meer dan tien jaar in beeld is, maar pas
in het voorjaar van 2012 door het Rijk is neergezet als instrument met het primaire doel een
bijdrage te leveren aan het voldoen aan deze EU-afspraken.
Bij het schatkistbankieren parkeert een organisatie de middelen die zij niet direct voor
haar taken nodig heeft bij het Rijk. Voor sommige van deze organisaties bestaat ook
de mogelijkheid om financiering van het Rijk te krijgen; van het Rijk te lenen dus. Om
onderscheid tussen deze twee vormen van schatkistbankieren te maken, wordt het alleen
inleggen van middelen bij het Rijk wel ‘partieel schatkistbankieren’ genoemd en de
vorm waarbij ook wordt geleend ‘integraal schatkistbankieren’. Als twee doelen van het
schatkistbankieren noemt het Rijk, sinds de introductie in de jaren 80, risicobeperking en
vergroting van de doelmatigheid. Organisaties die hun middelen bij de staat in bewaring geven
zijn er, anders dan bij commerciële partijen, 100% zeker van dat zij hun middelen terugkrijgen
als zij deze weer nodig hebben. De doelmatigheid vloeit enerzijds voort uit het bundelen van
publieke middelen en anderzijds uit de gunstige leningvoorwaarden die het Rijk biedt. Het
bundelen van middelen voorkomt dat binnen de publieke sector op één plaats middelen
worden geleend en tegelijkertijd op een andere plaats middelen worden uitgezet, veelal met
een bank als intermediair. Het publieke geld gaat bij het schatkistbankieren pas buiten de
overheid als dit daadwerkelijk wordt uitgegeven. Dit vermindert de externe leenbehoefte van
het Rijk, zodat minder een beroep op de commerciële markt behoeft te worden gedaan. Het
andere doelmatigheidsaspect is dat het Rijk deelnemende instellingen laat meeprofiteren
van zijn sterke positie op de kapitaalmarkt en ervoor zorgt dat financiering tegen gunstige
voorwaarden kan worden aangetrokken.
De oorsprong van het schatkistbankieren ligt in de jaren 80 van de vorige eeuw, toen de
ministeries en de zogenoemde baten-lastendiensten van het Rijk werden verplicht hun
tijdelijk overtollige middelen in de schatkist aan te houden en gebruik te maken van een
centraal bankrekeningensysteem. In 1997 zijn de sociale fondsen tot het schatkistbankieren
toegetreden en in 2004 volgden de ‘rechtspersonen met een wettelijke taak’. Een deel van
deze laatste categorie –in het jargon de RWT’s– werd verplicht te gaan schatkistbankieren
(waaronder de politieregio’s), een ander deel (waaronder onderwijsinstellingen) kon
op vrijwillige basis van het schatkistbankieren gebruik maken. Al bij de laatste grote
toetredingsoperatie in 2004 werd de vraag opgeworpen of ook decentrale overheden,
waaronder dus de waterschappen, er niet verstandig aan zouden doen om te gaan
schatkistbankieren. De mogelijkheid om daar op vrijwillige basis toe over te gaan, stond
namelijk toen ook reeds voor hen open. Omdat de decentrale overheden hun risicobeheersing
goed geregeld hadden, bij uitzettingen hogere rendementen op de markt konden krijgen dan
bij de Staat en voor hun financiering door de sectorbanken BNG en NWB Bank uitstekend
werden bediend, ging in de jaren na 2004 slechts een enkele decentrale overheid met het
schatkistbankieren in zee.
Toen in oktober 2008 bleek dat vijftien gemeenten, drie provincies en één waterschap
gelden hadden uitstaan bij een IJslandse Bank die niet aan zijn verplichtingen kon voldoen,
was de volgende discussie geboren over de vraag of ook de decentrale overheden aan
het schatkistbankieren moesten gaan meedoen. In deze discussie legde het Rijk sterk de
nadruk op het risicoarme karakter van het onderbrengen van middelen bij de Staat. Het
doelmatigheidsaspect werd als een bijkomend voordeel genoemd, mede omdat het Rijk de
decentrale overheden in het vooruitzicht stelde dat zij tegen aantrekkelijke voorwaarden
zouden kunnen lenen. Doordat de regelgeving en het eigen beleid over het uitzetten van
middelen op dat moment sterk werden aangescherpt, waarmee de risico’s werden verkleind,
gaven de decentrale overheden in het overleg met het kabinet aan schatkistbankieren niet
nodig te vinden. Zij vonden dat het schatkistbankieren hun autonomie te veel inperkte en
vreesden voor het voortbestaan van de sectorbanken. Zij stelden dat het Rijk vanwege dat
gevaar niet aan dit experiment zou moeten beginnen; “Bij twijfel zeker niet inhalen!”, zei
toenmalig Uniebestuurder Jan Schrijen tegen minister Bos van Financiën.
Omdat de meningen over de gevolgen van deelname door de decentrale overheden aan het
schatkistbankieren elkaar niet naderden, besloten de betrokken organisaties gezamenlijk een
onafhankelijk onderzoek uit te laten voeren. Dit onderzoek is verricht door de Rebel Group.
Alle overheden hadden zitting in een begeleidingsgroep. De onderzoeksresultaten56 zijn
besproken in een bestuurlijk overleg op 7 april 2010. Het kabinet was inmiddels demissionair
en de heer De Jager was minister van Financiën. Het onderzoek wees uit dat de invoering van
het schatkistbankieren voor de direct betrokken overheden (Rijk en decentrale overheden)
56
Bijlage bij de in de volgende voetnoot genoemde brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer.
77
per saldo wellicht tot een positief financieel resultaat zou kunnen leiden, maar waarschijnlijk
grote ‘tweede-orde-effecten’ zou hebben. Doordat decentrale overheden van het bankieren
bij de sectorbanken zouden overstappen naar de schatkist, zou de omzet en winst van de
sectorbanken dalen. De sectorbanken zouden voorts met een dalend vertrouwen van de markt
te maken krijgen en daardoor meer voor hun ‘funding’ moeten gaan betalen. Dit zou voor hun
resterende klanten, met name woningbouwverenigingen en instellingen in de gezondheidszorg,
leiden tot hogere tarieven. Hierdoor zou het marktaandeel van de sectorbanken verder dalen,
de winst teruglopen en het dividend van de aandeelhouders afnemen. Een vicieuze cirkel dus
waarin veel partijen die een relatie met de sectorbanken hebben negatieve financiële gevolgen
zouden kunnen ondervinden en waarbij ons land maatschappelijke schade zou kunnen lijden.
Met het onderzoek in de hand verklaarden de decentrale overheden zich in genoemd overleg
nogmaals tegenstander van het invoeren van schatkistbankieren. In het overleg meldde
minister De Jager dat het kabinet zich nader over de invoering zou gaan beraden. Het resultaat
daarvan werd verwoord in een brief aan de Tweede Kamer57: “Het kabinet acht –mede gelet
op zijn demissionaire status– integraal schatkistbankieren nu niet aan de orde. Het is aan het
volgende kabinet hierover een definitief besluit te nemen.” Daarbij schetste de minister nog wel
de voordelen die hij in het schatkistbankieren zag, maar gaf hij tevens aan dat het kabinet de
zorgen van de decentrale overheden deelde over de risico’s van de invoering van de maatregel.
Hiermee werd het dossier weer gesloten.
Maar dat bleek niet voor lang. Het eerste kabinet-Rutte opende begin 2012 de discussie
opnieuw en stelde voor dat de decentrale overheden zouden overgaan tot het partieel
schatkistbankieren, het verplicht aanhouden van overtollige middelen in de schatkist. Van
lenen bij de Staat was dus geen sprake in deze nieuwe voorstellen. Als prominent argument
voor de invoering van het schatkistbankieren bracht het Rijk nu naar voren dat wanneer de
decentrale overheden hun overtollige middelen in de schatkist inbrengen, dit tot een verlaging
van de overheidsschuld leidt. Immers, de middelen blijven dan binnen de overheid en het Rijk
hoeft deze middelen niet op de markt aan te trekken. Het schatkistbankieren zou er langs
deze lijn aan bijdragen dat Nederland kon voldoen aan de EMU-schuldquote, die binnen
afzienbare termijn maximaal 60% van het BBP zou moeten gaan bedragen. Ook deze nieuwe
insteek zorgde niet voor warme gevoelens bij de decentrale overheden. Naar hun oordeel
zouden hun middelen maar een zeer beperkte bijdrage leveren aan de verlaging van de EMUschuld van Nederland (als beeldspraak werd gesproken over ‘een druppel op een gloeiende
57
78
Kamerstukken II, 2009-2010, 32362, nr. 1.
plaat’) en zou dit voordeel niet opwegen tegen de nadelen van het schatkistbankieren: verlies
van autonomie, rentederving en verhoging van de administratieve lasten.
Een patstelling leek geboren, maar het kabinet kreeg steun uit onverwachte hoek. Overigens
betrof het opnieuw een demissionair kabinet. Het kabinet-Rutte I (ook wel ’Rutte-Verhagen’
genoemd) had namelijk op 23 april 2012 zijn ontslag ingediend nadat gedoogpartner PVV uit
het overleg was gestapt over bezuinigingen die ons land klaar moesten maken om aan de
Brusselse 3%-norm voor het begrotingstekort (EMU-saldo) te voldoen. Reeds op 26 april
presenteerden de Tweede Kamerfracties van VVD, CDA, D66, GroenLinks en ChristenUnie
een maatregelenpakket, waarvan het verplicht schatkistbankieren door de decentrale
overheden deel uitmaakte. Daardoor was het voor het kabinet geen vraag meer óf de
decentrale overheden wel moesten gaan schatkistbankieren –men kon immers op een
kamermeerderheid rekenen– maar ging het erom hóe dit kon worden vormgegeven.
De decentrale overheden gaven hun strijd echter nog niet op en deden in de aanloop naar de
Tweede Kamerverkiezingen en tijdens de kabinetsformatie van het najaar van 2012 nog een
poging de nieuwe Tweede Kamer en het nieuwe kabinet op andere gedachten te brengen.
Tijdens het bestuurlijk overleg van 18 januari 2013 maakte minister Dijsselbloem van
Financiën echter duidelijk dat het kabinet het verplicht schatkistbankieren, dat inmiddels ook
onderdeel van het regeerakkoord was, gewoon ging invoeren. In het ‘Financieel Akkoord’ werd
nog wel een doelmatigheidsdrempel opgenomen, die ervoor zou zorgen dat niet iedere euro
aan tijdelijk overtollige middelen van de decentrale overheden in de schatkist zou hoeven te
worden gebracht. Omdat waterschappen hun financiering over het algemeen zo vormgeven
dat zij tot het wettelijk maximum rood staan op hun rekening-courant bij de NWB Bank, helpt
deze drempel hen de administratieve lasten van het schatkistbankieren beperkt te houden.58
De wetgeving die de verplichting tot het schatkistenbankieren bevat –een wijziging van de
Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido)– bereikte op 10 december 2013 de
parlementaire eindstreep met de instemming van de Eerste Kamer. De wetswijziging is per
15 december 2013 van kracht geworden59, wat betekent dat de waterschappen nu officieel
deelnemer aan het schatkistbankieren zijn.
58
59
elaas biedt deze drempel voor de gemeenschappelijke belastingkantoren van de waterschappen onvoldoende
H
soelaas en hebben zij, alhoewel zij geen structurele bijdrage leveren aan het hoofddoel van het schatkistbankieren,
hun bedrijfsvoering moeten aanpassen.
Staatsblad 2013, 530.
Gevolgen schatkistbankieren voor de NWB Bank
Het is goed te vermelden dat de NWB Bank, toen het integraal schatkistbankieren boven de
markt hing, zelf ook tegen de invoering heeft gelobbyd. De variant van het schatkistbankieren
die nu voor de waterschappen verplicht is en waarin niet bij het Rijk kan worden geleend, is
voor de bedrijfsvoering van de bank de minst schadelijke. Omdat de waterschappen alleen
in incidentele gevallen middelen bij de bank uitzetten, zal de NWB Bank er nauwelijks
iets van merken dat deze nu verplicht in de schatkist moeten worden gebracht. Door het
schatkistbankieren zijn de waterschappen wel verplicht een extra rekening bij de bank te
openen. Via deze ‘tussenrekening’ verloopt het uitzetten en terugontvangen van tijdelijk
overtollige middelen bij het Rijk. Dit betekent enige extra kosten voor de bank, omdat zij heeft
aangegeven deze niet bij haar aandeelhouders in rekening te zullen brengen. Al met al mag
worden verwacht dat de directe gevolgen voor de NWB Bank niet groot zullen zijn.
Er is echter nog wel een indirect gevolg van het schatkistbankieren dat de NWB Bank gaat
raken, of beter gezegd al raakt. Het onderling lenen tussen decentrale overheden blijft
toegestaan omdat dit hetzelfde effect heeft op de EMU-schuld als het schatkistbankieren. Met
name enkele provincies, die als gevolg van de verkoop van hun aandelen in energiebedrijven
over overtollige middelen beschikken, hebben al aangekondigd dat deze middelen ook
beschikbaar zijn voor de andere decentrale overheden en dus niet volledig in de schatkist
terecht zullen komen. Recentelijk is met name de provincie Groningen in het nieuws gekomen,
omdat deze leningen heeft verstrekt aan gemeenten en het Waterschap Scheldestromen.60
Langs deze lijn heeft de bank er als gevolg van het schatkistbankieren dus concurrentie bij.
Het is echter de vraag in hoeverre dit substantiële invloed op haar marktaandeel gaat hebben
en of dit een structureel effect is. De antwoorden liggen in de toekomst.
11 Ontwikkeling externe financiering van
de waterschappen
In paragraaf 7 is inzicht gegeven in de ontwikkeling van de omvang van de waterschapsbelastingen sinds 1950. Na de beschouwing in de vorige paragraaf over de Wet HOF en
het schatkistbankieren is het nuttig weer te geven hoe de opgenomen schulden van de
waterschappen zich in dezelfde periode hebben ontwikkeld. De volgende figuur geeft het
totaal van de korte en lange schuld weer, waarbij de bedragen opnieuw in prijspeil 2014 zijn
weergegeven.
Opgenomen schuld waterschappen 1950-2012 (prijspeil 2014)
8000
7000
(X € 1 MLN.)
6000
5000
4000
3000
2000
1000
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
0
Weer geven we hierbij de exacte cijfers met tijdsintervallen van tien jaar, weer.
Bedragen x € 1 miljoen
Schuld nominaal
Schuld prijspeil 2014
60
1954
1964
1974
1984
1994
2004
2012
63
131
714
1.631
2.327
4.924
7.283
495
780
2.319
2.985
3.541
5.896
7.577
Artikel “Groningen schatkistbankiert er op los”, www.binnenlandsbestuur.nl, 10 januari 2014.
79
De twee opvallendste ontwikkelingen zijn te zien in de periode 1970-1980 en de jaren
1995-1997, waarin het volume aan schuld sterk toeneemt. De sterke stijging die in 1970 begint
heeft opnieuw te maken met de opdracht aan de waterschappen van de waterkwaliteitstaak,
die de aanleiding vormde voor veel investeringen in zuiveringtechnische werken en
waarvoor de waterschappen vreemd vermogen aantrokken. De toename van de schulden
in de periode 1995-1997 hangt samen met de overname van de waterkwaliteitstaak van de
provincies Friesland en Utrecht, alsmede van de gemeenten Tilburg en Amsterdam, door
de waterschappen. Op hetzelfde moment namen de waterschappen ook de met die taken
samenhangende leningen van deze organisaties over. Het kleine piekje dat in 2000 is te zien,
houdt verband met een zelfde ontwikkeling, de overgang van de waterkwaliteitstaak van de
provincie Groningen naar de waterschappen in die regio.
De totale schuld bedroeg eind 2012 € 7,6 miljard (prijspeil 2014) en deze bestond voor 84%
(€ 6,4 miljard) uit langlopende leningen. Zoals al eerder aangegeven, voorzag de NWB Bank
voor 82% in deze langlopende financieringsbehoefte. In acht genomen dat de NWB Bank,
met name via rekening-courantkrediet, ook nog voor een deel in de kortlopende financiering
voorzag, is het grote belang van de bank voor de waterschapssector eens te meer duidelijk
gemaakt.
12 Discussie over bestaansrecht
waterschappen
Met enige regelmaat is de afgelopen decennia de discussie over het bestaansrecht van het
waterschap gevoerd. De Diepdelvers hielden de positie van het waterschap fundamenteel tegen het
licht; iets wat tijdens de totstandkoming van de Waterschapswet nog eens werd overgedaan. Het
IBO vormde aanleiding voor het toenmalige kabinet om de gedachten over het waterschapsbestel
opnieuw uiteen te zetten en nog betrekkelijk recent kwam dit bij de voorbereiding en behandeling
van de Wet modernisering waterschapsbestel weer aan de orde. Het eind 2012 aangetreden
kabinet-Rutte II laat zich evenmin onbetuigd. Mede in het licht van de eerder genoemde OECDstudie naar de governance van het Nederlandse waterbeheer is het goed op deze plaats ook
aandacht aan deze discussie te schenken.
Het kabinet-Rutte II stelt in het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ op middellange termijn (2025)
samenvoeging van de waterschappen met de beoogde vijf landsdelen (de toekomstige provincies)
in het vooruitzicht. Voor de kortere termijn wil het kabinet de waterschappen uit de Grondwet (in
casu artikel 133) schrappen en een verdere opschaling tot 10 á 12 waterschappen bewerkstelligen.
Waterschappen zouden aldus verdwijnen als zelfstandige functionele, decentrale overheden
uitsluitend belast met het regionale waterbeheer. Voor de waterschappen kwamen deze
voornemens als een ijskoude douche. Het regeerakkoord van het kabinet-Rutte I bevatte immers
geen plannen in deze richting en ook in de verkiezingsprogramma’s van VVD en PvdA was daarvan
niets te vinden. Wij zullen de term ‘kiezersbedrog’ niet in de mond nemen, maar ergens tijdens de
formatie moet er iets mis zijn gegaan.
Alhoewel over de aangekondigde grondwetswijziging en de verdere opschaling van de
waterschappen zeker het nodige valt te zeggen, zullen we ons hier concentreren op het idee om
de waterschappen op termijn op te heffen door hen samen te voegen met de beoogde landsdelen.
Om een zestal redenen is dit een buitengewoon onverstandig toekomstperspectief.61
In de eerste plaats is er uiteraard de vraag welk probleem met het afschaffen van de
waterschappen wordt opgelost. Een vraag die aan elk besluit vooraf hoort te gaan, maar in
de praktijk nogal eens blijft liggen. Het regeerakkoord maakt ons in ieder geval niets wijzer.
61
80
Zie ook Herman Havekes, “Koude douche voor waterschappen”, Het Waterschap 2013, nr. 1, p. 26-27.
Waarschijnlijk ligt de ‘bestuurlijke drukte’ aan het toekomstperspectief ten grondslag.
Heel overtuigend is dat argument niet. De waterschappen hebben door de afgelopen
zestig jaar te fuseren van 2647 tot 23 waterschappen, en van tienduizenden naar enkele
honderden bestuurders te gaan, toch een aardig steentje bijgedragen aan het verminderen
van deze bestuurlijke drukte, zo zij op dit gebied al een probleem zouden veroorzaken. De
bestuurlijke drukte zit immers niet bij hen, maar vooral bij alle regionale en interbestuurlijke
samenwerkingsverbanden. Vanzelfsprekend leidt het voornemen tot enige kostenbesparing,
doordat verkiezingskosten en vergoedingen van bestuursleden kunnen worden uitgespaard.
Afgezet tegen de kosten die met de waterschapstaken omgaan, is deze besparing echter
betrekkelijk marginaal, minder dan 1% van de kosten.
In de tweede plaats ligt het probleem nadrukkelijk niet in de taakuitoefening door de
waterschappen, waarover in het algemeen met veel waardering wordt gesproken.
Zoals gezegd hebben de waterschappen de afgelopen decennia een in ons openbaar
bestuur ongekende en kolossale schaalvergroting doorgemaakt. Die op zichzelf terechte
schaalvergroting moest in het verleden vooral door het Rijk en de provincies worden
afgedwongen. De laatste twintig jaar zijn de fusievoorstellen echter vrijwel steeds van
de waterschappen zelf afkomstig geweest. Deze schaalvergroting heeft tot een enorme
professionalisering geleid, waardoor de waterschappen hun juist voor ons land zo essentiële
taak tegenwoordig uitstekend kunnen vervullen. Voor de manier waarop zij dat doen bestaat
in binnen- en buitenland veel bewondering.
In de derde plaats is het onverstandig en zelfs riskant om het waterbeheer en de ruimtelijke
ordening in dezelfde bestuurlijk-organisatorische hand te leggen (provincies/landsdelen). Eind
2012 heeft de Adviescommissie Water (AcW), toen nog onder voorzitterschap van onze huidige
Koning, dit nog eens heel pregnant onder woorden gebracht. In het betreffende advies met
de treffende ondertitel “Evenwicht door tegenwicht”62 pleit de AcW, omdat goed waterbeheer
essentieel is voor het voortbestaan van Nederland, voor een zelfstandige en expliciete
afweging van het waterbeheer tegen andere belangen, waaronder de ruimtelijke ordening.
Volgens de commissie is het daarom noodzakelijk het waterbeheer onder te brengen bij
taakgerichte uitvoeringsorganisaties, die een onafhankelijke en zichtbare inbreng moeten
kunnen leveren in het proces van integrale belangenafweging. In dat kader wijst de commissie
het onderbrengen van waterschappen bij provincies expliciet van de hand.
In de vierde plaats hebben de grenzen van de waterschappen momenteel een
waterstaatkundige achtergrond (dijkringen, boezem- en bemalingsgebieden,
deelstroomgebieden). Het water volgt niet de normale bestuurlijke grenzen, maar trekt
zijn eigen grenzen. Meer dan de helft van de waterschappen is daardoor interprovinciaal.
Het Waterschap Rivierenland ligt zelfs in vier provincies. Dit past niet alleen uitstekend
in de stroomgebiedgedachte van de KRW, het werkt in de dagelijkse praktijk ook goed.
Aansluiting bij de grenzen van provincies of landsdelen zou aan deze stroomgebiedaanpak, die
internationaal in de vorm van de ‘river basin approach’ ook steeds meer wordt aangehangen,
een ongewenst einde maken.
In de vijfde plaats zet het toekomstperspectief de uitvoering van het Bestuursakkoord Water
(BAW)63 sterk onder druk. In het BAW is afgesproken dat de deelnemende partijen (Rijk,
IPO, VNG, UvW en Vewin) een doelmatigheidswinst gaan realiseren die geleidelijk oploopt
tot € 750 miljoen per jaar in 2020. Afgezet tegen het totaalbedrag dat jaarlijks omgaat in het
waterbeheer (in 2012 was dit volgens Water in Beeld bijna € 6,7 miljard) is dit een substantieel
bedrag en dito opgave. Je hoeft geen paragnost te zijn om te voorspellen dat deze opgave
bijzonder lastig wordt als tegelijkertijd één van de belangrijkste partijen, de waterschappen,
moeten gaan fuseren en op termijn worden opgeheven. Men heeft dan immers wel andere
zaken aan het hoofd. Niets menselijks is deze overheden vreemd.
In de zesde en laatste plaats is er het internationale perspectief, dat helaas vaak te weinig
aandacht krijgt. Wellicht beseft men dit niet goed, maar heel veel landen kennen functionele,
decentrale waterorganisaties. Niet alleen in West-Europa met zijn Wasserverbände, Polders
en Wateringen, Agences de l’Eau, Wateringues, Drainage Authorities, maar ook veel verder
weg kent men in landen zoals de Verenigde Staten, Canada, Australië, Ethiopië en India op
stroomgebieden georganiseerde waterorganisaties. Er is zelfs sprake van een internationale
trend in deze richting. Een land als Zuid-Afrika rolt momenteel het model van de Catchment
Management Agencies, waarvan er nu twee bestaan, met Nederlandse hulp uit over het hele
land. Zitten al deze landen er nu volledig naast of zit er wellicht toch iets in het model van
functionele, decentrale waterorganisaties met betrokkenheid van lokale belangengroepen?
Een verschil tussen de Nederlandse waterschappen en hun buitenlandse counterparts is wel
dat de waterschappen de afgelopen 60 jaar zijn doorontwikkeld tot krachtige en deskundige
63
62
Advies “Bestuurlijke balans in het waterbeheer”, AcW-2012/176550, Den Haag 2 november 2012.
ie over dit bestuursakkoord Gert Dekker en Herman Havekes, “Een nieuwe governance van het waterbeheer; het
Z
Bestuursakkoord Water”, Water Governance 01/2011, p. 6-13.
81
waterorganisaties met een stevig takenpakket en instrumentarium, een eigen bestuur en –last
but not least– een eigen bekostigingsstructuur (inclusief bank). Met name in dit laatste schuilt
een groot pluspunt van het waterschap: de ‘geoormerkte’ belastinginkomsten voorzien elk
jaar opnieuw in voldoende middelen voor noodzakelijke investeringen en fatsoenlijk beheer
en onderhoud. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat deze pluspunten bij de buitenlandse
tegenpolen nogal eens ontbreken of nog ernstig tekortschieten. Het toekomstperspectief zou
Nederland, Waterland bij uitstek, internationaal in een uitzonderingspositie plaatsen die in
andere landen met stijgende verbazing zal worden waargenomen. Het zal de samenwerking
en export niet bevorderen. Enige tijd geleden hadden wij bij de Unie de Ierse minister van
Financiën en Waterbeheer op bezoek, die na ernstige overstromingen in zijn land alles van
het Nederlandse waterschapsmodel wilde weten. Toen wij hem vertelden van de politieke
discussie over de waterschappen had hij slechts drie woorden nodig: “Are you crazy?”
Het regeerakkoord lijkt te zeggen dat de waterschappen hun toekomst vooral achter zich
hebben. Uiteraard is dat niet verboden. Instituties hebben geen eeuwigheidswaarde, ook het
waterschap niet. Wat wel mag worden verlangd is dat aan een dergelijk ingrijpend perspectief
een scherpe en gedegen analyse ten grondslag ligt, die aantoont voor welk probleem dit
eigenlijk de oplossing is. Daarvan valt weinig tot niets te bespeuren in het regeerakkoord.
Het toekomstperspectief roept meer vragen op dan het beantwoordt. De bestuurlijke drukte
is een tamelijk modieus en aangepraat probleem, waar de burger, de boer en het bedrijf
niets mee hebben. Die willen gewoon dat ons water op een goede en bij voorkeur niet al te
dure manier wordt beheerd. Iedereen die wel eens over de grens komt, weet dat die drukte
in Duitsland, België en Frankrijk zeker niet minder is. Terwijl over de feitelijke uitvoering
van de waterschapstaken niet of nauwelijks geklaagd wordt –en dat zou toch de dominante
toetssteen moeten zijn– , valt moeilijk anders te concluderen dan dat dit toekomstperspectief
een deugdelijke grondslag ontbeert. Daar komt nog bij dat het Rijk met de waterschappen
betrekkelijk goedkoop uit is. Van de jaarlijkse rijksbegroting gaat nog geen half procent naar
het waterbeheer.64 En dat in een deltaland als Nederland. De waterschappen dragen het
grootste deel van de kosten. Waterschappen die bovendien klaar staan als het Rijk opnieuw
moet bezuinigen en daardoor nu zelf een substantieel deel, oplopend tot de helft, van de
64
82
ls ook de inkomsten worden meegeteld die als gevolg van de uitvoering van het waterbeheer bij het Rijk terecht
A
komen, is het rijk per saldo nog veel goedkoper uit. Het gaat dan om bijvoorbeeld de BTW die door de waterschappen
wordt betaald, de BTW op het drinkwater, de leidingwaterbelasting en de vennootschapsbelasting die wordt betaald
door de NWB en andere bedrijven die in opdracht van de watersector werken.
kosten van de versterking van de primaire waterkeringen voor hun rekening nemen. Niet
ten onrechte toonde minister Schultz van Haegen zich na de zware storm van 5 december
2013 trots op de waterschappen en Rijkswaterstaat. Nederland was volgens haar goed
voorbereid op het hoge water. Dat gevoel van trots leefde breed. De storm, met een kracht
en omstandigheden die vergelijkbaar waren met die op 1 februari 1953, is zonder wezenlijke
problemen doorstaan. Hoe anders was dat zestig jaar eerder. Het zou mooi zijn als dit gevoel
van trots vastgehouden wordt en niet verdwijnt als het water weer is gezakt en de wind is
gaan liggen. Men zou in Den Haag de zegeningen wel mogen tellen en het waterschap iets
meer mogen koesteren. Het waterschapsmodel is ook internationaal gezien een succesvol
governancemodel.
Nu valt op voorhand natuurlijk niet te zeggen en al helemaal niet wiskundig te bewijzen hoe
het door de regering voorgestane stelsel in de praktijk zal uitpakken. Van die zijde is meer dan
eens eufemistisch gesteld dat de waterschappen niet worden opgeheven en gewoon hun werk
kunnen blijven doen. Slechts hun ‘bestuurlijke kop’ zou verdwijnen. Naar ons idee is dat een
versimpeling van de bestuurlijke werkelijkheid. De bestuurlijke aandacht voor het waterbeheer
zal, door beëindiging van de zelfstandige functionele inbedding, hoe dan ook afnemen. In een
periode waarin we volop bezig zijn met de uitvoering van het Bestuursakkoord Water en we ons
opmaken voor een aantal deltabeslissingen om ook in de verre toekomst veilig te zijn, lijkt dat
een te riskant bestuurlijk-organisatorisch experiment. Een experiment waartegen bovendien,
zoals hiervoor aangegeven, nogal wat valt in te brengen. Van Rijswick, hoogleraar Europees en
nationaal waterrecht in Utrecht,65 heeft eerder betoogd dat veranderingen in de organisatie van
het waterbeheer mogelijk zijn, maar “alleen indien er absolute zekerheid is dat het alternatief
beter, veiliger en doelmatiger is”. “Op dit moment” –zo rondt zij haar beschouwing af– “zou
mijn advies zijn: don’t fix it, if it ain’t broken!”.
Gelukkig lijkt het kabinet zich dit inmiddels te beseffen. In zijn nota over de bestuurlijke
organisatie van ons land van eind maart 201366 herhaalde minister Plasterk weliswaar de
voornemens uit het regeerakkoord; tegelijkertijd wees hij op de reeds genoemde lopende
OECD-studie naar de governance van het Nederlandse waterbeheer. Deze studie zou, zo lijkt
dit te mogen worden geïnterpreteerd, moeten worden afgewacht alvorens eventuele nadere
stappen met de waterschappen te zetten. Dat is een verstandige beslissing. Op het moment
65
66
arleen van Rijswick, “Over Waterwolven en Waterschappen”, Ars Aequi november 2010, p. 788-799.
M
Nota “Bestuur in samenhang. De bestuurlijke organisatie in Nederland”, Kamerstukken II, 2012-2013, 33047, nr. 8.
dat onze bijdrage in druk verschijnt, ligt die studie er in definitieve vorm. Als we mogen
afgaan op eerdere concepten, bevat dit rapport voor de regering de volgende lessen: hoed
u voor snelle, ondoordachte bestuurlijk-organisatorische ingrepen, erken dat “structure
follows task and form follows function”, koester het concept van integraal waterbeheer, de
onafhankelijke bekostiging en het beheer op basis van stroomgebieden. Uiteraard zegt de
OECD niet dat de toekomstvisie van het regeerakkoord van tafel moet; daar is men veel te
diplomatiek voor. Niettemin breekt de OECD een stevige lans voor de bestuurlijke organisatie
van ons waterbeheer in het algemeen en het waterschapsbestel in het bijzonder. Dit laatste
komt misschien het best naar voren in navolgende, reeds in de Aanbevelingen opgenomen
tekst:
“Since the 13th century and the creation of the regional water authorities (traditionally
known as “water boards”), Dutch water governance has been successful at reclaiming
land from the sea and keeping the territory dry through the development of a sophisticated
system of dykes and pumping and natural infrastructure. This performance has relied
extensively on centuries-old, flexible and evolving institutions that have developed worldclass engineering and on-the-ground engagement with stakeholders (the “polder”
approach), while playing a central role both as proactive water managers and as platforms
to engage water users”.
En die organisaties zouden moeten verdwijnen? Dat gaat er overduidelijk bij de OECD niet in.
Men moet dus wel heel veel fantasie hebben om deze studie als een ondersteuning van
de bewuste passage uit het regeerakkoord te zien. Het zou het kabinet sieren als het
dat gewoon ruiterlijk erkent en terugkomt op zijn eerdere voornemens. Dan weten de
waterschappen waar zij aan toe zijn en kunnen zij weer aan het werk.
13 Slotopmerkingen
Onze beschouwing leert dat in de afgelopen 60 jaar grote veranderingen zijn aangebracht in
het financiële stelsel van de waterschappen. Was de financiële positie van de waterschappen
rond 1950 ronduit belabberd, deze is thans sterk verbeterd zodat zij de toekomst met een zeker
vertrouwen tegemoet kunnen zien. Daar was wel iets voor nodig en de oprichting en voortvarende
start van de NWB Bank heeft daar zeker aan bijgedragen.
De oprichting van de bank in 1954 maakte het weliswaar makkelijker en goedkoper voor de
waterschappen om aan vreemd vermogen te komen, hun financiële situatie bleef moeizaam.
Er bleken achtereenvolgens een noodkreet, een Diepdelversstudie, een regeringsnota en een
Waterschapswet nodig om deze problematiek ten principale op te lossen. Die oplossing lag in
een substantiële uitbreiding van de belastingplichtigen van het waterschap. De waterschappen
beschikken daardoor tegenwoordig over een stevig financieel fundament, waarmee uiteraard ook
hun bank is gebaat. Een fundament dat regelmatig tegen het licht is gehouden en waar nodig
aan de veranderende maatschappelijke wensen is aangepast. Een fundament dat bovendien
uitstekend aansluit bij internationale en Europeesrechtelijke financieringsprincipes. Een
fundament waarin doelmatigheid een belangrijke rol speelt en benchmarks plaatsvinden om
transparantie te verschaffen en om van elkaar te leren. Een fundament dat goed uit te leggen lijkt
aan de belastingplichtigen, die het als een relatief bescheiden verzekeringspremie voor schade als
gevolg van water kunnen beschouwen. Een fundament dat tegelijkertijd, net als het waterbeheer
zelf, nooit af is. Ook in de toekomst zullen aanpassingen van het financieringsstelsel noodzakelijk
blijken. De komende OECD-studie zal daartoe ongetwijfeld suggesties aanreiken. Dat is helemaal
niet erg. Als we de belangrijkste grondslagen van het belastingstelsel maar scherp voor ogen
houden: directe bekostiging door de belanghebbenden bij de taakuitoefening en de vervuilers.
Een adequate bekostiging is daarmee wat ons betreft de belangrijkste bouwsteen voor ‘good
water governance’. Zonder geld komt er van goed waterbeheer niets terecht! Ook vanuit
internationaal perspectief bezien kunnen we in Nederland trots zijn op het stelsel zoals dat de
afgelopen decennia is opgebouwd. Veel landen zijn nog niet zo ver en staan soms nog aan het
begin van ingewikkelde en tijdrovende discussies. Zij kunnen van onze ervaringen zeker leren en
profiteren. Het lijkt niet overdreven te stellen dat juist de relatieve financiële onafhankelijkheid het
waterschap een krachtige positie verschaft. Dit impliceert dat deze onafhankelijkheid bewaakt
moet worden.
83
Die financiële onafhankelijkheid is enig geweld aangedaan door de bijdrage die de
waterschappen sinds kort moeten leveren om Nederland te laten voldoen aan de criteria van
het Stabiliteits- en Groeipact, om de stabiliteit van de euro te beschermen. Dit heeft er in
geresulteerd dat de waterschappen partij zijn in de Wet HOF en inmiddels verplicht aan het
schatkistbankieren zijn. In theorie kan deze verplichte ‘deelname’ inderdaad afbreuk doen aan
de financiële zelfstandigheid en onafhankelijkheid van de waterschappen. In de discussies
over de vormgeving van de wettelijke verplichtingen en het in de praktijk brengen daarvan
heeft de Unie daarom steeds gesteld dat de afspraken over duurzame overheidsfinanciën
niet tot gevolg mogen hebben dat de waterschappen hun taken niet meer goed kunnen
uitvoeren en dat het draagvlak voor het betalen van waterschapsbelastingen afneemt. Nu
de waterschappen via het Financieel Akkoord de eerste ervaringen met de Wet HOF en het
schatkistbankieren hebben opgedaan, kunnen we stellen dat de Europese criteria wel enige
invloed hebben op de financiën van de waterschappen, maar dat daar vooralsnog goed mee te
werken is en de waterschappen zelf aan het roer zijn blijven staan. Maar, om nog maar eens
een financiële beeldspraak te gebruiken, daarmee bieden deze resultaten natuurlijk nog geen
garantie voor de toekomst. Gegeven het draagvlak voor de positie van de waterschappen dat
we tot nu toe in deze discussie bij het kabinet en de Tweede Kamer hebben ontmoet, hebben
wij er echter vertrouwen in dat dit nog jaren zo kan blijven.
Het financiële stelsel van de waterschappen vormt al helemaal geen aanleiding voor een
discussie over het bestaansrecht van het waterschap. Die Haagse discussie is betrekkelijk
zinloos en leidt af van het vele werk dat verricht moet worden. Met die discussie moeten we nu
echt eens minstens zestig jaar ophouden. Hopelijk kan het komende OECD-rapport daar aan
bijdragen67.
Trots mogen we ten slotte zeker zijn op onze unieke NWB Bank, die wij minstens 60 nieuwe
succesvolle jaren toewensen!
67
84
et rapport van de OECD (OESO) is op 17 maart 2014 overhandigd aan Minister Schultz van Haegen van
H
Infrastructuur en Milieu. De OECD oordeelt positief over de manier waarop het waterbeheer in Nederland bestuurlijk
is georganiseerd, inclusief de positie van de waterschappen daarin. De minister heeft op grond hiervan laten weten
geen aanleiding te zien tot bestuurlijke of organisatorische veranderingen in het waterbeheer. Opheffing van de
waterschappen is daarmee van de baan.
85
Colofon
Dit is een uitgave van de NWB Bank ter gelegenheid
van het 60-jarig bestaan van de bank.
Tekst en redactie
The KEY Agency
Eindredactie
NWB Bank, The KEY Agency
Fotografie
The KEY Agency, beeldbank Rijkswaterstaat,
privé-collecties
Concept, vormgeving en productie
The KEY Agency
Papiersoorten
Cover: 260 grams Invercote Creato afgewerkt met soft touch laminaat
Binnenwerk: 130 grams Multidesign Smooth White
Oplage
400 exemplaren
© Uitgave april 2014
86

Aan de leden-waterschappen 13 augustus 2014 73498/EV drs. J. de

Inbreng AO Waterveiligheid

Brief van de heren W.F.A. Heemskerk uit Echt

De Heer Barend Köbben Soendastraat 45 NL

Nieuwsbrief voorzitter en secretarissen/directeuren week 23

EENMALIGE MACHTIGING S€PA - baby-peuter

Inbreng AO Mestbeleid 2014

Download: Klik hier

3a8 bestuursvoorstel (PDF - 360 kB)

Concept begroting Het Waterschapshuis (HWH) (pdf, 116 kB)