Bestrijd honger en armoede:
investeer in kleinschalige boerinnen
Update – Maart 2014
Door Joni van de Sand
Voor ActionAid
1
Inhoudsopgave
1. Introductie
1.1 Waarom investeren in kleinschalige boerinnen
1.2 Campagne & onderzoekspaper
2. Beleid: Wat de Wereld Verdient
2.1 Visie op ontwikkeling
2.2 Voedselzekerheid
2.3 Vrouwenrechten
2.4 Beleidscoherentie
2.5 Kamervragen
2.6 Voortgang Speerpunten
2.7 Mensenrechtenbrief
2.8 Nederlandse visie op Post-2015
2.9 Begroting 2014
2.10 Conclusie
3. Activiteiten
3.1 Begroting 2014
3.2 Bilaterale programma’s
3.3 Multilaterale samenwerking
3.4 Samenwerking met Nederlandse organisaties
3.5 Samenwerking met bedrijven
3.6 Kennisagenda
3.7 Conclusie
4. Conclusie & aanbevelingen
2
Afkortingen
CAADP
CGIAR
FAO
FDOV
GAFSP
FARA
ICARDA
IDH
IFAD
IFDC
ILC
ILO
IPGs
MDGs
MinBuZa
MKB
MVO
NGOs
OESO
ORIO
Post-2015
PrSW
PPP
PSI
SRGR
VN
Comprehensive Africa Agricultural Development Programme
Consultative Group on International Agricultural Research
Food and Agriculture Organization of the United Nations
Faciliteit Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid (onderdeel van PPP)
Global Agriculture and Food Security Program
Forum for Agricultural Research in Africa
International Centre for Agricultural Research in the Dry Areas
Initiatief Duurzame Handel
International Fund for Agricultural Development
International Center for Soil Fertility and Agricultural Development
International Land Coalition
International Labour Organization
Internationale Publieke Goederen
Millennium Development Goals
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Midden- en klein-bedrijf
maatschappelijk verantwoord ondernemen
niet-gouvernementele organisatie
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Engels: OECD)
Ontwikkelingsrelevante Infrastuctuurontwikkeling
Werktitel voor de internationale ontwikkelingsagenda die na 2015 de Millennium
Ontwikkelingsdoelen zal opvolgen
Private Sector Window (van GAFSP)
Public Private Partnerships
Private Sector Investeringsprogramma
seksuele en reproductieve gezondheid en rechten
Verenigde Naties
3
Samenvatting beleidsanalyse en aanbevelingen
Dit rapport is een update van het informatie-paper “Bestrijd honger en armoede: investeer in
kleinschalige boerinnen” van februari 2013, in opdracht van ActionAid in Nederland. 1 De studie heeft
als doel inzicht te geven in de mate waarin Nederlands beleid aandacht heeft voor en bijdraagt aan
de positie en kansen van kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden.
Het huidige beleid lijkt meer mogelijkheden te bieden voor aandacht en een bijdrage aan de positie
en kansen van kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden. Het is daarbij wel zaak dat het beleid
inclusief is: dat daadwerkelijk kleinschalige boerinnen worden bereikt en zij ook deelnemen aan het
zetten van de kaders en doelen van het beleid. Op basis van de geanalyseerde documenten en
gesprekken blijkt een aantal zeer positieve resultaten, maar wordt niet goed duidelijk welke
boerinnen precies bereikt worden (en welke niet) en of er sprake is van participatie en zeggenschap
in beleid en programma’s. Daarnaast wordt fors bezuinigd op ontwikkelingssamenwerking, inclusief
het speerpunt voedselzekerheid. Dat kan grote gevolgen hebben voor de investeringen in deze
doelgroep. Een grote uitdaging is ook participatie en zeggenschap van vrouwen en
vrouwenorganisaties bij het beleid en de interventies die hen aangaan. Ambassades,
kennisplatforms (Food&Business) e.a. lijken veel vrijheid te hebben om invulling te geven aan beleid,
met als risico dat aandacht voor vrouwenrechten en kleinschalige boerinnen sterk afhankelijk blijft
van de betrokkenheid en interesse van betreffende personen. Daarnaast is gender en
voedselzekerheid een complex vraagstuk dat capaciteit, kennis en commitment vereist, welke extra
onder druk kan komen te staan in bezuinigen. Versnippering blijft een risico, evenals transparantie
over de gevolgen voor kleinschalige boerinnen, per programma en met name over de breedte van de
uitvoering van het voedselzekerheidsbeleid.
Begin vorig jaar presenteerden wij onze eerste onderzoeksresultaten en aanbevelingen. In dit
huidige rapport doen wij een zestal hernieuwde aanbevelingen aan de minister om de Nederlandse
inzet voor gelijke rechten en kansen voor kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden te
verbeteren:
1. Blijf gericht investeren in kleinschalige landbouw en kleinschalige boerinnen in het bijzonder,
waaronder hun landrechten, landbouwsupport en het versterken van collectieven. Betrek
deze vrouwen vooral ook bij de ontwikkeling, monitoring en uitvoering van beleid.
2. Bevorder beleidscoherentie t.g.v. kleinschalige boerinnen, vrouwenrechten en
voedselzekerheid door expliciete aandacht voor kansen en risico’s voor deze groep in grotere
(landbouw)programma’s, private sector-ontwikkeling, handel en breder buitenlands beleid.
3. Zet in de post-2015 agenda in op het samenbrengen van vrouwenrechten en
voedselzekerheid door expliciete aandacht voor kleinschalige boerinnen en landrechten in
duurzame en inclusieve ontwikkeling.
4. Van beleid naar praktijk: versterk richtlijnen en interne genderexpertise bij ambassades en
het ministerie.
5. Verzeker dat vrouwenrechten, gender en kleinschalige en agro-ecologische landbouw
worden meegenomen in onderzoeksagenda’s, zoals van het Dutch Food & Business
Knowledge Platform.
6. Maak specifieke doelgroepen, verantwoordelijken, resultaten en
verantwoordingsmechanismen van voedselzekerheids- en landbouwgerelateerde activiteiten
meer inzichtelijk.
1
http://www.actionaid.org/nl/nederland/publications/onderzoekspaper-voor-we-wont-accept-hunger
4
1. Introductie
Dit rapport is een update van het informatie-paper “Bestrijd honger en armoede: investeer in
kleinschalige boerinnen” van februari 2013, in opdracht van ActionAid in Nederland. 2 De studie heeft
als doel inzicht te geven in de mate waarin Nederlands beleid aandacht heeft voor en bijdraagt aan
de positie en kansen van kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden. Dit ter ondersteuning van
de Campagne We Won’t Accept Hunger die aandacht vraagt voor de sleutelpositie van de Afrikaanse
boerin in het terugdringen van honger en armoede, Millennium Ontwikkelingsdoel 1. Uitgangspunt is
dat Afrikaanse boerinnen gelijke rechten verdienen, recht op voedsel hebben en bovendien een
essentiële bijdrage kunnen leveren aan voedselzekerheid. Hiervoor zijn goede kansen gezien de
Nederlandse focus op voedselzekerheid, míts deze doelgroep en het recht op voedsel hierin centraal
staat.
1.1 Waarom investeren in kleinschalige boerinnen
Kleinschalige boeren en boerinnen 3 staan aan de basis van de mondiale voedselzekerheid. Meer dan
de helft van de voedselvoorziening wereldwijd, en maar liefst 80% van het basisvoedsel in Afrika,
wordt geproduceerd door kleinschalige boeren en boerinnen. 4 Zij werken hard en zijn vaak
vindingrijk om het beste uit beschikbare hulpbronnen zoals land en water te halen. Dit is hard nodig,
omdat de obstakels vaak groot zijn en de ondersteuning en aandacht van de overheid beperkt en een
gelijk speelveld ontbreekt. Ondanks hun cruciale rol in de voedselproductie zijn paradoxaal genoeg
twee derde van alle mensen in de wereld die honger leiden kleinschalige boeren en boerinnen en
landloze arbeiders in rurale gebieden. En dit terwijl zowel de urgentie als het potentieel enorm is, zo
benadrukt ook het High Level Panel rapport van de Committee on World Food Security 5. Ook IFAD en
UNEP 6 stellen: “With the right conditions smallholders can be at the forefront of a transformation in
world agriculture”.
Voor vrouwen in de landbouw worden hun kansen nog extra bemoeilijkt door ongelijke genderverhoudingen 7. Boerinnen spelen een centrale en vaak specifieke rol in de landbouw en in het
beheer van natuurlijke hulpbronnen. Gemiddeld nemen vrouwen bijna de helft van het werk in de
landbouw in ontwikkelingslanden voor hun rekening. Met name in de voedselproductie voor
dagelijks gebruik spelen vrouwen een essentiële rol, evenals in het bereiden en distribueren van
voedsel. Bovendien hebben zij gedetailleerde kennis over traditionele gewassen en lokale
ecosystemen die van belang is voor duurzame landbouwsystemen. De paradox is dat vrouwen een
veel geringere toegang hebben dan mannen tot land, landbouwinputs (zoals zaden en mest), krediet,
markten, voorlichting, technologie, etc 8. Boerinnen zijn meestal slecht vertegenwoordigd in
2
http://www.actionaid.org/nl/nederland/publications/onderzoekspaper-voor-we-wont-accept-hunger
Er bestaat geen standaard definitie voor een kleinschalige boer(in) maar geringe hoeveelheid land, multifunctioneel family
farming met grote rol voedselproductie is vaak kenmerkend. Zie ook http://www.fao.org/docrep/meeting/029/mi035e.pdf
Er wordt geschat dat zo’n 2,5 miljard personen hier voor hun levenshoud afhankelijk zijn, met name in het globale zuiden.
4
Bron: http://www.fao.org/docrep/x0262e/x0262e16.htm Zie ook State of Food and Agriculture. Women and agriculture:
closing the gender gap for development. FAO (2011) en
http://www.farmingfirst.org/wordpress/wp-content/uploads/2012/03/FF-Policy-Paper-Rural-Women.pdf
5
HLPE (2013) Investing in Smallholder Agriculture for Food Security http://www.fao.org/docrep/meeting/029/mi035e.pdf
E.g.`The potential efficiency of smallholder farming relative to larger farms has been widely documented, focusing on the
capacity of smallholders to achieve high production levels per unit of land through the use of family labour in diversified
production systems.´ (article 14, p 4 of summary)
6
IFAD, UNEP (2013) Smallholders, Food Security and the Environment
(http://www.unep.org/pdf/SmallholderReport_WEB.pdf http://www.ifad.org/operations/food/farmer.htm
7
De Schutter (2012) Women’s rights and the right to food , Report submitted by the Special Rapporteur on the right to
food, Olivier De Schutter, UN Human Rights Council, 24 December 2012, A/HRC/22/50.
3
8
Worldbank (2013) Leveling the playing field. Improving opportunities for women farmers in Africa.
http://www.worldbank.org/en/region/afr/publication/levelling-the-field-improving-opportunities-for-womenfarmers-in-africa
5
boerenorganisaties en in internationale dialoog over voedselzekerheid en hebben daardoor weinig
inspraak op landbouw- en voedselzekerheid beleid en praktijk. Dat mede daardoor vaak gender-blind
is, bijvoorbeeld door onvoldoende rekening te houden met het vele onbetaalde werk dat vrouwen
doen zowel op het land als in huis. Kortom: ze zijn kennis-rijk maar kans-arm. 9 Zo berekende de
Wereldvoedselorganisatie dat wanneer vrouwen dezelfde toegang als mannen zouden krijgen tot
land, krediet, gereedschap en zaden, zij 20-30% meer zouden kunnen produceren. Dit zou de honger
in de wereld met 12-17% kunnen verminderen. Dat zouden maar liefst 100 tot 150 miljoen mensen
zijn. 10 Gelukkig zijn er ook veel voorbeelden van vrouwen die zich organiseren en opkomen voor hun
rechten, al dan niet met steun van lokale en internationale organisaties. En internationale aandacht
en support is toegenomen, met vele rapporten van internationale organisaties en speeches van
internationale bewindslieden die het belang van investeren in kleinschalige boerinnen en
11
vrouwenrechten onderstrepen.
“Investing in rural women is a smart investment in a nation’s development. (..) I urge Governments,
civil society and the private sector to commit to gender equality and the empowerment of women –
as a fundamental human right and a force for the benefit of all. ” (SG VN, 8 maart 2012).
1.2 Campagne & onderzoekspaper
“Roep de Nederlandse overheid op gerichter in kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden te
investeren en zo hun kansen en positie te vergroten”. 12 Acht Nederlandse boerinnen, allen lid van
LTO-Noord, zijn core-ambassadors voor de campagne We Won´t Accept Hunger. Sinds begin 2012 zijn
zij de ‘boer’ op om voorlichting te geven over het belang van investeren in Afrikaanse boerinnen om
het publiek te vertellen over de campagne en politici te overtuigen van noodzakelijke
beleidsveranderingen. Er is een petitie ontwikkeld waarin de minister van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking wordt opgeroepen om gerichter te investeren in Afrikaanse
boerinnen. 13
Om de core-ambassadors te steunen in hun activiteiten bracht ActionAid begin 2013 het eerste
paper uit. Hieruit bleek dat er een potentieel sterk Nederlands beleidskader was ontstaan, maar dat
er nog een hoop vragen waren over doorvertaling naar de praktijk en beleidscoherentie:
Analyse & aanbevelingen maart 2013
Vanaf medio 2011 is er in de Nederlandse politiek veel aandacht geweest voor de centrale rol van
kleinschalige boerinnen in voedselzekerheid in ontwikkelingslanden. Bij debatten over Landbouw in
Ontwikkelingslanden (november/december 2011) zijn er verschillende moties 14 aangenomen die het
Nederlandse ontwikkelingsbeleid op dit gebied versterken. Daarin is onder andere vastgelegd dat
Nederlands geld dat wordt besteed aan voedselzekerheid ten goede moet komen aan kleinschalige
boeren, van wie het grootste deel bestaat uit vrouwen. 15 Dat er gericht geïnvesteerd moet worden
9
Bron: Boerin verdient opwaardering. WO=MEN Dutch Gender Platform (2011)
http://www.wo-men.nl/cms/wp-content/uploads/2012/01/2011.11.16-Position-paper-Boerin-verdient-opwaardering.pdf
10
Bron: State of Food and Agriculture. Women and agriculture: closing the gender gap for development. FAO (2011)
11
Zie o.a. ‘Gender Equality and Food Security’ http://www.fao.org/wairdocs/ar259e/ar259e.pdf; ‘Women’s Empowerment
as a Tool against Hunger’
http://www.actionagainsthunger.org/sites/default/files/publications/Executive_Summary_Big_Impact_Smallholders_agricu
ltures_contribution_to_better_nutrition_04.2013.pdf; Women’s right to food
http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/AHRC2250_English.PDF
12
http://www.actionaid.org/nl/nederland/kom-actie/we-wont-accept-hunger-0
13
https://acties.actionaid.org/petitie/gelijke_rechten_vrouwen?c=4100
14
Door een motie leggen één of meerdere leden van de Tweede Kamer een discussiepunt voor in een vergadering. De
moties worden in stemming gebracht en aangenomen bij meerderheid van stemmen. Wanneer een motie is aangenomen
betekent dit dat de regering, gerepresenteerd door de minister of de staatssecretaris, uitvoering moet geven aan wat
middels de motie door de volksvertegenwoordigers van de Tweede Kamer besloten is.
15
81. Motie Thieme/Ouwehand (PvdD) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-81.html
6
in kleinschalige landbouw. 16 Dat ambassades specifieke expertise moeten ontwikkelen over het
ondersteunen van boerinnen bij het verkrijgen van landrechten en het verhogen van de
productiviteit. 17 Dat contracten met landbouwondernemingen ervoor moeten zorgen dat zo veel
mogelijk vrouwelijke agrarische ondernemers en boerinnen worden bereikt. 18 En dat in de
uitwerking van het voedselzekerheidsbeleid resultaats-indicatoren moeten worden geformuleerd
die gericht zijn op het versterken van de positie van kleinschalige producenten en vrouwen. 19
Hoewel er goede initiatieven bestaan, is uitvoering veelal versnipperd en niet gericht genoeg,
onvoldoende transparant en er is weinig informatie beschikbaar over daadwerkelijke resultaten.
ActionAid formuleerde aanbevelingen om de inzet voor kleinschalige boerinnen te versterken. 20 De
kern is dat Nederland daad bij woord dient te voegen en een aantal concrete stappen te
ondernemen om de positie van kleinschalige boerinnen te versterken, ter bevordering van zowel
vrouwenrechten als voedselzekerheid. Waaronder een aanpak gericht op het recht op voedsel en
het belang van een gerichte strategie voor versterking van de positie van kleinschalige boerinnen.
Met duidelijkere richtlijnen voor ambassades, meer aandacht voor landrechten, ondersteuning van
organisaties van vrouwelijke boeren, concrete voorwaarden voor samenwerking met bedrijven en
afspraken met internationale op landbouw en voedselzekerheid gerichte organisaties en door
strategischer gebruik van de kennis en kunde van maatschappelijke organisaties. Ook dienen
resultaten van landbouwontwikkelingsactiviteiten beter in kaart worden gebracht, en inzichtelijk
worden gemaakt bij wie de verantwoordelijkheid ligt voor de juiste uitvoering, welke mechanismen
er zijn om verantwoording af te leggen over de resultaten, en wat er vervolgens met de uitkomsten
van monitoring en evaluatie wordt gedaan. Verantwoording omvat ook transparantie en toegang tot
informatie over hoe (belasting)geld wordt besteed.
Tussen oktober 2013 en februari 2014 is gewerkt aan een update van deze studie en aanbevelingen
op basis van beleidsdocumenten en gesprekken, gevoerd met gender- en voedselzekerheidsexperts,
medewerkers van maatschappelijke organisaties en het ministerie van Buitenlandse Zaken. Wat is er
in het afgelopen jaar doorgevoerd om beleidsvoornemens voor kleinschalige boerinnen in de praktijk
uit te werken? En vooral: wat betekenen dit nieuwe kabinet en deze minister van
Ontwikkelingssamenwerking en Buitenlandse handel, voor wie vrouwenrechten een belangrijke rol
speelt, voor de Nederlandse inzet voor kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden?
De studie is als volgt opgebouwd: In hoofdstuk 2 wordt een overzicht gegeven van de voornemens
van de minister om in te zetten op de positie en kansen van kleinschalige boerinnen en
voedselzekerheid in het ontwikkelingsbeleid. Hoofdstuk 3 geeft een update van een aantal
uitvoerende programma’s in de praktijk. We bekijken wat binnen het programma wordt gedaan aan
support voor kleinschalige boerinnen, wat daar vanuit het perspectief van ActionAid goed aan is en
wat beter zou kunnen. Hoofdstuk 4 geeft nieuwe aanbevelingen die voortbouwen op de vorige
studie om inzet voor rechten en kansen van kleinschalige boerinnen binnen voedselzekerheid te
verbeteren. ActionAid hoopt hiermee bij te dragen aan de inzet van de minister van Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking - maar ook andere ministers, maatschappelijke organisaties
en anderen betrokken - op het gebied van vrouwenrechten en het vergroten van kansen voor
kleinschalige boerinnen.
16
89. Motie Dikkers (PvdA) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-89.html
90. Motie Dikkers (PvdA) en ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-90.html
18
Zie voetnoot 23.
91. Motie ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-91.html
19
91. Motie ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-91.html
20
http://www.actionaid.org/sites/files/actionaid/investeer_in_kleinschalige_boerinnen_-_aanbevelingen_final_0.pdf
17
7
2. Beleid: Wat de Wereld Verdient
In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van relevante beleidsstukken en toezeggingen van de
minister tussen februari 2013 en maart 2014, met een korte analyse van de mate waarin aandacht is
voor de positie en kansen van kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden, met name in Afrika.
2.1 Visie op ontwikkeling
Het huidige Nederlandse beleid voor ontwikkelingssamenwerking is uitgewerkt in de beleidsbrief
Wat de Wereld Verdient: Een nieuwe agenda voor hulp, handel en investeringen (5 april 2013). 21 In
het ActionAid paper van februari 2013 werd geanalyseerd dat er sinds de Kabinetten Balkenende
naar Rutte een verschuiving heeft plaatsgevonden “van ontwikkeling van mensen en lokale
gemeenschappen, naar een focus op ontwikkeling van productie, markten en economieën als
oplossing voor armoedeproblematiek.” (blz 9) De minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking zet deze trend voort, door een nog sterkere verbinding te leggen tussen
hulp en handel. Daarbij worden naast economische ook sociale en ecologische ontwikkeling
genoemd, waarbij de link wordt geleged tussen economische groei en mensenrechten: “Sociale
ontwikkeling heeft vanuit een mensenrechten-perspectief een intrinsieke waarde, maar is zonder
duurzame economische ontwikkeling niet houdbaar. Andersom zijn voor economische ontwikkeling
lange termijn investeringen nodig in sociale sectoren. Groei met grote ongelijkheid en uitsluiting is
niet duurzaam.” (blz 14) De uitwerking van deze terechte analyse is echter niet altijd duidelijk.
Nederland heeft drie ambities in internationale contacten: 1) het uitbannen van extreme armoede in
één generatie; 2) duurzame en inclusieve groei overal ter wereld; 3) succes voor Nederlandse
bedrijven in het buitenland. Deze ambities zijn verbonden aan de drie typen relaties die Nederland
met andere landen heeft:
1. Hulprelaties: “landen die hun armoedeproblemen niet zelf kunnen oplossen” (o.a. Burundi,
Mali, Rwanda en Zuid-Soedan).
2. Overgangsrelaties: “middeninkomenslanden en lage-inkomenslanden met een forse
economische groei” (o.a. Kenia, Ghana, Uganda, Benin, Ethiopië en Mozambique. In het
Grote Merengebied en in de Hoorn van Afrika vanuit regionaal perspectief.)
3. Handelsrelaties: handel- en investeringspromotie (o.a. Nigeria en Zuid-Afrika). (blz 5)
“De vier speerpunten water, voedselzekerheid, veiligheid en rechtsorde en vrouwenrechten en
SRGR blijven actueel en krijgen meer aandacht.” Met name omdat “de speerpunten relevant zijn
voor armoedebestrijding en voor de (economische) belangen van Nederland.” Hierbij wordt zoveel
mogelijk gebruik gemaakt van de (technologische) kennis van de Nederlandse topsectoren,
waaronder de kennis van het Nederlandse bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en
kennisinstellingen. Voorbeelden verbonden aan het speerpunt voedselzekerheid zijn “onze
toonaangevende agrarische sector en voedselverwerkende industrie” waaronder kennis van
(landbouw)logistiek. (blz 21) Het betrekken van het Nederlandse bedrijfsleven blijft daarmee een
belangrijk middel om ontwikkeling én handel te bevorderen.
2.2 Voedselzekerheid
Voedselzekerheid is één van de speerpunten van het beleid gebleven. 22 Hierop wordt ingezet in het
overkoepelende beleid op Internationale Publieke Goederen, het hulpbeleid en in overgangsrelaties.
- Internationale Publieke Goederen
21
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/notas/2013/04/05/wat-de-wereld-verdient-een-nieuweagenda-voor-hulp-handel-en-investeringen.html
22
Ook handel, klimaat en migratie worden in het rijtje thema’s genoemd. Gender en duurzaamheid blijven
dwarsdoorsnijdende thema´s, maar goed bestuur is eruit.
8
Het waarborgen van Internationale Publieke Goederen (IPG’s) waar “alle landen baat bij hebben” (blz
22) vormt een overkoepeld kader voor zowel hulp als handel. Voor het bereiken van
voedselzekerheid wordt ingezet op “de gehele productie- en handelsketen van agrarische
producten.” Hoewel het recht op voedsel in deze beleidsbrief niet wordt genoemd, is er niet alleen
aandacht voor het verhogen van de productie van voedsel, maar ook voor het verbeteren van de
kwaliteit (verhogen van de voedingswaarde) en de distributie van voedsel. (blz 23)
Kleinschalige boeren worden éénmaal genoemd in een case over het weerbaar maken van kleine
boeren tegen klimaatverandering, om zo lokale voedselzekerheid te bevorderen. (blz 24) De link
tussen kleinschalige landbouw, klimaat en weerbaarheid wordt door de minister ook in latere
beleidsstukken regelmatig gemaakt. Kleinschalige boerinnen worden niet als zodanig benoemd,
maar er is wel een relevante passage opgenomen:
“Bijzondere aandacht gaat ook uit naar de versterking van de rol van vrouwen in de
landbouw. Onderzoek toont aan dat als vrouwen dezelfde toegang tot productiemiddelen
krijgen als mannen de honger in de wereld met 12-17% zal afnemen.” (blz 23) 23
Deze statistiek komt van het bekende FAO rapport uit 2011 24 en wordt wereldwijd de laatste jaren
vaak gebruikt, zo ook door de minister. Hiermee geeft zij zichtbaarheid aan de cruciale en specifieke
bijdragen van vrouwen aan voedselzekerheid.
- Hulprelaties
De aandacht voor vrouwen in de landbouw wordt voortgezet waar het verbeteren van
voedselzekerheid in hulprelaties wordt uitgewerkt. De passage in het beleid over voedselzekerheid
en ontwikkelingshulp is slechts een halve pagina, maar de rol van vrouwen in locale productie is er
prominent in verankerd:
“Om te zorgen voor (kwalitatief) voldoende voedsel voor iedereen moeten we rekening
houden met bevolkingsgroei, klimaatverandering, veranderende consumptiepatronen,
verstedelijking, prijsspeculatie en de vraag naar biobrandstoffen. Van belang is de rol van
lokale producenten, vooral vrouwen. Zij moeten in staat worden gesteld om zowel zichzelf
als de groeiende urbane bevolking van voldoende voedsel te voorzien. Alleen zo worden de
voorwaarden gecreëerd voor verdere economische diversificatie en groei.” (blz 27)
Dit is tevens een belangrijke passage omdat het de trend voor het beleid zet: rurale
voedselproducenten moeten in staat worden gesteld om niet alleen voor zichzelf maar (vooral ook)
voor anderen voedsel te produceren. Uit beleidsstukken blijkt dat het daarbij vooral gaat om het
bevorderen van (economische) zelfredzaamheid. Opvallend is de nadruk die wordt gelegd in de
uitwerking van deze analyse: “Agro-logistiek en voedselverwerkende industrie worden daarom
belangrijke onderdelen van het beleid.” Waarna wordt toegevoegd: “In de relatief arme,
hoofdzakelijk agrarische economieën in Sub-Sahara Afrika werken we aan duurzame ontwikkeling
van de landbouw en meer toegang tot voeding.” (blz 27) Hoe deze twee aanvliegroutes zich tot
elkaar verhouden en elkaar aanvullen (coherentie en complementariteit) en wat dit concreet
betekent voor investeringen in kleinschalige landbouw of in het versterken van lokale boer(inn)en
organisaties, wordt niet uitgewerkt. Ook blijft de vraag in hoeverre hierbij ook kleinschalige
boerinnen die niet of weinig voor de markt produceren worden bereikt.
In alle quotes zijn de dikgedrukte lettertype door deze auteur, JvdS.
Bron: State of Food and Agriculture. Women and agriculture: closing the gender gap for development. FAO (2011).
Ook ActionAid verwijst naar deze statistiek en deze werd eerder opgenomen in de studie uit maart 2013. Onlangs kwam de
FAO zelf op deze statistieken terug. Tijdens een IFPRI bijeenkomst gaven zij aan dat harde cijfers lastig te berekenen zijn.
Waarmee zij geenszins afbreuk willen doen aan de erkenning van de belangrijke rol van vrouwen in voedselzekerheid, voor
henzelf en voor anderen. (Bron: http://www.ifpri.org/blog/truth-about-women-agriculture)
23
24
9
- Overgangsrelaties
In de partnerlanden waarmee Nederland een overgangsrelatie is gestart, is er veel aandacht voor het
opbouwen van handelsrelaties, o.a. door het openstellen van markten en het stimuleren van private
sectorontwikkeling. Het bevorderen van ondernemerschap is hierin belangrijk, waarbinnen niets
wordt gezegd over kleinschalige ondernemers in de landbouw.
Voedselzekerheid is binnen overgangsrelaties geen apart uitgewerkt speerpunt, maar wel een
belangrijk onderwerp. Hier wordt de kennis en kunde van de Nederlandse topsectoren (water, agrifood, tuinbouw en uitgangsmaterialen, logistiek) ingezet zodat bijvoorbeeld “boeren in
ontwikkelingslanden op een duurzame manier hun productie kunnen vergroten, de kwaliteit van
voedsel verbetert en de veiligheid van voedsel gegarandeerd kan worden.” (blz 31)
Naast programma’s gericht op armoedebestrijding op de vier speerpunten, worden deze landen
gesteund bij het vergroten van hun markttoegang en het verbeteren van hun ondernemingsklimaat.
Het is de ambitie “om investeringen en handelsactiviteiten te stimuleren die goed zijn voor mens en
milieu [...] omdat handel en investeringen niet vanzelf leiden tot duurzame en inclusieve groei,
bevorderen we gelijke kansen en duurzaamheid.” (blz 29) Duurzaamheid en mensenrechten,
waaronder vrouwenrechten, zijn hier dwarsdoorsnijdende aandachtsgebieden geworden.
Daarbinnen is aandacht voor landrechten van vrouwen (zie ook paragraaf 2.3 over vrouwenrechten).
O.a. NGO’s en vakbonden worden gesteund om op te komen voor mensenrechten en goede
arbeidsomstandigheden. Kleinschalige boer(in)en worden niet genoemd.
- Handelsrelaties
Voedselzekerheid wordt niet expliciet als speerpunt onder handelsrelaties genoemd, maar er
worden wel activiteiten genoemd op het gebied van voedsel, waaronder via de Faciliteit Duurzaam
Ondernemen en Voedselzekerheid (FDOV). De minister lanceert ook het Dutch Good Growth Fund
(DGGF) als nieuw financieringsmodel om de samenhang tussen hulp en handen in overgangsrelaties
vorm te geven. Over beide initiatieven meer in hoofdstuk 3.
Opvallend is dat er binnen alle typen relaties onder water niets over vrouwen wordt gezegd. De
focus ligt op voorziening van veilig drinkwater en sanitaire voorzieningen. Er wordt geen verbinding
gelegd tussen water en de rollen en verantwoordelijkheden van vrouwen. Toegang tot en controle
over water is, net als bij land, essentieel voor kleinschalige boerinnen om voedselzekerheid te
verbeteren. Hier laat het beleid een steek vallen om mensenrechten, vrouwenrechten,
voedselzekerheid en water te verbinden. (Zie tevens de vorige studie, blz 10.)
2.3 Vrouwenrechten
In het beleid van de minister zijn gendergelijkheid en vrouwenrechten belangrijke issues. In de
analyse is veel aandacht voor ongelijke kansen en ongelijke uitkomsten, met name voor vrouwen:
“Bijna driekwart van de mensen die in extreme armoede leeft, woont in een
middeninkomensland. Zij profiteren nog te weinig van de economische groei in hun land. Het
betreft vooral vrouwen en andere kwetsbare groepen. De ontwikkeling van een
middenklasse is hier belangrijk om druk te zetten op de eigen regeringen en zo de
democratie, de rechtsstaat en de emancipatie van vrouwen te bevorderen. […] Nederland
blijft solidair met de allerarmsten. De armoede in de wereld neemt af, maar lang niet
iedereen profiteert daarvan. Wereldwijd leven 900 miljoen mensen nog altijd onder de
armoedegrens. Jaarlijks sterven 300.000 vrouwen in het kraambed. Vrouwen- en
arbeidsrechten staan nog steeds onder zware druk. […]” (blz 4)
- Hulprelaties
10
Binnen hulprelaties is er vooral aandacht voor het tegengaan van geweld tegen vrouwen, het
versterken van de positie en participatie van vrouwen in (post)conflictlanden, en gezondheid
waaronder SRGR. Doorlopend in het beleidsstuk wordt de verbinding gelegd tussen economische
ontwikkeling en de positie van vrouwen daarin. Daarbij is veel aandacht voor ongelijkheid en het feit
dat vrouwen vaak minder of niet van economische groei in hun land profiteren. Bijvoorbeeld:
“Voor duurzame ontwikkeling is een eerlijke verdeling van kansen noodzakelijk. Economische
groei sijpelt niet zonder meer door naar alle lagen van de bevolking. [...] Een grotere
koopkracht aan de onderkant van de samenleving bevordert bedrijvigheid en brengt
economische dynamiek op gang. [...] Daarnaast zijn veel mensen nog steeds aangewezen op
werkzaamheden in de informele sector. Dat maakt hen kwetsbaar en moeilijk te bereiken. Dit
geldt in het bijzonder voor vrouwen. Twee miljard vrouwen zijn niet werkzaam in een
productieve sector, terwijl een groot deel van hen wel een betaalde baan wil hebben. (blz 13)
Een pleidooi dus om vrouwen te betrekken in of toegang te geven tot de formele economie. Wat
daar precies mee gedaan zal worden de komende jaren wordt niet duidelijk. Een gemiste kans voor
het expliciet benoemen van kleinschalige boerinnen, omdat juist zij vaak in de informele economie
werken aan kleinschalige landbouw voor lokale voedselproductie voor henzelf, hun families en
gemeenschap. En zij zijn wel degelijk “productief”, maar vaak niet in de formele sector. Het is
belangrijk dat binnen het beleid gekeken wordt naar de verdeling van werk en middelen, en kritisch
te bekijken of de juiste mensen worden bereikt, waaronder kleinschalige boerinnen die niet of weinig
voor de markt produceren maar wel cruciale bijdragen leveren aan lokale voedselzekerheid.
- Overgangsrelaties
Binnen Overgangsrelaties zet de minister in op het bevorderen van gelijke kansen, met name op
eerlijke verdeling van inkomens. “Een economie heeft er baat bij als iedereen volwaardig kan
participeren op de arbeidsmarkt en niet wordt gehinderd door tradities, sociale taboes of wet- en
regelgeving.” (blz 33) Nederlandse bedrijven worden aangemoedigd om toe te zien op gelijke
rechten en kansen voor vrouwen als zij zaken doen met lokale partijen. Via de verdere
implementatie van de Decent Work Agenda van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) wordt
gestreefd naar voldoende inkomen, de opbouw van sociale zekerheidsstelsels en fatsoenlijke en
veilige werkomstandigheden en ruimte voor vakbonden en medezeggenschap. De International Land
Coalition (ILC) 25 wordt ondersteund voor het verbeteren van de toegang tot landrechten voor de
allerarmsten en aan het versterken van de positie van vrouwen in boerencoöperaties.
- Vrouwenrechten notitie
In juli 2013 kwam een gerichte notitie uit over de uitwerking van Wat de Wereld Verdient voor
vrouwenrechten. 26 Vrouwenrechten en gendergelijkheid worden aangemerkt als prioriteit in het
buitenlandbeleid en hebben een groter gewicht gekregen. Er is meer ruimte voor eigenstandige
vrouwenprojecten, waaronder binnen de speerpunten. Dat is positief. Doel is daarmee zichtbare en
meetbare resultaten voor vrouwen te boeken. Dat is in lijn met wat we in hoofdstuk 3 zullen zien, dat
beleid voor kleinschalige boerinnen vooral via specifieke organisaties en hun programma’s en
projecten wordt uitgezet. De vraag is wel of deze aandacht in het brede beleid voldoende verankerd
is en of ook de vrouwen die binnen andere programma’s vallen hierdoor worden bereikt.
Wat sterk naar voren komt is het belang dat wordt gehecht aan politieke participatie en leiderschap
van vrouwen, en economische zelfstandigheid van vrouwen. Het ministerie gaat op zoek naar meer
samenwerking met het bedrijfsleven, onder andere in het kader van vrouwelijk ondernemerschap
25
ILC wordt naast in overgangslanden ook in hulplanden ondersteund, hoewel dit niet onder hulprelaties wordt genoemd.
Notitie Vrouwenrechten “Uitwerking ‘Wat de wereld verdient’ voor vrouwenrechten.” Juli 2013. Dit is dezelfde notitie die
wordt ingezet voor richtlijnen aan ambassades, zie hoofdstuk 3.
26
11
en vrouwen in de internationale productieketen. Door de expertise van NGO’s en die van bedrijven
te combineren wil het ministerie de productiviteit, de arbeidsomstandigheden voor vrouwen en hun
inkomens verbeteren. Daarvoor zal in samenspraak met de Directie Duurzame Economische
Ontwikkeling (DDE) en medewerkers op de ambassades een strategie worden uitgewerkt.
2.4 Beleidscoherentie
Ploumen heeft zichzelf “de minister van beleidscoherentie” genoemd. Het gaat hierbij om coherentie
tussen de beleidsterreinen Ontwikkelingssamenwerking, (Nood)Hulp en Buitenlandse Handel.
Beleidscoherentie voor ontwikkeling betekent dat de gevolgen van het bredere beleid voor lage- en
middeninkomenslanden worden meegewogen in beslissingen. (blz 16)
Geschetste voorbeelden die de positie van boeren in ontwikkelingslanden betreffen gaan over
Europese landbouwsubsidies en het biobrandstoffenbeleid beleid. Bij hervorming van het (EU)
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid zet Nederland in op afbouw van handelverstorende subsidies,
afschaffen van exportsteun en afbouwen van steun aan boeren in andere OESO-landen, om
negatieve invloed van ongelijke handelsrelaties op de (concurrentie)positie van boeren in
ontwikkelingslanden te mitigeren. Bij de productie van eerste generatie biobrandstoffen wordt
samen met de ministeries van Infrastructuur & Milieu en Economische Zaken ingezet op criteria voor
duurzame productie, om te voorkomen dat verlies van ecosystemen, biodiversiteit en
voedselvoorziening optreedt, en dat er aandacht is voor het structureel aanpakken van mogelijk
negatieve effecten op landgebruik, broeikasgasemissies, voedselprijzen en de lokale bevolking. Ook
de sociale gevolgen moeten beter worden bewaakt, zo staat er te lezen.
Vanuit het perspectief van beleidscoherentie zijn er meer mogelijkheden voor de minister om te
kijken naar de impacts van verschillende beleidsterreinen op de positie van kleinschalige boerinnen
en mogelijke verbeteringen waar belangen botsen. Uit het beleidsstuk blijkt niet hoe dit concreet zal
worden gedaan. Bijvoorbeeld wat de gevolgen zijn van het beleid van Economische Zaken, het beleid
t.a.v. Topsector Agri en de inzet op Climate Smart Agriculture 27 en meer grootschalige commerciële
landbouw voor kleinschalige boeren en vooral boerinnen. Het lijkt erop dat daar nu niet systematisch
naar gekeken wordt.
2.5 Kamervragen Wat de Wereld Verdient
Een maand na het verschijnen van Wat de Wereld Verdient gaf de minister antwoord op vragen van
de Tweede Kamer over de beleidsnota (16 mei 2013). 28 Er zijn veel vragen gesteld over het beleid
voor kleinschalige landbouw en gendergelijkheid/vrouwenrechten in het voedselzekerheidsbeleid.
Deze zijn gegroepeerd en gezamenlijk beantwoord, waaronder over hoe kleine producenten als
doelgroep van de programma’s en gendergelijkheid als belangrijke doelstelling in de praktijk worden
geoperationaliseerd (vraag 230); hoe op ambassades specifieke expertise wordt ontwikkeld over het
ondersteunen van boerinnen bij het verkrijgen van landrechten en het verhogen van de
productiviteit (vraag 231, verwijzend naar de moties 31250 nr. 81, 90 en 91 29); en op welke wijze de
27
Een relatief klein maar prominent gepresenteerd onderdeel van dit beleid is het Clinton Initiatief waar Staatssecretaris
Dijksma/EZ 3 miljoen aan heeft gecommitteerd. http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2013/11/01/dijksma-en-clintonstarten-trainingsboerderijen-voor-klimaatslimme-landbouw.html) Deze aankondiging bevat de zeer problematische tekst
“In Afrika liggen kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven, vooral doordat daar de helft van het ongebruikte
landbouwareaal (zo’n 200 miljoen hectare) in de wereld ligt”. Wetenschappers, NGOs én beleidsmakers waarschuwen al
jaren voor het gebruik van foutieve en overoptimistische cijfers over ‘beschikbaar land’, waar in de praktijk vaak
kleinschalige boeren, boerinnen en rurale gemeenschappen op verschillende manieren van afhankelijk zijn en dus de dupe
van kunnen worden.
28
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/05/16/beantwoording-kamervragen-overbeleidsnota-wat-de-wereld-verdient-een-nieuwe-agenda-voor-hulp-handel-eninvesteringen.html?ns_campaign=kamerstukken-ministerie-van-buitenlandse-zaken&ns_channel=att
29
81. Motie Thieme/Ouwehand (PvdD) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-81.html
90. Motie Dikkers (PvdA) en ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-90.html
12
prioriteit van vrouwenrechten en gender in het speerpunt voedselzekerheid wordt geïntegreerd
(vraag 289). Antwoorden:
“Uitgangspunt bij het bevorderen van voedselzekerheid in ontwikkelingslanden is het
humanitaire principe van recht op voedsel voor iedereen. Het gaat daarbij niet alleen om de
beschikbaarheid, maar ook om de toegang tot en kwaliteit van voedsel. Naast diversiteit en
kwaliteit van de voedselproductie gaat het om het vermogen van consumenten om voedsel
te verwerven: economische en sociale empowerment. Primaire focus is daarbij op
investeringen in de lokale small holder landbouw, voor het grootste deel in handen van
vrouwen, omdat dit de meest effectieve manier is om honger en armoede terug te dringen
en tegelijkertijd de basis te leggen voor verdere economische ontwikkeling. Lokale
boerinnen en boeren worden ondersteund om voor de markt te produceren en over te gaan
van de informele naar de formele economie. [...] Dit op kleine producenten en
gendergelijkheid gerichte beleid krijgt in de praktijk vorm door intensief samen te werken
met organisaties als ILC (met expliciete en specifieke aandacht voor landrechten van
vrouwen), IFAD, Agriterra en AgriProFocus. Deze organisaties lopen voorop in het bevorderen
van vrouwenrechten en het versterken van de positie van kleinschalige boerinnen. Maar ook
de door de ambassades in de partnerlanden uitgevoerde programma’s.”
De minister lijkt te stellen dat de primaire focus van haar voedselzekerheidsbeleid op kleinschalige
boeren/boerinnen ligt, maar verwijst vooral naar de uitvoering door aantal specifieke organisaties.
De cruciale rol van vrouwen in de landbouw wordt erkend (dit sluit ook aan bij de vragen die gesteld
zijn). Landrechtszekerheid wordt genoemd als een belangrijke randvoorwaarde. De interventies die
worden genoemd richten zich op zaken waar juist kleinschalige boerinnen vanuit een gender-analyse
behoefte aan hebben, zoals toegang tot en controle over land (o.a. door wetgeving); toegang tot
markten; technologie en innovatie; krediet en financiële diensten; goede infrastructuur; en relevant
onderzoek.30 Wat hierbinnen specifiek de inzet voor vrouwen/kleinschalige boerinnen is wordt niet
expliciet gemaakt, terwijl het voor gerichte resultaten belangrijk is indien zij inderdaad voornaamste
doelgroep zijn. Het is onduidelijk of andere belangrijke interventies, zoals kennis, scholing, training
en advies; samenwerkingsverbanden van boeren en boerinnen zelf, ook zonder vakbond ook
onderdeel zijn. Wat verder opvalt is het niveau waarop gericht wordt om resultaten te bereiken: het
versterken van economische en financiële instituties, van kennis bij authoriteiten, van
beroepsonderwijs, van handel binnen ketens. Het is daarbij belangrijk om de doelgroep - vrouwen te betrekken, zodat ook deze interventies inderdaad bijdragen aan hun positie en kansen. Hoewel
hier wel antwoord wordt gegeven op de inzet voor hoe boerinnen worden ondersteund bij het
verkrijgen van landrechten en het verhogen van de productiviteit, wordt daarbij niet aangegeven of
er ook expertise op de ambassades ontwikkel wordt. Dat blijft hierdoor onduidelijk.
2.6 Voortgang speerpunten
De jaarlijkse Voortgangsrapportage speerpunten ontwikkelingssamenwerking (24 oktober 2013)
geeft volgens Vice Versa “geen duidelijk beeld over hoe het er nu precies voor staat met de
speerpunten. De voortgang is in algemene termen verwoord en bestaat vooral uit een opsomming
van veel losse punten.” 31 De Tweede Kamer was redelijk tevreden maar wilde ook meer weten over
resultaten (zie verderop).
91. Motie ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-91.html
30
Veel van wat kleinschalige boerinnen nodig hebben komt overeen met wat de behoefte van mannen. De uitdaging is
vooral ervoor te zorgen dat vrouwen net zoveel van activiteiten kunnen profiteren als mannen. Verder hebben vrouwen
bepaalde behoeften die verschillen van mannen, omdat ze andere werkzaamheden verrichten, maar ook doordat vrouwen
ronduit gediscrimineerd worden ten opzichte van mannen.
31
http://www.viceversaonline.nl/2013/10/minister-ploumen-over-de-speerpunten-en-beleidscoherentie/
13
Positief is de vrij consequente verwijzing naar ‘boeren en boerinnen’ waardoor zichtbaarheid wordt
gegeven aan boerinnen binnen voedselzekerheid. Er wordt echter niet gedifferentieerd wat er
anders is aan de rollen en rechten van boerinnen versus die van boeren (gender analyse) en hoe
ongelijkheden worden aangepakt. In een aparte passage wordt herhaald dat in er het beleid
specifieke aandacht is voor kleinschalige boerinnen:
“Boerinnen zijn nadrukkelijk doelgroep in de programma’s [voor voedselzekerheid]. […] Als
vrouwen dezelfde toegang tot productiemiddelen voor landbouw krijgen als mannen zal de
honger in de wereld met 12-17 procent dalen, aldus de FAO. Dan hebben we het over 100 tot
150 miljoen minder ondervoede mensen. (Blz 8)
Wat daar precies mee is gedaan wordt alleen middels anekdotes gerapporteerd: “Daarom is in
Mozambique de participatie van vrouwen in het Land Fund programma toegenomen van 20 naar
40%. In Bangladesh is de participatie van vrouwen in het CDSP bijna 50%. In het Farmers Fighting
Poverty programma van Agriterra is dit 44%.” Dat zegt niets over of en hoe er een gerichte strategie
is ontwikkeld om boerinnen nadrukkelijk doelgroep te maken van de programma’s.
- Kamerdebat
Tijdens het Algemeen Overleg over de speerpunten rapportage (12 februari 2014) toonde de Tweede
Kamer algemene waardering voor de inzet van de minister op vrouwenrechten. Over de diepgang
van de speerpunten rapportage waren de Kamerleden minder te spreken: de rapportage geeft veel
voorbeelden van programma´s, maar geen goed beeld van de behaalde resultaten (impact),
waaronder voor vrouwen binnen het voedselzekerheidsbeleid. De Kamerleden bevroegen de
minister hierop. Hoewel er minder aandacht voor kleinschalige boerinnen als gerichte doelgroep was
dan bij Kamerdebatten in de periode 2011-2012 (toen er een aantal relevante moties zijn
aangenomen), werden er wel vragen gesteld over de verbinding tussen vrouwenrechten en
kleinschalige landbouw.
Er werden vraagtekens gesteld bij de uitvoering van de motie waarin de regering wordt verzocht om
de ontwikkelingsgelden die besteed worden aan voedselzekerheid ten goede te laten komen aan
kleine boeren en het ondersteunen van agro-ecologische landbouwpraktijken van wie het grooste
gedeelte bestaat uit vrouwen. 32 De minister herhaalde dat kleinschalige boeren vaak vrouwen zijn
en daarmee onderdeel van het beleid. Wederom noemde zijn een aantal initatieven, waaronder het
Centre for Agricultural Bioscience International (CABI) die laagdrempelige voorlichting geeft aan
boeren en boerinnen, en agrarisch beroepsonderwijs. Ook stelde zij dat het belangrijk is om boeren
te organseren. De status van de motie werd niet geheel duidelijk en de minister verwees vooral naar
het belang van weerbaarheid tegen klimaatverandering.
De Tweede Kamer stelde vragen over de samenwerking van de minister met staatssecretaris Dijksma
van Economische Zaken (o.a. landbouw, milieu en voedsel) en het toegezegde gesprek tussen de
minister en Olivier de Schutter (speciale rapporteur van de Verenigde Naties over het recht op
voedsel) “dat nog altijd niet heeft plaatsgevonden”. De minister refereerde naar een verschil in
inzicht: “ik zie vrouwen liever een extra uur in de schoolbanken dan een extra uur werkend op het
land.” Een brief over samenhang tussen beleid en deze verschillende visies volgt nog. Uit de
geanalyseerde stukken en het debat in de Tweede Kamer lijkt dat de minister haar visie op kansen
en rechten voor kleinschalige boerinnen binnen het voedselzekerheidsbeleid nog niet duidelijker
heeft gemaakt. 33
32
81. Motie Thieme/Ouwehand (PvdD) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-81.html
De minister zegde ten slotte toe schriftelijk terug te komen op onbeantwoorde vragen. Binnenkort zal er een vervolg AO
plaatsvinden. Zij zegde tevens een evaluatie van het voedselzekerheidsbeleid toe in 2016 en tussentijdse
effectenonderzoeken van IDH (2014) en Solidaridad en Agriterra (2015).
33
14
2.7 Mensenrechtenbrief
Het mensenrechtenbeleid zoals uitgewerkt in de Mensenrechtenbrief 2013, Respect en recht voor
ieder mens 34 van minister Timmermans van Buitenlandse Zaken bevat een aantal relevante
aanknopingspunten. Mensenrechten worden beschouwd als een “hoeksteen van het Nederlands
buitenlandse beleid.” (blz 4) Nederland zet in op “het recht op voedsel” in de discussie over de
opvolging van de Millennium Ontwikkelingsdoelen. (blz 13 & 22; geen verdere uitwerking) Nederland
en de EU zetten zich in voor effectief gebruik van de door het World Committee on Food Security
(CFS) van de FAO aangenomen richtlijnen. Deze “geven duidelijk aan dat betere
land(gebruiks)rechten niet alleen economisch van belang zijn, maar ook een belangrijk
mensenrecht.” Dit is een relevante erkenning die juist voor kleinschalige boerinnen van groot belang
is. Vrouwenrechten is één van de prioriteiten van het mensenrechtenbeleid, waaronder
economische zelfredzaamheid van vrouwen en de uitbanning van geweld tegen vrouwen; en
systematisch integreren van genderaspecten in het buitenlandbeleid, in de speerpunten van
ontwikkelingssamenwerking en in het handelsbeleid. (blz 17-20) Dat laatste punt wordt in de brief
niet uitgewerkt.
2.8 Nederlandse visie op Post-2015
Een andere beleidskader waarin gericht aandacht wordt besteed aan het speerpunt
voedselzekerheid is de Post-2015 agenda. In 2015 zouden alle Millennium Ontwikkelingsdoelen
(MDGs) gehaald moeten zijn. Op sommige doelen is veel vooruitgang geboekt, op anderen weinig tot
geen. De internationale gemeenschap buigt zich momenteel over een nieuwe agenda voor
internationale ontwikkelingssamenwerking na 2015. Nederland doet daar actief aan mee.
In de brief Nederlandse visie op de post-2015 ontwikkelingsagenda (4 juli 2013) 35 is gerichte
aandacht voor gendergelijkheid en vrouwenrechten sterk verankerd. De bijdragen van vrouwen aan
armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling worden erkend. Gender wordt benoemd als één van
de vier hoofdpunten van de Nederlandse inzet en wordt uitgebreid toegelicht in een aparte
paragraaf op het niveau van de speerpunten. Dat alles is positief. Wat echter nog lijkt te ontbreken is
een coherente doorvertaling (integratie of “mainstreaming”): onder geen van de speerpunten wordt
iets over gender of vrouwenrechten gezegd. Dat is een gemiste kans, omdat het nieuwe
doelenkader waarschijnlijk concrete problemen zal aanpakken zoals armoede, onderwijs,
voedselzekerheid, water en sanitaire voorzieningen, levensonderhoud, natuurlijke hulpbronnen en
duurzame energie, waar vrouwen een specifieke rol in spelen. De bijdragen van vrouwen aan
voedselzekerheid en water worden helemaal niet genoemd en er worden ook geen voorstellen
gedaan hoe de vrouwenrechten agenda kan worden geintegreerd in die van voedselzekerheid.
Uit een update van de minister aan de Kamer (November 2013) 36 blijkt wederom dat zij
vrouwenrechten hoog op de agenda heeft staan. Zij noemt voorbeelden refererend aan de
belangrijke economische rol die vrouwen kunnen hebben in ontwikkeling. Ook organiseerde
Nederland een speciale bijeenkomst van de door Nederland geïnitieerde groep voor
voedselzekerheid met het bedrijfsleven om deze prioriteit op de agenda te zetten. Maatschappelijke
consultaties vonden o.a. plaats over gender gelijkheid (i.s.m. WO=MEN) en veiligheid en rechtorde,
maar niet over voedselzekerheid. De vraag blijft dan ook of/hoe minister Ploumen zich concreet zal
inzetten voor gendergelijkheid en empowerment van vrouwen in o.a. voedselzekerheid, het
34
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/notas/2013/06/14/beleidsbrief-respect-en-recht-voor-iedermens.html
35
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brieven/2013/07/04/de-nederlandse-visie-op-de-post-2015ontwikkelingsagenda.html
36
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/11/27/kamerbrief-over-de-nederlandsevisie-op-de-post-2015-ontwikkelingsagenda.html
15
“uitbannen van extreme armoede binnen één generatie” en het terugbrengen van ongelijkheid door
“groene en inclusieve groei” (andere kern-elementen van de Nederlandse visie) en of zij hierbij
aandacht heeft dat ook kleinschalige boerinnen worden bereikt en betrokken 37.
2.9 Begroting 2014
De begroting is relevant omdat het zicht biedt op welke keuzes worden gemaakt en in wiens
voedselzekerheid wordt geïnvesteerd (financierings-invalshoek). Hier bekijken we de
beleidswijzigingen die in de begroting zijn aangekondigd. Het praktijk-gedeelte, welke financiering
waar naartoe gaat, wordt in het volgende hoofdstuk bekeken.
In de passage C: Beleidswijzigingen worden drie punten genoemd, waarvan één over
voedselzekerheid:
“Naar aanleiding van de nota «Wat de wereld verdient» zal voor voedselzekerheid de focus
meer komen te liggen op de smallholder farmer. Het doel hiervan is om de overgang
van subsistence farming naar productie voor de markt voor deze groep eenvoudiger te
maken, waardoor de kleine boer in staat wordt gesteld over te gaan van de informele naar de
formele economie. Een andere beleidswijziging betreft de extra nadruk die op voeding wordt
gelegd: meer dan voorheen investeren in toegang, gebruik en kwaliteit van voedsel, vooral
onder de meest kwetsbare groepen (extreem armen, moeders met kinderen in de eerste
twee levensjaren).
Hoewel hierin niets specifieks wordt gezegd over vrouwen zijn er relevante aanknopingspunten,
zoals de aandacht voor kleinschalige boeren; de invulling van voedselzekerheid niet slechts vanuit
productieverhoging maar ook toegang daartoe en kwaliteit van de voeding – in het bijzonder o.a.
voor moeders. Er lijkt daarbij vooral te worden gericht op overgang tot productie voor de markt,
specifiek naar de formele economie. De vraag is of ook wordt ingezet op versterking van de
kleinschalige of agro-ecologische landbouw en lokale voedselsystemen waarin juist vrouwen actief
zijn (zie motie). De tweede beleidswijziging refereert wel naar voedsel voor o.a. de meest armen, dat
biedt kansen.
In antwoord op een vraag van de Tweede Kamer over hoeveel budget er in 2014 en 2015 is
gereserveerd om het eenvoudiger te maken voor smallholder farmers om over te gaan van
subsistence farming naar productie voor de markt (7 november) 38 Antwoordde de minister: “Alle
programma’s op het gebied van voedselzekerheid dragen hier direct of indirect aan bij. Het volledige
budget voor voedselzekerheid – in 2014 is dit EUR 307 miljoen en in 2015 EUR 321 miljoen – komt
derhalve direct of indirect ten goede aan smallholder farmers.” Dat is een mooie toezegging,
waarover ook inzicht in resultaten dienen te komen: Dragen inderdaad alle uitgaven, alle activiteiten
van het voedselzekerheidsbeleid bij aan de overgang van kleinschalige boeren en boerinnen van
zelfvoorzienende landbouw naar productie voor de markt? En wat gebeurt er dan met boerinnen die
deze transitie niet kunnen of willen maken, veelal de allerarmsten?
Over boerinnen wordt vervolgens gesteld dat zij “nadrukkelijk doelgroep” zijn in deze programma’s,
vanuit het streven naar gender gelijkheid en omdat het “smart economics” is. Ook worden een aantal
voorbeelden van bilaterale landenprogramma’s gegeven, die eerder ook al in de speerpuntenrapportage stonden. Het is relevant dat hierover inzicht is. Wat deze resultaten/geleerde lessen
37
Zie ook ActionAid aanbevelingen voor post 2015
http://www.gadnetwork.org.uk/storage/ActionAid%20women%20econ%20empowerment%202015.pdf
38
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/11/07/lijst-met-vragen-en-antwoordenbegroting-buitenlandse-handel-en-ontwikkelingssamenwerking-2014.html
16
precies betekenen voor de begroting en de keuzes die gemaakt worden in activiteiten, wordt niet
duidelijk.
2.10 Conclusie
Het huidige beleid biedt een versterkt kader voor aandacht en bijdragen aan de positie en kansen
van kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden. Het is daarbij wel zaak dat het beleid inclusief is:
dat daadwerkelijk kleinschalige boerinnen worden bereikt en zij ook participeren in het zetten van de
kaders en doelen die met het beleid worden gezet. Op basis van de geanalyseerde documenten en
gesprekken blijven daarover vraagtekens.
Ploumen is een minister die vrouwenrechten prominent op haar agenda heeft staan. Zij zet vooral in
op eigenstandige vrouw-gerichte projecten en minder op “mainstreaming” - aandacht voor en
impact door andere projecten en programmas. Het is belangrijk dat binnen het
voedselzekerheidsbeleid en programmas ook gekeken wordt naar de verdeling van werk en middelen
en de verschillende gevolgen daarvan voor vrouwen en mannen (gender analyse). Hoewel in de
probleem-analyses, waaronder binnen voedselzekerheid, veel aandacht is voor ongelijke kansen en
ongelijke uitkomsten voor vrouwen, lijkt nog geen sprake van een coherente doorvertaling in de
breedte van het voedselzekerheidsbeleid.
De minister sprak zich aanvankelijk weinig uit over het belang van kleinschalige boeren en
boerinnen, maar noemde wel prominent de rol van vrouwen in de landbouw en later ook van
smallholders. Daarmee geeft zij zichtbaarheid aan vrouwen binnen de voedselzekerheidsagenda. Dit
is een potentieel sterk beleidskader voor aandacht en bijdrage aan de positie en kansen van
kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden, indien dit in de praktijk ook daadwerkelijk wordt
doorvertaald naar alle programmas. De minister ziet een rol voor vrouwen om te produceren voor
zichzelf maar ook voor anderen. Dat betekent in de formele economie en als onderdeel van
handelsketens. In de voorgestelde doorvertaling naar de praktijk wordt gepleit voor inzet op agrologistiek en voedselverwerkende industrie en wordt een cruciale rol toebedeeld aan de Nederlandse
topsectoren voor hun kennis en kunde op landbouw-gebied. Juist vrouwen zijn echter vaak actief in
meer zelfvoorzienende landbouw en/of informele en lokale voedselmarkten, veelal gebruikmakend
van agro-ecologische praktijken. Het is onduidelijk hoe deze aanvliegroutes zich precies tot elkaar
verhouden.
Het op kleine producenten en gendergelijkheid gerichte beleid lijkt vooral vorm te krijgen door
samenwerking met een aantal specifieke organisaties, alsook in een aantal partnerlanden door de
ambassades uitgevoerde programma’s. Er is sprake van eigenstandige aandacht voor kleinschalige
boerinnen en op een deel van de ambassades. Het is onduidelijk of ook kleinschalige boerinnen die
niet of weinig voor de markt produceren worden bereikt en of sprake is van ‘mainstreaming’ van
gender en vrouwenrechten in het brede voedselzekerheidsbeleid. Er wordt nog weinig gekeken wat
de gevolgen van meer grootschalige commerciële landbouw - zoals ook onderdeel is van private
sector ontwikkeling en topsectorenbeleid - zijn voor kleinschalige boeren en vooral boerinnen.
17
3. Activiteiten
Uit bovenstaande analyse is gebleken dat er relevante aanknopingspunten in het beleid zijn, die
kansen bieden voor de agenda voor rechten en positie van kleinschallige boerinnen en
voedselzekerheid. In dit hoofstuk bekijken we een aantal programma´s die uitvoering geven aan het
beleid nader.
3.1 Begroting 2014
In Wat de Wereld Verdient wordt een korting op drie van de vier speerpunten aangekondigd (alleen
SRGR blijft gespaard). Binnen de speerpunten moeten de doelstellingen met minder budget bereikt
worden: “Het budget voor duurzame ontwikkeling, voedselzekerheid en water daalt structureel met
EUR 45 miljoen als gevolg van de daling van het BNP en het hieraan gekoppelde budget voor
ontwikkelingssamenwerking. Het budget voor voedselzekerheid betreft een vermindering van EUR
30 miljoen. Dit betekent een daling van het budget 2014 voor programma’s op het gebied van
voedselzekerheid van o.a. International Fertilizer Development Centre (IFDC), Initiatief Duurzame
Handel (IDH) en International Finance Corporation (IFC).” Ongeveer 10% van het budget is nog niet
toegekend (€285,6 miljoen is toegekend, iets meer dan €21 miljoen nog niet). 39 Het begrotingsartikel
voor eigenstandige activiteiten ter bevordering van vrouwenrechten (€42 miljoen) is buiten de
bezuinigingsoperatie gehouden, een belangrijk teken dat de minister vrouwenrechten echt
prominent op haar agenda heeft.
Het is interessant te bekijken wat dit alles betekent voor de keuzes die in de uitgaven voor 2014
worden gemaakt. Ontwikkelingshulp door Nederland komt verschillende manieren op zijn plaats
terecht: via ambassade programma’s en via subsidies aan multilaterale organisaties, nongoevernmentele organisaties en bedrijven. Binnen elk kanaal zijn er programma’s die uitvoering
geven aan landbouw en voedselzekerheid. Daarbij is voor zover bekend aangegeven hoeveel budget
in 2014 is begroot. 40 Daarna bekijken we nader of en hoe een aantal relevante door Nederland
(mede) gefinancierde programma’s voor landbouw en voedselzekerheid aandacht hebben voor en
bijdragen aan de rechten en kansen van kleinschalige boerinnen.
3.2 Bilaterale programmas: ambassades
Bilaterale samenwerking gaat direct via een land waarmee Nederland een relatie heeft, door steun
aan nationale overheden en via programma’s van de Nederlandse ambassades. In 2014 is het
voornemen om €162.000 aan landenprogramma’s voor voedselzekerheid uit te geven. Dat is
ongeveer 1/3 van het totale budget, een vermindering t.o.v. voorgaande jaren (in 2012 was dit de
helft). Ambassade-programma’s zijn een belangrijke bron van financiering voor o.a. lokale/nationale
non-gouvernmentele organisaties (NGOs). Deze bezuinigingen kunnen daarom nadelig uitwerken
voor juist die organisaties die de context vaak goed kennen en met lokale gemeenschappen werken.
Temeer wanneer er relatief meer wordt geïnvesteerd in samenwerking met het bedrijfsleven.
Gender expertise
Korting op ambassade-programma’s past in een bredere trend waarin op ambassades bezuinigd
wordt, bijvoorbeeld door minder personeel op de posten te zetten. Een van de gevolgen daarvan is
dat de reeds beperkte gender-expertise binnen ambassades nog verder onder druk kan komen te
staan. Het lijkt erop dat gender vooral verankerd is als een individuele medewerker op de ambassade
hier persoonlijke interesse voor heeft. Er wordt niet specifiek op getraind en degene met gender in
het portfolio heeft dit vaak als klein onderdeel naast vele andere onderwerpen en/of is de
jongstgediende op de ambassade, wat een teken lijkt te zijn dat gender laag op de prioriteitenlijst
staat.
39
40
http://www.rijksbegroting.nl/2014/voorbereiding/begroting,kst186654_11.html
Bedragen die zijn weergegeven in de begroting voor 2014, tenzij anders aangegeven.
18
Op 21 december 2011 werd onder het vorige Kabinet een motie aangenomen waarin de regering
wordt verzocht om op de ambassades specifieke expertise te ontwikkelen over het ondersteunen
van boerinnen bij het verkrijgen van landrechten en het verhogen van de productiviteit. 41 Inmiddels
is een modus gevonden om deze kennis niet in-house te ontwikkelen of versterken, maar uit te
besteden. Voor een genderanalyse op activiteitenniveau kunnen ambassades lokaal genderexpertise
inschakelen of kan een beroep worden gedaan op de de Dutch Sustainability Unit – Gender Equality,
die eind juni 2013 bij de Commissie voor de Milieu-Effectrapportage van start is gegaan. De DSU-GE
biedt advies aan het ministerie van Buitenlandse Zaken en de Nederlandse ambassades over
genderaspecten van de speerpunten water en voedselzekerheid. Ambassades en het ministerie
kunnen de DSU-GE inschakelen voor opdrachten waarvoor in-house capaciteit ontbreekt, evenals de
mogelijkheid om de private sector in the huren. Er zijn verschillende opdrachten op het gebied van
gendergelijkheid en vrouwenrechten uitgevoerd, waaronder adviezen over genderintegratie in
meerjaren strategische plannen (MJSPs). 42 Opdrachten zijn vraag-gestuurd, ambassades hoeven geen
beroep te doen op gender-expertise om hun MJSPs te herschrijven. Risico daarvan is dat als
ambassades er niet zelf mee komen, er niets mee wordt gedaan.
Meerjaren Strategische Plannen (MJSPs)
In de begroting voor 2014 is de kanttekening gemaakt dat voor “toename van voedselzekerheid” nog
niet alle landenprogramma’s in uitvoering zijn. Met de beleidswijzigingen van de nieuwe minister
zijn de meerjaren strategische plannen (MJSPs) van de ambassades eind 2013 herschreven.
Voedselzekerheid is hier als speerpunt onderdeel van. Om de MJSPs te herschrijven zijn nieuwe
richtlijnen aan ambassades opgesteld. Een van de richtlijnen is een gender-notitie voor ambassades
en themadirecties binnen het ministerie. Een kern van de aanpassing is de mogelijkheid om
eigenstandige projecten voor empowerment van vrouwen meer aandacht te geven onder de
speerpunten. Uit gesprekken blijkt dat hier vooralsnog weinig interesse voor is, omdat er geen extra
budget is vrijgemaakt.
Er worden geen concrete acties voorgesteld hoe gender te verankeren in het speerpunt
voedselzekerheid. Zaken als landrechten of kleinschalige landbouw worden dan ook niet genoemd.
Inzet is vooral in op integratie van gender in de cyclus van programma´s: vraagstukken van
genderongelijkheid opnemen in de actualisering van contextanalyses en meerjarenplannen; genderanalyse op activiteitenniveau; additionele resultaatdoelstellingen en gender indicatoren benoemen.
Daarnaast wordt voorgesteld om vraagstukken van genderongelijkheid onderdeel te maken van de
dialoog met overheden, maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en kennisinstellingen; gericht
ondersteunen van en samenwerken met maatschappelijke organisaties in hun rol als waakhond en
pleitbezorger voor goed genderbeleid; en de inzet uit het gelegeerde budget voor vrouwenrechten
herbezien in het licht van de nieuwe thema’s voor vrouwenrechten en gendergelijkheid. Nadeel van
“richtlijnen” is dat ze vrijblijvend zijn. Er zijn geen mechanismen om implementatie af te dwingen.
Risico is wederom de vraaggestuurdheid: implementatie is vooral afhankelijk is van het individuele
beleid van de amabassade en de mensen die er werken.
Uit analyse van een aantal MJSPs blijkt dat de uitwerking van gender in voedselzekerheid vooralsnog
wisselend is.43 Waar er bij de één een geïntgereerde analyse voor de rol van vrouwen en
kleinschalige boeren/boerinnen in het voedselzekerheid beleid, lijkt er bij de ander niet meer dan
een toegevoegde paragraaf aan het eind over gender, en in algemene termen. Dit versterkte de
41
90. Motie Dikkers (PvdA) en ElFassed (GroenLinks) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31250-90.html
http://eia.nl/en/our-work/dsu-advisory-reports
43
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2014/02/05/meerjarige-strategische-plannen-mjsp2014-2017.html
42
19
analyse dat uitvoering vrijblijvend en gefragmenteerd is. Hieronder twee cases van Afrikaanse
landen waar voedselzekerheid als één van de speerpunten van de ambassade is gekozen.
MJSP 2014-2017 Uganda onder de loep
Gender is een integrale component in het ambassade programma. In de probleemanalyse worden
armoede, toegang tot en eigendom van land, en onderliggende onderdrukkende gender rollen
benoemd. Toekomstige groei van de landbouwsector moet komen van intensivering van
landbouwsystemen en commercialisering van kleinschalige landbouw, door verbetering van land- en
arbeids-productiviteit. Deze pure economische focus is een risico. In het voedselzekerheidsprogramma worden landrechten-problemen, werkloosheid onder jongeren en (gender)
ongelijkheden als dwarsdoorsnijdende problemen benoemd. Er is een focus op jongeren en
vrouwen. Daarbij staat “upgrading” centraal: hogere inkomens voor op markt-georienteerde
kleinschalige boeren. Alle projecten richten zich op, traceren en rapporteren op de betrokkenheid
van vrouwen (sekse-gedisaggregeerde data). Landbouwvaardigheden-training voor commerciele
activiteiten richt zich meer op vrouwen dan mannen. Seksuele en reproductieve gezondheid en
rechten (SRGR) krijgen special aandacht in dit trainingsprogramma. De ambassade runt o.a. een
“Women in Business” programma. En heeft zich een target gestelt van 40% vrouwen onder de
90.000 kleinschalige boeren die ze willen bereiken om commerciele activiteiten in de prktijk te
brengen; en 1300 vrouwen onder de 5200 kleinschalige boeren die afstuderen als “seed growers”. Al
met al staan vrouwen en het versterken van vrouwen in de landbouw, waaronder kleinschalige
boerinnen, prominent op de agenda van het voedselzekerheidsprogramma van de ambassade. Dat is
zeer positief. Wel is de vraag of de grote nadruk op commercialisering niet veel vrouwen uitsluit.
MJSP 2014-2017 Kenia onder de loep
Hoewel enkele malen benoemd, is gender slecht geintegreerd (in aparte paragrafen over vrouwen)
en niet geoperationaliseerd in deze MJSP. Waar staat dat de “gender dimensie” in alle themagebieden van de ambassade zal worden meegenomen, wordt niet uitgewerkt hoe. In de probleem
analyse is een haakje voor voedselzekerheid dat vrouwelijke ondernemers benadeeld zijn omdat zij
relatief weinig land of andere middelen hebben die van belang zijn voor het realiseren van een
bedrijf, maar dit wordt niet doorvertaald naar het daadwerkelijke programma. In een andere
paragraaf staat dat gebalanceerde representatie van mannen en vrouwen in de uitvoering van
projecten en onder de doelgroep nodig is, zonder daar een actie aan te verbinden. Waar staat dat
gelijke toegang voor vrouwen tot landbouw inputs, training, markten en krediet zal worden
opgenomen in activiteiten, ontbreken een gender analyse en benodigde gerichte acties voor
vrouwen om dit te bereiken. Wat betreft gerichte aandacht voor kleinschalige boeren staat alleen
een analyse dat deze vorm van landbouw een belangrijke bron van voedselzekerheid en potentiele
toegang uit de armoede voor miljoenen huishoudens is. De link tussen vrouwenrechten en
landbouw/voedselzekerheid wordt niet gemaakt. Bovendien is er geen eigenstandige budget-post
voor gender/vrouwen opgenomen in de begroting. Het lijkt er dan ook op dat aan de zinsnede
“gender will be an important attention point through-out the programme” tot op heden niet wordt
voldaan.
3.3 Multilaterale samenwerking
Via bijdragen aan internationale organisaties, fondsen en kennis instellingen financiert Nederland
internationale landbouwonderzoeksinstellingen zoals de Consultative Group on International
Agricultural Research (CGIAR, €23 miljoen in 2014) waaronder het Forum for Agricultural Research
in Africa (FARA); fondsen die investeren in landbouw zoals het Global Agriculture and Food Security
Program (GAFSP, €25 miljoen in 2012, bedrag in de begroting 2014 niet genoemd); en het
International Fund for Agricultural Development (IFAD, €20 miljoen in 2014).
20
In tegenstelling tot 2012, worden geen bedragen genoemd voor landbouwprogramma’s van het
International Center for Soil Fertility and Agricultural Development (IFDC, €10 miljoen in 2012); het
Comprehensive Africa Agricultural Development Programme (CAADP, €1 miljoen in 2012); en de
International Land Coalition (ILC, € onbekend in 2012). Dat wil niet zeggen dat zij niet gefinancierd
worden, want zij worden wel als programma’s in andere beleidsstukken genoemd.
GAFSP
GAFSP is een fonds van de WereldBank, waarbij Nederland hoofddonor van de private sector window
is. Nederland draagt bij aan GAFSP “ter verhoging van duurzame voedselproductie in de
partnerlanden (waaronder climate smart agriculture). Deze initiatieven richten zich op verhoging van
land- en arbeidsproductiviteit met efficiënt gebruik en duurzaam beheer van schaarse hulpbronnen
als land, water, nutriënten, biodiversiteit en energie.” (Begroting 2014) Elders verwijst de minister
naar ‘verbetering van het ondernemingsklimaat door de toegang tot financiële diensten te
verbeteren (o.a. via het Global Agriculture and Food Security Program – GAFSP)’.
Eerder stelde de kamer vragen over de mate waarin kleinschalige boeren en boerinnen bereikt
worden. Er werd een motie aangenomen waarin de regering wordt verzocht om binnen de
Wereldbank als een van de grote donoren aan het GAFSP erop aan te dringen prioriteit te geven aan
de steun voor kleinschalige en duurzame landbouw. 44 Er zijn vanuit het maatschappelijk middenveld
en de civil society stuurgroep veel vragen over de mate waarin de IFC erin zal slagen juist deze
doelgroep te bereiken en wat dit betekent voor meest kleinschalige boerinnen. 45
CAADP
Comprehensive Africa Agricultural Development Programme (CAADP) 46 is het landbouwprogramma
van de Afrikaanse Unie (AU) dat zich richt zich op ondersteuning van nationale overheden in Afrika
op het terrein van landbouwketenontwikkeling. ActionAid juicht de oprichting van CAADP toe: na
jaren van verwaarlozing staat de landbouw in Afrika weer stevig op de agenda. Uitvoering is echter
vaak nog beperkt en het is belangrijk dat de invulling recht doet aan de sleutelrol die kleinschalige
boeren en boerinnen spelen in de landbouw. 47
44
45
Motie Dikkers 31250/89
http://www.gafspfund.org/sites/gafspfund.org/files/Documents/Sept%20SCDC%20meeting%20minutes%20Nov
%2006%20no%20TC.pdf
46
47
http://www.nepad-caadp.net/index.php
Bron: Fertile Ground. How governments and donors can halve hunger by supporting smallscale farmers. ActionAid (2010)
21
Box 1 - CAADP & kleinschalige boerinnen
ActionAid heeft recentelijk (december 2013) een onderzoek uitgebracht over CAADP. Uit een
review van zeven nationale landbouwbudgetten blijkt dat Afrikaanse overheden slechts
gemiddeld 5% van het budget aan landbouwinvesteringen uitgeven, terwijl er 10% is
afgesproken. Omdat de meeste inwoners van Afrika in de kleinschalige landbouw werken,
falen de overheden om hen te ondersteunen bij voedselproductie. Daarnaast wordt te weinig
rekening gehouden met de specifieke behoeften van kleinschalige boeren. Met name
vrouwen, die het vaakst in kleinschalige landbouw werken en een cruciale rol spelen in de
voedselzekerheid van Afrika, worden genegeerd. Gender-gerelateerde toezeggingen blijven
een papieren exercitie en worden nauwelijks uitgevoerd in de praktijk.
De studie beveelt aan dat Afrikaanse overheden:
1. Lanbouwbeleid en –uitgaven te heroriënteren met specifieke focus op boerinnen, door
specifieke budgetlijnen aan deze doelgroep toe te wijzen en gerichter op vrouwen in te
zetten bij diensten, kredietverleningen en andere programma´s
• Extension services moeten worden uitgebreid om vrouwelijke boeren beter te
ondersteunen;
• Landbouwonderzoeksprogramma’s moeten maatregelen bevatten zoals het
bevorderen van productie van gewassen die typisch worden geteeld door
vrouwen; meer te investeren in arbeidsbesparende apparaten; en vrouwen te
betrekken in het ontwerpen en verspreiden van onderzoek;
• Kredietverstrekking moet worden hervormd om grotere aantallen vrouwelijke
boeren te bereiken;
• Input subsidieprogramma's, wanneer toepasselijk, moeten bewuster over op wie
ze zich richten, zodat vrouwen minimaal gelijke toegang hebben;
• Gender-uitgesplitste data moeten worden geproduceerd of verbeterd om
vrouwen te ondersteunen en de effectiviteit van beleid te controleren.
2. Er moet meer gedaan worden zodat vrouwen gelijk behandeld worden voor de wet en in
de praktijk, met name wat betreft landeigendom.
Bron: http://www.actionaid.org/sites/files/actionaid/walking_the_talk_full_report_final.pdf
Subsidies en bijdragen aan Nederlandse organisaties
Het particuliere kanaal kan in tweeën worden opgedeeld: subsidies aan maatschappelijke
organisaties (NGO’s) en kennisinstellingen; en subsidies aan bedrijven. Daarnaast staat er een post
‘subsidies aan nationale organisaties’ op de begroting 2014.
3.4 Samenwerking met Nederlandse organisaties
Via subsidies aan maatschappelijke organisaties (NGO’s) en kennisinstellingen is een
maatschappelijke organisatie die belangrijke bijdragen levert aan de uitvoering van het
voedselzekerheidsbeleid Agriterra (€12 miljoen in 2014). Daarnaast hebben maatschappelijke
organisaties en kennisinstellingen zich verenigd in het netwerk Agri-ProFocus. Verder worden
genoemd een internationaal onderwijsprogramma (vermoedelijk via NUFFIC, hoewel niet toegelicht:
€30 miljoen in 2014) en Financieringsmaatschappij voor ontwikkelingslanden (FMO, nog geen bedrag
genoemd op begroting 2014). bez
De Agri’s
“Boeren en boerinnenorganisaties worden versterkt via Agriterra (Programma Ondersteuning
Producentenorganisaties-POP), AgriProFocus en Agricord.” (Begroting 2014) Deze organisaties
worden prominent genoemd als cruciale spelers om boeren en boerinnen te bereiken: “het op kleine
producenten en gendergelijkheid gerichte beleid krijgt in de praktijk vorm door intensief samen te
werken met organisaties als Agriterra en AgriProFocus. [...] zij lopen voorop in het bevorderen van
22
vrouwenrechten en het versterken van de positie van kleinschalige boerinnen.” (Antwoorden
kamervragen Wat de Wereld Verdient)
AgriProfocus is een netwerk van organisaties waaronder Oxfam Novib, Hivos, ICCO, Cordaid en het
KIT, die als AgriProFocus gezamenlijke activiteiten uitvoeren. Dat doen zij in ontwikkelingslanden in
Agri-Hubs. Het netwerk heeft een sterk profiel op Gender in Value Chains - een denkkader om in
elke fase van de agri-waardeketen gender-vragen te stellen. Met als doel om gelijkheid en
empowerment van vrouwen in landbouw-productieketens (ook wel waardeketens) te bevorderen. Er
worden o.a. gender trainingen gegeven aan vrouwelijke ondernemers, waaronder boerinnen.
Agriterra werkt met boerenorganisaties en landbouwcoöperaties, waaronder in Afrika. Agriterra
richt zich op boeren en boerinnen (organisaties) die voor de markt produceren en stelt daarbij eisen
op het gebied van vrouwenparticipatie. Agriterra helpt tevens bij de oprichting en versterking van
vrouwen-boerencoöperaties, en biedt leiderschapstrainingen voor boerinnen. AgriCord is een
netwerk van "agri-agencies": ontwikkelings-NGOs die structureel samenwerken met boeren en rurale
lid-organisaties, waaronder van rurale vrouwen, jonge boeren, coöperatieven en agri-businesses.
De Agri´s werken inderdaad gericht met vrouwen in de landbouw. Dat is relevant werk dat breed
gewaardeerd wordt. Het is echter de vraag of deze activiteiten ook de kleinschalige boerinnen die
veelal meer georiënteerd op lokale voedselsystemen zijn bereiken en versterken. De grote
aandacht voor internationale ketens en cash crops zou kunnen betekenen dat veel vrouwen buiten
beschouwing blijven.
3.5 Samenwerking met bedrijven
Nederland stimuleert het bedrijfsleven om een rol te spelen in ontwikkelingssamenwerking door
fondsen aan te bieden waar ze projecten in kunnen dienen, zoals de Faciliteit Duurzaam
Ondernemen en Voedselzekerheid (FDOV, €18,6 miljoen in 2014), en Initiatief Duurzame Handel
(IDH, € 20 miljoen in 2014). Het Private Sector Investeringsprogramma (PSI, 90 miljoen voor twee
rondes) gaat verdwijnen.
PPP-FDOV
De Faciliteit Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid (FDOV) is onderdeel van de uitvoering van
het voedselzekerheidsbeleid. Ingediende projecten moeten ‘ontwikkelingsrelevant’ zijn: bijdragen
aan structurele armoede bestrijding, duurzame economische groei en/of zelfredzaamheid. 48 Het blijft
onduidelijk wat daar precies mee bedoeld wordt. De eerste call for proposals was in 2012. Bijna 70%
van de projectvoorstellen richt zich op Afrika. Tweederde van de voorstellen was gericht op
voedselzekerheid, eenderde op private sector ontwikkeling. 49 Ingediende projecten mogen minimaal
1 en maximaal 20 miljoen Euro per project bedragen. Met dit drempelcriterium zijn kleinschalige
initiatieven die mogelijk makkelijker aansluiting vinden bij deze doelgroep bij voorbaat nagenoeg
uitgesloten.
FDOV heeft voor projectaanvragen een aantal gender-gerelateerde criteria opgenomen, waaronder
dat de “impact op gender” beschreven moet worden. Er mag “geen negatieve impact” zijn; vrouwen
moeten betrokken worden bij besluitvorming, planning en implementatie; er moet gender expertise
opgenomen zijn in het project; en er moet worden aangegeven waarom de keuzes zijn gemaakt
vanuit gender perspectief. Daarmee is FDOV op de goede weg in haar aanvraagprocedure (hoewel er
geen inhoudelijke verbinding wordt gelegd met voedselzekerheid, kleinschaligheid of boerinnen). In
de praktijk blijkt dat veel bedrijven niet goed weten wat ze hiermee aan moeten. Consultant
48
Bron: Presentatie FDOV, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland http://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/programmapublieke-private-samenwerking/faciliteit-duurzaam-ondernemen-en-voedselzekerheid/publicaties
49
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2012/07/06/kamerbrief-over-criteria-fdw-enfdov.html
23
Antoinette Gossess deed recentelijk een analyse van gender in de FDOV-projectvoorstellen en kwam
tot een aantal relevante bevindingen. (december 2013) 50
“De eerste ronde van FDOV heeft duidelijk gemaakt dat er ruimte is voor verbetering op het
gebied van participatie van gemeenschappen en doelgroepen, waaronder producenten en
consumenten, en binnen deze groepen specifiek vrouwen. De nadruk lijkt vooral te zijn
geweest op technische en financiële aspecten, zoals de invoering van nieuwe technologie,
landbouwmethoden, of productieprocessen. Er is nog nauwelijks iets gedaan met vragen hoe
doelgroepen zullen worden betrokken, hoe ze worden georganiseerd, wanneer en hoe zij
zijn geraadpleegd over de voorgestelde interventie, en of en hoe ze onderdeel van de
besluitvorming gemaakt zijn. Deze vragen zijn echter zeer belangrijk voor de relevantie van
het project voor het ontwikkelingsproces en de duurzaamheid. [...] De voordelen van de
voorgestelde activiteiten zouden zowel voor de doelgroep als voor de investeerders veel
positiever kunnen zijn als de projecten een meer inclusieve en mensgerichte aanpak zouden
hebben.” (Gosses 2013, blz. 3 & 12 – vertaling en dikgedrukte letters JvdS)
De gender-studie binnen het onderzoeksrapport “laat zien dat er nog een lange weg te gaan is in het
begrijpen van de rol van vrouwen ten opzichte van mannen in de projecten en landen.” (blz 12)
Doordat in de projectformat een vraag is opgenomen over gender als cross-cutting issue, worden in
de meeste projectvoorstellen de economische/productieve rollen van vrouwen wel erkend. Op de 40
proposals is een check gedaan op consistentie in de gender analyse en rollen van vrouwen, waaruit
blijkt dat er weinig bewustzijn is over de ongelijkheden tussen mannen en vrouwen, of dat er bewust
aandacht is voor wat vrouwen nodig hebben dat anders is dan mannen vanwege hun verschillende
rollen en verantwoordelijkheden. “[…] treating them equally will be at a disadvantage for women,
since a level playing field is lacking. This is where the need for a specific strategy comes in: to
encourage women to claim their position and to help them overcome obstacles hampering them to
improve their position, such as lack of education, skills, self-assurance and the like.” In een aantal
projecten was er (de intentie tot) zo’n strategie. Deze wordt echter vaak pas achteraf toegevoegd,
terwijl “het een integraal onderdeel van het gehele planningsproces en het implementatieplan moet
zijn.” (ibid, blz 11)
Gosses doet een aantal aanbevelingen om de projectformat en daaruit voortvloeiende voorstellen
meer mensgericht, en specifiek beter aansluitend om inslusie van en resultaten voor vrouwen, te
maken. Dit zijn lessen die ook op andere programma’s, zoals die van de ambassades, kunnen worden
toegepast. Waaronder inzichtelijk maken op welke wijze de doelgroep (mannen en vrouwen) zal
worden betrokken en wat de voordelen voor hen zullen zijn. Data die wordt verzameld, bijvoorbeeld
in de base-line studie, naar sekse (man/vrouw) uitsplitsen (wat in MSJPs vaak al wel gebeurt). Binnen
de Theory of Change zou er onderzoek moeten worden gedaan naar wat nodig is om mensen te
motiveren om nieuwe landbouwmethoden of sanitaire praktijken aan te nemen. Ook stelt Gosses
voor om gender niet als een aparte categorie in het projectvoorstel-format op te nemen maar om
vrouwen-zaken systematisch op te nemen in de gehele projectstructuur – telkens wanneer er over
doelgroepen wordt gesproken.
DGGF
In 2014 gaat het door de Nederlandse overheid geïnitieerde Dutch Good Growth Fund (DGGF) van
start. Het DGGF verstrekt export- en investeringsfinanciering aan Nederlandse en lokale
ondernemers voor activiteiten in ontwikkelingslanden. In dit fonds zit €700 miljoen voor
50
Gender in PPPs on Food Security and Water Sustainability – an Analysis. Antoinette Gosses e.a. voor Partnerships
Resource Centre (PrC), 17 December 2013
24
ontwikkelingssamenwerking door (Nederlandse) bedrijven. De precieze randvoorwaarden zijn op
moment van schrijven nog onduidelijk en zullen cruciaal zijn voor de impact op rurale vrouwen.
Box 2 – Analyse en aanbevelingen DGGF vanuit maatschappelijke organisaties
Het rapport Winst in ontwikkelingssamenwerking, maar voor wie? (november 2013) 51 van ActionAid,
Both ENDS en SOMO analyseert het DGGF vanuit het uitgangspunt dat het fonds in alle gevallen de
principes van ontwikkelingssamenwerking dient te waarborgen. En concludeert dat er afdoende
garanties zijn voor duurzaamheid of armoedebestrijding. Vanuit gender-perspectief en kleinschalige
landbouw betekent dat o.a.:
“Investeren in het lokale MKB biedt de beste kansen op ontwikkelingsrelevantie, zeker
wanneer specifiek wordt ingezet op kleinere (vrouwelijke) ondernemers en de
gemeenschappen worden betrokken. […] Het is positief dat de minister specifiek aandacht
vraagt voor jongere, vrouwelijke en kleinere ondernemers, maar een prominentere inzet en
uitwerking is nodig. Zo is er een enorm potentieel van associaties, van kleinschalige
boerinnen bijvoorbeeld, om door te groeien naar formele vrouwgeleide of gendergelijke
MKB-bedrijven. Dit vereist echter wel inzicht in de context en obstakels voor deze groepen,
langere termijnondersteuning en facilitatie – bij voorkeur door non-profit organisaties of
overheid − en flankerend beleid voor economische empowerment en duurzame
bedrijfsontwikkeling. Naast het vergroten van kansen is het belangrijk dat de positive en
‘level-playing field’ van kleinere ondernemers en ook micro-ondernemers, zoals kleinschalige
boerinnen, niet ondermijnd wordt door (grotere) financieringen uit het fonds. Eventuele
risico’s voor deze laatste groep dienen dan ook nadrukkelijker ingedekt te worden door
voorwaarden en flankerend beleid.” (blz 7-8)
Aanbevelingen voor versterking van de ontwikkelingsrelevantie voor lokale kleine ondernemers, met
specifieke aandacht voor vrouwen, zijn o.a. het belang van een bredere en scherpere definitie en
monitoring, met tenminste aandacht voor participatie, positive en welvaart en brede kostenbatenanalyse voor scherper gedefinieerde doelgroepen (met extra aandacht voor de allerarmsten en
vrouwen), afname van ongelijkheid, duurzaamheid en coherentie met speerpunten als
voedselzekerheid en water.
3.6 Kennisagenda
Veel onderzoek wereldwijd is gender-blind, wat grote gevolgen heeft voor bevindingen en
beleidsimplicaties. Wat aan kennis wordt gegenereerd zou genderongelijkheden niet mogen
verergeren en idealiter bij moeten dragen aan gendergelijkheid. Kennisprogramma’s kunnen
bepaalde kennis genereren die tekenend is voor hoe er over bijv. voedselzekerheid gedacht wordt.
Het voedselzekerheidsbeleid wordt ondersteund door een kennisagenda. “Er wordt geïnvesteerd in
kennisdeling en onderzoek door kennisinstellingen ter ondersteuning van voedselzekerheid in de
bilaterale ambassadeprogramma’s en ten behoeve van een beter begrip van de mondiale
uitdagingen op voedselzekerheid en private sector ontwikkeling. Daarnaast wordt internationaal
landbouwonderzoek gesteund via de Consultative Group on International Agricultural
Research (CGIAR).” (Begroting 2014)
CGIAR
Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR) 52 is een wereldwijd netwerk van
15 onderzoeksinstituten dat zich richt op landbouw, voeding en duurzaam milieubeheer. CGIAR is
een ‘good practice’ op het gebied van integratie van gender in landbouwonderzoek. Het netwerk wil
51
http://www.actionaid.org/nl/nederland/publications/het-dutch-good-growth-fund-winst-ontwikkelings-samenwerkingmaar-voor-wie
52
http://www.cgiar.org/
25
ervoor zorgen dat rurale vrouwen van onderzoek profiteren en erdoor “empowered” worden. 53
CGIAR zet zich in voor onderzoek naar en zichtbaarheid van de essentiële rollen van vrouwen in de
landbouw, waartoe een eigenstandig onderzoeksnetwerk is opgericht. 54 In het afgelopen jaar zijn
een aantal onderzoeksrapporten over gender en landbouw gepubliceerd. 55 Ook is een praktische
strategie ontwikkeld, waaronder trainingen en een toolkit, om gender te integreren in
landbouwontwikkeling. 56Alle onderzoeksprojecten moeten jaarlijks rapporteren over resultaten voor
kleinschalige boerinnen, en de ingezette gender-expertise om dit te bereiken. Verschillende
programma’s hebben een gender strategie, waarbij o.a. gericht ingezet op onderzoek voor en met
kleinschalige boerinnen (CGIAR jaarverslag 2012, blz. 12-13). Het aandeel hiervan ten opzichte van
het totale programma is niet duidelijk.
In de nabije toekomst zullen alle onderzoeksprogramma’s de Women's Empowerment in Agriculture
Index gebruiken. (blz 14) “The Women's Empowerment in Agriculture Index, launched in 2012,
measures the empowerment, agency, and inclusion of women in the agriculture sector in developing
countries, helping to identify ways to overcome those obstacles and constraints. The Index is a
significant innovation in its field and aims to increase understanding of the connections between
women's empowerment, food security, and agricultural growth.” (blz 34)
Toch een relevante kanttekening: onderzoek door CGIAR lijkt zich met name te richten op
commerciële gewassen en op meer inclusieve en gender-rechtvaardige waardeketens. In de praktijk
schijnt slechts een klein gedeelte van het onderzoek gericht te gaan over kleinschalige landbouw. 57
De Nederlandse overheid zou er actief op kunnen toezien dat onderzoek ook relevant is voor
kleinschalige boerinnen die vooral actief zijn in lokale voedselmarkten.
Kennisplatform
Het onder Knapen aangekondigde Kennisplatform voor voedselzekerheid heeft de naam Dutch Food
& Business Knowledge Platform gekregen en is in de opstart-fase. Het lijkt erop dat de frase
“onderzoek […] ten behoeve van een beter begrip van de mondiale uitdagingen op voedselzekerheid
en private sector ontwikkeling” (begroting 2014, zie hierboven) naar het kennisplatform verwijst.
Het secretariaat wordt getrokken door AgriProFocus i.s.m. de WUR-CDI en de Broker. Zij zijn in
gesprek met organisaties om hun kennis-behoeften in kaart te brengen. Daarbij wordt vooral
vraaggestuurd gewerkt wordt en niet zozeer naar de vereisten zoals vastgelegd in het beleid wordt
gekeken. Dit is een gemiste kans omdat in het beleid de cruciale bijdragen van kleinschalige
boerinnen worden erkend en ook wordt toegezegd om hier gericht in te investeren. Uit de call for
proposals blijkt dat er geen gender-criteria zijn opgenomen en worden belangrijke beleidsaccenten
daardoor niet of onvoldoende meegenomen. Door sterke focus op bedrijfsleven, viable business
cases en economische agenda, dreigen sociaal-culturele en politieke aspecten - die juist voor het
vergroten van kansen voor kleinschalige boerinnen en daarmee ook vrouwenrechten en
voedselzekerheid van belang zijn - van de agenda te vallen.
3.7 Conclusie
Hoe zorgt de minister dat haar inzet op vrouwenrechten ook in het speerpunt voedselzekerheid
wordt doorgevoerd en vooral ook praktijk wordt gemaakt en heveel aandacht heeft zij daarbij voor
53
http://library.cgiar.org/bitstream/handle/10947/2868/CGIAR_Annual_Report_2012_Partnership_for_impact.pdf?sequen
ce=1
54
http://www.cgiar.org/our-research/research-on-gender-and-agriculture/gender-network/
55
http://www.cgiar.org/consortium-news/looking-beyond-the-short-end-of-the-stick-gender-norms-and-innovation/
56
http://www.cgiar.org/consortium-news/bringing-gender-into-focus/
57
Er werd gesproken van 3 tot 6 % procent tijdens: The Brussels Development Briefings are regular events organized in
Brussels by the Technical Centre for Agriculture (CTA) – in collaboration with the European Commission, the ACP Group,
and other partners – on key issues and challenges for rural development in the context of EU/ACP cooperation.
26
de rechten en kansen van kleinschalige boerinnen? De slotsom van dit hoofdstuk is vergelijkbaar met
die van het vorige rapport uit maart 2013. De minister verwijst naar een aantal specifieke
organisaties die invulling geven aan het op kleinschalige boerinnen gerichte beleid. In een aantal
andere voedselzekerheids-programma’s lijken verbeterslagen te zijn gemaakt door meer aandacht
voor vrouwenrechten en specifiek voor kleinschalige boerinnen. Dit zijn relevante aankopingspunten.
Een grote uitdaging is participatie en zeggenschap van vrouwen en vrouwen-organisaties bij het
beleid en de programmas die hen aangaan (zoals bij FDOV). Ambassades, kennisplatforms
(Food&Business) e.a. lijken veel vrijheid te hebben om invulling te geven aan beleid, met als risico dat
aandacht voor vrouwenrechten en kleinschalige boerinnen sterk afhankelijk blijft van de
betrokkenheid en interesse van betreffende personen. Daarnaast is gender en voedselzekerheid een
complex vraagstuk dat capaciteit, kennis en commitment vereist, welke extra onder druk kan komen
te staan in bezuinigen. Versnippering blijft een risico, evenals transparantie over impact op
kleinschalige boerinnen, per programma en met name over de breedte van de uitvoering van het
voedselzekerheidsbeleid.
4. Conclusie & aanbevelingen: Nederlandse inzet laten werken voor
kleinschalige boerinnen
Het huidige beleid biedt mogelijkheden voor aandacht en een bijdrage aan de positie en kansen van
kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden. Het is daarbij wel zaak dat het beleid inclusief is: dat
daadwerkelijk kleinschalige boerinnen worden bereikt en zij ook deelnemen aan het zetten van de
kaders en doelen van het beleid. Op basis van de geanalyseerde documenten en gesprekken blijkt
een aantal positieve resultaten, maar blijft onduidelijk welke boerinnen precies bereikt worden (en
welke niet) en of er sprake is van participatie en zeggenschap in beleid en programma’s. Daarnaast
wordt fors bezuinigd op ontwikkelingssamenwerking, inclusief het speerpunt voedselzekerheid, en is
de aandacht steeds meer bij (Nederlands) bedrijfsleven komen te liggen. Dat kan grote gevolgen
hebben voor de investeringen in deze doelgroep.
Minister Ploumen heeft vrouwenrechten prominent op haar agenda staan. Zij zet vooral in op
eigenstandige vrouw-gerichte projecten en minder op ‘mainstreaming’ van vrouwenrechten en
gender in ander beleid. Het is belangrijk dat binnen het beleid ook gekeken wordt naar de verdeling
van werk en middelen (gender analyse). Hoewel in de probleemanalyse, binnen voedselzekerheid,
veel aandacht is voor ongelijke kansen en ongelijke uitkomsten voor vrouwen, lijkt geen sprake van
een gerichte strategie en doorvertaling hiervan in de breedte van het beleid. De minister sprak zich
aanvankelijk weinig uit over het belang van kleinschalige boeren en boerinnen, maar noemde wel
prominent de rol van vrouwen in de landbouw. Daarmee geeft zij zichtbaarheid aan vrouwen binnen
de voedselzekerheidsagenda. Dit is een potentieel sterk beleidskader voor aandacht en bijdrage aan
de positie en kansen van kleinschalige boerinnen in ontwikkelingslanden, als dit ook daadwerkelijk
wordt doorgevoerd in alle programma’s.
Het beleid dat gericht is op kleine producenten en gendergelijkheid lijkt vooral vorm te krijgen door
samenwerking met een aantal specifieke organisaties, alsmede door een aantal ambassades in de
partnerlanden uitgevoerde programma’s. Het is echter niet altijd duidelijk wat eigenstandige
aandacht voor kleinschalige boerinnen betekent voor de invulling en aanpak van programma’s in de
praktijk en wie precies wordt bereikt. De minister ziet een rol voor vrouwen om te produceren voor
zichzelf maar ook voor anderen; het liefst in de formele economie en met grote aandacht voor
internationale handelsketens. Juist vrouwen zijn echter vaak actief in meer zelfvoorzienende
landbouw en/of informele en lokale voedselmarkten, veelal gebruikmakend van agro-ecologische
praktijken. Er is in de uitwerking van de minister grote inzet op agro-logistiek en voedselverwerkende
industrie en er wordt een cruciale rol toebedeeld aan de Nederlandse topsectoren voor hun kennis
27
en kunde op landbouwgebied. Het is onduidelijk hoe deze aanvliegroutes zich tot elkaar verhouden.
Zo is de vraag wat de gevolgen zijn van meer grootschalige commerciële landbouw voor kleinschalige
boerinnen en of ook kleinschalige boerinnen die niet of weinig voor de markt produceren worden
bereikt. Beiden zijn juist vanuit voedselzekerheidsperspectief en een rechtenbenadering op
ontwikkeling extra belangrijk.
Hoe zorgt de minister dat haar inzet op vrouwenrechten ook in het speerpunt voedselzekerheid
wordt doorgevoerd? Hoe wordt het praktisch gemaakt? Hoeveel aandacht heeft zij daarbij voor de
rechten en kansen van kleinschalige boerinnen? De slotsom van deze analyse is deels vergelijkbaar
met die van het vorige rapport uit februari 2013. De minister verwijst naar een aantal specifieke
organisaties die invulling geven aan het beleid dat is gericht op kleinschalige boerinnen. In een aantal
andere voedselzekerheidsprogramma’s lijken verbeterslagen te zijn gemaakt door meer aandacht
voor vrouwenrechten en specifiek voor kleinschalige boerinnen. Dit zijn relevante
aanknopingspunten, zeker in een tijd dat programma’s en organisaties die hier actief op inzetten,
door bezuinigingen onder druk komen te staan. Een grote uitdaging is ook participatie en
zeggenschap van vrouwen en vrouwenorganisaties bij het beleid en de interventies die hen
aangaan. Ambassades, kennisplatforms (Food&Business) e.a. lijken veel vrijheid te hebben om
invulling te geven aan beleid, met als risico dat aandacht voor vrouwenrechten en kleinschalige
boerinnen sterk afhankelijk blijft van de betrokkenheid en interesse van betreffende personen.
Daarnaast is gender en voedselzekerheid een complex vraagstuk dat capaciteit, kennis en
commitment vereist, welke extra onder druk kan komen te staan in bezuinigen. Versnippering blijft
een risico, evenals transparantie over de gevolgen voor kleinschalige boerinnen, per programma en
met name over de breedte van de uitvoering van het voedselzekerheidsbeleid.
Aanbevelingen aan minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
Inzet op kleinschalige landbouw, specifiek door vrouwen, is essentieel voor voedselzekerheid.
Daarom moet beleid dat over voedselzekerheid gaat nadrukkelijk oog hebben voor de uitdagingen en
potentie van kleinschalige boeren én boerinnen: voor het verbeteren van voedselzekerheid van
anderen, maar zeker ook van henzelf. Empowerment van kleinschalige boerinnen vanuit een
rechtenbenadering is hierbij essentieel. Uit analyse van beleidsdocumenten en gesprekken blijkt dat
er belangrijke (accent)wijzigingen in het huidige beleid zijn op het gebied van voedselzekerheid en
gender die kansen bieden aan kleinschalige boerinnen. Het blijft echter ook een uitdaging om dit
daadwerkelijk in de praktijk uit te voeren en coherentie van beleid te garanderen.
De in 2013 gedane aanbevelingen blijven relevant. 58 Hieronder presenteren wij nieuwe
aanbevelingen om de Nederlandse inzet voor gelijke rechten en kansen voor kleinschalige boerinnen
in ontwikkelingslanden te verbeteren.
1. Blijf gericht investeren in kleinschalige landbouw en kleinschalige boerinnen in het bijzonder,
waaronder hun landrechten, landbouwsupport en het versterken van collectieven. Betrek deze
vrouwen vooral ook bij de ontwikkeling, monitoring en uitvoering van beleid.
Wij zijn verheugd dat minister Ploumen aandacht heeft voor deze doelgroep, o.a. wanneer zij stelt:
“Boerinnen zijn nadrukkelijk doelgroep in de programma’s [voor voedselzekerheid]. […] Als vrouwen
dezelfde toegang tot productiemiddelen voor landbouw krijgen als mannen zal de honger in de
wereld met 12-17 procent dalen, aldus de FAO. Dan hebben we het over 100 tot 150 miljoen minder
ondervoede mensen 59. Dat is een positieve ontwikkeling en geeft gehoor aan een aantal moties dat
58
59
http://www.actionaid.org/sites/files/actionaid/investeer_in_kleinschalige_boerinnen_-_aanbevelingen_final_0.pdf
Voortgang speerpunten ontwikkelingssamenwerking (blz 8).
28
door de Tweede Kamer is aangenomen. Naast voedselzekerheid, is juist ook vrouwenrechten een
belangrijk argument om deze doelgroep centraal te stellen in beleid. De speerpunten, waaronder
voedselzekerheid, bieden dan ook belangrijke kansen voor inclusiviteit en vrouwenrechten wanneer
deze doelstellingen in samenhang worden uitgewerkt.
Dit zou vorm kunnen krijgen in een meer gerichte strategie om in de breedte van de programma’s
aandacht voor kleinschalige boerinnen te hebben en hen te ontzien in de bezuinigingen, zoals ook
eigenstandig vrouwenrechtenbeleid wordt ontzien. Binnen de doelgroep kleinschalige boerinnen is
het belangrijk dat ook de armste, zelfvoorzienende boerinnen, meer kansen krijgen t.b.v. hun
rechten en voedselzekerheid. Het is op dit moment niet duidelijk welke boerinnen binnen en buiten
de boot vallen. Juist veel vrouwen produceren voedsel voor eigen gezin en lokale markten. De
aandacht voor internationale ketens en bedrijfsleven heeft als risico dat deze vrouwen buitenspel
staan. De minister heeft terecht aandacht voorde transitie van subsistance naar meer
marktgeoriënteerde productie, maar dit brengt ook veel risico’s met zich mee en is zeker niet voor
iedereen mogelijk. Grootschalige investeringen en landbouwprogramma’s kunnen deze doelgroep
zelfs verdringen, wat natuurlijk voorkomen moet worden door juist aan te sluiten bij behoeften van
kleinschalige boerinnen en impact assessments voor grotere programma’s. Aanvullend inzicht in hoe
dit precies gebeurt en wie wordt bereikt is essentieel. Relevant in dit kader is uitvoering van de motie
31250/81 Thieme/Ouwehand, waarin de regering is verzocht de ontwikkelingsgelden die besteed
worden aan voedselzekerheid ten goede te laten komen aan kleinschalige boeren en het
ondersteunen van agro-ecologische praktijken, waar bij uitstek veel vrouwen actief zijn. Dit geldt ook
voor de verzoeken van de kamer om expliciete aandacht voor de allerarmsten – waaronder Motie
Staaij (33 625).
Ondersteun actief organisaties van vrouwelijke boeren, waaronder associaties, boerinnenbonden,
rurale vrouwennetwerken en/of coöperaties. “Een krachtige vrouwenbeweging – zo blijkt uit
onderzoek – is nodig om vrouwelijke politici voort te brengen, vrouwvriendelijk beleid te formuleren
en verantwoording over de uitvoering af te dwingen. 60” Uit ActionAid programma’s t.b.v. landrechten
voor vrouwen blijkt inderdaad dat sterke rurale vrouwenorganisaties en boerinnenassociaties een
drijvende kracht zijn voor grotere participatie en zeggenschap van vrouwen in land- en
voedselzekerheidsbeleid en -besluiten 61. Het is dan ook positief dat gericht versterken van
vrouwenorganisaties een centralere plek heeft gekregen in het beleid, o.a. doordat de minister niet
op het genderbudget heeft gekort en vooral inzet op eigenstandige projecten voor vrouwen binnen
de speerpunten. Zie erop toe dat daar binnen alle relevante programma´s voor voedselzekerheid
uitvoering aan gegeven wordt. Gezien de grote aandacht voor vrouwenrechten en kleinschalige
boerinnen is het zorgwekkend dat er weinig (lokale) vrouwen aan tafel meebeslissen over
programma’s en beleid dat hen aangaat. Bevorder participatie van (organisaties van)
vrouwen/kleinschalige boerinnen in Nederlandse beleidsprocessen en bij de ontwikkeling,
monitoring en uitvoering van ambassadeprogramma’s.
Zet kleinschalige landbouw en vrouwenrechten scherper op de agenda van internationale
organisaties die op landbouw en voedselzekerheid zijn gericht en waaraan subsidie wordt verleend.
Zo lijkt CAADP onvoldoende rekening te houden met de specifieke behoeften van kleinschalige
boeren en nog minder met boerinnen. Gender-gerelateerde toezeggingen blijven een papieren
exercitie en worden nauwelijks uitgevoerd in de praktijk. Landbouwbeleid en –uitgaven moeten
worden geheroriënteerd met specifieke focus op boerinnen, o.a. door budgetlijnen aan deze
doelgroep toe te wijzen en gerichter op vrouwen in te zetten bij diensten, kredietverleningen en
andere programma´s. Er moet meer gedaan worden zodat vrouwen gelijk behandeld worden voor de
60
61
Voortgang speerpunten ontwikkelingssamenwerking (blz 21)
http://www.actionaid.org/nl/nederland/publications/marginalisation-empowerment
29
wet en in de praktijk, met name wat betreft landeigendom. Nederland kan als donor/financier een
rol spelen om hiertoe te stimuleren.
2. Bevorder beleidscoherentie t.g.v. kleinschalige boerinnen, vrouwenrechten en
voedselzekerheid door expliciete aandacht voor kansen en risico’s voor deze groep in grotere
(landbouw)programma’s, private sector-ontwikkeling, handel en breder buitenlands beleid.
De aandacht voor private sector-ontwikkeling kan kansen bieden voor kleinschalige boerinnen, maar
ook risico’s wanneer onvoldoende aandacht is voor hun specifieke obstakels voor ondernemerschap.
Of wanneer zij, die veelal zeer actief zijn in lokale voedselproductie, juist uit de markt worden
gedrukt door grootschaliger en/of export-georiënteerde investeringen of zelfs hun land kwijt raken.
Ondanks enkele positieve stappen van de minister in het bereiken van vrouwen en het beperken van
risico’s (bijvoorbeeld op landroof), is het belangrijk dat meer aandacht komt voor kleinschalige
boerinnen in het private sector beleid van Nederland (DGGF en FDOV) en multilaterale fondsen als
GAFSP. In het resultaatfiche door DDE staat nog nagenoeg niets over het bereik van (kleinschalige)
boerinnen door 31 van de andere 32 activiteiten – waaronder GAFSP en PPPs. Hierbij zijn ook twee
moties relevant: de motie Dikkers 31250/89 waarin de regering wordt verzocht het
bedrijfsleveninstrumentarium te laten bijdragen aan een verbetering van de positie van kleinschalige
landbouw; en de motie Dikkers/El Fassed 31250/90 waarin de regering wordt verzocht om bij het
afsluiten van contracten met landbouwondernemingen ervoor te zorgen dat deze zoveel mogelijk
vrouwelijke agrarische ondernemers en boerinnen in ontwikkelingslanden bereiken.
Naast genderspecifieke data in alle fases, is steeds een genderspecifieke strategie nodig om
obstakels weg te nemen en een gelijk(er) speelveld te bevorderen:
•
•
•
•
Neem genderissues en vrouwenrechten systematisch op in het gehele projectvoorstelformat van de Faciliteit Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid (FDOV). Data die
wordt verzameld zou naar sekse kunnen worden uitgesplitst. Per project zou een
specifieke strategie kunnen worden ontwikkeld om vrouwen te stimuleren en obstakels
weg te nemen, zodat ze op een “level-playing field” komen met mannen. In het
algemeen zou er een meer mensgerichte aanpak moeten zijn, en minder gericht op
productie en technologie. Dit kan door inzichtelijk te maken op welke wijze doelgroepen
worden betrokken en wat de voordelen voor hen zullen zijn. En door gericht onderzoek
te doen naar wat nodig is om mensen te motiveren om nieuwe landbouwmethoden of
sanitaire praktijken aan te nemen.
Het is positief dat de minister binnen het Dutch Good Growth Fund (DGGF) specifiek
aandacht vraagt voor jongere, vrouwelijke en kleinere ondernemers. De koppeling met
voedselzekerheid en kleinschalige boerinnen ontbreekt hier echter, zowel vanuit
risicoperspectief als vanuit kansen. Bijvoorbeeld voor associaties van kleinschalige
boerinnen om door te groeien naar formele MKB-bedrijven. Dit vereist echter
expliciete inzet op het wegnemen van obstakels voor boerinnen en associaties, langere
termijnondersteuning en facilitatie – bij voorkeur door non-profit organisaties of
overheid − en flankerend beleid, waarin nu niet wordt voorzien binnen de context van
het DGGF.
Nederland speelt een belangrijke rol in de private sector arm van het GAFSP, waarvan
nog onvoldoende duidelijk is in hoeverre kleinschalige boeren en vooral boerinnen
daadwerkelijk kunnen profiteren. Nederland kan een voortrekkersrol spelen door
expliciet in te zetten op het wegnemen van obstakels en het vergroten van kansen
voor vrouwen binnen dit fonds.
Bevorder beleidscoherentie voor ontwikkeling door het vergroten van inzicht in
impacts van breder landbouw-, handels- en investeringsbeleid op deze doelgroep en
30
samenwerking met andere ministeries om negatieve gevolgen aan te pakken en kansen
te vergroten.
3. Zet in de post-2015 agenda in op het samenbrengen van vrouwenrechten en voedselzekerheid
door expliciete aandacht voor kleinschalige boerinnen en landrechten in duurzame en
inclusieve ontwikkeling.
Het post-2015 proces biedt een mooie en strategische kans om deze agenda’s bij elkaar te brengen,
maar momenteel is dit nog niet de expliciete inzet van de Nederlandse overheid. Pleit bijvoorbeeld
gericht voor het opnemen van gendergelijkheid en empowerment van vrouwen in gender-targets en
-indicatoren onder alle relevante doelen, waaronder armoedebestrijding, onderwijs,
voedselzekerheid, water en sanitaire voorzieningen, levensonderhoud, natuurlijke hulpbronnen en
duurzame energie, met specifieke aandacht voor kleinschalige boerinnen. Denk daarbij aan het
verankeren van land(gebruikers)rechten voor vrouwen, ingegeven door het aannemen van de
Voluntary Guidelines on Land Tenure. 62
4. Van beleid naar praktijk: versterk richtlijnen en interne genderexpertise bij ambassades en het
ministerie.
Versterk richtlijnen aan ambassades en zet in op implementatie. Het is een goede ontwikkeling dat
er richtlijnen zijn ontwikkeld om gender te verankeren in het werk van o.a. de ambassades. De
richtlijnen kunnen worden versterkt door suggesties op te nemen voor concrete acties op het gebied
van landrechten of kleinschalige landbouw. Implementatie van de richtlijnen lijkt nog te vrijblijvend,
waardoor de strategische plannen van sommige ambassades onvoldoende rekeninghouden met
vrouwenrechten en kleinschalige boerinnen. Er kunnen sterkere mechanismen komen voor
implementatie, zodat alle ambassades ermee aan de slag gaan en er binnen het ministerie wordt
samenwerkt om voedselzekerheid en vrouwenrechten te verbinden.
Relevant is de motie Dikkers/El Fassed 31250/90 waarin de regering wordt verzocht op de
ambassades specifieke expertise te ontwikkelen met betrekking tot ondersteuning bij het verwerven
van landrechten en het verhogen van de productiviteit van boerinnen in ontwikkelingslanden.
Genderexpertise op veel ambassades en thema-directies blijft zwak. Er is een mogelijkheid gecreëerd
om externe kennis aan te trekken. Dat is een verbetering, maar zet dan ook in op interne kennis,
bijvoorbeeld door trainingen en door waar mogelijk capaciteit vrij te maken en in te zetten. Het is
belangrijk dat er op hoger niveau onder het personeel visie en commitment is om de kansen en
rechten van kleinschalige boerinnen op te nemen in het voedselzekerheidsbeleid.
5. Verzeker dat vrouwenrechten, gender en kleinschalige en agro-ecologische landbouw worden
meegenomen in de onderzoeksagenda’s, zoals het Dutch Food & Business Knowledge Platform.
Door sterke focus op bedrijfsleven, viable business cases en economische agenda, dreigen sociaalculturele en politieke aspecten van de agenda te vallen. Aandacht voor de rechten en kansen van
kleinschalige boerinnen is te vrijblijvend. Er zouden gendercriteria voor onderzoeksaanvragen
moeten worden opgenomen. Ook ligt er een kans voor maatschappelijke organisaties om zelf aan te
geven dat er behoefte is aan onderzoek op het snijvlak voedselzekerheid, kleinschalige landbouw en
gender/vrouwenrechten, waarbij de doelgroep zoveel mogelijk kan worden betrokken. Maar bovenal
62
Bron: “Integrale benadering voor gendergelijkheid. Analyse en aanbevelingen voor de Nederlandse inzet op de Post-MDG
agenda” WO=MEN, 16 september 2013; inzet van ActionAid in de Post-2015 agenda, zie
http://www.actionaid.org/publications/post-2015-business-usual-or-bending-arc-history en voor landrechten o.a.:
http://www.landcoalition.org/news/rights-land-and-other-productive-resources-women-and-men-post-2015-agenda;
http://www.fao.org/nr/tenure/voluntary-guidelines/en/
31
zou het feit dat de minister inzet op vrouwenrechten en kleinschalige boeren en boerinnen, als
prioriteiten in haar beleid, moeten worden meegenomen in de onderzoeksagenda die het
kennisplatform voedselzekerheid gaat ontwikkelen. Het platform is ten slotte een programma onder
dat beleid. Gebruik en versterk ook de kennis en kunde van maatschappelijke organisaties die
voorop lopen in het bevorderen van vrouwenrechten en versterken van de positie van kleinschalige
boerinnen. Werk met hen samen in partnerschappen en creëer financiële ruimte in programma’s om
externe expertise aan te trekken.
6. Breng specifieke doelgroepen en resultaten van voedselzekerheids- en landbouwgerelateerde
activiteiten beter in kaart. Maak inzichtelijk bij wie de verantwoordelijkheid ligt voor de juiste
uitvoering, welke mechanismen er zijn om verantwoording af te leggen over de resultaten, en
wat er vervolgens met de uitkomsten van monitoring en evaluatie wordt gedaan.
Rapportage is op dit moment gefragmenteerd en veelal anekdotisch, met weinig aandacht voor
impact op de allerarmsten, waaronder kleinschalige boerinnen. Het gaat erom dat bij alle
programma’s, die uitvoering geven aan het beleid en die betrekking hebben op landbouw en
voedselzekerheid, inzichtelijk wordt gemaakt wat de specifieke behoeften van zowel vrouwen als
mannen zijn, hoe hier gericht op zal worden ingezet en wat de resultaten zijn. De speerpunten
rapportage maakte dit nog niet voldoende inzichtelijk. Ook is duidelijk dat verschillende
programma´s zich hier niet of nauwelijks op richten, of dat beter zouden kunnen doen. Monitoringsen evaluatiemomenten bieden goede mogelijkheden voor het delen van resultaten en het
doorvoeren van mogelijke verbeteringen samen met, en ten gunste van, kleinschalige boerinnen en
voedselzekerheid.
32

PSYCHIATER - Inghelburch

Puzzel mee!

Beleid voor kleinschalige informele P+R

Co-creatie met Zorg

Pdf-document: link - Het Autonome Huis

Klik hier voor een uitgebreid overzicht van onze

Besluit, houdende benoeming van ir. E.D. Wiebes

ontslag zittende MP, benoeming nieuwe MP

brief - Nederlandse Vrouwenraad

Dimensie 3 nr. 2014/1 - Buitenlandse Zaken