Samenvatting Vereniging NoorderBasis en VGSO beogen met de fusie onderwijs naar op gereformeerd vrijgemaakte grondslag voor leerlingen die speciale onderwijsvoorzieningen nodig hebben op langere termijn te kunnen waarborgen, zodat die leerlingen naar de eigen levensbeschouwing onderwijs kunnen blijven volgen. Daarnaast beogen de besturen de huidige spreiding van de voorzieningen binnen het voedingsgebied te behouden. Ten slotte achten beide besturen het raadzaam – gelet op krimp en de invoering van het passend onderwijs - om in een grotere bestuurlijke eenheid onder bezoldigd bestuur - speciaal onderwijs en speciaal basisonderwijs aan te bieden. Een bestuur met 17 basisscholen wordt uitgebreid met één kleine speciale school voor basisonderwijs en één kleine school voor speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs. De gevolgen voor de menselijke maat zijn derhalve beperkt. De legitimiteit van de fusie is intern en extern op orde; de medezeggenschapsraden en de veertien gemeenten waar scholen zijn gevestigd hebben ingestemd en positief geadviseerd. Gelet op het intersectorale karakter van de fusie heeft de commissie de voorgenomen fusie op drie manieren getoetst op keuzevrijheid: zowel binnen de sectoren WPO en WEC als intersectoraal. Naar oordeel van de commissie kan er ten aanzien van de voorliggende fusieaanvraag bij geen van de drie toetsen gesproken worden van een significante belemmering van de keuzevrijheid. Aangezien dit de enige cluster 3-school in Nederland is met de denominatie “gereformeerd vrijgemaakt” en er sprake is van een kleine school binnen een zeer klein bestuurlijk verband met slechts één andere kleine speciale school voor basisonderwijs, kan de CFTO de wens billijken om deze twee “niet-reguliere” scholen in te bedden in een iets groter bestuurlijk geheel. Dit waarborgt op de langere termijn iets beter het behoud van een divers onderwijsaanbod voor ouders in de provincie Groningen. De fusie kan in dat opzicht positief worden beoordeeld. Om recht te doen aan de fusie-aanvraag gaat de commissie nog in op de aangedragen motieven. In dat kader merkt de commissie op dat er geen objectieve indicatie is dat leerlingendaling ten gevolge van demografische-krimp een aannemelijke rechtvaardiging van de fusie kan zijn. Dat geldt ook voor het argument dat fusie nodig zou zijn met het oog op de invoering van passend onderwijs. De kwaliteit van het onderwijs en ook de financiële positie van het kleinere bestuur vertoont geen gebreken of directe risico’s, aldus de Inspectie. En het is in het algemeen de vraag of bezoldigde bestuurders per definitie beter kunnen zorgdragen voor de instandhouding van een kwalitatief goed onderwijsaanbod dan onbezoldigde bestuurders. Aangezien de fusie geen significante belemmering van de keuzevrijheid oplevert, heeft de commissie verder nagelaten om in dit specifieke geval een meer kritisch onderzoek te doen naar de fusie-motieven. Alles afwegend adviseert de commissie de staatssecretaris om de goedkeuring niet te onthouden. Er zijn in deze zaak ook geen opvallende zaken geconstateerd, die een aanbeveling nodig maken. 1 ADVIES Zaaknummer: OND/2014/19883/ AFO127 Inzake de aanvraag voor de bestuurlijke fusie tussen: • • Vereniging voor Gereformeerd Primair Onderwijs NoorderBasis (hierna te noemen: 1 2 NoorderBasis) , bevoegd gezag van 17 basisscholen in 14 gemeenten in Noord-Nederland met in totaal 2.210 leerlingen; 3 Vereniging voor Gereformeerd Speciaal Onderwijs (hierna: VGSO), bevoegd gezag van één 4 school voor speciaal basisonderwijs, SBO De Meerpaal, met 91 leerlingen en één school voor 5 (voortgezet) speciaal onderwijs, SO-VSO De Steiger, met 45 leerlingen, beide gevestigd in Groningen. De voorgenomen fusie bestaat uit de bestuursoverdracht van de beide scholen De Meerpaal en De Steiger van VGSO aan Noorderbasis. Beide betrokken verenigingen zijn schoolbesturen naar gereformeerd vrijgemaakte richting. Door de fusie ontstaat één bevoegd gezag met 19 scholen en 2.346 leerlingen. 1. Aanvraag en proces Op 27 juni 2014 is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: DUO) de fusieaanvraag ingediend. Bij de aanvraag zijn de volgende documenten gevoegd: een fusie-effectrapportage (hierna: de FER) en de instemmende verklaringen van de twee betrokken gemeenschappelijke medezeggenschapsraden (hierna: de GMRen) en een veertiental verklaringen van de afzonderlijke colleges van B&W van de gemeenten waarbinnen beide aanvragers actief zijn. Bij brief van 7 augustus 2014 zijn aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvraag door DUO compleet is verklaard en ter advisering is doorgestuurd aan de Commissie Fusietoets Onderwijs (hierna: CFTO). Per brief van 19 september 2014 is de behandeltermijn van deze aanvraag verlengd met 13 weken. De beslistermijn voor deze aanvraag verloopt op 26 december 2014. 2. Doelen voor de fusie De besturen beogen met de fusie het onderwijs naar gereformeerd vrijgemaakte richting op langere termijn te waarborgen voor leerlingen die speciale onderwijsvoorzieningen nodig hebben. In de huidige vorm achten aanvragers VGSO te klein en te kwetsbaar om zelfstandig in te kunnen spelen op de gevolgen van passend onderwijs en demografische krimp. Aanvragers achten een professionalisering van het bestuur in dit kader noodzakelijk en zijn van mening dat deze die niet te verkrijgen is met het huidige bestuur door vrijwilligers. In het samengaan van VGSO en NoorderBasis zien aanvragers de realisatie van een werkbare schaal die ruime mogelijkheden biedt voor ondersteuning in het (speciaal-)basisonderwijs en het speciaal onderwijs. 1 Bevoegd gezagnr.: 42607. De gemeenten waarin NoorderBasis scholen in stand houdt zijn: Achtkarspelen, Dongeradeel, Ferweradiel, Groningen, Grootegast, Haren, Heerenveen, Leek, Leeuwarden, Noordenveld, Oostelingwerf, Slochteren, Smallingerland & Zuidhorn. 3 Bevoegd gezagnr.: 30130. 4 BRIN: 22LH. 5 BRIN: 26MK. 2 2 3. Menselijke maat 6 Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is 7 bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en deelnemers voor onder meer richting of pedagogische-didactische aanpak. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder 8 druk komen te staan en kan een “democratisch gat” ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van “hun” school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of instelling. 3.1 Beoordeling schaalgrootte Ten aanzien van het primair onderwijs staat in de memorie van toelichting dat een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. Met in totaal 17 basisscholen overschrijdt NoorderBasis deze omvang ruimschoots. Door het samengaan met VGSO komt hier een speciale school voor basisonderwijs én een school voor speciaal (voortgezet) onderwijs 9 bij. Het aantal scholen dat het bestuur in stand houdt, stijgt derhalve van 17 naar 19. Tevens doet deze vereniging haar intrede in de sector van het speciaal onderwijs. De over te dragen scholen, De Meerpaal en de Steiger, zijn met 91 en 45 leerlingen overigens beide relatief kleine scholen. Ook de 17 basisscholen van NoorderBasis vallen met een gemiddelde omvang van 116 leerlingen ruim onder het landelijk referentieniveau van ca. 220 leerlingen gemiddeld. Als de toetsdrempel binnen het primair onderwijs van tien scholen in dit licht wordt gezien als ca. 2.200 leerlingen, dan is er ook bij NoorderBasis met 2.210 leerlingen geen sprake van een heel grote schaal. Daarbij is ook indirect de norm van 2.500 leerlingen relevant, die recent is vastgesteld door de regering om te bepalen vanaf welk moment in ernstige krimpgebieden fusies getoetst moeten worden. Dit aantal kan worden gezien als een “toetsdrempel” of “referentieniveau” en daar blijft NoorderBasis ook na fusie onder. 3.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming 10 In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: “Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid.” De minister schrijft verder: “Die betrokkenheid […] vergroot ook de kans op succes van de leerlingen en zorgt voor meer afstemming over de opvoeding en vorming van leerlingen. De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt 6 Stb. 2011, 95. Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 8 Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school,(rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20. 9 9 In de memorie van toelichting bij de Wet staat dat het (voortgezet) speciaal onderwijs 323 scholen in 509 vestigingen kent. De gemiddelde schoolgrootte is 205 leerlingen en het gemiddelde aantal leerlingen per vestiging bedraagt 130. Het aantal besturen met één of meer scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs bedroeg ten tijde van het opstellen van de memorie van toelichting 151 besturen. Thans zijn er bijna 140 besturen die (voortgezet) speciaal onderwijs aanbieden 10 Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16. 7 3 11 “weggeprofessionaliseerd”, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen participeren in het bestuur. Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen.” De fusietoets draagt hier aan bij en moet er voor zorgen dat het bestuur dicht bij de ouders blijft. Voor wat betreft de omvang van het ontvangende schoolbestuur constateert de commissie dat de voorgenomen fusie hier een beperkt effect op heeft; het ontvangend bevoegd gezag krijgt de verantwoordelijkheid voor twee relatief kleine scholen. Niet is gebleken dat door de fusieaanvraag behoefte ontstaat aan bijvoorbeeld een extra managementlaag of andere maatregelen, waardoor leerlingen, ouders en medewerkers van zowel NoorderBasis als VGSO te maken kunnen krijgen met een duidelijke toename van de afstand tussen het bestuur en de organisatie. Voor beide besturen geldt dat zij een verenigingsstructuur kennen, waarbij ouders expliciet zeggenschap hebben op de richting van het bestuur via een algemene ledenvergadering. Voor VGSO geldt wel dat deze vereniging door de voorgenomen fusie niet langer zal worden bestuurd door leden op vrijwillige basis, maar onder een betaald bestuurder zal komen te vallen. 3.3 Beoordeling complexiteit De minister van OCW vraagt in haar brief van 19 april 2013, Versterking bestuurskracht onderwijs, aandacht voor het ontstaan van complexe organisaties en het effect van de complexiteit voor de menselijke maat in het onderwijs. Die complexiteit kan zijn gelegen in de omstandigheid dat een bevoegd gezag het bestuur heeft over scholen die vallen onder verschillende onderwijssectoren. De voorgenomen fusie brengt op dit punt verandering in de complexiteit en de organisatie van vereniging NoorderBasis, nu zij door de voorgenomen fusie zowel een speciale school voor basisonderwijs als een school uit de voor haar nieuwe onderwijssector van het speciaal (voortgezet) onderwijs binnenhaalt. Dit zijn twee typen scholen, die elk een eigen leerlingenpopulatie kennen met eigen behoeften als het gaat om onderwijs en waarvoor aparte bekostiging en wetgeving geldt. Deze twee scholen zullen verder sterk beïnvloed kunnen worden door de invoering van passend onderwijs. In bestuurlijk opzicht neemt NoorderBasis derhalve een grote verantwoordelijkheid op zich en maakt het hiermee de eigen organisatie aanzienlijk complexer. Tegelijkertijd herkent de CFTO de politieke en maatschappelijke wens vanuit de kerngedachte achter passend onderwijs om “speciale” scholen in te bedden in een bestuurlijke en onderwijsomgeving samen met kinderen die onderwijs volgen aan reguliere scholen. Daarbij denkt de commissie ook aan integratiedoelstellingen vanuit het vroegere Weer Samen Naar School-beleid en het huidige beleid ten aanzien van Passend Onderwijs. De CFTO signaleert dat dit motief ook speelde in bijvoorbeeld fusie-aanvragen vanuit Dongeradeel (afo35) en recent in Stadskanaal (afo128), evenals casussen in Amsterdam en de regio Hilversum. 4. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis volgt verder dat de fusie-effectrapportage primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed 12 te kunnen uitoefenen. Voor het bestuur dient de FER om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de FER de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is het haar belangrijkste doel. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de FER een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 66b, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet op de expertise centra (hierna WEC), in artikel 64b, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fusie-effectrapportage en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschap. 11 De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p.33. 12 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11. 4 4.1 Interne legitimiteit Aanvragers hebben op 21 mei 2014 de voorgenomen fusie en FER ter instemming voorgelegd aan de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van VGSO, die op 26 juni een instemmende verklaring heeft afgegeven. De GMR van NoorderBasis heeft op 19 juni 2014 een verzoek voorgelegd gekregen en nog op dezelfde datum ingestemd met de voorgenomen fusie. Beide verklaringen bestaan uit niet meer dan de verklaring van instemming zonder inhoudelijke toelichting. De CFTO heeft geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. 4.2 Externe legitimiteit Advies 14 betrokken gemeentebesturen NoorderBasis is als vereniging voor gereformeerd vrijgemaakt basisonderwijs actief in een veertiental gemeenten binnen de provincies Groningen, Friesland en Drenthe. De twee scholen van VGSO staan beide in de gemeente Groningen: één van de gemeenten waarbinnen ook NoorderBasis actief is. Aanvragers hebben ten behoeve van de voorgenomen fusie in de eerste helft van 2014 een advies gevraagd aan alle betrokken gemeenten, ondanks het feit dat de CFTO sinds begin 2013 bewust haar beleid heeft gewijzigd en alleen nog die verklaringen nodig acht die meer direct betrekking hebben op het gebied waar de fusie primair effect heeft. In dit geval gaat het om een fusie, die met name raakt aan de gemeente Groningen en had volstaan kunnen worden met alleen dat advies. Alle gemeenten, inclusief Groningen, hebben unaniem positief geadviseerd ten aanzien van de overdracht van de twee scholen van VGSO aan NoorderBasis. Enkele gemeenten merken voorts op niet te verwachten dat de lokale keuzevrijheid in gevaar komt door de voorgenomen fusie, mede omdat er ten aanzien van de instandhouding van betrokken scholen geen wijzigingen optreden. Hiermee bevestigen deze gemeenten, dat het hier met name de situatie in Groningen betreft. Er bestaat op grond van het voorgaande geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie extern draagvlak ontbreekt. 5. Effect op keuzevrijheid In de memorie van toelichting bij de Wet fusietoets staat het volgende: “Veel beleid stimuleert samenwerking tussen onderwijsinstellingen, vaak ook over de grenzen van sectoren heen. Hoewel deze zaken op zich positief zijn, is het belangrijk om te toetsen of ze opwegen tegen het verlies aan menselijke maat.” Ten aanzien van fusies tussen besturen met onderwijsaanbod uit verschillende onderwijssectoren zegt de Memorie van Toelichting, dat fusies tussen besturen uit verschillende sectoren altijd toetsplichtig zijn. De reden hiervoor is dat een fusie in een traditioneel kleinschalige sector veel nadeliger kan zijn voor de menselijke maat dan in een sector die altijd al grootschalig was. Een voorbeeld is een fusie tussen een school voor voortgezet onderwijs en een ROC. De tweede reden om sector overstijgende fusies altijd te toetsen, is dat het onmogelijk is om eenvoudige drempelwaarden te benoemen voor deze fusies. Ten behoeve van de advisering over de voorliggende aanvraag van Vereniging NoorderBasis en VGSO heeft de CFTO achtereenvolgens naar de effecten binnen de betrokken sectoren afzonderlijk gekeken om vervolgens stil te staan bij een intersectorale toets. 5.1 Toets op keuzevrijheid in het primair onderwijs. Bepaling fusiegebied speciaal basisonderwijs Het gebied voor een fusie binnen het primair onderwijs wordt bepaald door de locatie(s) waar de betrokken besturen scholen in stand houden. Voor NoorderBasis zijn dit de eerder vermelde 14 gemeenten in het noorden van Nederland en voor VGSO is dit alleen de gemeente Groningen, waar zij SBO De Meerpaal in stand houdt. Aangezien de fusie derhalve primair afspeelt in Groningen, is dit voor de commissie het relevante fusiegebied (zie in dat licht ook de paragraaf 4.2 over de noodzaak van het opvragen van verklaringen van gemeentebesturen). De CFTO wil hierbij opmerken dat in het algemeen onderscheid gemaakt dient te worden tussen regulier basisonderwijs en speciaal basisonderwijs en dat dit in de regeling van het ministerie van OCW voor de fusietoets tot heden is nagelaten. 5 Een speciale school voor basisonderwijs is naar zijn aard echter duidelijk anders. Een keuze van ouders en de keuzevrijheid is gebaseerd op andere motieven dan in het regulier basisonderwijs. Dit blijkt ook wanneer de herkomst van scholieren nader wordt bekeken. Slechts 8 van de 91 leerlingen op De Meerpaal is woonachtig in Groningen, de vestigingsgemeente van deze school. De gemeente met het grootste aandeel is de gemeente Eemsmond in het noorden van de provincie met 14 leerlingen. Het voedingsgebied van SBO-school De Meerpaal is de facto zelfs groter dan de provincie Groningen. Dit is in vergelijking met scholen in het reguliere basisonderwijs een duidelijk verschil. Voor deze specifieke fusie-aanvraag stelt de CFTO het fusiegebied derhalve vast op de provincie Groningen als geheel en de veertien gemeenten waar NoorderBasis actief is in het bijzonder. Daarnaast wordt nog gekeken naar het effect binnen Groningen. De vraag is welk effect de fusie heeft in dit geografisch gebied op keuzevrijheid. Marktaandeel en bestuursmacht in Groningen en omgeving Binnen de veertien gemeenten waar NoorderBasis is het effect van de overdracht van De Meerpaal aan NoorderBasis gering. Binnen de 14 gemeenten worden in totaal 294 basisscholen in stand gehouden. Met een groei van 17 naar 18 scholen blijft NoorderBasis een aandeel van 6% van het primair onderwijs in de regio behouden. Ook binnen de gemeente Groningen, de gemeente waar de scholen van VGSO gevestigd zijn, is het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid in het primair onderwijs beperkt. Deze gemeente telt in totaal 41 scholen voor basisonderwijs en/of speciaal basisonderwijs, waarvan momenteel 2 onder bevoegd gezag van NoorderBasis. Door de voorgenomen worden dit er drie. Dit betekent een stijging in het marktaandeel van 5% naar 7%. Keuzevrijheid naar en binnen richting Doordat aanvragers beide onderwijs naar gereformeerd vrijgemaakte denominatie aanbieden, verschaalt het aanbod naar richting niet. In totaal zijn er 19 scholen met een gereformeerd vrijgemaakte grondslag onder verantwoordelijkheid van drie afzonderlijke bevoegd gezagen binnen het fusiegebied. NoorderBasis weet zich met 17 scholen reeds verantwoordelijk voor 90% van het basisonderwijs binnen de richting, door de fusie stijgt dit naar 95%. Naast de scholen van aanvragers resteert nog één andere basisschool van dezelfde denominatie in de gemeente Slochteren. Binnen de provincie Groningen zijn er in totaal 8 bestuurlijke aanbieders van speciaal basisonderwijs, die gezamenlijk negen scholen in stand houden. SBO De Meerpaal is hiervan de enige naar gereformeerd vrijgemaakte richting. Hierin verandert door de overdracht van de school door VGSO aan NoorderBasis niets. De gehele situatie binnen het primair onderwijs overziend is de CFTO van oordeel als gevolg van deze fusie geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid als bedoeld in artikel 64c van de WPO en artikel 10 van de Regeling. 5.2 Toets op keuzevrijheid in de WEC-sector Bepaling fusiegebied (V)SO De Steiger is een school voor speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs. Het betreft hier een school voor zogenaamd “cluster 3”onderwijs, leerlingen met een ernstige lichamelijke en/of verstandelijke beperking. Een significante belemmering voor de keuzevrijheid binnen de WEC-sector doet zich volgens de Regeling Fusietoets van het ministerie van OCW in ieder geval voor wanneer een bestuur meer dan 50% van het onderwijs in een bepaalde onderwijssoort binnen heel Nederland onder zich krijgt. De CFTO acht het in het algemeen - en ook in dit geval - niet zinvol om allereerst te kijken naar marktpercentages over een zo groot geografisch gebied als het gehele land. Voor ouders en hun keuzevrijheid draait in het de regel om veel kleinere gebieden, afhankelijk van het type onderwijs dat genoten wordt. Alleen in heel uitzonderlijke situaties is het relevant om te kijken naar het effect van een fusie op de keuzevrijheid van alle ouders in Nederland, bijvoorbeeld als er in heel Nederland slechts enkele onderwijsbesturen of onderwijsvoorzieningen zijn die een met elkaar vergelijkbaar aanbod hebben. Net als bij SBO De Meerpaal heeft de CFTO derhalve gekeken naar de herkomst van leerlingen. Dan is te zien dat ook hier het voedingsgebied grotendeels overlapt met de provincie Groningen. De commissie hanteert daarom ook in dit geval de provincie als gebiedsbepaling om het effect van de fusie in kaart te brengen. 6 Marktaandeel en bestuursmacht in Groningen en omgeving Binnen provincie Groningen zijn in totaal zes aanbieders van cluster 3 onderwijs, die gezamenlijk 13 zeven scholen in stand houden. VGSO draagt met deze fusie dus een aandeel van 14% over. Verkrijgend bestuur NoorderBasis is momenteel niet actief in het speciaal onderwijs. Door de voorgenomen fusie verandert er in dit opzicht feitelijk niets ten aanzien van de keuzemogelijkheden in het speciaal onderwijs. Keuzevrijheid naar en binnen richting Binnen de richting draagt VGSO met De Steiger de enige school voor speciaal onderwijs op gereformeerd vrijgemaakte grondslag in de provincie - en zelfs binnen heel Nederland – over. Er is door aanvragers echter bewust gekozen voor een bestuursoverdracht binnen de eigen denominatie. Naar oordeel van de CFTO komt daarmee ook de keuze voor speciaal onderwijs naar en binnen de richting niet in gevaar. Naar oordeel van de commissie kan er ten aanzien van de voorliggende fusieaanvraag derhalve niet gesproken worden van een significante belemmering van de keuzevrijheid conform artikel 66c van de WEC en artikel 13 van de Regeling. Aangezien dit de enige cluster 3-school in Nederland is met de denominatie “gereformeerd vrijgemaakt” en er sprake is van een kleine school binnen een zeer klein bestuurlijk verband met slechts één andere kleine basisschool, kan de CFTO de wens billijken om deze twee bijzondere scholen in te bedden in een iets groter bestuurlijk geheel. Dit waarborgt op de langere termijn iets beter het behoud van een divers onderwijsaanbod voor ouders in de provincie Groningen. De fusie kan in dat opzicht positief worden beoordeeld. 5.3 Intersectorale toets PO/WEC Zoals hiervoor aangegeven is het bij een intersectorale fusie van belang om een weging te maken van de schaal en omvang van beide sectoren. In bestuurlijk opzicht is wat betreft schaal tussen de sectoren van het primair en speciaal onderwijs weinig onderscheid te maken. Beide sectoren zijn in de regel relatief kleinschalig georganiseerd. Dit geldt ook, zoals reeds gesteld in paragraaf 3.1 van dit advies, voor aanvragers VGSO en NoorderBasis. Met een gezamenlijk leerlingaantal van 2.346 scholieren mag er na fusie zeker niet gesproken worden van een grootschalig bestuur. De CFTO erkent bovendien dat VGSO met 2 kleine scholen van respectievelijk 91 en 45 een relatief kwetsbare positie heeft. Door landelijke ontwikkelingen op het gebied van Passend Onderwijs komt het daarbij vaker voor dat kleine specialistische besturen aansluiting zoeken bij een groter geheel. Voor de door aanvragers gewenste bestuurlijke schaalvergroting kan logischerwijs gezocht worden naar samenwerking met een bestuur met een gespecialiseerd karakter of juist een regulier onderwijsbestuur (binnen of buiten de eigen sector). Doordat VGSO met één speciale school voor basisonderwijs en een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs wettelijk gezien al intersectoraal georganiseerd is, ligt hierin geen eenduidig voor de hand liggende keuze te maken. VGSO, en verkrijgend bestuur NoorderBasis, onderscheiden zich binnen de grotere regio echter wel ten aanzien van andere aanbieders van onderwijs op het terrein van denominatie. Beide staan voor gereformeerd vrijgemaakt onderwijs. Het kiezen van een samenwerkingspartner met een groter aantal reguliere basisscholen binnen de “eigen” richting zorgt ervoor dat deze vorm van bijzonder onderwijs binnen het speciaal basisonderwijs als ook het speciaal onderwijs in Groningen op langere termijn beterbehouden kan blijven. De CFTO ziet daarom ook ten aanzien van het intersectorale karakter van deze fusie geen verdere aantasting in de variatie van het onderwijs naar richting. 6. Rechtvaardigingsgronden Artikel 19 van de regeling fusietoets bepaalt dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: • de omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; 13 Het speciaal onderwijs in Nederland als geheel telt 166 scholen voor cluster 3 onderwijs. NoorderBasis verkrijgt hierin door de voorgenomen fusie een aandeel van minder dan 1%. 7 • • de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Deze opsomming is niet limitatief. De commissie beoordeelt daarom altijd of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. Hoewel er op basis van de hiervoor overwogen gronden geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid, worden de doelen voor fusie hieronder kort behandeld door de commissie om zo ook recht te doen aan de fusie-aanvraag. 6.1 Continuïteit: krimp en dreigende opheffing Aanvragers maken in de FER nadrukkelijk melding van demografische krimpende leerlingaantallen als grond voor de voorgenomen fusie. Het op langere termijn garanderen van de continuïteit van het speciaal (basis-) onderwijs naar gereformeerd vrijgemaakt richting is daarmee één van de voornaamste beweegredenen van de overdracht van De Meerpaal en De Steiger aan Vereniging NoorderBasis. Als de demografische ontwikkelingen in het voedingsgebied van de beide scholen nader in kaart wordt gebracht dan constateert de CFTO dat inderdaad sprake is van een lichte 14 terugloop in de basisgeneratie van 4 tot 12 jarigen. Zeer sterk is deze echter niet. De zes gemeenten met het grootste aandeel onder de leerlingpopulatie van VGSO kennen conform de prognoses in het 15 scenariomodel van het ArbeidsmarktplatformPO een gewogen gemiddelde krimp van zo’n 4% in de periode 2013 tot en met 2018. Dit is geen significante daling en er is dus geen directe aanleiding om te veronderstellen, dat een fusie noodzakelijk is in verband met een dreigende opheffing of het anderszins in problemen kunnen komen van VGSO als gevolg van krimp. Aanvragers zelf hebben bij de FER geen specifieke prognoses voor de betrokken besturen of scholen meegeleverd. Aangezien er geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid, ziet de CFTO in dit geval geen aanleiding om dergelijke prognoses alsnog op te vragen. Wel heeft zij bij DUO informatie opgevraagd over de ontwikkeling van het aantal leerlingen in de afgelopen vijf jaar, aangezien dit in zichzelf ook een indicatie geeft van de te verwachten ontwikkeling in de komende jaren. De demografische krimp in de vorm van een daling van het aantal geboorten en daarmee het potentieel aantal leerlingen is zowel landelijk als in specifieke gebieden immers al minstens tien jaar aan de gang. Dat is voor deze regio in kwestie niet anders. 16 Hieronder wordt weergegeven hoe de leerlingenaantallen op de betrokken scholen van VGSO zich in de afgelopen vijf jaren hebben ontwikkeld. School SBO De Meerpaal SO-VSO De Steiger 2009 88 40 2010 95 45 2011 94 46 2012 96 47 2013 91 45 Hieruit blijkt dat van een duidelijke daling in de leerlingenaantallen over de afgelopen jaren bij zowel De Meerpaal als De Steiger geen sprake is. Sterker nog, beide scholen zijn licht in omvang toegenomen. Daarbij wil de CFTO aanvullend opmerken dat voor speciale scholen voor basisonderwijs en scholen voor speciaal onderwijs geen opheffingsnorm geldt, zodat er ook in dit opzicht van rijkswege geen evidente bedreiging van de continuïteit is. 6.2. Kwaliteit Gekeken naar de informatie over kwaliteit van het onderwijs (gepubliceerd op de website) van de Inspectie van het onderwijs volgt dat beide scholen een basis toezichtsarrangement hebben. Er is derhalve geen directe aanleiding om aan te nemen, dat VGSO niet zelfstandig kwalitatief onderwijs kan aanbieden. 14 Het gaat hier om de gemeenten Zuidhorn, Assen, Groningen, Eemsmond, Noordenveld en Slochteren, tezamen herkomstplaats van ca. 55% van de leerlingen van De Meerpaal en De Steiger gecombineerd. 15 http://www.scenariomodelpo.nl 16 De scholen van NoorderBasis zijn hierbij bewust buiten beschouwing gelaten omdat het duidelijk is dat het aanvragers bij de voorgenomen fusie te doen is om de continuïteit van het onderwijs op de scholen van VGSO. 8 6.3. Financiële positie Aanvragers maken geen melding van grote financiële zorgen bij VGSO, noch bij NoorderBasis. Op basis van de onderstaande financiële gegevens van DUO blijkt dat de cijfers van aanvragers met betrekking tot de solvabiliteitsratio’s 1 en 2, alsmede die over de liquiditeitsratio een positief en stabiel beeld geven. De rentabiliteit van beide organisaties laat in het recente verleden een negatieve ontwikkeling zien, die zich in 2012 wel lijkt te herstellen. Beide besturen staan niet onder verhoogd of hoog financieel toezicht van de inspectie. Bevoegd gezag jaar liquiditeit rentabiliteit Solvabiliteit I Solvabiliteit II Totale baten VGSO 2008 4,5 -1,5 0,78 0,8 41 2009 1,53 -1,4 0,56 0,59 11,8 2010 1,95 -1,2 0,76 0,77 17,2 2011 2,39 -4,6 0,75 0,77 19,8 2012 3,51 0 0,78 0,81 18 2008 2,65 -2,6 0,79 0,81 31,3 2009 1,76 -6,4 0,7 0,73 24 2010 1,21 -6,6 0,54 0,57 18 2011 1,22 -2,1 0,59 0,63 15,6 2012 1,53 2,2 0,64 0,68 18,4 NoorderBasis Er bestaat derhalve op basis van de gegevens waar DUO nu over beschikt geen aanleiding om aan te nemen, dat de beide besturen zelfstandig niet in staat zouden zijn het hoofd boven water te houden of de financiële consequenties van de verwachte afnamen van de leerlingaantallen op te vangen binnen hun eigen organisatie. Evenmin heeft de CFTO reden om aan te nemen dat de overdracht van beide scholen van VGSO voor NoorderBasis een onoverkomelijk financieel risico met zich meebrengt. 6.4. Invoering passend onderwijs als fusiemotief Gelet op krimp en de komst van het passend onderwijs achten aanvragers het raadzaam om in een grotere bestuurlijke eenheid het speciaal basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs aan te bieden. Alleen op deze manier verwachten de benodigde professionaliteit te ontwikkelen die nodig wordt geacht om dit onderwijs naar gereformeerd vrijgemaakte richting in de regio op langere termijn te kunnen waarborgen. De commissie is in het algemeen kritisch ten aanzien van dit fusiemotief. Passend onderwijs beoogt de nodige veranderingen te weeg te brengen, maar alvorens direct het hoofd in de schoot te leggen en aansluiting te zoeken bij een groter bestuur, kunnen kleinere besturen ook proberen met deze veranderingen zelfstandig op een goede manier om te gaan. Of in dit bijzondere geval de leerlingenstromen als gevolg van passend onderwijs ingrijpend zullen wijzigen, is nog maar de vraag. Nu geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid, zal de commissie hierover in dit specfifieke geval geen oordeel geven. 6.5. Bestuurlijk onvermogen Aanvragers geven aan dat de fusievoornemens mede geboren zijn uit de wens om te zorgen voor een verdere professionalisering van het bestuur van VGSO. Momenteel is deze vereniging met een vrijwillig bestuur naar oordeel van aanvragers te klein voor een dergelijke stap. De CFTO heeft begrip voor deze zienswijze, maar staat er tegelijkertijd kritisch tegenover. Er is geen bewijs dat een bezoldigde bestuurder beter is voor het onderwijs op een school dan een onbezoldigd bestuur. Bovendien is de tijd van ouders en betrokkenen die zich vrijwillig bij de organisatie van een school inzetten van grote waarde. Door over te gaan naar een groter bestuur gaat deze waardevolle betrokkenheid mogelijk juist verloren. In het algemeen vraagt de CFTO aan bestuurders, die zich op het standpunt stellen dat zij niet langer in staat zijn zelf het bestuur te vormen, om nadere 9 argumentatie en onderbouwing. Aangezien in deze situatie echter geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid, heeft de commissie dat hier achterwege gelaten. 7. Conclusie Vereniging NoorderBasis en VGSO beogen met de fusie onderwijs naar op gereformeerd vrijgemaakte grondslag voor leerlingen die speciale onderwijsvoorzieningen nodig hebben op langere termijn te kunnen waarborgen, zodat die leerlingen naar de eigen levensbeschouwing onderwijs kunnen blijven volgen. Daarnaast beogen de besturen de huidige spreiding van de voorzieningen binnen het voedingsgebied te behouden. Ten slotte achten beide besturen het raadzaam – gelet op krimp en de invoering van het passend onderwijs - om in een grotere bestuurlijke eenheid onder bezoldigd bestuur - speciaal onderwijs en speciaal basisonderwijs aan te bieden. Een bestuur met 17 basisscholen wordt uitgebreid met één kleine speciale school voor basisonderwijs en één kleine school voor speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs. De gevolgen voor de menselijke maat zijn derhalve beperkt. De legitimiteit van de fusie is intern en extern op orde; de medezeggenschapsraden en de veertien gemeenten waar scholen zijn gevestigd hebben ingestemd en positief geadviseerd. Gelet op het intersectorale karakter van de fusie heeft de commissie de voorgenomen fusie op drie manieren getoetst op keuzevrijheid: zowel binnen de sectoren WPO en WEC als intersectoraal. Naar oordeel van de commissie kan er ten aanzien van de voorliggende fusieaanvraag bij geen van de drie toetsen gesproken worden van een significante belemmering van de keuzevrijheid. Aangezien dit de enige cluster 3-school in Nederland is met de denominatie “gereformeerd vrijgemaakt” en er sprake is van een kleine school binnen een zeer klein bestuurlijk verband met slechts één andere kleine speciale school voor basisonderwijs, kan de CFTO de wens billijken om deze twee “niet-reguliere” scholen in te bedden in een iets groter bestuurlijk geheel. Dit waarborgt op de langere termijn iets beter het behoud van een divers onderwijsaanbod voor ouders in de provincie Groningen. De fusie kan in dat opzicht positief worden beoordeeld. Om recht te doen aan de fusie-aanvraag gaat de commissie nog in op de aangedragen motieven. In dat kader merkt de commissie op dat er geen objectieve indicatie is dat leerlingendaling ten gevolge van demografische-krimp een aannemelijke rechtvaardiging van de fusie kan zijn. Dat geldt ook voor het argument dat fusie nodig zou zijn met het oog op de invoering van passend onderwijs. De kwaliteit van het onderwijs en ook de financiële positie van het kleinere bestuur vertoont geen gebreken of directe risico’s, aldus de Inspectie. En het is in het algemeen de vraag of bezoldigde bestuurders per definitie beter kunnen zorgdragen voor de instandhouding van een kwalitatief goed onderwijsaanbod dan onbezoldigde bestuurders. Aangezien de fusie geen significante belemmering van de keuzevrijheid oplevert, heeft de commissie verder nagelaten om in dit specifieke geval een meer kritisch onderzoek te doen naar de fusie-motieven. 8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen de Vereniging voor Gereformeerd Primair Onderwijs NoorderBasis en de Vereniging voor Gereformeerd Speciaal Onderwijs. Er zijn in deze zaak ook geen opvallende zaken geconstateerd, die een aanbeveling nodig maken. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 13 oktober 2014, door de Commissie Fusietoets in het Onderwijs. Namens deze, De voorzitter, prof. dr. A.M.L. van Wieringen 10
© Copyright 2024 ExpyDoc
