40 jaar
Jaargang 41-NUMMER 8-2014
Themanummer Omgevingswet
Wetsvoorstel Omgevingswet: Op weg naar een nieuwe balans. Een overzicht van de hoofdlijnen en belangrijkste veranderingen in het wetsvoorstel
Omgevingswaarde en instructieregels – een combinatie van flexibiliteit en interbestuurlijke spanningen
Het omgevingsplan. Een stap verder?
De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel Omgevingswet. Voorlopig beoordeeld
Vrijwillige acceptatie van omgevingsrisico’s: de burger
moet het weten, willen en kunnen
Flexibiliteit in de Omgevingswet: maatwerk, gelijkwaardigheid en experimenten
(G)een integrale afweging op vergunningniveau
Natuurbescherming met de Omgevingswet
Nu al Eenvoudig Beter dankzij het begrip ‘inrichting’
M en R Jurisprudentie
10 305 630
T2_MENR_1408_lijm_V02.indd 655
10/17/2014 5:39:16 PM
Inhoudsopgave
OPINIE
Nr. 117 / p. 591
Mr. dr. J.H.G. van de Broek
ARTIKELEN EN REACTIES
Nr. 118 Wetsvoorstel Omgevingswet: Op weg naar een
nieuwe balans. Een overzicht van de hoofdlijnen en
belangrijkste veranderingen in het wetsvoorstel / p. 594
Mr. H.W. de Vos
Nr. 119 Omgevingswaarde en instructieregels – een
combinatie van flexibiliteit en interbestuurlijke
spanningen / p. 601
Mr. W.J. Bosma
Nr. 120 Reactie op W.J. Bosma – De betekenis van omgevingswaarden en instructieregels onder de Omgevingswet / p. 608
Mr. M. de Jager en mr. ir. S. Handgraaf
Nr. 121 Het omgevingsplan. Een stap verder? / p. 610
Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer
Nr. 122 Reactie op A.G.A. Nijmeijer, Het omgevingsplan.
Een stap verder? / p. 616
Mr. A.E. Kneepkens, ir. K. Krijt, mr. ing. B. Rademaker
Nr. 123 De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel
Omgevingswet. Voorlopig beoordeeld / p. 618
Prof. mr. R. Uylenburg
Nr. 124 Reactie op R. Uylenburg, De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel Omgevingswet. Voorlopig
beoordeeld / p. 625
Mr. E.C. Matiasen en mr. H.W. de Vos
Nr. 125 Vrijwillige acceptatie van omgevingsrisico’s: de
burger moet het weten, willen en kunnen / p. 627
Dr. C.A.J. Vlek
Nr. 126 Flexibiliteit in de Omgevingswet: maatwerk,
gelijkwaardigheid en experimenten / p. 635
Mr. K.J. de Graaf en mr. H.D. Tolsma
Nr. 127 (G)een integrale afweging op vergunningniveau /
p. 643
Mr. S. Hillegers en mr. T.E.P.A. Lam
Nr. 128 Natuurbescherming met de Omgevingswet /
p. 650
Mr.drs. M.M. Kaajan
Nr. 129 Nu al Eenvoudig Beter dankzij het begrip
‘inrichting’ / p. 656
Mr. E. Vogel-Jaartsveld
NATIONALE OMGEVINGSWETGEVING IN
BEHANDELING / p. 658
Mr. dr. J.H.G. van den Broek
Afl. 8 - oktober 2014
T2_MENR_1408_lijm_V02.indd 656
Milieu en Recht
10/17/2014 5:39:20 PM
Opinie
Mr. dr. J.H.G. van den Broek
Omgevingswet: dubbeltje kan eenvoudig beter een
kwartje worden
M en R 2014/117
Het op 16 juni 2014 ingediende wetsvoorstel Omgevingswet
(Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 1-2) rechtvaardigt alleszins een themanummer. We staan namelijk aan de vooravond van herschikking van omgevingsrecht, die bovendien
een nieuwe kijk biedt op het omgevingsrecht en een cultuurverandering beoogt. Een prima initiatief, dat natuurlijk
reacties oplevert. Veel dank aan alle auteurs en referenten
die hieraan een bijdrage hebben geleverd! Minister Schultz
en haar Ministerie van Infrastructuur en Milieu kunnen er
hun voordeel mee doen om van het dubbeltje dat de Omgevingswet al is eenvoudig beter een kwartje te maken. Hierna
maak ik eerst enkele opmerkingen bij de herschikking en
de nieuwe visie om vervolgens aandacht te vragen voor een
aantal in dit themanummer besproken kwesties.
Herschikking
De Omgevingswet regelt in wezen de bundeling van omgevingsrecht door herschikking. De 4700 artikelen die nu nog
verspreid staan over tientallen wetten op het gebied van
milieu, water, ruimtelijke ordening, bouwen en natuur worden herschikt in één Omgevingswet (350 artikelen) en vier
AMvB’s. Voorgesteld worden één omgevingsvisie voor rijk,
provincie en gemeente, één omgevingsplan per gemeente
(in plaats van 50.000 bestemmingsplannen en duizenden
verordeningen), één omgevingsverordening per provincie,
één waterschapsverordening per waterschap en één omgevingsvergunning, die meer activiteiten omvat dan de Wabo
nu voorschrijft. Hoewel ik deze herschikking toejuich, heb
ik twee fundamentele bezwaren tegen de gekozen wijze van
herschikking.
Bundeling moet zich mijns inziens richten op het opheffen of in elk geval verminderen van wetssystematische tekorten. Daarvan is sprake als bepaalde regels volgens bepaalde samenhangcriteria onderling samenhangen maar
desalniettemin geen deel uitmaken van hetzelfde wetssysteem (Bundeling van omgevingsrecht, diss. Maastricht 2012,
p. 325). Mijn eerste bezwaar betreft het samenhangcriterium: de fysieke leefomgeving. Het is niet helder wat daar-
M en R 2014/117
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 591
onder wordt verstaan. Daardoor kan niet eenduidig worden
vastgesteld welke artikelen wel en niet in de Omgevingswet
thuis horen. Mijn advies: geef een duidelijke definitie. Mijn
tweede bezwaar betreft het feit, dat het wetsvoorstel het
omgevingsrecht van binnen naar buiten benadert. Er wordt
immers uitgegaan van de beleidscyclus van de overheid en
de door de overheid te hanteren instrumenten. De belangrijkste functie van een wetssysteem ligt naar mijn oordeel
in de kenbaarheid: een gebruiker moet snel kunnen vinden
wat hij zoekt en vervolgens eenvoudig kunnen vaststellen
waar hij aan toe is (Voermans, Weten van wetgeving, 2004,
p. 158). Een belangrijke categorie gebruikers betreft ondernemers. Hadden zij in de Wet milieubeheer nog een ‘eigen’ hoofdstuk ‘Inrichtingen’, in de Omgevingswet moeten
zij hun rechten en verplichtingen zoeken in niet voor hen,
maar met name voor de overheid geschreven hoofdstukken
over instrumenten en procedures. Dat strookt niet met het
eerste verbeterdoel van het wetsvoorstel: het vergroten van
de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht. Mijn advies: neem alsnog een
hoofdstuk ‘Bedrijven’ op in de Omgevingswet. In dat hoofdstuk moet in elk geval worden bepaald welke bedrijven een
omgevingsvergunning voor milieu nodig hebben en voor
welke bedrijven algemene regels gelden. Ook bevordert het
de kenbaarheid voor bedrijven om in dit hoofdstuk de kernbepalingen van onder meer de Industrial Emissions Directive (2010/75/EU), de Richtlijn handel in broeikasgasemissierechten (2003/87/EG) en de Seveso III-richtlijn (2012/18/
EU) op te nemen.
Nieuwe visie
De regering gaat met het wetsvoorstel uit van een paradigmawisseling:
“van bescherming van de fysieke leefomgeving via een
werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de continue zorg voor de kwaliteit van de
fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat
voor ontwikkeling. De nieuwe benadering gaat uit van
vertrouwen, waarbij er snel en doeltreffend kan worden
opgetreden als dat nodig is.”
(Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3).
De regering gaat ervan uit, dat veel activiteiten van burgers
en bedrijven maatschappelijk gewenst zijn. Het omgevingsrecht moet dus alleen grenzen aan activiteiten stellen waar
dat noodzakelijk is in verband met de fysieke leefomgeving.
Binnen die grenzen moet waar nodig flexibiliteit worden
geboden om maatschappelijk gewenste activiteiten te faciliteren. Flexibiliteit betekent: de afwegingsruimte die een
initiatiefnemer, zoals een ondernemer, binnen het wettelijk
Afl. 8 - oktober 2014
591
10/17/2014 5:51:09 PM
OMGEVINGSWET: DUBBELTJE K AN EENVOUDIG BETER EEN K WARTJE WORDEN
kader heeft om zelf keuzen te maken over een activiteit. De
regering heeft er niet voor gekozen om ‘aan de achterkant’
een generieke regeling op te nemen waarmee het decentraal
bestuur na een belangenafweging zou kunnen afwijken van
rijksregels. Die flexibiliteit moet worden geboden aan de
voorkant (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 267).
Naar mijn mening terecht, aangezien ik een dergelijke algemene hardheidsclausule te algemeen acht in het kader van
de kenbaarheid, voorzienbaarheid en voorspelbaarheid van
het omgevingsrecht (zie ook B.J. Schueler, ‘Of heeft u liever
negatieve evenredigheid?’, M en R 2012/4, p. 241).
In deze nieuwe kijk op het omgevingsrecht kan ik mij wel
vinden, mits de flexibiliteit in balans blijft met rechtszekerheid en voorspelbaarheid. De omgevingsregels hebben
bijvoorbeeld bij de ondernemer de verwachting gewekt,
dat hij ter plekke mag blijven ondernemen en vaak dat hij
ook nog uit mag breiden en veranderen. Bij de burger is
de verwachting gewekt, dat hij aangenaam kan blijven
wonen. Tijdens de op 11 september 2014 door de Tweede
Kamer georganiseerde Ronde Tafel Omgevingswet vroeg
Van Rijswick terecht aandacht voor wat zij de schaduwzijde
van ver doorgevoerde flexibiliteit en beleidsvrijheid noemde. Zij wees op het risico dat burgers en bedrijven juist niet
meer zouden weten waaraan ze toe zijn en wat nu nog wel of
niet is toegestaan. Ze formuleerde het nog krachtiger: burgers en bedrijven moeten weten wat ze op het gebied van
milieu en gezondheid van de overheid mogen verwachten.
Of en zo ja, in welke mate initiatiefnemers en uitvoerders van
activiteiten afwegingsruimte wordt gelaten, hangt naast de
inhoudelijke normstelling af van het gekozen regeltype en
van eventuele mogelijkheden tot afwijking van de regel (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 268).
Wilco de Vos is zo vriendelijk geweest om een algemene inleiding op het wetsvoorstel te schrijven, een mooie aanvulling op de samenvatting en hoofdstuk 3 Hoofdzaken van het
wetsvoorstel in de memorie van toelichting (Kamerstukken
II 2013/14, 33 962,nr. 3). Het meest interessant vond ik nog
de woorden die worden gewijd aan de veranderingen in het
wetsvoorstel naar aanleiding van het deels kritische, deels
opbouwende advies van de Raad van State. Ten aanzien van
de sterkere sturing door het parlement vraag ik me wel af of
dat voldoende is gebeurd. Zou het parlement niet meer sturing kunnen geven als in elk geval de kernbepalingen van
het nationale en Europese omgevingsrecht in de wet zelf
worden verankerd? Een dergelijke suggestie werd gedaan
door ex-milieuminister Ed Nijpels tijdens de Ronde Tafel op
10 september namens de door minister Schultz ingestelde
Adviesgroep Milieu, Energie en Duurzaamheid. Gelet op
hetgeen ik hiervoor heb opgemerkt, zal het niet verbazen
dat ik het niet eens ben met De Vos waar hij in het algemeen
stelt dat het gebruiksgemak is verhoogd. Voor bedrijven
lijkt me dat in elk geval niet gerealiseerd.
Willem Bosma richt zijn pijlen op de omgevingswaarde en de
instructieregel. Een omgevingswaarde bepaalt voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan de gewenste
592
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 592
Opinie
staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten
of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen (art.
2.9 lid 2 Omgevingswet) heeft. Instructieregels betreffen de
uitoefening van taken of bevoegdheden door bestuursorganen om aan vastgestelde omgevingswaarden te voldoen
(art. 2.22 lid 1 Omgevingswet). Bosma stelt vast, dat omgevingswaarden daarmee lijken te voorzien in de wens om
meer flexibiliteit in het omgevingsrecht, maar vraagt zich
af of de Omgevingswet in dat opzicht nu echt leidt tot een
verandering of verbetering ten opzichte van het bestaande
wettelijke instrumentarium. Als Bosma bedoelt, dat de Omgevingswet alleen onvoldoende is, maar er een cultuuromslag nodig is bij overheden om die flexibiliteit te realiseren,
ben ik het graag met hem eens. Als ik het goed zie, wordt
de conclusie van Bosma door Marieke de Jager en Simon
Handgraaf niet met zo veel woorden weerlegd.
Tonny Nijmeijer komt na een analyse van het omgevingsplan tot de conclusie dat deze vervanger van het bestemmingsplan niet per se tot vereenvoudiging leidt. Hij pleit
daarom voor nadere doordenking en verbetering. Een belangrijk aandachtspunt noemt hij het in art. 4.1 en 4.2 Ow
gemaakte onderscheid tussen verplicht en facultatief in het
omgevingsplan op te nemen regels. Als de regering dit onderscheid inderdaad bedoelt, wat zijn dan de consequenties
als omgevingsrechtelijke regels ten onrechte niet in een
omgevingsplan zijn opgenomen? Het antwoord van Sander
Kneepkens, Krystof Krijt en Bert Rademaker is duidelijk. De
gemeenteraad moet op grond van art. 2.4 Ow alle regels
over de fysieke leefomgeving opnemen in het omgevingsplan. Mocht de gemeenteraad niet aan die verplichting voldoen, dan menen de auteurs dat die regel wegens strijd met
art. 2.4 Ow onverbindend moet worden geacht.
Rosa Uylenburg geeft een voorlopig oordeel over de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt voor de verbetering
en afstemming van functies in de fysieke leefomgeving.
Ze komt voorlopig tot de conclusie dat het uitdrukkelijk
uitgangspunt van de aanvraag van de omgevingsvergunning per activiteit apart, het niet gemakkelijk maakt om tot
een samenhangende besluitvorming te komen. Ze is kritisch over het loslaten van de onlosmakelijkheid en daagt
de makers van de uitvoeringsregelgeving uit na te denken
over ‘stimulansen’ voor een vroegtijdig meewegen van verschillende gevolgen van een project, ook wanneer de omgevingsvergunningen voor het project niet tegelijk worden
aangevraagd. Zij oppert dat met name plannen en programma’s tot meer en betere afstemming van de verschillende bij
de fysieke leefomgeving betrokken belangen kan leiden. Mij
lijkt dit een prima suggestie, zeker nu een samenhangende
besluitvorming een verbeterdoel van het wetsvoorstel is.
Esther Matiasen en Wilco de Vos noemen de uitdaging ‘mooi’
en ‘interessant.’ Zij noemen twee richtingen die in dit verband verkend zullen worden. Die betreffen de afwegingsruimte in de beoordelingsregels en de harmonisatie van die
regels. De referenten wijzen er bovendien op, dat de stelselherziening meer is dan alleen een vereenvoudiging en
herschikking van regelgeving. De stelselherziening beoogt
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/117
10/17/2014 5:51:09 PM
Opinie
OMGEVINGSWET: DUBBELTJE K AN EENVOUDIG BETER EEN K WARTJE WORDEN
ook een cultuur van samenwerking en samenhangende beoordeling. Blijft de vraag hoe dat precies gaat gebeuren, lijkt
me.
De bijdrage van Charles Vlek over vrijwillige acceptatie van
omgevingsrisico’s lijkt een vreemde eend in de Omgevingswetbijt, maar is dat allerminst. Art. 1.1a Wabo kent een regeling voor bedrijfswoningen, behorend tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting (art. 1.1a lid 2 Wabo), die
op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening
of een omgevingsvergunning voor een ‘afwijkactiviteit’
door een derde bewoond mogen worden. Die bedrijfswoning wordt beschouwd als onderdeel van die landbouwinrichting en heeft geen recht op bescherming tegen de milieugevolgen die de landbouwinrichting veroorzaakt. In haar
brief van 6 juni 2012 heeft minister Schultz de Tweede Kamer toegezegd om de verbreding van deze regeling, waardoor die bruikbaar wordt voor alle bedrijfswoningen, te
betrekken bij de vormgeving van de Omgevingswet (Kamerstukken II 2011/12, 33078, nr. 8). Als ik Vlek goed begrijp, ligt
hier een taak voor de overheid om de eigen verantwoordelijkheid te vergroten en risiconemers in staat te stellen om
de betreffende gevaren met voldoende kennis van zaken,
passende vaardigheden en (dus) een ruim zelfvertrouwen
tegemoet te treden.
Ook Kars de Graaf en Hanna Tolsma richten zich op flexibiliteit. Zij analyseren een aantal flexibiliseringsinstrumenten:
maatwerkvoorschriften (art. 4.5 Ow), maatwerkregels (art.
4.6 Ow), de gelijkwaardigheidsbepaling (art. 4.7 Ow) en de
experimenteerbepaling (art. 23.3 Ow). Die instrumenten
bieden mogelijkheden om af te wijken van algemene regels.
De auteurs komen tot de conclusie dat de positieve evenredigheid niet zal worden gemist. Belangrijker is echter hun
conclusie dat het in het algemeen onwenselijk is, dat op veel
punten en in zo hoge mate pas uit de nu nog onbekende uitvoeringsregelgeving zal moeten blijken in welke mate flexibiliteit en afwijkingsmogelijkheden daadwerkelijk worden
geboden.
Saskia Hillegers en Tycho Lam besteden aandacht aan een
ander belangrijk thema in de Omgevingswet: integrale afweging op vergunningenniveau. De auteurs zetten vraagtekens bij het vervallen van de onlosmakelijkheid. De Wabo
definieert een onlosmakelijke activiteit als een activiteit
die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als
bedoeld in art. 2.1 en 2.2 Wabo. Het belangrijkste rechtsgevolg is, dat een aanvraag betrekking moet hebben op alle
onlosmakelijke activiteiten (art. 2.7 lid 1 Wabo). Met de
auteurs ben ik van mening, dat het loslaten van de onlosmakelijkheid ertoe kan leiden dat een project minder integraal kan worden benaderd. Ik meen echter, dat de wetgever deze mogelijke consequentie terecht op het bordje van
de initiatiefnemer legt. Hij heeft het meeste te verliezen bij
een suboptimale beoordeling van zijn aanvraag. Elders heb
ik reeds het opnemen van een integraal toetsingskader in
de Omgevingswet bepleit (Bundeling van omgevingsrecht,
a.w.). Ik vermag niet in te zien dat een dergelijk toetsingska-
M en R 2014/117
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 593
der ertoe zou leiden, dat activiteiten dan op meer aspecten
beoordeeld zouden moeten worden dan het geval is in de
door de regering voorgestane sectorale toetsingskaders per
activiteit (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3).
Marieke Kaajan is van oordeel, dat iedere vereenvoudiging
van regelgeving over de gebieds- en soortenbescherming
van harte is aan te bevelen. Ze is er echter nog niet gerust
op, dat de huidige voorstellen een positief effect zullen sorteren. Ze vraagt zich af of het omwille van de overzichtelijkheid niet voor de hand had gelegen om vooralsnog geen
regels omtrent de natuurbescherming in de Omgevingswet
op te nemen, en pas na afronding van het wetgevingstraject
ten behoeve van de Wet natuurbescherming te bezien hoe
de natuur met de Omgevingswet beschermd zou kunnen
worden. Mijn antwoord zou zijn, dat het in de rede zou hebben gelegen om bij een zo fundamentele herschikking van
het omgevingsrecht, waarvan het natuurrecht een wezenlijk onderdeel is, de natuurwetgeving meteen op te nemen
in het wetsvoorstel. Dat zou niet alleen wetssystematisch
juist zijn, maar voorkomt ook dat bij de afzonderlijke behandeling van de Wet natuurbescherming keuzes worden
gemaakt, die niet stroken met de Omgevingswet.
Elsbeth Vogel-Jaartsveld breekt een lans voor het inrichtingenbegrip. Zoals bekend neemt de Omgevingswet afscheid
van de inrichting. Aangrijpingspunt wordt de milieubelastende activiteit. Kennelijk heeft het inrichtingenbegrip
voordelen voor complexen waarop zich meer bedrijven bevinden, zoals de High Tech Campus Eindhoven, Chemelot en
de Radboud Universiteit Nijmegen. Naast deze observatie
zijn er wat mij betreft nog meer redenen voor de minister
om goed na te denken over het inwisselen van het begrip
inrichting voor de milieubelastende activiteit. In de eerste
plaats is deze term stigmatiserend en weinig onderscheidend. In de tweede plaats ziet een ondernemer zijn bedrijf
als een geheel en niet als een geheel van activiteiten. Het
zou de kenbaarheid van de Omgevingswet ten goede komen
als zou worden aangesloten bij wat ondernemers als de echte werkelijkheid ervaren: hun bedrijf.
Conclusie
Zoals gezegd is de Omgevingswet een prima initiatief, maar
dit themanummer laat zien, dat er nog voldoende ruimte is
voor heroverweging op onderdelen en verbetering. Hoe eerder het dubbeltje een kwartje wordt, hoe beter, want ook
hier geldt dat de eerste klap een daalder waard is.
Afl. 8 - oktober 2014
593
10/17/2014 5:51:10 PM
Artikel
Mr. H.W. de Vos
Wetsvoorstel Omgevingswet: op weg naar een nieuwe
balans
Een overzicht van de hoofdlijnen en belangrijkste veranderingen in
het wetsvoorstel
M en R 2014/118
1.
‘milieu’ in de Wet milieubeheer en ‘fysieke leefomgeving’ in
de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Dit toepassingsgebied wordt begrensd door andere wetgeving. Als bij
of krachtens een andere wet een onderwerp met betrekking
tot een onderdeel van de fysieke leefomgeving uitputtend
is geregeld, dan treedt de Ow terug.4 Dat geldt bijvoorbeeld
voor onderwerpen die in de Kernenergiewet zijn geregeld.
De Ow is daarop niet van toepassing. Op die manier wordt
dubbele regelgeving voorkomen.
Intro
Bij Koninklijke boodschap van 16 juni 2014 is het voorstel
voor de Omgevingswet (Ow) ingediend bij de Tweede Kamer.1 Dit is een belangrijke stap in de stelselherziening van
het omgevingsrecht. Het nieuwe stelsel beoogt te voorzien
in overzichtelijke, samenhangende en efficiënte regels voor
een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving. In deze
bijdrage worden kort de hoofdlijnen van het wetsvoorstel
geschetst. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is het wetsvoorstel op diverse punten aangepast. Het gewijzigde wetsvoorstel biedt
daarmee, naar het oordeel van de regering, een bestendige
en duurzame basis voor het nieuwe stelsel van omgevingsrecht. In het tweede deel van deze bijdrage wordt ingezoomd op de belangrijkste veranderingen sinds het advies
van de Afdeling. Tot slot worden de vervolgstappen belicht.
Deze bijdrage biedt daarmee een algemene inleiding op het
wetsvoorstel en geeft een aftrap voor de overige bijdragen
van dit themanummer.
2.
Hoofdlijnen wetsvoorstel
2.1
Reikwijdte
Het wetsvoorstel gaat over de fysieke leefomgeving.2 Daarvan is geen definitie opgenomen. Wel bevat het voorstel een
opsomming van onderdelen die in ieder geval deel uitmaken van de fysieke leefomgeving.3 Het gaat zowel om onderdelen van de natuurlijke omgeving (zoals water, bodem
en lucht) als door de mens daarin aangebrachte zaken (zoals
bouwwerken, wegen en waterstaatswerken). Deze opsomming is niet uitputtend. De wet kent dan ook een dynamisch
toepassingsgebied, evenals enkele bestaande wetten. Denk
aan ‘ruimtelijke ordening’ in de Wet ruimtelijke ordening,
1
2
3
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 1-2.
Artikel 1.2, eerste lid, onder a, Ow.
Artikel 1.2, tweede lid, Ow.
594
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 594
Daarnaast gaat het wetsvoorstel over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.5 Dit kunnen allerlei verschillende activiteiten zijn,
bijvoorbeeld: het bouwen van een woning, het aanleggen
van een weg of waterstaatswerk, maar ook de ontwikkeling
van een natuurgebied. In het wetsvoorstel is bepaald wat in
ieder geval als gevolgen voor de fysieke leefomgeving wordt
aangemerkt.6 Daaronder vallen ook gevolgen voor de mens.
Voorwaarde daarvoor is dat er een directe relatie bestaat
met de fysieke leefomgeving. De Ow heeft bijvoorbeeld wel
betrekking op de gezondheid van de mens als gevolg van
geluidhinder of luchtkwaliteit, maar niet als gevolg van arbeidsomstandigheden.
De reikwijdte van de Ow is potentieel heel breed. In het
wetsvoorstel wordt dit grotendeels ingevuld met plaatsgebonden activiteiten.7 Onderwerpen als emissiehandel, afval,
stoffen en producten zijn hierin niet opgenomen. Dat geldt
ook voor het financiële instrumentarium, zoals heffingen en
fondsen. Het wetsvoorstel bevat wel gereserveerde hoofdstukken, zodat de wet later met andere onderwerpen kan
worden uitgebouwd. In de memorie van toelichting worden
enkele van die onderwerpen genoemd, zoals de regels over
bodem, geluid en onteigening.8 Ook zullen de nieuwe regels
over natuur een plek in de Ow krijgen. Deze regels zullen
via afzonderlijke aanbouwwetten aan de Ow worden toegevoegd.
2.2
Doelen
Het wetsvoorstel gaat over het beschermen en benutten van
de fysieke leefomgeving.9 Het begrip beschermen is gedefinieerd als: het behouden of verbeteren van de staat of
4
5
6
7
8
9
Artikel 1.4 Ow.
Artikel 1.2, eerste lid, onder b, Ow.
Artikel 1.2, derde en vierde lid, Ow.
MvT, p. 26.
MvT, p. 29 en 30 en p. 320 e.v.
Zie onder meer het opschrift en de considerans van het wetsvoorstel.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/118
10/17/2014 5:51:10 PM
Artikel
WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NA AR EEN NIEU WE BAL ANS
kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving.10
Benutten gaat over het beheren, gebruiken en ontwikkelen
van de leefomgeving door de mens. De termen beschermen
en benutten tonen het spanningsveld van het omgevingsbeleid. In de memorie van toelichting staat het zo:
“Maximale bescherming leidt tot onvervulde maatschappelijke wensen. Maximale ontwikkeling leidt tot
een onleefbaar land.”11
De Ow speelt een rol bij het bewaken van de balans. Dit
komt ook terug in de doelbepaling van artikel 1.3. Die ziet,
in onderdeel a, op het bereiken en in stand houden van een
veilige en gezonde fysieke leefomgeving met een goede
omgevingskwaliteit. Voorbeelden daarvan zijn externe
veiligheid, waterveiligheid en luchtkwaliteit. Bij een goede
omgevingskwaliteit kan worden gedacht aan cultureel erfgoed, architectuur en de kwaliteit van natuur en landschap.
Onderdeel b van het artikel ziet op het doelmatig benutten
van de fysieke leefomgeving door de mens. Bijvoorbeeld het
gebruiken van bouwwerken, het beheren van watersystemen en het ontwikkelen van stedelijke gebieden. Het gaat
erom dat de beschikbare fysieke ruimte en de milieugebruiksruimte efficiënt verdeeld worden met het oog op de
vervulling van maatschappelijke functies.
Beschermen en benutten kunnen niet los van elkaar worden
gezien. De doelbepaling benadrukt dat beide elementen in
onderlinge samenhang gericht zijn op duurzame ontwikkeling. Voor de betekenis van ‘duurzame ontwikkeling’ sluit de
wettelijke definitie aan bij die van de commissie-Brundtland.12
Dat impliceert dat niet alleen de behoeften van de huidige
generatie van belang zijn, maar ook die van toekomstige generaties.
2.3
Verbeterdoelen en uitgangspunten
In aanvulling op de wettelijke doelen kent de stelselherziening als geheel vier verbeterdoelen.13 Ten eerste het vereenvoudigen van de regelgeving en het vergroten van het
gebruiksgemak. Het bundelen en harmoniseren van regels
zijn hiervan een belangrijk onderdeel. Het verbeterdoel gaat
echter verder; het ziet bijvoorbeeld ook op het beter ontsluiten van regelgeving voor gebruikers via ICT, zoals nu via
www.ruimtelijkeplannen.nl.
Een tweede verbeterdoel is het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de leefomgeving. Het nieuwe
stelsel gaat uit van de samenhang binnen de leefomgeving.
Dat betekent overigens niet dat alles integraal zal worden
geregeld of afgewogen. Er kan sprake zijn van een sectoraal
afwegingskader of sectoraal programma als dat efficiënt is,
bijvoorbeeld ter uitvoering van specifieke Europese regels.
10
11
12
13
Zie de bijlage bij de wet.
MvT, p. 63.
Zie de bijlage bij de wet: ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de
huidige generatie zonder de mogelijkheden voor toekomstige generaties
om in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen.
MvT, p. 25.
M en R 2014/118
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 595
De nieuwe wetgeving faciliteert dan ook zowel integraal
als sectoraal beleid. Uitgangspunt is wel dat bij de uitoefening van taken en bevoegdheden zo veel mogelijk rekening
wordt gehouden met de samenhang in de leefomgeving.14
De stelselherziening stimuleert ook het actief halen van
doelstellingen voor de leefomgeving. Het wetsvoorstel bevat daarom niet alleen klassieke (werende en regulerende)
instrumenten, zoals vergunningverlening, maar bijvoorbeeld ook een programmatische aanpak.15 De stelselherziening voorziet, waar dat efficiënt en mogelijk is, bijvoorbeeld
bij lokaalspecifieke onderwerpen, zoals licht-, geluid- of
geurhinder, in bestuurlijke afwegingsruimte en flexibiliteit
om lokaal maatwerk mogelijk te maken.
Het laatste verbeterdoel betreft het versnellen en verbeteren van de besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. Dit komt onder meer tot uitdrukking in het verbreden van de zogenaamde ‘sneller en beter’-aanpak die is
ontwikkeld naar aanleiding van het advies van de commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten.16
Die aanpak gaat uit van brede participatie bij complexe projecten in een vroegtijdig stadium en geconcentreerde besluitvorming en rechtsbescherming.
Naast de verbeterdoelen worden bij de stelselherziening
diverse uitgangspunten gehanteerd die in de memorie van
toelichting staan beschreven.17 Hieronder worden er twee
uitgelicht.
Ten eerste gaat de stelselherziening uit van een gelijkwaardig beschermingsniveau. Het bestaande beschermingsniveau van de fysieke leefomgeving staat in beginsel niet ter
discussie. Wel zal bekeken worden of normen op een efficientere manier gehaald kunnen worden. De instrumentatie
kan dus wel wijzigen. Dat geldt ook voor de juridische waarborgen, zoals inspraak of rechtsbescherming.
Een ander belangrijk uitgangspunt vormt het Europese en
internationale recht. Een groot deel van de bestaande regels
in het omgevingsrecht kent een Europese of internationale
oorsprong. Het nieuwe stelsel van omgevingsrecht moet
een correcte herimplementatie zijn. Het nieuwe stelsel sluit
zo dicht mogelijk bij de internationale voorschriften aan,
bijvoorbeeld bij begrippen en definities. Ook de beleidscyclus, die als bestuurskundig concept aan het wetsvoorstel
ten grondslag heeft gelegen18 , is mede gebaseerd op de
opbouw van enkele Europese richtlijnen. Deze cyclus beschrijft een aanpak die wordt gevolgd bij het bereiken van
doelen voor de leefomgeving. De cyclus begint met het vaststellen van de feitelijke kwaliteit van de leefomgeving, dan
het vaststellen van de gewenste kwaliteit, vervolgens het
nemen van maatregelen of het reguleren en instrumenteren
14
15
16
17
18
Artikel 2.1, tweede lid.
Paragraaf 3.2.4 Ow.
Afdeling 5.2 Ow.
MvT, p. 30-49.
MvT, p. 21-24 en 34-35.
Afl. 8 - oktober 2014
595
10/17/2014 5:51:10 PM
Artikel
WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NA AR EEN NIEU WE BAL ANS
van activiteiten om die kwaliteit te bereiken, en ten slotte
het uitvoeren, handhaven en monitoren. Op die manier kan
worden vastgesteld of de gewenste kwaliteit is behaald en
of bijstelling van het beleid nodig is. Het wetsvoorstel faciliteert een dergelijke aanpak en bevat de diverse instrumenten die kunnen worden ingezet in de verschillende fases van
de beleidscyclus.
De beschreven verbeterdoelen en uitgangspunten zijn niet
altijd eensluidend en kunnen onderling botsen. Bij de toepassing daarvan zal moeten worden gezocht naar een goede
mix en balans. Afgezien van het feit dat volledige en correcte implementatie van Europese en internationale wet- en
regelgeving geboden is, bestaat er geen hiërarchie tussen de
verschillende doelen en uitgangspunten. Bij de verdere uitwerking van de regelgeving zal een afgewogen keuze moeten worden gemaakt.19
2.4
Instrumenten
Het wetsvoorstel bevat een gereedschapskist met instrumenten die kunnen worden ingezet om de doelen van de
wet te bereiken. De voornaamste worden hieronder kort
aangestipt. Een aantal komt uitgebreider in de volgende bijdragen van dit themanummer aan de orde.
Om te beginnen bevat het wetsvoorstel enkele instrumenten voor beleidsontwikkeling. Ten eerste betreft dit de integrale omgevingsvisie.20 Daarin staan de ambities voor de
fysieke leefomgeving voor het Rijk, een provincie of gemeente. Dit is een strategisch document voor de lange termijn. De visie is verplicht voor Rijk en provincie, vrijwillig
voor gemeenten en bindt alleen die bestuurslaag. Een tweede instrument betreft het programma.21 Dit bevat een concreet pakket aan maatregelen om doelen voor een of meer
onderdelen van de leefomgeving te halen. Een programma
bindt alleen de vaststellende of aangewezen bestuursorganen. Het wetsvoorstel schrijft enkele programma’s verplicht
voor. Deze verplichtingen sluiten aan bij bestaande plannen
en programma’s voor onder meer geluid, water en natuur.22
Het wetsvoorstel bevat ook regels voor een programmatische aanpak, zoals nu het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). 23 Daarin worden projecten
en activiteiten met mogelijk nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving gekoppeld aan maatregelen ter bevordering van de kwaliteit van de leefomgeving. Een dergelijke
aanpak biedt mogelijkheden tot het optimaliseren van gebruiksruimte.
De doorwerking van beleid gaat onder meer via regels die
zich tot een of meer overheden richten. Voor bepaalde onderwerpen, zoals waterveiligheid en luchtkwaliteit, start
dat met het vastleggen van een beleidsdoel in een omge-
19
20
21
22
23
MvT, p. 30.
Afdeling 3.1 Ow.
Afdeling 3.2 Ow.
Paragraaf 3.2.2 Ow.
Paragraaf 3.2.4 Ow.
596
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 596
vingswaarde.24 Daarin wordt bepaald wat de gewenste staat
of kwaliteit is van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan op een bepaald tijdstip. Het juridisch gevolg
daarvan is dat er een monitoringsplicht ontstaat en, als
de waarde wordt overschreden of dreigt te worden overschreden, een programma (met maatregelen) moet worden
opgesteld dat er op gericht is de omgevingswaarde te bereiken. Omgevingswaarden werken niet rechtstreeks naar
burgers en bedrijven. Ze richten zich tot de overheid die
primair verantwoordelijk is voor het bereiken van de omgevingswaarde. Doorwerking naar andere overheden verloopt via instructieregels. Dit zijn regels over de uitvoering
van taken en bevoegdheden25 . Die kunnen ook voor andere
beleidsdoelen dan omgevingswaarden worden ingezet, bijvoorbeeld regels over onderwerpen die nu in het Besluit
algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) zijn opgenomen. Ook kunnen dit regels zijn voor de beoordeling van
vergunningaanvragen (toetsingskaders). Voor de doorwerking van beleid in concrete gevallen bevat het wetsvoorstel
de instructie. Die bevat geen algemeen verbindende voorschriften (instructieregels) maar een concreet besluit.26 Op
de regeling van omgevingswaarden en de doorwerking via
instructie(regels) zal Willem Bosma ingaan in zijn bijdrage.
Uiteraard kent het wetsvoorstel ook mogelijkheden en verplichtingen om regels te stellen die zich tot eenieder richten. Ten eerste bevat de wet een basis voor algemene rijksregels. Voorbeelden van algemene rijksregels in de huidige
wetgeving zijn het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit
2012. Daarnaast zullen op decentraal niveau regels worden
gesteld. Provincies doen dat in de omgevingsverordening,
waterschappen in de waterschapsverordening en gemeenten in het omgevingsplan. Het is de bedoeling dat daarin zo
veel mogelijk regels over de fysieke leefomgeving worden
gebundeld. Dit betekent op rijksniveau dat een groot aantal
algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) zal worden samengevoegd in waarschijnlijk vier amvb’s.27 Op gemeentelijk niveau leidt dit tot een vergaande bundeling van regels
over de fysieke leefomgeving uit bestaande bestemmingsplannen en verordeningen in het omgevingsplan. De regeling van het omgevingsplan komt uitgebreider aan de orde
in de bijdrage van Tonny Nijmeijer.
Het wetsvoorstel regelt ook de besluitvorming over individuele activiteiten en projecten. Hiervoor bevat het voorstel
de omgevingsvergunning en het projectbesluit.28 De omgevingsvergunning bouwt voort op de Wabo. De reikwijdte
is uitgebreid met enkele vergunningen, onder meer uit de
Mijnbouwwet, Ontgrondingenwet en Waterwet. Daarbij is
24
25
26
27
28
Afdeling 2.3 Ow.
Afdeling 2.5 Ow.
Paragraaf 2.5.2.
Het Omgevingsbesluit waarin o.a. regels over vergunningplichten, bevoegd gezag, milieueffectrapportage en procedures worden opgenomen.
Besluit kwaliteit leefomgeving waarin o.a. omgevingswaarden, instructieregels en regels over monitoring worden opgenomen. Regels over activiteiten in de leefomgeving zullen in twee besluiten worden geconcentreerd
(o.a. rondom bouwen en milieu- en wateractiviteiten).
Hoofdstuk 5 Ow.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/118
10/17/2014 5:51:10 PM
Artikel
WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NA AR EEN NIEU WE BAL ANS
gewaarborgd dat voor wateractiviteiten de waterbeheerder
altijd het bevoegd gezag is. Bij samenloop met andere activiteiten wordt de omgevingsvergunning voor wateractiviteiten gecoördineerd met een omgevingsvergunning voor
andere activiteiten. De regeling van de vergunning wordt
verder behandeld in de bijdrage van Rosa Uylenburg.
Het projectbesluit is de opvolger van de besluiten uit de
Tracéwet, Wro en de projectprocedure voor waterstaatswerken uit de Waterwet. Dit wordt ingezet voor projecten
van publiek belang, waaronder de aanleg, verlegging of
versterking van primaire waterkeringen, aanleg van wegen
en energie-infrastructuur. Een projectbesluit hoeft niet te
worden gevolgd door een aanpassing van het omgevingsplan. Het projectbesluit wijzigt het omgevingsplan rechtstreeks.29 Er zijn dus geen dubbele procedures meer.
Daarnaast bevat het wetsvoorstel voor de uitvoering van
taken en bevoegdheden diverse ondersteunende instrumenten, bijvoorbeeld gedoogplichten, bevoegdheden in
het kader van handhaving en voor onderwerpen als informatievoorziening, monitoring, etc. Verder bevat het ook
specifieke instrumenten, zoals het peilbesluit en de legger.
Het voorstel bevat daarmee een redelijk complete gereedschapskist. Enkele instrumenten, zoals financiële instrumenten en onteigening, volgen via afzonderlijke aanbouwwetsvoorstellen.
3.
Belangrijkste veranderingen sinds het
advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State
3.1
Hoofdlijnen advies
Het wetsvoorstel is omvangrijk en dat gold ook voor het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. 30 Dit
was op onderdelen kritisch, maar ook opbouwend. De Afdeling onderkent de behoefte aan samenhangende besluitvorming en aan vereenvoudiging van het omgevingsrecht. De
Afdeling plaatste echter enkele belangrijke kanttekeningen
bij het voor advies voorgelegde ontwerp.
De Afdeling heeft er overigens begrip voor dat niet alles
tegelijk kan. De Afdeling onderkent dat een groot project
als de stelselherziening slechts gefaseerd kan worden gerealiseerd. Ze doet de aanbeveling om de ontwerp-amvb’s
tegelijk met het ontwerp van de Invoeringswet voor advies
aan te bieden, zodat die in samenhang kunnen worden beoordeeld.
3.2
Hoofdlijnen verwerking advies
Het advies had betrekking op het wetsontwerp dat in juli
2013 aan de Afdeling is voorgelegd. Hoe is de regering met
het advies omgegaan? Naar aanleiding van het advies is het
wetsvoorstel op diverse punten aangepast. De hoofdlijnen31
daarvan zijn:
Sterkere sturing door wet en parlement: door onder meer regelgevende bevoegdheden te begrenzen en door op wetsniveau meer inzicht te bieden in de bevoegdheidsverdeling.
Vergroten van de kenbaarheid en procedurele waarborgen:
door onder meer flexibiliteits-instrumenten in te kaderen
en door procedurele waarborgen en rechtsbescherming te
vergroten.
De regering streeft ernaar de voorbereiding van de amvb’s
en de Invoeringswet zo veel mogelijk parallel te laten verlopen en tegelijk voor advies aan de Afdeling voor te leggen.
Bij de herziening van de normen en de voorbereiding van
de ontwerpbesluiten en de invoeringswetgeving zal worden bezien welke regels aanvullend op wetsniveau geregeld
kunnen worden. Dat geldt onder meer voor regels over de
bestuurlijke boete.
3.3
Uitwerking van de regelgeving
Het wetsvoorstel vormt de basis van het nieuwe stelsel. De
uitvoeringsregels worden zo veel mogelijk op amvb-niveau
gebundeld in een beperkt aantal amvb’s.32 De belangrijkste
argumenten daarvoor zijn:
Een ander belangrijk punt betreft de balans tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. De Afdeling vond dat de balans
teveel doorsloeg naar flexibiliteit. Zij adviseerde de afwegingsruimte te begrenzen en in meer waarborgen te voorzien.
1.
Omvang en bestendigheid
Het bestaande omgevingsrecht is omvangrijk. Alleen al
op rijksniveau zijn er meer dan 35 wetten, 120 amvb’s en
120 regelingen, met in totaal meer dan 4700 artikelen.
Het wetsvoorstel beoogt hierin ordening te brengen door
een inzichtelijke regeling op hoofdlijnen te bieden, waarin
de ordenende structurele elementen zijn opgenomen. De
uitwerking geschiedt om reden van toegankelijkheid en
samenhang gebundeld bij amvb. Dat wordt het centrale niveau waarop de inhoudelijke normstelling is te vinden. Regels van uitvoeringstechnische aard, zoals administratieve
voorschriften, kunnen bij ministeriële regeling worden gesteld. De bestaande wetgeving wordt met grote regelmaat
aangepast. De nieuwe structuur moet bijdragen aan bestendige regels, waarbij het niet nodig is om de wet aan te passen voor wijzigingen van gering belang of voor zaken die
29
30
31
32
De Afdeling constateerde dat met het wetsvoorstel alleen
nog niet beoordeeld kan worden in hoeverre de doelen van
de totale stelselherziening gehaald worden. Dat is pas mogelijk als ook de in- en uitvoeringsregelgeving gereed is. Bovendien zou naar het oordeel van de Afdeling het wetsontwerp meer zicht moeten bieden op de inhoud. Uit oogpunt
van democratische legitimiteit is het van belang dat het parlement invloed op de inhoud kan uitoefenen.
Artikel 5.50 Ow.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4.
M en R 2014/118
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 597
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 4-10 en p. 52-54.
MvT, paragraaf 5.13.
Afl. 8 - oktober 2014
597
10/17/2014 5:51:10 PM
Artikel
WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NA AR EEN NIEU WE BAL ANS
regelmatig wijziging behoeven. Tegelijk biedt die structuur
de flexibiliteit om te zorgen voor actuele regels.
2.
Toegankelijkheid voor de gebruiker
Een belangrijk argument om normen te bundelen is dat de
gebruiker de regels zo veel mogelijk bij elkaar vindt. Dit
bevordert de toegankelijkheid voor burgers, bedrijven en
overheden. Een veelgehoorde klacht bij de toepassing van
het bestaande omgevingsrecht is de grote mate van versnippering en gelaagdheid, die de toepassing ingewikkeld
maakt. De bundeling gaat de bestaande versnippering tegen
en vergroot de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak van
het omgevingsrecht.
3.
Harmonisatie
Het regelen binnen één wettelijk kader op een zo beperkt
mogelijk aantal niveaus leidt tot verdergaande harmonisatie. Dit betreft zowel het stroomlijnen van vergelijkbare
voorschriften, zoals regels over procedures of meetmethoden, als het regelen van die voorschriften op hetzelfde
niveau. Op dit moment bestaan er vele verschillen zonder
dat daarvoor een inhoudelijke noodzaak is. Zo zijn milieukwaliteitseisen voor lucht op wetsniveau geregeld en
voor water op amvb-niveau, terwijl de aard van de normen
niet verschilt. De Ow beoogt die verschillen weg te nemen
en regels zo veel mogelijk op hetzelfde niveau te regelen.
Daarbij wordt aangesloten bij grootste gemene deler van de
bestaande regelgeving. Er is dus niet per definitie gekozen
voor regeling op het laagste niveau.
4.
Europa
Een andere belangrijke reden voor de concentratie van regels op amvb-niveau houdt verband met de implementatie
van Europese en internationale regelgeving. Het nieuwe
stelsel zal een basis moeten bieden voor nauwkeurige, volledige en tijdige implementatie. Regeling bij amvb biedt de
snelheid en flexibiliteit die bijdraagt aan een tijdige implementatie. Tijdige implementatie is van groot belang voor de
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van ingezetenen. Het
belang daarvan wordt onderstreept door een verscherpt
sanctiebeleid van de Europese Unie als een lidstaat de implementatietermijn overschrijdt. Een rechtvaardiging voor
implementatie op amvb-niveau is gelegen in het feit dat
er reeds op Europees niveau sprake is van democratische
betrokkenheid van het Europees Parlement. Dit past bij de
ontwikkeling van de afgelopen jaren waarin voor diverse
onderwerpen op het gebied van de fysieke leefomgeving het
primaat bij de internationale regelgever is komen te liggen
en de positie van het Europees Parlement is versterkt. Voor
een goede aansluiting op het nationale beleid is vroegtijdige
betrokkenheid van het nationale parlement van belang, bijvoorbeeld naar aanleiding van de zogenaamde BNC-fiches.
In de voorbereidende fase is er meer sturing en beïnvloeding
mogelijk dan in de implementatiefase, wanneer de kaders
grotendeels al zijn vastgesteld. In de implementatiefase ligt
het accent meer op de democratische controle of de omzetting en uitwerking in het nationale recht correct geschiedt.
3.4
Normering van regelgevende bevoegdheden
Om te zorgen voor meer sturing op wetsniveau is het
wetsvoorstel aangepast. Zo zijn alle delegatiegrondslagen
begrensd door specifieke belangenkaders. Per grondslag
is aangegeven waarvoor regels gesteld kunnen of moeten
worden. Bijvoorbeeld dat bij amvb regels kunnen worden
gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid,
het beschermen van het milieu etc. Deze specifieke belangenkaders zijn door het hele wetsvoorstel heen opgenomen,
onder meer bij de grondslagen voor omgevingswaarden,
instructieregels, beoordelingsregels voor vergunningverlening (toetsingskaders) en algemene rijksregels.33 De delegatiegrondslagen zijn verder begrensd door het subsidiariteitsbeginsel.34 Dit betekent dat alleen op rijksniveau regels
worden gesteld als deze niet doelmatig en doeltreffend door
een gemeente of provincie kunnen worden gesteld.
Verder zijn bij de relevante delegatiegrondslagen in het
wetsvoorstel de Europese en internationale verplichtingen
zichtbaar gemaakt.35 Daarbij is vermeld ter uitvoering van
welke concrete richtlijn of welk internationaal verdrag in
ieder geval regels zullen worden gesteld. Zo staat er bij de
grondslag voor het stellen van algemene rijksregels dat regels moeten worden gesteld ter uitvoering van onder meer
de kaderrichtlijn water, de Richtlijn industriële emissies en
het Verdrag van Valletta. Daarmee biedt het wetsvoorstel
zicht op de inhoud van de uitvoeringsregelgeving en wordt
het belang van een goede uitvoering van die Europese of internationale verplichtingen onderstreept.
Daarnaast zijn in het wetsvoorstel onderwerpen genoemd
waarvoor in ieder geval regels zullen worden gesteld. Er is
bijvoorbeeld bepaald dat omgevingswaarden worden vastgesteld voor lucht- en waterkwaliteit. Het wetsvoorstel bevat dus een verplichting om dergelijke regels te stellen. In
enkele gevallen is expliciet aangegeven dat bij het stellen
van de regels rekening gehouden moet worden met een Europees of internationaal beginsel, zoals ‘geen achteruitgang’
of ‘beste beschikbare technieken’.36
Naast deze inhoudelijke sturing is een voorhangprocedure
opgenomen voor de amvb’s op grond van de Ow. 37 Dat betekent dat ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur
eerst aan het parlement worden voorgelegd, voordat die aan
de Afdeling voor advies worden voorgelegd. Hiermee wordt
geborgd dat het parlement in een vroeg stadium invloed
heeft op de inhoud en dat daarover een openbaar debat
kan plaatsvinden. Deze voorhangprocedure geldt naast de
openbare internetconsultatie en de wettelijke mogelijkheid
33
34
35
36
37
598
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 598
O.a. de artikelen: 2.1, 2.9, 2.13, 2.15, 2.26-2.31, 2.33-2.34, 4.1, 4.3, 4.20-4.29
Ow.
Artikel 2.3 Ow.
O.a. de artikelen: 2.15, eerste lid, 2.26, derde lid, 4.20, 5.2, tweede lid, 16.87,
20.4, 20.7 en 20.9, tweede lid, Ow.
O.a. de artikelen 2.26, tweede lid (geen achteruitgang), 4.22, tweede lid,
4.23, tweede lid, 5.23, tweede lid, 5.25, tweede lid (preventie en beste
beschikbare technieken), en 5.21 (behoud gaat voor vernieuwing, behoud
door gebruik en ontwikkeling, behoud in situ).
Artikel 23.5 Ow.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/118
10/17/2014 5:51:10 PM
Artikel
WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NA AR EEN NIEU WE BAL ANS
voor eenieder om opmerkingen te maken over ontwerpregelgeving.38 Het wetsvoorstel voorziet daarmee in extra
waarborgen voor een zorgvuldige totstandkomingsprocedure en brede participatie.
het stellen van de algemene regels.41 Dat betekent dat ook
daarvoor het specifieke belangenkader geldt, bijvoorbeeld
het belang van de bescherming van het milieu of het behoud
van cultureel erfgoed.
3.5
De regeling over gelijkwaardigheid42 biedt burgers en bedrijven de mogelijkheid om op andere manieren aan de gestelde
regels te voldoen. Dit bevordert de toepassing van nieuwe
technieken. Als uitgangspunt is nu in het wetsvoorstel opgenomen dat daarvoor een toestemming van het bevoegd
gezag nodig is.
Meer inzicht in verhoudingen tussen
bestuursorganen en bevoegdheidsverdeling
Op wetsniveau is meer sturing gebracht in de bevoegdheidsverdeling. Het uitgangspunt decentraal, tenzij is versterkt door bij de toedeling van taken en bevoegdheden de
gemeente en het waterschap consequent voorop te stellen
en het subsidiariteitsbeginsel wettelijk te verankeren. 39
Dat betekent dat bevoegdheden alleen aan Rijk of provincie worden toegekend als die niet doelmatig of doeltreffend
door een gemeente kunnen worden behartigd. Verder zijn
de instructiebevoegdheden begrensd. Hierdoor is scherper
afgebakend in welke gevallen rijks- of provinciale belangen
doorwerken in de uitoefening van taken en bevoegdheden
van gemeenten en waterschappen. De begrenzing heeft zowel betrekking op het specifieke belangenkader als op de
onderwerpen en instrumenten, zoals het omgevingsplan,
waarop de bevoegdheden betrekking kunnen hebben. Voor
enkele onderwerpen in het wetsvoorstel is bepaald dat
daarvoor instructieregels moeten worden gesteld.
Verder is op wetsniveau meer inzicht geboden in de regeling van het bevoegd gezag voor algemene regels, vergunningverlening en handhaving.40 Het wetsvoorstel bevat de
hoofdregeling, uitwerking gebeurt bij amvb. Als hoofdregel
zijn burgemeester en wethouders bevoegd, voor wateractiviteiten is dat het dagelijks bestuur van het waterschap.
De wetgever geeft vervolgens aan wanneer dat anders is,
bijvoorbeeld dat Gedeputeerde Staten bevoegd zijn voor bepaalde RIE-installaties en Seveso-bedrijven. Uitwerking van
welke installaties of bedrijven het precies betreft, geschiedt
in het toekomstige Omgevingsbesluit. Dit zorgt voor een balans tussen het bieden van inzichtelijkheid op wetsniveau
en een uitwerking op maat.
3.6
Behoud van flexibiliteit, met waarborgen
Het wetsvoorstel bevat verschillende instrumenten die het
lokale bestuur afwegingsruimte geven. Hierdoor wordt
bij de besluitvorming over activiteiten en projecten lokaal
maatwerk mogelijk. De Afdeling adviseerde om deze afwegingsruimte wettelijk nader te begrenzen en te voorzien
van procedurele waarborgen. Naar aanleiding van het advies zijn de flexibiliteitsinstrumenten wettelijk ingekaderd.
Hierbij blijft de functionaliteit behouden en wordt de kenbaarheid vergroot.
Zo is voor het stellen van maatwerkvoorschriften en maatwerkregels bij algemene rijksregels expliciet geregeld dat
daarvoor dezelfde inhoudelijke begrenzingen gelden als bij
38
39
40
Artikel 23.4 Ow.
Artikel 2.3 Ow.
O.a. de artikelen 4.8-4.14 (algemene regels), 5.8-5.15 (vergunningen) en
18.2 (handhaving).
M en R 2014/118
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 599
Een andere regeling die ruimte biedt aan innovatie is de
experimenteerbepaling.43 De experimenteerbepaling maakt
(tijdelijke) afwijking van bestaande regels mogelijk. Ook
deze bepaling is aangepast. Zo moet nu worden bepaald wat
de maximale duur van de toegestane afwijkingen is, welke
afwijkingen na afloop van het experiment zijn toegestaan
en hoe het experiment wordt gemonitord en geëvalueerd.
3.7
Vergroten procedurele waarborgen en
rechtsbescherming
Naast de inkadering van flexibiliteitsinstrumenten zijn
ook andere procedurele waarborgen aangebracht. Zo is de
regeling voor vergunningverlening van rechtswege bij termijnoverschrijding door de overheid (lex silencio positivo)
geschrapt. Het wetsvoorstel gaat nu uit van een uniforme
regeling voor tijdige besluitvorming, ongeacht of de reguliere voorbereidingsprocedure of afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is gevolgd. In alle gevallen
geldt nu de algemene regeling van dwangsom en beroep van
de Awb.
De rechtsbescherming bij het omgevingsplan is vergroot.
Het omgevingsplan bouwt voort op het bestemmingsplan
en diverse bestaande gemeentelijke verordeningen, zoals de
monumentenverordening. Deze bestaande regelingen kennen nu een verschillend regime voor ontheffing, inspraak
en beroep. Het oorspronkelijke voorstel voor de Ow kende
daarom twee typen regels binnen het omgevingsplan: locatieontwikkelingsregels en andere regels. Tegen locatieontwikkelingsregels stond beroep open, tegen andere niet.
De Afdeling vond dat onderscheid onvoldoende duidelijk en
onwenselijk vanuit het oogpunt van rechtszekerheid. Het
zou tot allerlei formele disputen en procedures kunnen leiden. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in het
wetsvoorstel voorzien in een uniform wettelijk regime voor
regels binnen het omgevingsplan. Alle regels in het omgevingsplan worden hierdoor appellabel.
Daarnaast zijn diverse andere bevoegdheden met extra
waarborgen omkleed. Enkele voorbeelden zijn de automatisch schorsende werking van een verzoek om een voorlopige voorziening bij omgevingsvergunningen en de be-
41
42
43
Artikel 4.5, eerste lid, en 4.6, tweede lid, Ow.
Artikel 4.7 Ow.
Artikel 23.3 Ow.
Afl. 8 - oktober 2014
599
10/17/2014 5:51:10 PM
Artikel
WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET: OP WEG NA AR EEN NIEU WE BAL ANS
grenzing van de bevoegdheid tot binnentreden. Ook zal
onderzoek worden gedaan naar de regeling voor de bestuurlijke boete. Het resultaat daarvan zal worden betrokken bij
de Invoeringswet. Het voert in dit bestek te ver om op al die
punten dieper in te gaan. Kortheidshalve zij verwezen naar
de relevante passages in het nader rapport.44
selherziening. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op
diverse punten versterkt en aangevuld. De regering beoogt
hiermee het sturend karakter van het wetsvoorstel te verstevigen en de kenbaarheid en procedurele waarborgen te
vergroten.
3.8
Andere veranderingen
Naast veranderingen binnen het wetsvoorstel zijn enkele
andere ontwikkelingen van belang.
De winstpunten en verbeterdoelen van de stelselherziening
zullen een vervolg moeten krijgen bij de uitwerking van de
uitvoeringsregelgeving. Daarin worden deze vertaald in
concrete regels. Dat is een veelomvattend project, waarbij
de komende tijd brede betrokkenheid, inzet en expertise
nodig zal zijn van overheden, bedrijven, belangenorganisaties en wetenschap. Eind van dit jaar zal de Tweede Kamer
worden geïnformeerd over de te maken beleidskeuzes. Het
kabinet streeft ernaar de concepten van de uitvoeringsbesluiten in 2015 gereed te hebben voor de formele toetsen en
de consultatiefase.50 Daarnaast wordt gewerkt aan invoeringsregelgeving, waarbij de bestaande regelgeving wordt
aangepast aan het nieuwe stelsel en waarin overgangsrecht
wordt opgenomen. Een consultatieversie van de Invoeringswet Omgevingswet wordt eind 2015 voorzien. De echte
verandering kan niet alleen op papier worden bereikt. Het
bereiken van de doelen van de stelselherziening zal in de
praktijk moeten plaatsvinden. Dit betekent dan ook dat nu
al met pilotprojecten de werking van de nieuwe mogelijkheden van het wetsvoorstel worden getest. Ook steekt het
Ministerie van I en M samen met een groot aantal andere
partijen veel energie in het delen van kennis, het ontwerp
en de ontwikkeling van ICT en de uitwerking van voorbeelden van nieuwe instrumenten, zoals de omgevingsvisie en
het omgevingsplan. Die gezamenlijke kennis en ervaring
kan worden benut bij de totstandkoming en toepassing van
de nieuwe regelgeving. Dan kan echt de balans worden opgemaakt!
In dezelfde week waarin het voorstel voor de Ow is ingediend is ook de nota van wijziging op het voorstel voor de
Wet natuurbescherming aan de Kamer gezonden.45 Beide
wetsvoorstellen zijn hiermee een stap verder gebracht. Ook
is de vraag naar de onderlinge verhouding beantwoord. De
regering heeft aangekondigd dat op het moment dat de Ow
in werking treedt, de Wet natuurbescherming daarin op zal
gaan. Op dat moment ontstaat er dus één wettelijk kader
voor de fysieke leefomgeving, inclusief de natuurregelgeving.
Een ander belangrijk punt is dat de coördinatieregeling zoals die nu in de Awb is opgenomen,46 zal worden aangepast.
Er komt een nieuwe regeling, onder meer geïnspireerd op
de coördinatieregelingen uit het omgevingsrecht, zoals momenteel opgenomen in de Wro en Tracéwet. Voor deze wijziging van de Awb (een nieuwe afdeling 3.5) loopt momenteel een internetconsultatie.47 De Ow verwijst reeds naar
die nieuwe regeling in de Awb. Voor een compleet beeld van
de werking van de Ow is dus ook van belang om van die
regeling kennis te nemen.
Tot slot zijn nog enkele additionele wijzigingen aangebracht,
zoals de participatiemogelijkheid voor iedereen om bij publieke projecten in de verkenningsfase mogelijke oplossingen voor te dragen. Hiermee wordt uitvoering gegeven
aan de motie van de leden Dik-Faber en Van Veldhoven48 .
Daarnaast is voorzien in een procedure voor gemeentelijke
projecten van publiek belang. Het wordt daarmee voor gemeenten mogelijk om gebruik te maken van de ‘sneller en
beter’-aanpak.49
4.
Een nieuwe balans en vervolgproces
Met de stelselherziening is het omgevingsrecht op weg naar
een nieuwe balans. Een balans tussen beschermen en benutten die gericht is op een duurzame ontwikkeling van
de leefomgeving. Het betekent ook een nieuwe balans in
de wijze van reguleren. Tussen hoofdlijnen en details, tussen flexibiliteit en rechtszekerheid, tussen regelgeving en
bestuur. Het wetsvoorstel legt het fundament voor de stel-
44
45
46
47
48
49
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 53 en p. 128 e.v.
Kamerstukken II 2013/14, 33348, nr. 5.
Paragraaf 3.5.3 Awb.
www.internetconsultatie.nl/coordinatieregeling.
Kamerstukken II 2013/14, 29385, nr. 77.
Artikel 5.53.
600
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 600
50
Kamerstukken II 2013/14, 33118, nr. 16, p. 5.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/118
10/17/2014 5:51:10 PM
Artikel
Mr. W.J. Bosma1
Omgevingswaarde en instructieregels – een
combinatie van flexibiliteit en interbestuurlijke
spanningen
M en R 2014/119
of voor de toelaatbare belasting door activiteiten, of voor de
toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan.
Twee nieuwe loten aan de boom van het omgevingsrecht zijn de omgevingswaarde en de instructieregel,
die tot de kerninstrumenten van de Omgevingswet
behoren. 2 Hoewel deze instrumenten ook afzonderlijk bestaansrecht hebben, zullen deze in de praktijk
veelal samen worden ingezet. Er is dus een bijzondere samenhang tussen deze twee. Dat rechtvaardigt
een artikel waarin deze instrumenten, alsmede hun
samenhang worden besproken.
1.
Inleiding
In deze bijdrage zal worden ingegaan op het doel van de
omgevingswaarde en de instructieregel, hun specifieke betekenis onder de Omgevingswet en de wijze waarop deze
instrumenten kunnen worden ingezet.3 Daarbij zal het accent worden gelegd op de gezamenlijke toepassing van deze
twee instrumenten, en zal waar mogelijk een vergelijking
worden gemaakt tussen het huidige wettelijke systeem en
de regeling, zoals neergelegd in het wetsvoorstel voor de
Omgevingswet, dat op 17 juni 2014 ter behandeling aan de
Tweede Kamer is gestuurd.4
2.
Definities
2.1
Omgevingswaarde
Een omgevingswaarde is een maatstaf voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan,
1
2
3
4
Omgevingswaarden doen daarmee sterk denken aan de
milieukwaliteitseisen,5 waarop hoofdstuk 5 van de huidige
Wet milieubeheer betrekking heeft, maar de strekking van
omgevingswaarden is breder. Omgevingswaarden kunnen
immers niet alleen betrekking hebben op de toelaatbare
belasting door activiteiten6 en de toelaatbare concentratie
of depositie van stoffen,7 maar ook op de gewenste staat of
kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het gaat dan bijvoorbeeld niet alleen om kwaliteitseisen voor water of lucht,
maar ook om waarden voor de bescherming tegen overstromingen en de veiligheid van waterkeringen.8 Voorwaarde
is logischerwijs wel, dat de omgevingswaarden betrekking
hebben op onderdelen van de fysieke leefomgeving. Dat
volgt uit artikel 2.9 lid 1 van het wetsvoorstel, waarin is
neergelegd dat omgevingswaarden worden gesteld met het
oog op de doelen van de wet. Dat doel is, zo bepaalt artikel
1.3, het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen
van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.9
Mr. W.J. Bosma is advocaat omgevingsrecht en partner bij Van der Feltz
advocaten te Den Haag, www.feltz.nl.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 50.
Deze bijdrage is een uitwerking van de voordracht die op 24 juni 2014
tijdens de Actualiteitendag “Wetsvoorstel Omgevingswet: ruimte voor
normen en waarden (georganiseerd door VMR)” werd gehouden voor de
Vereniging van Milieurecht (VMR). Auteur dankt prof. mr. M.G.W.M. Peeters
voor haar commentaar op een eerdere versie van deze bijdrage.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 2.
M en R 2014/119
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 601
Er geldt dus een betrekkelijk grote beleidsvrijheid bij het
vaststellen van omgevingswaarden: of en zo ja, hoe, deze
omgevingswaarden (moeten) worden vastgesteld, kunnen
de verschillende relevante bestuursorganen grotendeels
zelf bepalen. In het wetsvoorstel zijn althans geen materiële
normen neergelegd, die bij omgevingswaarde moeten worden vastgesteld of als zodanig doorwerken. Wel noemt het
wetsvoorstel een aantal onderwerpen waarover verplicht
omgevingswaarden moeten worden vastgesteld, welke verplichting veelal verband houdt met Europese regelgeving of
andere internationaalrechtelijke verplichtingen.10 Zo bevat
artikel 2.15 lid 1 onder b de grondslag voor het vaststellen
van omgevingswaarden voor de chemische en ecologische
kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen en de chemische
kwaliteit en kwantitatieve toestand van grondwaterlicha-
5
6
7
8
9
10
Titel 5.1 Wm.
Vgl. de voorkeursgrenswaarden voor de geluidbelasting, zoals thans opgenomen in de Wet geluidhinder en het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Vgl. de grenswaarden voor de luchtkwaliteit die zijn neergelegd in titel 5.2
en bijlage 2 Wm.
Vgl. Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 23, p. 50 en p. 95.
Het begrip ‘fysieke leefomgeving’ wordt in het wetsvoorstel niet nader
gedefinieerd. De kritiek die de Afdeling advisering van de Raad van State
daarop had, is door de regering niet overgenomen in het wetsvoorstel (zie:
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 15 en p. 37).
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 409.
Afl. 8 - oktober 2014
601
10/17/2014 5:51:10 PM
OMGEVINGSWA ARDE EN INSTRUC TIEREGELS – EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBEST UURLIJKE SPANNINGEN
men, ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water en de bij
deze richtlijn behorende dochterrichtlijnen, waaronder de
Richtlijn prioritaire stoffen.11 De uitwerking van deze, verplicht vast te stellen omgevingswaarden, zal nog moeten
plaatsvinden in de uitvoeringsregelgeving, waaronder het
Besluit kwaliteit leefomgeving,12 dat thans in voorbereiding
is, en de provinciale omgevingsverordeningen.13
Er kunnen verschillende soorten omgevingswaarden worden onderscheiden.
1.
2.
3.
Objectgerichte omgevingswaarden
Allereerst kunnen omgevingswaarden worden onderscheiden, die betrekking hebben op een bepaald
object. Te denken valt aan veiligheidsnormen die voor
een waterkering worden vastgesteld. De omgevingswaarde kan dan worden uitgedrukt in de gemiddelde
overschrijdingskans per jaar van de hoogste waterstand waarop de waterkering moet zijn berekend of de
gemiddelde kans per jaar op een overstroming van het
gebied dat door de waterkering wordt beschermd.
Omgevingswaarden voor het hele land of voor een bepaald gebied
Ten tweede kunnen omgevingswaarden worden onderscheiden, die worden uitgedrukt in meetbare eenheden (kwantiteiten), bijvoorbeeld een maximale concentratie van stoffen in de fysieke leefomgeving (water,
bodem, lucht) of voor geur maximale hoeveelheden
geureenheden (thans zgn. “odour units”) per m³. Die
waarden kunnen desgewenst worden toegespitst op
bepaalde soorten gebieden, die een bijzondere functie
hebben die beschermd moet worden (bijvoorbeeld stiltegebieden of waterwingebieden).
In objectieve kwalitatieve termen geformuleerde omgevingswaarden voor objecten of gebieden
Op de derde plaats kunnen omgevingswaarden worden
onderscheiden, die beogen te voorzien in een objectieve beschrijving van de gewenste staat van een object
of een gebied, in gevallen waarin objectief meetbare
eenheden niet eenvoudig kunnen worden opgenomen,
maar in welke gevallen wel heldere maatstaven kunnen worden gehanteerd. Te denken valt aan een geobjectiveerde beschrijving van kwaliteiten waaraan een
natuurgebied moet voldoen.14
2.2
Instructieregels15
Instructieregels zijn regels die worden gesteld door de “hogere” bestuursorganen (het Rijk en het provinciale bestuur)
11
12
13
14
15
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 340.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 9.
Art. 2.13 en art. 2.15. Evenals dat bijvoorbeeld het geval is voor de toetsingskaders die zullen gelden voor het afgeven van omgevingsvergunningen, die eerst bij het Besluit kwaliteit leefomgeving zullen worden vastgesteld, wordt ‘de hete aardappel’ dus ook in zoverre doorgeschoven.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 96-97.
Naast de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels bevat het wetsvoorstel ook een bevoegdheid voor de Minister van Infrastructuur en
Milieu en Gedeputeerde Staten tot het geven van een instructie. Gezien
de strekking van dit artikel, blijft dit instrument in deze bijdrage verder
onbesproken.
602
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 602
Artikel
over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten van
“lagere” bestuursorganen (afhankelijk van de omstandigheden, het provincie-, gemeente- of waterschapsbestuur), of
over de wijze waarop deze bestuursorganen hun bevoegdheden of taken uitoefenen.16 Deze instructieregels doen
denken aan instructie-AMvB’s in de zin van (thans) artikel
2.22 lid 3 van de Wabo17 en, voor zover het de ruimtelijke
ordening betreft, aan het huidige Besluit algemene regels
ruimtelijke ordening (‘Barro’) en de ruimtelijke verordeningen van de verschillende provincies,18 met dien verstande
dat de instructieregels onder de Omgevingswet een bredere strekking (kunnen) hebben. Anders dan de instructieAMvB’s, het Barro en de ruimtelijke verordeningen van de
provincies, kunnen de instructieregels onder de Omgevingswet immers op alle elementen van de fysieke leefomgeving betrekking hebben. Dat maakt het, meer dan thans
het geval is, mogelijk om in te grijpen in besluitvorming van
“lagere” bestuursorganen door “hogere” bestuursorganen.
Er gelden wel beperkingen. Die beperkingen hebben echter
niet zozeer betrekking op de onderwerpen waarover regels
kunnen worden gesteld, maar zien veeleer op het soort taken en bevoegdheden waarover, en onder welke voorwaarden, deze regels kunnen worden gesteld.19
Bij provinciale omgevingsverordening kunnen onder
meer instructieregels worden gesteld over de inhoud,
toelichting of motivering van een omgevingsplan of
waterschapsverordening,20 met dien verstande dat regels
over een omgevingsplan of waterschapsverordening slechts
over een beperkt aantal onderdelen van het omgevingsplan
en de waterschapsverordening kunnen worden gegeven.21
Voor instructieregels die door het Rijk kunnen worden vastgesteld geldt een vergelijkbare systematiek, met vergelijkbare beperkingen, zij het dat het Rijk ook instructieregels
kan vaststellen die betrekking hebben op provinciale instrumenten, zoals de omgevingsverordening.
Anders dan Provinciale Staten, is het Rijk verplicht om over
een aantal specifieke onderwerpen instructieregels vast
te stellen. Daarbij gaat het om (inhoudelijke) instructieregels die betrekking hebben op programma’s, welke regels
(mede) dienen te voorzien in het voorkomen of beperken
van achteruitgang van de staat of kwaliteit van de fysieke
leefomgeving,22 en strekken ter uitvoering van een aantal Europese richtlijnen, waaronder de Habitatrichtlijn, de
Vogelrichtlijn en de Kaderrichtlijn water, 23 alsmede om in16
17
18
19
20
21
22
23
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 50.
Tot 1 oktober 2010 bood het per die datum vervallen artikel 8.45 Wm een
mogelijkheid voor het vaststellen van de instructie AMvB’s. Van die mogelijkheid werd in de praktijk overigens maar weinig gebruikgemaakt (vgl.
Backes e.a., Milieurecht, Kluwer, Deventer: 2006, p. 179). Een voorbeeld van
een instructie-AMvB die op grond van art. 8.45 Wm is vastgesteld, is het
Stortbesluit bodembescherming.
Vgl. ook art. 3.11 Waterwet.
Art. 2.23 lid 1 en art. 2.25 lid 1.
Zie voor een volledige opsomming art. 2.23 lid 1.
Zie art. 2.23 lid 3 voor een volledige opsomming.
Art. 2.26 lid 2.
Art. 2.26 geeft een volledig overzicht.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/119
10/17/2014 5:51:10 PM
Artikel
OMGEVINGSWA ARDE EN INSTRUC TIEREGELS – EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBEST UURLIJKE SPANNINGEN
structieregels met betrekking tot de omgevingsverordening
en het omgevingsplan te geven, onder meer met het oog op
het behoud van het culturele erfgoed.24 25
Het is inherent aan het stellen van instructieregels dat aan
de regels moet worden voldaan. Daarbij past dat bij de instructieregels wordt beschreven, binnen welke termijn de
bestuursorganen tot welke deze zijn gericht, daaraan moeten voldoen.26
Instructieregels kunnen voorschrijven of en zo ja, onder
welke omstandigheden (en voorwaarden), daarvan kan
worden afgeweken. Daarnaast zal het onder vigeur van de
Omgevingswet, evenals dat thans onder het Barro en de
provinciale verordeningen ruimte mogelijk is, in beginsel
mogelijk zijn ontheffing te verlenen van de in het Besluit
kwaliteit leefomgeving respectievelijk de omgevingsverordeningen opgenomen instructieregels.27 De in de literatuur gegeven kritiek op het huidige ontheffingensysteem
heeft de wetgever er kennelijk niet van weerhouden om een
vergelijkbaar systeem in de Omgevingswet op te nemen, 28
waarschijnlijk niet in de laatste plaats omdat de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State al enige tijd geleden haar zegen aan dit systeem heeft gegeven.29
Voor het verlenen van ontheffing van (Rijks- dan wel provinciale) instructieregels geldt dezelfde strenge maatstaf als
die sinds de wetswijziging van 1 oktober 201230 in de Wro
kan worden teruggevonden,31 namelijk dat een ontheffing
alleen kan worden verleend als de uitoefening van de taak
of bevoegdheid waarvoor ontheffing van de regels wordt
gevraagd “onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot
de met die regels te dienen belangen”.32 Dat niet snel aan dit
strenge criterium zal worden voldaan, behoeft geen verdere
uitleg.33
3.
Omgevingswaarden van het Rijk, de
provincies en gemeenten
Omgevingswaarden kunnen op alle drie de bestuursniveaus
(Rijk, provincie en gemeente) worden vastgesteld.
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
Zie art 2.27 voor de omgevingsverordening en art. 2.28 voor het omgevingsplan (en het projectbesluit).
Zie art. 2.29-2.31 voor de overige onderwerpen waarover in ieder geval bij
AMvB instructieregels dienen te worden gesteld.
Art. 2.23 lid 4 en art. 2.25 lid 4.
Zie art. 2.32.
Zie: F.A.G. Groothuijse, D. Korsse, ‘De ontheffingsbevoegdheid in provinciale ruimtelijke verordeningen in het licht van de wijzigingswet Wro. Instrument voor gemeentelijke flexibiliteit of provinciale sturing?’, TO 2011,
p. 82-92 (afl. 3) en D. Korsse, ‘De Wro gewijzigd. Een korte beschouwing
van de veranderingen die per 1 oktober 2012 zijn doorgevoerd middels de
Spoedwet Wro’, TBR 2013/3 (afl. 1, p. 5-8).
ABRvS 6 juni 2012, AB 2012/216 en ABRvS 13 juni 2012, AB 2012/217, m.nt.
F.A.G. Groothuijse en D. Korsse.
Wet van 21 juni 2012 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en enige andere wetten (voorzien in een wettelijke grondslag voor provinciaal
medebewind en voor de mogelijkheid tot afwijking van algemene regels),
Stb. 2012, nr. 306.
Zie art. 4.1a lid 1 Wro en art. 4.3a lid 1 Wro.
Art. 2.32 lid 4. Zie ook Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 107.
Vgl. ABRvS 5 februari 2014, AB 2014/140, m.nt. D. Korsse.
M en R 2014/119
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 603
3.1
Rijk
Op nationaal niveau zullen de omgevingswaarden worden
vastgesteld in het hiervoor al genoemde Besluit kwaliteit
leefomgeving. De mogelijkheid om bij die AMvB omgevingswaarden vast te stellen is overigens niet ongelimiteerd. De
beperking die is neergelegd in artikel 2.3 lid 3 van het wetsvoorstel zal daarbij in acht moeten worden genomen. Het
in dit artikel neergelegde subsidiariteitsbeginsel brengt
mee dat omgevingswaarden in beginsel slechts dan door
het Rijk kunnen worden vastgesteld, als dat nodig is (a) met
het oog op een nationaal belang en dat belang niet op een
doelmatige en doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd, of (b) voor
een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken
en bevoegdheden op grond van deze wet of de uitvoering
van een internationaalrechtelijke verplichting. Dat neemt
overigens niet weg dat het wetsvoorstel verplicht om in een
aantal gevallen met betrekking tot bepaalde onderdelen
van de fysieke leefomgeving omgevingswaarden bij AMvB
vast te stellen, namelijk de lucht- en (grond)waterkwaliteit,
alsmede de veiligheid van (primaire) waterkeringen die in
beheer zijn bij Rijkswaterstaat, ter voldoening aan Europese
en andere internationaalrechtelijke regelgeving.34
3.2
Provincie
Provinciale Staten kunnen omgevingswaarden vaststellen bij omgevingsverordening. Ook de bevoegdheid van
Provinciale Staten tot het vaststellen van omgevingswaarden is aan beperkingen onderhevig. Een eerste beperking
is dat Provinciale Staten geen omgevingswaarden kunnen
vaststellen in afwijking van of in aanvulling op het Besluit
kwaliteit leefomgeving, tenzij dat daarin uitdrukkelijk is
bepaald.35 Het is Provinciale Staten in beginsel dus niet
toegestaan om strengere omgevingswaarden vast te stellen dan op nationaal niveau is gedaan. Dat lijkt uit te sluiten
dat provincies een meer ambitieus (milieu)beleid voeren
dan het Rijk voorstaat. Ten tweede kunnen de provinciale
omgevingswaarden slechts worden vastgesteld met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel dat is neergelegd in
artikel 2.3 lid 2 van het wetsvoorstel, en dat in belangrijke
mate overeenkomt met de, hiervoor besproken, beperking
die bij het vaststellen van omgevingswaarden voor het Rijk
geldt. Het is overigens de vraag of de wettelijke beperking
die volgt uit artikel 2.3 lid 2 onder a in de praktijk door het
Rijk en de provincies ook echt als een beperking zal worden ‘gevoeld’. Wanneer althans onder de Omgevingswet een
vergelijkbare benadering wordt gevolgd, als thans door de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt
gevolgd met betrekking tot het nationaal dan wel provinciaal belang bij de toepassing van instrumenten op grond van
de Wro, zal er nauwelijks sprake zijn van enige beperking.
Volgens die rechtspraak is immers sprake van een nationaal
dan wel provinciaal belang, indien het belang zich leent
voor behartiging op nationaal dan wel provinciaal niveau,
vanwege de daaraan klevende bovenprovinciale respec-
34
35
Zie voetnoot 10.
Vgl. art. 2.12 lid 2.
Afl. 8 - oktober 2014
603
10/17/2014 5:51:10 PM
OMGEVINGSWA ARDE EN INSTRUC TIEREGELS – EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBEST UURLIJKE SPANNINGEN
tievelijk bovengemeentelijke aspecten.36 Aan die maatstaf
lijkt onder het huidige recht, als de tot dusverre verschenen rechtspraak in ogenschouw wordt genomen, betrekkelijk snel te worden voldaan.37 Als vuistregel kan worden
gesteld dat wanneer het Rijk dan wel het provinciebestuur
zich het belang in kwestie heeft aangetrokken (door daarover een besluit te nemen), er (reeds daarom) sprake is van
een belang dat zich voor behartiging op nationaal dan wel
provinciaal niveau leent.38 Niet voor niets is in de literatuur
wel geschreven:
“Een provinciaal belang is een provinciaal belang als er
provinciaal belang op staat”.39
Daarmee heeft het Rijk dan wel heeft het provinciebestuur
het dus zelf in de hand om te bepalen of er sprake is van een
nationaal dan wel provinciaal belang, en lijkt de omstandigheid dat van een dergelijk belang sprake moet zijn, vanuit
juridisch oogpunt,40 niet snel een beperking op te leveren bij
het aanwenden van een bevoegdheid.41
Gelezen de toelichting op de Omgevingswet, is het op voorhand niet aannemelijk dat daarover onder vigeur van die
wet substantieel anders zal worden geoordeeld. De volgende passage uit die toelichting spreekt wat dat betreft
boekdelen:
“Of sprake is van een nationaal of provinciaal belang
moet het betreffende bestuursorgaan motiveren bij de
toepassing van de wettelijke bevoegdheid waarbij de
criteria uit artikel 2.3 in acht moeten worden genomen.
De aanwezigheid van een dergelijk belang kan voorafgaand aan de inzet van de bevoegdheid blijken uit het
voornemen van de provincie of het Rijk tot het realiseren
van bepaalde ontwikkelingen – en daarmee uit te voeren projecten – dat is aangekondigd in een beleidsnota,
omgevingsvisie of programma. Vereist is dit echter niet.
Ook op andere wijzen kan blijken van een nationaal of
provinciaal belang. Dit is in de tekst van het wetsvoorstel
bewust niet nader ingevuld. Ook is goed voorstelbaar dat
de aanwezigheid van het nationaal of provinciaal belang
voor het eerst wordt vastgesteld in het kader van de mo-
36
37
38
39
40
41
Vgl. o.a. ABRvS 2 februari 2011, BR 2011/73, m.nt. W.J. Bosma, AB 2011/81,
m.nt. A.G.A. Nijmeijer en TBR 2011/62, m.nt. De Gier; ABRvS 29 juni 2011,
AB 2011/119, m.nt. D. Korsse en ABRvS 10 oktober 2012, Gst. 2013/16.
Een sprekend voorbeeld in dit verband is de uitspraak ABRvS 20 oktober
2010, TBR 2011/10, m.nt. H.J. de Vries, in welke uitspraak een beroep tegen
een reactieve aanwijzing, gericht tegen een bestemmingsplan dat in strijd
met provinciaal beleid voorzag in de mogelijkheid om reclamemasten van
meer dan 6 meter op te richten, ongegrond werd verklaard, onder meer
omdat de Afdeling bestuursrechtspraak van oordeel was dat met dit beleid,
anders dan door appellant gesteld, een provinciaal belang werd gediend.
Vgl. Kamerstukken I 2005/06, 28916, C , p. 3-4.
Vgl. J.W. van Zundert, ‘De reactieve aanwijzing uit de Wro’, Gst. 2012/30.
Politiek-bestuurlijk kan dat natuurlijk anders liggen.
In de literatuur staat dat ook wel bekend als de toepassing van ‘blanco
aanwijzingsbevoegdheden’. Sommige auteurs zijn van mening dat die op
gespannen voet staan met art. 124 lid 2 Gw. Zie: J.M.H.F. Teunissen, ‘Nieuw
omgevingsrecht’, Gst. 2007/38, p. 172 en ‘De constitutionele positie van decentrale overheden in de wetgevingsadvisering van de Raad van State’, Gst.
2012/28, alsmede ABRvS 29 juni 2011, AB 2011/119, m.nt. D. Korsse.
604
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 604
Artikel
tivering van het besluit waarbij de criteria uit artikel 2.3
in acht moeten worden genomen.”42
Hiervoor werd al duidelijk dat de wet voorziet in een verplichting om ten aanzien van een aantal specifieke onderdelen van de fysieke leefomgeving bij AMvB omgevingswaarden vast te stellen. Provinciale Staten zijn verplicht om voor
(de bescherming van) watersystemen omgevingswaarden
vast te stellen.43
3.3
Gemeente
Op gemeentelijk niveau geldt in beginsel géén verplichting
om omgevingswaarden vast te stellen. Het staat de gemeenteraad in beginsel vrij om te bepalen of al dan niet omgevingswaarden in het omgevingsplan worden opgenomen.
Dat is slechts anders indien in de provinciale omgevingsverordening bij instructieregel is bepaald dat omgevingswaarden in het gemeentelijke omgevingsplan moeten worden
opgenomen.44 Daarbij past overigens wel de kanttekening
dat de provincie het gemeentebestuur slechts kan verplichten om omgevingswaarden in het omgevingsplan op te nemen, voor zover die waarden verband houden met een wettelijke taak als bedoeld in paragraaf 2.4.1. Provinciale Staten
kunnen het gemeentebestuur dus niet bij instructieregel
verplichten om in het omgevingsplan omgevingswaarden
op te nemen, die geen verband houden met zo’n wettelijke
taak. Provinciale Staten kunnen over zulke onverplichte
omgevingswaarden uitsluitend beperkingen of inhoudelijke eisen stellen, via een in de omgevingsverordening op
te nemen instructieregel,45 als deze omgevingswaarden op
eigen initiatief door de gemeenteraad in het omgevingsplan worden opgenomen.46 Het zal in de praktijk overigens
niet altijd even eenvoudig zijn om te bepalen om welk type
omgevingswaarden het gaat: omgevingswaarden die verband houden met een wettelijke taak als bedoeld in paragraaf 2.4.1, of andere omgevingswaarden die niet berusten
op die wettelijke taak.47 De in deze paragraaf opgenomen
taakstelling is immers betrekkelijk ruim geformuleerd en
heeft, wat betreft de provincie, in ieder geval betrekking op
de gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen,48
althans het ontwikkelen en coördineren van het beleid voor
de fysieke leefomgeving.49 Nu omgevingswaarden gezien
het doel van de Omgevingswet logischerwijs geen betrek42
43
44
45
46
47
48
49
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 399. Zie voorts in gelijke zin: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 103.
Art. 2.13.
Art. 2.23 lid 3 onder a. Zie ook: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3,
p. 427.
Art. 2.23 lid 3 onder b.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 427
Daarbij moet worden vermeld dat uit de toelichting niet helemaal duidelijk
blijkt of de wetgever hier nu een gemeentelijke of een provinciale taak (of
allebei) voor ogen heeft. Uit het artikelsgewijs commentaar op art. 3.23
lijkt echter te volgen, dat in dit verband op een provinciale taak wordt gedoeld. In deze toelichting wordt namelijk vermeld: “De omgevingswaarden bedoeld in onderdeel a, strekken ertoe om invulling te geven aan de
taken van de provincie op grond van dit wetsvoorstel.” Zie: Kamerstukken
II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 427.
Art. 2.18 lid 1 onder a.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 416.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/119
10/17/2014 5:51:10 PM
Artikel
OMGEVINGSWA ARDE EN INSTRUC TIEREGELS – EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBEST UURLIJKE SPANNINGEN
king mogen hebben op iets anders dan de fysieke leefomgeving, dringt zich hier wel de vraag op waar de grens ligt,
althans welke ruimte er nog bestaat, tussen omgevingswaarden die worden vastgesteld vanwege de wettelijke
taakstelling enerzijds en andere omgevingswaarden anderzijds. In ieder geval is goed voorstelbaar dat daarover
in de praktijk discussie zal kunnen bestaan. Deze discussie
zal naar verwachting hoofdzakelijk worden gevoerd tussen
het gemeente- en het provinciebestuur, omdat de gemeente
een provinciale verplichting tot het stellen van omgevingswaarden zal kunnen ervaren als een al te grote inbreuk op
haar autonomie; afhankelijk van het karakter van de vast te
stellen omgevingswaarden, kunnen deze immers verstrekkende gevolgen hebben voor de gemeentelijke besluitvorming en ontwikkelingsmogelijkheden.
Voor zover de gemeente op eigen initiatief omgevingswaarden vaststelt, is van belang dat het subsidiariteitsbeginsel
daarbij géén rol speelt en daarvoor dus ook geen beperking
oplevert, nu de integrale overheidszorg voor de fysieke leefomgeving in eerste instantie bij de gemeenten ligt.50 Daarentegen geldt voor de gemeenteraad wel de beperking dat
geen omgevingswaarden mogen worden vastgesteld in afwijking van of in aanvulling op de provinciale omgevingsverordening dan wel het Besluit kwaliteit leefomgeving,51
tenzij dat daarin uitdrukkelijk is bepaald.52 Eveneens geldt
de beperking, dat omgevingswaarden die door de gemeenteraad worden vastgesteld, ook door het gemeentebestuur
te beïnvloeden dienen te zijn, door het treffen van bron- of
effectgerichte maatregelen voor activiteiten binnen het gemeentelijke grondgebied.53 Zo is het de gemeenteraad bijvoorbeeld niet toegestaan om emissiegrenswaarden voor
de geluidbelasting vanwege scheepvaartverkeer op provinciale vaarwegen vast te stellen in de vorm van omgevingswaarden, ook niet als Provinciale Staten zelf voor die geluidemissie geen omgevingswaarden hebben vastgesteld. De
gemeenteraad kan de bron van deze geluidbelasting immers
niet zelf beïnvloeden. Wel is denkbaar dat de gemeenteraad
omgevingswaarden kan vaststellen voor de (maximale)
geurbelasting vanwege niet-grondgebonden agrarische bedrijven, indien en voor zover op provinciaal- en Rijksniveau
daarin niet reeds (uitputtend) is voorzien.
Voor het overige is de gemeenteraad vrij om omgevingswaarden vast te stellen, of daarvan juist af te zien,54 met
dien verstande dat bij het vaststellen van deze waarden de
kaders van de Omgevingswet dienen te worden gerespecteerd en dat dus zal moeten geschieden in het belang van de
fysieke leefomgeving.
50
51
52
53
54
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 135 en p. 416.
Art. 2.11 lid 2.
In dat geval is er immers geen afwijking, maar een toepassing van de instructieregels.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 407.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 406.
M en R 2014/119
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 605
4.
Rechtsgevolgen omgevingswaarden en de
betekenis van instructieregels
Bij het besluit tot vaststelling van een omgevingswaarde (in
het Besluit kwaliteit leefomgeving, een provinciale verordening of een omgevingsplan) zal moeten worden bepaald:
a.
b.
c.
of deze waarde een resultaatsverplichting, inspanningsverplichting of andere, daarbij te omschrijven
verplichting met zich brengt;
het tijdstip waarop of de termijn waarbinnen aan de
verplichting moet worden voldaan; en
de locaties waarop de omgevingswaarde van toepassing is.55
Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel volgt
dat de wetgever ervan uitgaat dat gestelde omgevingswaarden en geformuleerde kwaliteiten daadwerkelijk moeten
worden gehaald.56 Dat is primair de verantwoordelijkheid
van de overheid.57 Daarbij past echter wel de kanttekening,
dat een omgevingswaarde niet zonder meer tot een resultaatsverplichting leidt. Zoals hiervoor al bleek, kan een
omgevingswaarde ook een inspanningsverplichting of een
andere, daarbij te omschrijven verplichting met zich brengen. Het is niet onmiddellijk duidelijk op wat voor andere
verplichting hier concreet wordt gedoeld. Het is echter aannemelijk dat de wetgever het oog hier heeft op verplichtingen die voortvloeien uit Europese richtlijnen, waaruit veelal
niet helder blijkt of het gaat om een resultaats- dan wel om
een inspanningsverplichting (zie in dit verband bijvoorbeeld de discussie die in ten aanzien van de Kaderrichtlijn
water is gevoerd58 ). Om die reden is artikel 5.1 lid 3 Wm destijds aangepast, in die zin dat in dit artikel is neergelegd dat
ten aanzien van een vastgestelde milieukwaliteitseis moet
worden bepaald of deze wordt aangemerkt als grenswaarde (een resultaatsverplichting), richtwaarde (een inspanningsverplichting) dan wel “andere ter uitvoering van een
daarbij genoemde EU-richtlijn of EU-verordening gestelde
milieukwaliteitseis”.59
Het vaststellen van omgevingswaarden heeft twee concrete
rechtsgevolgen.
Ten eerste dient in beginsel het college van burgemeester
en wethouders een programma vast te stellen,60 wanneer
niet of naar verwachting niet aan een omgevingswaarde zal
worden voldaan.61 Voor die verplichting is niet van belang
of de omgevingswaarde door de gemeente, de provincie of
55
56
57
58
59
60
61
Art. 2.10 lid 1.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 23.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 50 en p. 96.
Kamerstukken II 2003/04, 28808, nr. 12.
Stb. 2011, nr. 373. Vgl. ook Kamerstukken II 2013/14, 28808, nr. 3, p. 95-96.
Indien de omgevingswaarde betrekking heeft op een watersysteem dat bij
het waterschap of het Rijk in beheer is, wordt het programma vastgesteld
door het dagelijks bestuur van het waterschap dan wel door de (betrokken)
minister(s), vgl. art. 3.9 lid 2.
Art. 3.9 lid 1.
Afl. 8 - oktober 2014
605
10/17/2014 5:51:10 PM
OMGEVINGSWA ARDE EN INSTRUC TIEREGELS – EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBEST UURLIJKE SPANNINGEN
het Rijk is vastgesteld.62 Evenmin is daarvoor van belang,
of de omgevingswaarde als inspannings- of als resultaatsverplichting is geformuleerd.63 Het programma dient te
beschrijven op welke wijze en binnen welke termijn alsnog
aan een omgevingswaarde zal (kunnen) worden voldaan.
Daarvoor dienen in het programma concrete maatregelen
te worden beschreven die leiden tot, althans kunnen bijdragen aan, het alsnog bereiken van de omgevingswaarde.
Daarbij kan een breed spectrum aan instrumenten worden
ingezet, die niet noodzakelijkerwijs onder de reikwijdte van
de Omgevingswet dienen te vallen. Te denken valt aan subsidietrajecten tot bevordering van bepaalde maatregelen,
die moeten leiden tot of bijdragen aan het bereiken van de
omgevingswaarde. Ook kan worden gedacht aan verkeersmaatregelen, bijvoorbeeld het afsluiten van de binnenstad
voor autoverkeer, om de concentratie van luchtverontreinigende stoffen in de buitenlucht te verminderen.64 Aldus
keert de programmasystematiek65 die vooral bekend is vanuit de luchtkwaliteits- (NSL) en natuurbeschermingspraktijk (PAS) weer terug onder de Omgevingswet, zij het dat
programma’s onder deze wet – als beleidsinstrument – ook
op andere onderwerpen betrekking kunnen hebben,66 of in
voorkomend geval zelfs moeten hebben.67
Op de tweede plaats leidt het vaststellen van een omgevingswaarde ertoe, dat in verband met die omgevingswaarde de
staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de belasting
door activiteiten of de concentratie of depositie van stoffen
in de fysieke leefomgeving door monitoring moeten worden
bewaakt. Aan de hand hiervan dient door het bestuursorgaan dat de omgevingswaarden heeft vastgesteld te worden
beoordeeld of aan die omgevingswaarden wordt voldaan.68
Indien de uitkomsten van de monitoring daartoe aanleiding
geven, zullen maatregelen moeten worden genomen die
ertoe leiden, althans er tenminste aan kunnen bijdragen,
dat de omgevingswaarde alsnog of weer wordt behaald. De
verantwoordelijkheid voor het voldoen aan een omgevingswaarde zal veelal bij verschillende bestuursorganen liggen.
Om (alsnog of weer) aan de omgevingswaarde te kunnen
voldoen, zullen in de praktijk veelal ook maatregelen nodig
kunnen zijn van andere bestuursorganen dan het voor de
vaststelling van het programma verantwoordelijke college
van burgemeester en wethouders. Bij de vaststelling van de
omgevingswaarde en de daarbij behorende instructieregels,
moet dus niet alleen duidelijk worden welke taken en bevoegdheden moet worden ingezet om de omgevingswaarde
te verwezenlijken, maar ook welke bestuursorganen daaraan moeten bijdragen. Afhankelijk van de omstandigheden,
in het bijzonder op welk niveau de omgevingswaarde wordt
62
63
64
65
66
67
68
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 97.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 96.
Zie vorige voetnoot.
En de programmatische aanpak, zie art. 3.14-3.18.
Art. 3.3.
Art. 3.5-3.9.
Art. 20.1 lid 1. Op grond van art. 20.2 kan bij omgevingsplan, omgevingsverordening of AMvB echter een ander verantwoordelijk bestuursorgaan
of een andere verantwoordelijke instantie worden aangewezen. Vgl. Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 405.
606
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 606
Artikel
vastgesteld, kan het gaan om bestuursorganen van (andere)
gemeenten, de provincie, het waterschap en/of het Rijk. Al
deze bestuursorganen zullen dus aan de uitvoering van het
programma moeten bijdragen.69
Anders dan in eerste instantie wellicht zou kunnen worden
gedacht, heeft het vaststellen van omgevingswaarde door
hogere bestuursorganen niet het rechtsgevolg dat deze bij
besluitvorming van lagere bestuursorganen zonder meer
in acht moet worden genomen. Omgevingswaarden werken namelijk niet rechtstreeks door naar besluiten. Indien
het bestuursorgaan dat de omgevingswaarden vaststelt
dat laatste wenst, zal hij dat via een instructieregel moeten
bewerkstelligen. Daarbij zou eveneens kunnen worden bepaald op welke manier de omgevingswaarde moet worden
betrokken bij daarbij aangewezen besluiten, bijvoorbeeld
een resultaatsverplichting bij het vaststellen van een programma, een inspanningsverplichting bij de vaststelling
van algemene regels of een element waaraan bij vergunningverlening moet worden getoetst.70 De instructieregels
vormen dan het verbindende element tussen omgevingswaarden en concrete besluitvorming.71 Hierdoor ontstaat
een op zichzelf heldere afbakening tussen de beleidsmatige
werkelijkheid (de vastgestelde omgevingswaarde) en de juridische realiteit (het via instructieregels laten doorwerken
van de omgevingswaarde in concrete besluitvorming en taken), al ligt het voor de hand dat een bestuursorgaan dat
omgevingswaarden vaststelt, vervolgens ook (via instructieregels) zal willen bewerkstelligen dat deze omgevingswaarden in acht moeten worden genomen bij het nemen
van besluiten en het uitoefenen van taken.
5.
Totstandkomingsprocedures en
rechtsbescherming
5.1
Totstandkomingsprocedures
Omgevingswaarden en instructieregels worden niet bij
afzonderlijk besluit vastgesteld maar, in het geval van de
omgevingswaarden, bij omgevingsplan, omgevingsverordening of bij AMvB en, in het geval van de instructieregels,
bij omgevingsverordening of bij AMvB. Om die reden geldt
voor de totstandkoming van omgevingswaarden en instructieregels ook geen afzonderlijke totstandkomingsprocedure, maar dient de totstandkomingsprocedure te worden
gevolgd die van toepassing is op het instrument waarin de
omgevingswaarden worden opgenomen. Voor de totstandkoming van de hiervoor bedoelde AMvB is in de Omgevingswet niet voorzien in een afzonderlijke totstandkomingspro-
69
70
71
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 452.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 97-98.
Het is op voorhand overigens niet uit te sluiten dat met omgevingswaarden, die niet via instructieregels doorwerken naar besluitvorming, wel
“rekening moet worden gehouden”, wat betekent dat deze omgevingswaarden in de belangenafweging moeten worden betrokken, gelijk gemeenten thans bij het vaststellen van bestemmingsplannen ook rekening
moeten houden met de inhoud van een provinciale structuurvisie, ook al is
die inhoud niet ook vastgelegd in een provinciale ruimtelijke verordening.
Vgl. o.a. ABRvS 13 augustus 2014, nr. 201305375/1/R4 en ABRvS 16 januari
2013, AB 2013/134, m.nt. D. Korsse.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/119
10/17/2014 5:51:10 PM
Artikel
OMGEVINGSWA ARDE EN INSTRUC TIEREGELS – EEN COMBINATIE VAN FLEXIBILITEIT EN INTERBEST UURLIJKE SPANNINGEN
cedure. Het omgevingsplan en de omgevingsverordening
daarentegen worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 Awb,72 zulks
mede ter voldoening aan het bepaalde in het Verdrag van
Aarhus.73 Afdeling 16.3 van de Omgevingswet bevat aanvullende (procedurele) regels, onder meer dat zienswijzen naar
aanleiding van een ontwerp van het omgevingsplan door
eenieder naar voren kunnen worden gebracht.74
5.2
Rechtsbescherming
Tegen een omgevingswaarde staat als zodanig geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel open. Of omgevingswaarden
ten overstaan van de bestuursrechter ter discussie kunnen
worden gesteld, is afhankelijk van de vraag of tegen het instrument waarin de omgevingswaarde wordt opgenomen
rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld. Dat is in ieder
geval niet zo, als de omgevingswaarden in het Besluit kwaliteit leefomgeving of in een provinciale omgevingsverordening worden opgenomen, aangezien tegen deze instrumenten nu eenmaal geen (bestuursrechtelijke) rechtsmiddelen
kunnen worden aangewend. Of tegen omgevingswaarden
die in een omgevingsplan worden opgenomen beroep
openstaat, is niet helemaal duidelijk. Anders dan onder de
toetsversie van de Omgevingswet als uitgangspunt werd
genomen,75 gaat het wetsvoorstel ervan uit dat tegen alle regels van het omgevingsplan beroep kan worden ingesteld.76
Het ligt voor de hand dat omgevingswaarden niet (slechts)
in de toelichting op het omgevingsplan worden opgenomen,
maar dat deze ook en vooral in de daarbij te stellen regels
worden verankerd. Daarmee zouden zij volgens de hiervoor
genoemde hoofdregel appellabel worden.
Instructieregels zijn algemeen verbindende voorschriften
en zijn reeds daarom niet appellabel ten overstaan van de
bestuursrechter.77 Dat wordt niet anders wanneer instructieregels erin voorzien dat een omgevingswaarde moet
doorwerken in concrete besluitvorming. Wanneer echter
toepassing wordt gegeven aan een eventuele, in instructieregels opgenomen mogelijkheid om ontheffing te verlenen
van een instructieregel die in de weg staat aan een bepaalde
activiteit of ontwikkeling, kan daartegen wel in rechte worden geageerd door een belanghebbende.78 Een besluit tot
verlening van een ontheffing wordt voor de mogelijkheid
72
73
74
75
76
77
78
Art. 16.28 lid 1 en art. 16.30. Zie ook: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3,
p. 219.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 342-343.
Art. 16.22 lid 1.
De toetsversie ging ervan uit dat alleen tegen, onder die versie van de wet
zogenoemde ‘locatieontwikkelingsregels’ beroep kon worden ingesteld.
Zie daarover o.a.: W.J. Bosma, ‘Het omgevingsplan en de omgevingsvergunning: de voor de praktijk belangrijkste ruimtelijke instrumenten van
de Omgevingswet’, TO 2013, nr. 2 en A.G.A. Nijmeijer, ‘Toetsversie Omgevingswet: het gemeentelijk omgevingsplan. Over locatieontwikkelingsregels en gedelegeerde wijzigingsbevoegdheden’, TBR 2013/50.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 299 en nr. 4, p. 141.
Art. 8.3 lid 1 Awb.
Belanghebbenden bij een beroep tegen een ontheffing zijn in ieder geval
diegenen die kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij het
besluit waarvoor de ontheffing wordt aangevraagd, alsmede het bestuursorgaan dat de ontheffing heeft aangevraagd. Zie: Kamerstukken II 2013/14,
33962, nr. 3, p. 576.
M en R 2014/119
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 607
van beroep geacht deel uit te maken van het besluit waarop
de ontheffing ziet.79 Een weigering om een ontheffing te
verlenen is zelfstandig appellabel volgens de hoofdregel van
de Awb.80 Dat is in overeenstemming met de huidige wettelijke systematiek.81
6.
Tot slot
De introductie van het rechtsfiguur van de omgevingswaarde geeft aan het bestuursorgaan dat zo’n waarde vaststelt een ruime mate van beleidsvrijheid, aangezien dat
bestuursorgaan grotendeels zelf kan bepalen waarop deze
omgevingswaarde betrekking heeft. De omgevingswaarde
lijkt daarmee te voorzien in de wens om meer flexibiliteit in
het omgevingsrecht toe te laten. Het is echter de vraag of de
Omgevingswet in zoverre nu echt leidt tot een verandering
of verbetering ten opzichte van het bestaande wettelijke
instrumentarium. Evenals een bestuursorgaan straks onder
de Omgevingswet over verschillende onderwerpen beleid
kan bepalen door hierover omgevingswaarden vast te stellen, staat het een bestuursorgaan ook nu al vrij om beleid te
formuleren dat in feite neerkomt op (de inhoud van) die omgevingswaarden, en het ook nu al mogelijk – en veelal zelfs
verplicht – is om dat beleid te laten ‘doorwerken’ in concrete
besluiten, door hiermee rekening te houden bij die besluiten.82 Nieuw is wel dat “hogere” bestuursorganen, meer dan
nu,83 invloed kunnen uitoefenen op het beleid van “lagere”
bestuursorganen door de combinatie van omgevingswaarden en instructieregels. Ook het interbestuurlijk toezicht
kan daarmee toenemen. Dat zal niet door eenieder worden
ervaren als een verbetering ten opzichte van de huidige
situatie. Kortom, de Omgevingswet leidt voor wat betreft
de omgevingswaarden en instructieregels (ogenschijnlijk)
in ieder geval tot meer flexibiliteit, maar mogelijk ook tot
meer discussie.
79
80
81
82
83
Art. 16.83.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 297.
Vgl. art. 8.3 lid 4 Wro. Zie ook ABRvS 1 februari 2012, BR 2012/67, m.nt.
W.J. Bosma, AB 2012/66, m.nt. D. Korsse en ABRvS 6 juni 2012, BR 2012/117,
m.nt. W.J. Bosma, AB 2012/216, m.nt. F.A.G. Groothuijse en D. Korsse.
Zie in vergelijkbare zin A.G.A. Nijmeijer, ‘Toetsversie Omgevingswet (3).
Omgevingswaarden. Spitsvondige vondst voor flexibiliteit en maatwerk?’,
TBR 2013/107.
Instructieregels onder vigeur van de Omgevingswet kunnen immers betrekking hebben op alle onderdelen van de fysieke leefomgeving, terwijl
onder het huidige recht slechts over bepaalde onderdelen van de fysieke
leefomgeving ‘instructieregels’ kunnen worden gesteld.
Afl. 8 - oktober 2014
607
10/17/2014 5:51:11 PM
Artikel
Mr. M. de Jager en mr. ir. S. Handgraaf 1
Reactie op W.J. Bosma - De betekenis van
omgevingswaarden en instructieregels onder de
Omgevingswet
M en R 2014/120
voor de relatie Rijk-provincie-gemeente een subsidiariteitsbeginsel dat is verwoord in de Provinciewet (artikel 115,
tweede lid) en de Gemeentewet (artikel 117, tweede lid). Dit
subsidiariteitsbeginsel houdt in dat indien een onderwerp
van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de
gemeentebesturen of provinciebesturen kan worden behartigd, dit gedaan kan worden door de provincie of het Rijk.
Dit subsidiariteitsbeginsel is vastgelegd in artikel 2.3, tweede en derde lid van het wetsvoorstel en geeft een sterkere
sturing dan voorheen op de terughoudende rol van Rijk en
provincies op het terrein van de fysieke leefomgeving.
Willem Bosma heeft in zijn bijdrage een helder beeld
geschetst van de regeling van omgevingswaarden en
instructieregels in het wetsvoorstel Omgevingswet
en het toepassen van instructieregels voor de doorwerking van omgevingswaarden naar besluiten van
andere bestuursorganen. In reactie op zijn bijdrage
gaan wij in het navolgende in op het subsidiariteitsbeginsel, de bestuurlijke aspecten van instructieregels en tot slot op enkele aspecten van omgevingswaarden.
1.
Subsidiariteitsbeginsel
Het wetsvoorstel Omgevingswet gaat uit van de opvatting
dat de zorg voor de fysieke leefomgeving in de eerste plaats
bij de gemeenten ligt en, waar het gaat om het waterbeheer,
bij de waterschappen. Dit is ook aan het begin van het wetsvoorstel vastgelegd: zie artikel 2.3, eerste lid. Daarnaast
hebben het Rijk en de provincies een actief sturende en coordinerende rol op het terrein van de fysieke leefomgeving.
De fysieke leefomgeving houdt immers niet op bij de grens
van een gemeente of waterschap. Voor veel opgaven is een
integrale aanpak op meerdere niveaus nodig. De overheidszorg voor de fysieke leefomgeving kan daarom eigenlijk
alleen worden verwezenlijkt op basis van coördinatie van
beleid en afstemming van algemene regelingen, besluiten
en feitelijke handelingen van bestuursorganen. Voor de onderlinge taakverdeling over de verschillende bestuurslagen
geldt binnen ons staatsrechtelijk bestel het uitgangspunt
dat de beleidsbepaling en -uitvoering in handen is van het
daarvoor meest geschikte overheidsorgaan. Daarbij geldt
1
Mr. Marieke de Jager is werkzaam bij de projectdirectie Eenvoudig Beter
van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, mr. ir. Simon Handgraaf
werkt in opdracht van dat ministerie aan de stelselherziening omgevingsrecht.
608
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 608
Het wetsvoorstel Omgevingswet is de eerste stap naar een
samenhangend stelsel voor het omgevingsrecht. Het wetsvoorstel stuurt daarbij op hoofdlijnen. Uitwerking van die
hoofdlijnen vindt plaats bij algemene maatregel van bestuur.
2.
Bestuurlijke aspecten van instructieregels
De toedeling van specifieke taken en bevoegdheden aan de
bestuursorganen van gemeenten, waterschappen, provincies en Rijk vindt in het wetsvoorstel op hoofdlijnen plaats
(de sturing op ‘wie doet wat’). De op wetsniveau toegedeelde taken en bevoegdheden moeten vanwege de zorg
van het Rijk voor de fysieke leefomgeving en ter waarborging van de eenheid in de decentrale taakbehartiging en
bevoegdheidsuitoefening geconcretiseerd worden. Deze
concretisering vindt plaats bij algemene maatregel van bestuur met behulp van zogenaamde instructieregels (de sturing op ‘hoe’). Anders dan Bosma stelt zijn instructieregels
in de huidige wetgeving niet uitsluitend te vinden in het
Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. In de huidige
wetgeving zijn instructieregels zowel op wetsniveau (Wet
milieubeheer, Waterwet, Wet bodembescherming en andere wetten) als amvb-niveau (naast het Besluit algemene
regels ruimtelijke ordening ook het Besluit externe veiligheid inrichtingen, Besluit kwaliteitseisen en monitoring
water 2009, Vuurwerkbesluit, Waterbesluit, etc.) en in vele
verschijningsvormen te vinden. De in het wetsvoorstel opgenomen begrenzing van de grondslag voor instructieregels
volgt daarbij de bestaande contouren van de sturingsmogelijkheden van Rijk en provincies, zodat van een verruiming
van die sturingsmogelijkheden geen sprake is. Onder de
Omgevingswet worden de instructieregels samengebracht
in één amvb: het Besluit kwaliteit leefomgeving. Dit biedt
een verbeterde toegankelijkheid voor de gebruikers en de
mogelijkheid om (onterechte) verschillen tussen de huidige
instructieregels weg te nemen. Voor de vormgeving van
deze amvb is het in artikel 2.3 van het wetvoorstel vastgelegde subsidiariteitsbeginsel en de daarin vervatte propor-
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/120
10/17/2014 5:51:11 PM
Artikel
REAC TIE OP W.J. BOSMA - DE BETEKENIS VAN OMGEVINGSWA ARDEN EN INSTRUC TIEREGELS ONDER DE OMGEVINGSWET
tionaliteitstoets leidend. Dit zal ertoe leiden dat de omvang
en inhoud van sturende instructieregels minder wordt dan
thans het geval is.
Naast het Rijk heeft ook de provincie tot taak de eenheid
in de decentrale taakbehartiging en bevoegdheidsuitoefening te waarborgen. Hiertoe heeft de provincie in het wetvoorstel de specifieke taak gekregen om (met inachtneming
van het subsidiariteitsbeginsel) te voorzien in de gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen. Daarnaast
heeft de provincie in het wetvoorstel een aantal functionele
eigen taken gekregen. Geen verantwoordelijkheid zonder
bevoegdheden. Provincies kunnen daarom instructieregels
gericht tot gemeenten of waterschappen geven vanwege de
in het wetsvoorstel aan het provinciebestuur toegedeelde
specifieke taken én vanwege de provinciale taak van de
gebiedsgerichte coördinatie. Deze instructieregels kunnen
vervolgens alleen betrekking hebben op de wijze van uitoefening van de reeds in het wetsvoorstel aan gemeenten
en waterschappen toegedeelde taken en bevoegdheden. Dit
betekent dat een provinciale instructieregel niet kan leiden
tot nieuwe taken of bevoegdheden van gemeenten en waterschappen, noch tot interventie in het autonome domein.
Deze beperkingen gelden overigens op gelijke wijze voor de
rijksinstructieregels. Ook voor de uitoefening van de provinciale bevoegdheid tot het stellen van instructieregels is
het subsidiariteitsbeginsel en de daarin vervatte proportionaliteitstoets leidend.
De toepasselijkheid van het subsidiariteitsbeginsel betekent
dus dat het wettelijk stelsel stuurt op een terughoudende
rol van het Rijk en de provincies, een terughoudend gebruik
van instructieregels (beperkt aantal instructieregels) en een
zo beperkt mogelijke reikwijdte van instructieregels (de regels gaan niet verder dan nodig).
3.
Omgevingswaarden
Op het vaststellen van omgevingswaarden door het Rijk en
de provincies is eveneens het subsidiariteitsbeginsel van
toepassing (zie art. 2.12 en 2.14). Het Rijk en de provincies
kunnen dus niet zomaar omgevingswaarden vaststellen;
hieraan gaat een toets op subsidiariteit en proportionaliteit
vooraf. De nadrukkelijkere toepassing van het subsidiariteitsbeginsel in het wetsvoorstel blijkt in het bijzonder uit
de vergelijking met de huidige regeling van milieukwaliteitseisen in de Wet milieubeheer. Volgens art. 5.1 lid 1 Wm kan
het Rijk milieukwaliteitseisen stellen in het belang van het
milieu, voor zover dat van meer dan provinciaal belang is.
De toets of het belang niet doelmatig en doeltreffend door
gemeenten, waterschappen of provincies kan worden behartigd, ontbreekt in dat artikel. In de grondslag voor vaststelling van milieukwaliteitseisen door de provincie (art.
5.5 lid 1 Wm) ontbreekt zelfs iedere clausulering. Provincies zijn desondanks uiterst terughoudend geweest met het
vaststellen van milieukwaliteitseisen. Anders dan Bosma,
denken wij daarom dat de toepassing van artikel 2.3 van het
M en R 2014/120
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 609
wetsvoorstel juist een extra rem zet op het vaststellen van
omgevingswaarden door Rijk en provincies.
In paragraaf 3.3 van zijn bijdrage gaat Bosma in op de mogelijkheid dat de provincie instructieregels stelt over in het
omgevingsplan op te nemen of opgenomen omgevingswaarden (art. 2.23 lid 3). Daarbij geeft hij aan dat het onderscheid tussen omgevingswaarden ter uitvoering van een
wettelijke taak (onderdeel a) en andere omgevingswaarden
(onderdeel b) moeilijk te maken is, vanwege de brede provinciale taak tot gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en
waterschappen (art. 2.18 lid 1 onder a). Naar ons idee kan
de provincie haar taak tot coördinatie van de taken en bevoegdheden van gemeenten en waterschappen echter niet
aangrijpen om de gemeente te verplichten een omgevingswaarde vast te stellen. De provinciale taak tot coördinatie
laat zich immers niet vertalen in een waarde voor de staat
of kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of
depositie van stoffen. Provincies kunnen – vanzelfsprekend
met toepassing van artikel 2.3 – gemeenten wel verplichten
om omgevingswaarden op te nemen in het omgevingsplan
vanwege de bij wet aan gemeenten opgedragen taken (art.
2.16) of vanwege de provinciale taken voor bijvoorbeeld de
beperking van geluidhinder, de bescherming van het grondwater of de staat en werking van provinciale infrastructuur
(art. 2.18 lid 1 onder b en verder), maar niet enkel vanwege
de taak tot coördinatie. Zou dat wel zo zijn, dan had de beperking in artikel 2.23 lid 1 onder a tot “de uitvoering van
taken als bedoeld in paragraaf 2.4.1” geen betekenis.
Tot slot een opmerking over de rechtsbescherming tegen
de in een omgevingsplan opgenomen omgevingswaarden.
De consequentie van het openstellen van beroep tegen alle
regels van het omgevingsplan is inderdaad dat ook tegen de
vaststelling van een omgevingswaarde in een omgevingsplan beroep openstaat. Naar ons idee kan de rechter deze
omgevingswaarden echter alleen zeer terughoudend toetsen. Gelet op het karakter van een omgevingswaarde – een
juridisch vastgelegd beleidsdoel – past het de rechter niet
om meer dan een marginale toetsing van de vaststelling van
omgevingswaarden uit te voeren.
Afl. 8 - oktober 2014
609
10/17/2014 5:51:11 PM
Artikel
Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer1
Het omgevingsplan. Een stap verder?
M en R 2014/121
ragraaf 5 bevat de conclusie en enkele aanbevelingen voor
de wetgever.5
2
Inhoudelijke aspecten van het
omgevingsplan
2.1
Bindende normen voor de fysieke leefomgeving
Het omgevingsplan bevat regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving. De regels dienen de maatschappelijke
doelen die in art. 1.3 Ow zijn geformuleerd. Met het oog op
een duurzame ontwikkeling6 moeten de omgevingsplanregels strekken tot:
a)
Het bestemmingsplan heeft zijn langste tijd gehad.
Tenminste, als het wetsvoorstel Omgevingswet (Ow)
volgens planning in 2018 kracht van wet krijgt.2 In de
Omgevingswet gaat het huidige bestemmingsplan
op in een nieuwe rechtsfiguur: het omgevingsplan.
1
Inleiding
De drijfveer voor de regering om de Omgevingswet tot stand
te brengen, is blijkens de considerans van het wetsvoorstel
de wens om te komen tot ‘samenhangende, doelmatige en
vereenvoudigde regels’ over het beschermen en benutten
van de fysieke leefomgeving.3 Om dat doel te bereiken bevat
het wetsvoorstel een zestal kerninstrumenten, waaronder
het omgevingsplan. In deze bijdrage staat het omgevingsplan centraal. Bezien wordt in hoeverre het omgevingsplan
tot een vereenvoudiging en een vergroting van de samenhang in het omgevingsrecht leidt.4 Komt de (rechts)praktijk
in dat perspectief met het omgevingsplan een stap verder?
Paragraaf 2 behandelt de inhoud van het omgevingsplan. In
paragraaf 3 wordt uiteengezet door welk bestuursorgaan
het omgevingsplan wordt vastgesteld. De planprocedure en
de rechtsbescherming worden besproken in paragraaf 4. Pa-
b)
het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit; en
het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van
de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.
Omgevingsplanregels zijn algemeen verbindende voorschriften en eenieder bindend.7 Handelingen die in strijd
zijn met het omgevingsplan worden in onderdeel A van de
bijlage bij het wetsvoorstel afwijkactiviteiten genoemd en
deze zijn verboden behoudens omgevingsvergunning.8 Wat
onder de ‘fysieke leefomgeving’ moet worden verstaan,
volgt uit art. 1.2 Ow. Het is een veelomvattend begrip. Zaken als bouwen, infrastructuur, bodem, cultureel erfgoed
en lucht worden er in ieder geval onder begrepen (de opsomming in art. 1.2 Ow is niet limitatief). Het object van regeling van het omgevingsplan is dus aanzienlijk ruimer dan
dat van het huidige bestemmingsplan. Het bestemmingsplan gaat ‘slechts’ over een ‘goede ruimtelijke ordening’ (art.
3.1 lid 1 Wro). Dat is ook een ruim begrip, maar bijvoorbeeld
een aspect als de welstand van bouwwerken (als bedoeld in
art. 12 Woningwet), wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in de regel niet ruimtelijk relevant geacht.9 Dat wordt met het omgevingsplan
anders (ik kom op het welstandsaspect nog terug).
Door de ruime reikwijdte van het omgevingsplan kunnen
planfiguren die naar huidig recht voor afzonderlijke aspec-
5
1
2
3
4
Tonny Nijmeijer is hoogleraar Omgevingsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen en verbonden aan Hekkelman advocaten te Nijmegen. Deze
bijdrage is een bewerking van de voordracht die hij hield tijdens de VMR
Themamiddag ‘Wetsvoorstel Omgevingswet: ruimte voor normen en
waarden’ (op 24 juni 2014 in Den Haag). De tekst is afgesloten op 1 september 2014.
Het wetsvoorstel is op 16 juni 2014 bij de Tweede Kamer ingediend: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 1-2. Op 1 juli 2014 volgde een (beknopte)
nota van verbetering: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 5.
Zie voor de doelstellingen van het wetsvoorstel ook Kamerstukken II
2013/14, 33962, nr. 3, p. 7, p. 93 en p. 134.
De doelmatigheid van regels laat ik op deze plaats onbesproken, aangezien daarbij niet alleen juridische aspecten een rol spelen maar bijv. ook
politiek-bestuurlijke en sociaal-economische.
610
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 610
6
7
8
9
Het overgangsrecht – in het bijzonder de nog te ontwerpen Invoeringswet
Omgevingswet – komt in deze bijdrage slechts zijdelings ter sprake. De
importantie van dat onderwerp kan echter nauwelijks worden overschat.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Ow wordt reeds een
aantal onderwerpen genoemd dat in de Invoeringswet geregeld zal worden. Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, o.m. p. 27.
Het streven naar duurzame ontwikkeling wordt eveneens in de considerans van de Ow genoemd.
Het omgevingsplan heette in de toetsversie van het wetsvoorstel nog omgevingsverordening. In art. 16.28 Ow is de toepasselijkheid van art. 139
Gemeentewet (bekendmaking gemeentelijke verordeningen) uitgesloten
voor het omgevingsplan; de Ow bevat een specifieke procedure voor de
totstandkoming en bekendmaking van het omgevingsplan (zie par. 4).
Art. 5.1 lid 1 onder b Ow.
O.a. ABRvS 25 oktober 2006, nr. 200509237/1, m.n. r.o. 2.7.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/121
10/17/2014 5:51:11 PM
Artikel
HET OMGEVINGSPL AN. EEN STAP VERDER?
ten van de fysieke leefomgeving bestaan, worden gebundeld
in het omgevingsplan. Ik gebruik in dit verband bewust niet
de term ‘integratie’. De regels die de fysieke leefomgeving
normeren, zijn immers verschillend van aard. De regels met
betrekking tot geluid zijn anders dan regels over geur en de
regels die betrekking hebben op de chemische toestand van
de waterkwaliteit onderscheiden zich als zodanig ook. De
gemene deler is weliswaar dat de genoemde regels de kwaliteit van onze fysieke leefomgeving beschermen, maar het
verschil schuilt in de meetkundige eenheid waarmee de te
beschermen waarden worden uitgedrukt. Die meetkundige
eenheden veranderen door de inwerkingtreding van de Ow
niet. Eenvoudigweg omdat het natuurkundige of scheikundige meeteenheden betreft; olie en water lossen niet in elkaar op, om het zo te zeggen. Tegelijkertijd zal in de (rechts)
praktijk de behoefte blijven bestaan om de gevolgen die een
besluit, bijvoorbeeld het verlenen van een omgevingsvergunning voor de aanleg van een weg, heeft voor (verschillende aspecten van) de fysieke leefomgeving, inzichtelijk te
maken zodat betrokken belangen deugdelijk kunnen worden afgewogen. Dat heeft te maken met rechtszekerheid
en met de zorgvuldigheid van besluitvorming. Gegeven de
onverenigbaarheid van meetkundige eenheden in kwantitatieve omgevingsrechtelijke normen, hebben Marcel Soppe
en ik betoogd dat ten aanzien van dergelijke normen beter
niet van integratie kan worden gesproken omdat die term
een vereenvoudiging van kwantitatieve normen suggereert
die (ons inziens) niet mogelijk is. Wij bepleitten de term
‘bundeling’.10 Ten aanzien van de vermindering van het aantal planfiguren in het omgevingsrecht, wordt in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel eveneens gesproken
over ‘bundeling’.11 Als dat betekent dat ‘model 4’waarin een
integraal toetsingskader voor het omgevingsrecht zou moeten ontstaan en waartoe de Wabo de opmaat heette te zijn,12
inmiddels (ook) door de opstellers van het wetsvoorstel niet
langer als het legislatieve einddoel wordt beschouwd, dan is
dat mijns inziens een verstandige insteek.13 Maar daarover
kan men van mening verschillen.14
Hoe de bundeling van toetsingskader en plannen juridisch
vorm krijgt, valt uit het wetsvoorstel niet op te maken. Het
wetsvoorstel bevat nauwelijks inhoudelijke normen; de te
10
11
12
13
14
Zie onze bijdrage ‘Alles draait om de eenvoud’. De Omgevingswet tussen
Haagse bluf en fata morgana, in: Toon de Gier e.a. (red.), Goed verdedigbaar,
Deventer: Kluwer 2011, p. 427- 440, i.h.b. p. 428. Beschouwingen over dit
onderwerp zijn ook te vinden in Jan van den Broek, Bundeling van omgevingsrecht (diss.), Maastricht University 2012.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 6.
De Wabo werd daarom betiteld als ‘model 3’, zie Kamerstukken II 2006/07,
30844, nr. 3, p. 9 en p. 20.
Volgens mij is ‘model 4’ namelijk niet reëel.
Een integraal toetsingskader en/of een integrale belangenafweging bij
omgevingsrechtelijke besluitvorming is in de literatuur door verschillende auteurs bepleit. Zie o.a. H.C. Borgers, Fundamentele herziening omgevingsrecht noodzakelijk? Flexibiliteit, beleidsintegratie en duurzame
belangenafweging in het omgevingsrecht, TBR 2011/117, i.h.b. par. 5; J.H.G.
van den Broek, De kroonjuwelen van VROM. Herijking, omgevingsvergunning en omgevingswetboek, NJB 2005, p. 578-584; Jan van den Broek, Bundeling van omgevingsrecht (diss.), Maastricht University 2012, p. 130 e.v.;
H.D. Tolsma, De toekomst van de Wabo: een omgevingsvergunning met
integrale belangenafweging, M en R 2010, p. 146.
M en R 2014/121
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 611
hanteren toetsingskaders worden uitgewerkt in een amvb.15
Ten tijde van het schrijven van deze bijdrage, was een concept van de desbetreffende amvb nog niet beschikbaar. Ik
verwacht echter dat de systematiek in de nog te presenteren
amvb in sterke mate lijkt op het huidige hoofdstuk 2 van de
Wabo: een bundeling van uiteenlopende toetsingskaders die
verschillen naargelang de activiteit die wordt verricht. Als die
verwachting juist blijkt, dan zijn de thans in verschillende
omgevingsrechtelijke wetten gehanteerde toetsingskaders
straks weliswaar in één wet – de Omgevingswet en de op die
wet gebaseerde uitvoeringsregelgeving – te vinden. Dat kan
de zoektocht naar de van toepassing zijnde toetsingskaders
vereenvoudigen. Inhoudelijk verandert er dan op wetgevingsniveau niet zo veel; een substantiële vereenvoudiging (of
grotere samenhang) van omgevingsrechtelijke normen vloeit
daaruit niet vanzelfsprekend voort.16 Het omgevingsplan zal
denk ik in de kern een zelfde beeld vertonen. Kwantitatieve
normen en toetsingskaders die zich inhoudelijk niet laten integreren omdat de meetkundige eenheden verschillen, zullen als afzonderlijke onderdelen in het omgevingsplan worden gebundeld. Bijvoorbeeld door het omgevingsplan op te
bouwen uit verschillende hoofdstukken die corresponderen
met verschillende van de in art. 1.2 Ow genoemde onderdelen
van de fysieke leefomgeving (bodem, water, lucht etc.).17 Het
ligt voor de hand dat daarbij zo veel mogelijk een benadering
per gebied wordt gekozen.18 Voor een industrieterrein gelden
ten aanzien van geluid immers andere normen dan voor een
rustige woonwijk. Het resultaat van zo’n werkwijze is dat het
omgevingsplan (deels) een samenstel wordt van gebiedsgerichte deelplannen. Dat kan de samenhang tussen de voor
dat gebied geldende regels vergroten. De vereenvoudiging is
dan met name gelegen in het feit dat de van toepassing zijnde
normen in één ‘omgevingsdocument’ zijn te vinden. Tenminste, als per gemeente één omgevingsplan vigeert. Uit art. 2.4
lid 2 Ow blijkt echter dat een gemeenteraad ervoor kan kiezen om – bijvoorbeeld ten behoeve van een gebiedsgerichte
benadering – meerdere omgevingsplannen vast te stellen. Zij
het dat die plannen elkaar niet mogen overlappen zodat per
locatie steeds slechts één omgevingsplan geldt. Bovendien
moeten de verschillende deelplannen – zo stelt de memorie
van toelichting – uiteindelijk leiden tot één omgevingsplan
per gemeente. In dat verband spreekt de toelichting over het
‘streefbeeld’.19 Ik begrijp die passage niet goed tegen de achtergrond van art. 2.4 lid 2 Ow: als de wet uitdrukkelijk de bevoegdheid biedt om met (deel)omgevingsplannen te werken,
waarom zou dat op den duur dan moeten leiden tot één omgevingsplan? Een grondslag om dat ‘streefbeeld’ te bereiken
bevat de Ow niet. Ik zie de noodzaak daartoe eerlijk gezegd
ook niet als de (deel)omgevingsplannen naar behoren raadpleegbaar zijn via een voorziening vergelijkbaar met www.
ruimtelijkeplannen.nl
15
16
17
18
19
Zie daarover ook de bijdrage van W. de Vos elders in deze aflevering.
Vgl. F.C.M.A. Michiels, Het schijnvoordeel van integrale wetgeving, Stcrt.
16 december 2004, nr. 243, Bijlage, p. VIII.
Op provinciaal niveau wordt al langer gewerkt met ‘integrale’ omgevingsplannen. Zie bijv. het omgevingsplan van de provincie Groningen.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 92-93.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 92-93.
Afl. 8 - oktober 2014
611
10/17/2014 5:51:11 PM
Artikel
HET OMGEVINGSPL AN. EEN STAP VERDER?
Terug naar de constatering dat met de komst van het omgevingsplan bestaande planfiguren kunnen vervallen. Een in het
oog springend voorbeeld is het exploitatieplan als bedoeld in
art. 6.12 Wro. Die planfiguur wordt in de Omgevingswet geschrapt. Regels met betrekking tot grondexploitatie kunnen
ingevolge art. 12.3 Ow voortaan in een omgevingsplan worden opgenomen.20 Dit is een interessant voorstel. Maar ook
een voorstel waaraan nog wat vragen kleven. Ik noem op deze
plaats het feit dat inherent aan het vaststellen van grondexploitatieregels is dat ten tijde van de vaststelling wordt uitgegaan van kostenramingen.21 Die ramingen moeten gedurende de ontwikkeling van het te exploiteren gebied worden
bijgesteld zodat in de rekenmodellen zo veel mogelijk bij de
reële exploitatiekosten wordt aangesloten. Om die reden verplicht art. 6.15 Wro tot het jaarlijks opnieuw vaststellen van
het grondexploitatieplan. Het wetsvoorstel neemt – begrijpelijkerwijs – de plicht tot periodieke herziening van de exploitatieregels over in art. 12.7 Ow, zij het dat de huidige termijn
van een jaar wordt gewijzigd in twee jaar.22 Belangrijker is dat
het onderscheid tussen structurele en niet-structurele onderdelen van de exploitatieregels dat momenteel in het derde
lid van art. 6.15 Wro wordt gemaakt, is geschrapt. Dat heeft
gevolgen voor de appellabiliteit van het besluit tot periodieke
herziening van de exploitatieregels. Om precies te zijn: als
de exploitatieregels onderdeel zijn van het omgevingsplan,
dan rijst de vraag of toepassing van art. 12.7 Ow – anders dan
nu – in alle gevallen moet leiden tot een appellabel besluit
en in hoeverre afdeling 3.4 Awb bij de voorbereiding van dat
besluit moet worden toegepast. Het opnieuw vaststellen van
de exploitatieregels resulteert in dat geval immers tot een
(gedeeltelijk) opnieuw vaststellen van het omgevingsplan.23
De wijze van totstandkoming van een besluit ex art. 12.7 Ow
en de appellabiliteit van een dergelijk besluit, verdienen naar
mijn idee nog wat verdere doordenking.
Hoe het ook zij, door de ruime reikwijdte van het begrip ‘fysieke
leefomgeving’ en de daaruit voortvloeiende ruime reikwijdte
van het omgevingsplan, kunnen verschillende omgevingsrechtelijke regels bijeen worden gebracht in één planvorm. Het verminderen van het aantal bestaande planfiguren, is in het licht
van het streven naar samenhang en vereenvoudiging winst.
Winst is ook dat de Ow afrekent met het bestaan van de
Waterwet en de watervergunning náást de omgevingsvergunning.24 Maar de waterschappen houden volgens de Ow
20
21
22
23
24
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 199-200.
O.a. ABRvS 11 juni 2014, nr. 201303047/1R1 (Rijssen-Holten). Uiteindelijk
vindt de afrekening van de kosten plaats op basis van een calculatie van de
daadwerkelijk gemaakte kosten, zie art. 6.20 Wro.
Een exploitatieplan kan ook andersoortige regels bevatten, ook wel aangeduid als ‘locatie-eisen’. Bijv. regels over de fasering van het te exploiteren
gebied, zie art. 6.13 lid 1, onder c, onder 5 Wro en bijv. ABRvS 9 februari
2011, nr. 200904489/1/R1 (Beverwijk), m.n. r.o. 2.25.
Op de vaststelling van een omgevingsplan is afd. 3.4 Awb van toepassing
volgens art. 16.28 Ow.
Het naast elkaar bestaan van de Wabo en een Waterwet bekritiseerde ik
in mijn bijdrage Wabo en Waterwet: vergelijkbaar eenheidsstreven, onvergelijkbare wetgeving, in: R.J.N. Schlössels e.a. (red.), In eenheid: over rechtseenheid en uniforme rechtstoepassing in het bestuursrecht, Den Haag: Sdu
Uitgevers 2007, p. 207-222.
612
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 612
een eigen waterschapsverordening waarin regels met betrekking tot water – volgens art. 1.2 lid 2 onder c en onder d
van de Ow onderdeel van de fysieke leefomgeving – worden
opgenomen. Deze keuze wordt in de memorie van toelichting vooral gemotiveerd vanuit het oogpunt van functionele
decentralisatie, in het bijzonder de waterbeheertaak van de
waterschappen.25 Die keuze is te begrijpen; de totstandkoming van de Ow doet geenszins af aan de wettelijke taken
die het waterschap heeft ten aanzien van het waterbeheer.
Daar staat tegenover dat bezien vanuit de doelstelling van de
Omgevingswet het naast elkaar bestaan van verschillende
‘omgevingsdocumenten’ met bindende normen die gaan
over hetzelfde object van regeling – namelijk de fysieke leefomgeving – niet aantrekkelijk is. Op zichzelf is een juridische
systematiek denkbaar waarbij de regels ten aanzien van ‘water’ worden gebundeld in het omgevingsplan met behoud
van de inhoudelijke beslisbevoegdheid van het waterschapsbestuur ten aanzien van die regels. Het waterschapsbestuur
zou dan een bindende aanwijzing aan de gemeenteraad
moeten kunnen geven omtrent de inhoud van het door de
raad vast te stellen omgevingsplan. Het wetsvoorstel kent
een vergelijkbaar doorwerkingsinstrument voor provincies
en het Rijk in de vorm van instructieregels.26 Maar wellicht
vindt de regering dit in relatie tot het waterschap een te omslachtige systematiek? De waterschapsverordening impliceert in ieder geval dat het systeem van rechtsbescherming
tegen regels over de fysieke leefomgeving uiteenloopt: tegen
de waterschapsverordening staat geen bestuursrechtelijke
rechtsbescherming open (vanwege het bepaalde in art. 8:3
Awb27); tegen het omgevingsplan wél (zie par. 4.2).
2.2
Enkele specifieke aandachtspunten omtrent
omgevingsplanregels
2.2.1
Verplichte planregels en facultatieve planregels?
In het wetsvoorstel wordt in art. 4.1 en 4.2 Ow een onderscheid gemaakt tussen verschillende typen planregels in die
zin dat art. 4.1 Ow spreekt over regels die in het plan kunnen worden opgenomen terwijl art. 4.2 lid 1 Ow planregels
duidt die het omgevingsplan bevat. Art. 4.2 Ow is imperatief
geformuleerd. De tekst van art. 4.1 Ow wekt de indruk dat
het bevoegde gezag kan kiezen om bijvoorbeeld regels over
het kappen van bomen in het omgevingsplan op te nemen
of elders vast te leggen, bijvoorbeeld in een gemeentelijke
verordening. Dat laatste lijkt gelet op het bepaalde in art. 2.4
jo. art. 2.7 Ow niet de bedoeling te zijn. Het woord ‘kunnen’
in art. 4.1 Ow is dan verwarrend en kan denk ik beter worden vervangen door een variant van ‘bevatten’ of ‘moeten’.
Aangenomen dat regels over de fysieke leefomgeving te allen
tijde in het omgevingsplan moeten staan en nergens anders,
is overigens een belangrijke vraag wat volgens de opstellers
van het wetsvoorstel rechtens is als ten onrechte regels ten
aanzien van de fysieke leefomgeving niet in een omgevings-
25
26
27
O.a. Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 73.
Art. 2.23, lid 1, onder a, onder 2 Ow.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 52.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/121
10/17/2014 5:51:11 PM
Artikel
HET OMGEVINGSPL AN. EEN STAP VERDER?
plan zijn opgenomen maar bijvoorbeeld in een gemeentelijke
verordening. Is die verordening dan (deels) onverbindend?
Ten aanzien van de in art. 4.2 Ow bedoelde regels is opname
in het omgevingsplan verplicht. Met die plicht strookt niet
dat in de memorie van toelichting ten aanzien van de in art.
4.2 Ow bedoelde planregels wordt gesproken over het ‘bij
voorkeur’ en ‘zo veel mogelijk’ opnemen in het omgevingsplan van dergelijke regels.28 Wat daarvan ook zij, tot de verplicht in het omgevingsplan op te nemen regels behoren de
regels die ‘functies toedelen aan locaties’. Het omgevingsplan heeft als gezegd een (veel) ruimere reikwijdte dan het
bestemmingsplan en het is goed om – als het gaat om de
inhoud van het omgevingsplan – connotaties met de ‘ruimtelijke relevantie’ van het bestemmingsplan te vermijden.
Ik denk echter dat het toedelen van functies in veel gevallen de facto neerkomt op het formuleren van wat in de bestemmingsplanpraktijk een ‘bestemming(sregeling)’ wordt
genoemd, zij het dat het motief van de regeling niet enkel de
goede ruimtelijke ordening betreft maar bijvoorbeeld ook
in motieven aangaande het cultureel erfgoed of de luchtkwaliteit kan zijn gelegen.29 De ‘locatie’ zal ook in de context
van de Ow een stuk grond (waaronder water en lucht mede
begrepen) of een zich daarop bevindend bouwwerk zijn. Dat
geldt voor de regels die worden genomen op grond van art.
4.1 lid 1 Ow evenzeer. Het materiële onderscheid tussen regels die zijn gebaseerd op art. 4.1 lid 1 Ow en art. 4.2 lid
1 Ow lijkt mij daarom niet altijd eenvoudig te duiden. Het
maken van onderscheid tussen beide is voor het toepassen
van de Ow echter wel noodzakelijk (o.a. voor de interventiebevoegdheid van Rijk en provincie, zie daarover par. 4.1).
2.2.2
Regels over het uitvoeren van een activiteit
Een ander aandachtspunt betreft art. 4. 4 lid 1 Ow. Naar huidig recht kan met betrekking tot bepaalde activiteiten in het
bestemmingsplan een verbod behoudens omgevingsvergunning worden opgenomen.30 Uit art. 4.4 lid 1 Ow blijkt dat in
een omgevingsplan géén verbod behoudens omgevingsvergunning kan worden opgenomen maar wel een verbod behoudens een melding aan het bevoegd gezag. Dat is nieuw.
Met deze wijziging is (waarschijnlijk) beoogd om de figuur
van de ‘binnenplanse’ toestemming te schrappen. Ik betwijfel of dat doel op deze manier wordt bereikt. Het op juiste
wijze ‘indienen’ van een melding is noodzakelijk om een verbod op te heffen.31 Niet helemaal uit te sluiten valt dat een
schriftelijke reactie van het bevoegd gezag omtrent de juistheid van een dergelijke melding door de bestuursrechter als
een appellabel besluit wordt gezien.32 In dat geval ontstaat
toch weer een vorm van ‘binnenplanse toestemming’. Opmerking verdient in dit verband echter dat in de memorie
28
29
30
31
32
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 52 resp. p. 465.
Art. 1.2 lid 2 onder f resp. onder i Ow jo. art. 2.4 Ow. Zie over het toedelen
van functies nader Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, par. 4.4.3.
Het betreft in het bijzonder het uitvoeren van werken, geen bouwwerken
zijnde: zie art. 3.3 Wro jo. art. 2.1 lid 1 onder b Wabo.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 468.
In de toelichting wordt vermeld dat het bevoegd gezag ook kan volstaan
met een ontvangstbevestiging of een mondelinge reactie: Kamerstukken II
2013/14, 33962, nr. 3, p. 469.
M en R 2014/121
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 613
van toelichting wordt opgemerkt dat de melding niet leidt
tot een (appellabel) Awb-besluit.33 Bovenal rijst de vraag of
het huidige systeem van de omgevingsvergunning die nodig
is als een bestemmingsplan dat vereist, nu zodanig gebrekkig functioneert dat daarvoor de meldingplicht in de plaats
moet komen. Temeer omdat het wetsvoorstel (art. 4.4 lid 2)
op het niveau van de omgevingsverordening en de waterschapsverordening het ‘binnenplanse’ verbod behoudens
omgevingsvergunning wél handhaaft. Naar mijn mening
moet voor ieder bestuursniveau dezelfde rechtsfiguur gelden: een verbod behoudens omgevingsvergunning óf een
meldingplicht. Mijn voorkeur gaat dan uit naar een verbod
behoudens omgevingsvergunning; de Ow moet zo min mogelijk verschillende toestemmingsfiguren naast de omgevingsvergunning bevatten.34
2.2.3
Planregels over de welstand bouwwerken
Het wetsvoorstel kwalificeert de welstand van bouwwerken als een onderdeel van de fysieke leefomgeving.35 Anders
dan het bestemmingsplan, bevat een omgevingsplan regels
over de esthetische vormgeving van bouwwerken (als de
gemeenteraad het stellen van dergelijke regels nodig acht).
Naar huidig recht moeten dergelijke regels door de gemeenteraad worden neergelegd in een welstandsnota (art. 12a
Woningwet). Vindt bundeling in het omgevingsplan plaats,
dan scheelt dat weer een ‘omgevingsdocument’ en wordt in
die zin een vereenvoudiging bereikt waardoor ook de onderlinge samenhang tussen de regels kan toenemen.
Een kanttekening is dat de omgevingsplanregels over welstand ingevolge art. 4.19 Ow door de gemeenteraad worden
geconcretiseerd in beleidsregels. Deze bepaling bevat geen
delegatiegrondslag voor de raad om de desbetreffende beleidsregels door B&W te laten vaststellen. Dat bevreemdt,
omdat ten aanzien van de vaststelling van het omgevingsplan als zodanig juist is voorzien in een delegatiebevoegdheid (zie daarvoor par. 3.2). Onduidelijk is waarom ten
aanzien van welstandregels die delegatiebevoegdheid ontbreekt. De memorie van toelichting stelt dat op dit punt is
aangesloten bij het stramien van het huidige art. 12a Woningwet, dat ten aanzien van de vaststelling van de welstandsnota een exclusieve bevoegdheid aan de gemeenteraad toekent.36 Maar de bestaande wet hoeft natuurlijk geen
leidraad te zijn voor de vormgeving van de Omgevingswet.
Het niet toekennen van een delegatiebevoegdheid voor het
concretiseren van de omgevingsplanregels met betrekking
tot welstand terwijl die bevoegdheid voor het omgevingsplan als zodanig wel bestaat, maakt het voorgestelde systeem mijns inziens onnodig ingewikkeld.
33
34
35
36
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 300.
De Ow bevat overigens wel een toestemming anders dan de omgevingsvergunning, zie bijv. art. 4.7 Ow betreffende gelijkwaardigheid.
O.a. Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 88.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 477.
Afl. 8 - oktober 2014
613
10/17/2014 5:51:11 PM
Artikel
HET OMGEVINGSPL AN. EEN STAP VERDER?
3
Bevoegd gezag vaststellen omgevingsplan
3.1
Bevoegdheid gemeenteraad
Het omgevingsplan (of de omgevingsplannen, als art. 2.4 lid
2 Ow is toegepast) wordt vastgesteld door de gemeenteraad.
Het wetsvoorstel bevat geen bepalingen voor de situatie dat
een omgevingsplan gemeentegrensoverschrijdend is. Dat
betekent dat – net als bij bestemmingsplannen het geval is
– bij gemeentegrensoverschrijdende aspecten de desbetreffende gemeenteraden ieder voor hun eigen gemeente het
omgevingsplan moeten vaststellen. Denkbaar is dat (in de
Ow of in een amvb) bepalingen worden opgenomen over het
tijdstip waarop die vaststelling in zo’n geval gebeurt. Aantrekkelijk lijkt mij dat de planprocedures in de betrokken gemeenten zo veel mogelijk parallel lopen en dat in ieder geval
het moment waarop beroep tegen de desbetreffende omgevingsplannen kan worden ingesteld, gelijk wordt geschakeld
(inhoudelijk hangen de omgevingsplannen immers samen).37
Uitgangspunt is dat de gemeenteraad de inhoud van het omgevingsplan bepaalt, zij het dat hij daarin niet altijd geheel
vrij is. Het wetsvoorstel voorziet bijvoorbeeld de provincie
en het Rijk van instrumenten – instructieregels als bedoeld
in art. 2.23 lid 1 onder a, onder 2 Ow – om de inhoud van het
door de raad vast te stellen omgevingsplan, op onderdelen
dwingend voor te schrijven (met daaraan gekoppeld een ‘interventiemogelijkheid’, zie par. 4.1).
3.2
Delegatie door de gemeenteraad aan B&W
Op grond van art. 2.8 Ow kan de gemeenteraad de bevoegdheid tot vaststelling van ‘delen’ van het omgevingsplan
delegeren aan B&W. Hier rijst de vraag welke delen van
het omgevingsplan aan delegatie onderhevig kunnen zijn.
Een ‘blanco’ delegatiebesluit van de raad lijkt mij in ieder
geval niet aanvaardbaar: de juridische status van het omgevingsplan (algemeen verbindende voorschriften) en de
veelomvattende reikwijdte van dat instrument, verdragen
zich mijns inziens niet met een ongeclausuleerde vaststellingsbevoegdheid van B&W.38 Duidelijkheid omtrent de
grenzen van de planvaststellingsbevoegdheid van B&W is
nodig om in een later stadium geen discussie te krijgen over
de vraag of het door B&W vastgestelde omgevingsplan wel
rechtmatig – want gebaseerd op een aan hen door de raad
gedelegeerde vaststellingsbevoegdheid – is. In het systeem
van het wetsvoorstel is hoe dan ook sprake van (minimaal)
twee besluiten: één of meer delegatiebesluiten van de raad
en het daarop gebaseerde planvaststellingsbesluit (of besluiten) van B&W. Voor rechtzoekenden zal naast het door
B&W vastgestelde omgevingsplan ook het delegatiebesluit
van de raad bij de beoordeling van de rechtmatigheid van
het desbetreffende omgevingsplan moeten kunnen worden
betrokken. Dat pleit ervoor dat ook de delegatiebesluiten di-
37
38
Vgl. art. 6.12 lid 5 Wro dat een vergelijkbare bepaling kent voor het vaststellen van intergemeentelijke exploitatieplannen.
Vgl. ABRvS 21 januari 1997, AB 1997, 136 waarin delegatie van de bestemmingsplanbevoegdheid ontoelaatbaar werd geacht vanwege het brede
spectrum van belangen dat bij de vaststelling van een dergelijk plan aan de
orde is.
614
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 614
gitaal zijn te raadplegen via een met www.ruimtelijkeplannen.nl vergelijkbare voorziening.
4
Planprocedure en rechtsbescherming
4.1
Procedure
In procedureel opzicht vertoont het omgevingsplan gelijkenis met het bestemmingsplan. Op de vaststelling van het
omgevingsplan is ingevolge art. 16.28 Ow de uitgebreide
openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb
van toepassing. Met dien verstande dat zienswijzen tegen
het ontwerpomgevingsplan volgens art. 16.22 lid 1 Ow kenbaar kunnen worden gemaakt door eenieder. Zienswijzen
kunnen geen betrekking hebben op onderdelen van het omgevingsplan die hun grondslag vinden in een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. De rechtmatigheid
van die onderdelen van het omgevingsplan kan immers aan
de orde komen in het kader van de rechtsbescherming tegen de omgevingsvergunning.39 Een voorziening die ertoe
strekt dat in een eerder stadium dan de terinzageligging van
het ontwerpomgevingsplan inspraak plaatsvindt – zoals
art. 6a WRO dat kende voor het voorontwerpbestemmingsplan – bevat het wetsvoorstel niet.40 Dat laat onverlet dat
gemeenten op basis van een inspraakverordening (art. 150
Gemeentewet) een voorontwerp van het omgevingsplan
aan publieke discussie kunnen onderwerpen.
Provincies en het Rijk kunnen in de omgevingsplanprocedure interveniëren. De in het wetsvoorstel opgenomen
bevoegdheid daartoe doet denken aan de reactieve aanwijzing die thans in art. 3.8 lid 6 Wro is neergelegd. De
interventiebevoegdheid is ingevolge art. 16.20 lid 2 onder
a Ow beperkt tot de regels van het omgevingsplan waarin
functies worden toebedeeld aan locaties als bedoeld in art.
4.2 lid 1 Ow. Interventie is dus niet mogelijk met betrekking tot regels die in het omgevingsplan zijn opgenomen
op basis van art. 4.1 lid 1 Ow. Het kunnen maken van een
inhoudelijk onderscheid tussen beide typen regels is daarvoor noodzakelijk. Hierboven merkte ik echter al op dat een
dergelijk onderscheid in de praktijk soms best lastig zal zijn,
hetgeen direct doorwerkt naar de vraag of een interventiebesluit rechtmatig is. De interventiebevoegdheid kan alleen
worden aangewend als daaraan voorafgaande (door Rijk of
provincie) een zienswijze is kenbaar gemaakt tegen het ontwerpomgevingsplan en die zienswijze niet of niet volledig
is overgenomen.41
4.2
Rechtsbescherming
In de toetsversie van het wetsvoorstel was het omgevingsplan slechts ten dele vatbaar voor beroep (in eerste en enige
aanleg bij de ABRvS).42 Beroep kon alleen worden ingesteld
39
40
41
42
Zie art. 16.29 Ow jo. art. 5.1 lid 1 onder b Ow.
Kritisch over de inspraak door middel van de zienswijzemogelijkheid is
Ben Schueler, Wat doen we met de inspraak?, M en R 2014/49.
Een zelfde voorwaarde geldt in de bestemmingsplanprocedure, zie art. 3.8
lid 4 Wro.
Voor een analyse van de toetsversie zie o.a. J.F. de Groot e.a., Toetsversie
Omgevingswet: overzicht en aanbevelingen, TBR 2013/94.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/121
10/17/2014 5:51:11 PM
Artikel
HET OMGEVINGSPL AN. EEN STAP VERDER?
tegen de vaststelling (of de wijziging) van zogenoemde ‘locatieontwikkelingsregels’. In het wetsvoorstel is gekozen
voor rechtsbescherming over de gehele breedte van het
omgevingsplan. Alle regels die in zo’n plan zijn opgenomen,
kunnen dus ter toetsing aan de bestuursrechter worden
voorgelegd. Dat is een verstandige keuze. Het onderscheid
tussen locatieontwikkelingsregels en andersoortige planregels met een daaraan gekoppelde mogelijkheid van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, zou denk ik dikwijls
in rechte tot discussie leiden of een planregel nu wel of niet
als locatieontwikkelingsregel kwalificeert met daaraan gekoppeld de vraag of een ingesteld beroep ontvankelijk is.
Elders heb ik daarom betoogd dat de voorgenomen differentiatie in omgevingsplanregels en de daaraan gekoppelde
rechtsbescherming onnodig complex en veelal onwerkbaar
zou worden.43 Het in het wetsvoorstel gekozen uitgangspunt is eenvoudiger en transparanter.
5
Conclusie en aanbevelingen
Brengt het omgevingsplan ons wat betreft vereenvoudiging
en het vergroten van de samenhang in het omgevingsrecht
een stap verder? Het antwoord op die vraag is niet eenduidig ‘ja’ of ‘nee’. De introductie van het omgevingsplan, met
name de ruime reikwijdte van dat plan, leidt tot een bundeling van bestaande planvormen, waaronder het exploitatieplan. Dat leidt tot vereenvoudiging in die zin dat het aantal
planvormen vermindert (zij het dat per gemeente meerdere
omgevingsplannen kunnen worden vastgesteld) en de samenhang tussen regels kan daardoor worden vergroot. Daar
staat tegenover dat voor de waterbelangen een afzonderlijke waterschapsverordening blijft bestaan. Bovendien is
ten aanzien van kwantitatieve omgevingsnormen aannemelijk dat deze in het omgevingsplan worden gebundeld;
een integratie van dergelijke normen is vanwege de uiteenlopende meetkundige eenheden niet mogelijk. Daar kan de
introductie van het omgevingsplan niets aan veranderen. In
zoverre leidt het omgevingsplan niet tot vereenvoudiging.
Het wetsvoorstel behoeft op onderdelen nadere doordenking.
Een van de aandachtspunten betreft het in art. 4.1 en 4.2 Ow
gemaakte onderscheid tussen omgevingsplanregels. Door
de regering moet worden aangegeven wat de consequenties
zijn als omgevingsrechtelijke regels ten onrechte niet in een
omgevingsplan zijn opgenomen. Bovendien kan worden betwijfeld of het onderscheid steeds helder is te maken, hetgeen onder meer gevolgen heeft voor de toepassing van de
interventiebevoegdheid door provincie en Rijk. Wat betreft
de bevoegdheid tot vaststelling van het omgevingsplan, verdient de precieze invulling van de delegatiebevoegdheid nadere toelichting en moet de keuze om geen delegatie toe te
staan als het gaat om het concretiseren van ‘welstandseisen’
worden heroverwogen. Heroverweging verdient ook de introductie van de meldingsfiguur in art. 4.4 lid 1 Ow.
43
A.G.A. Nijmeijer, Van bestemmingsplan naar omgevingsverordening. Grijp
kansen op het punt van de inhoud, wees verstandig op het punt van de
rechtsbescherming!, M en R 2012/80.
M en R 2014/121
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 615
Afl. 8 - oktober 2014
615
10/17/2014 5:51:11 PM
Mr. A.E. Kneepkens, ir. K. Krijt en mr. ing. B. Rademaker1
Artikel
Reactie op A.G.A. Nijmeijer, Het omgevingsplan. Een
stap verder?
M en R 2014/122
1.
Inleiding
Met interesse hebben wij de bijdrage van Tonny Nijmeijer
gelezen. Het verheugt ons dat de auteur zijn waardering
uitspreekt voor het met het wetsvoorstel beoogde bundelen
van regels in één omgevingsplan. Het verminderen van het
aantal planfiguren bestempelt de auteur als winst. Vanuit
onze betrokkenheid bij de ambtelijke voorbereiding van de
voor het omgevingsplan relevante delen van het wetsvoorstel van de Omgevingswet, maken wij graag gebruik van de
geboden mogelijkheid op enige onderdelen van de bijdrage
een reactie te geven.
2.
Verplichte opname in het omgevingsplan
en bevoegdheden of verplichtingen regels
te stellen
De auteur noemt de redactie van artikel 4.1 verwarrend,
omdat daarin het woord ‘kunnen’ de indruk wekt dat het de
gemeente een keuze biedt om regels over de leefomgeving
in het omgevingsplan of elders in een andere verordening
op te nemen. Zoals de auteur (met verwijzing naar artikel
2.4 en 2.7) terecht veronderstelt, is dat niet de beoogde
strekking van artikel 4.1. Het wetsvoorstel maakt onderscheid tussen enerzijds regels die in het omgevingsplan
‘moeten’ worden opgenomen en anderzijds regels die in
het omgevingsplan ‘kunnen’ worden opgenomen. Ongeacht
of het gaat om regels die ‘kunnen’ of ‘moeten’ worden gesteld, geeft artikel 2.4 de verplichting om al de regels die
de gemeenteraad stelt over de fysieke leefomgeving in het
omgevingsplan op te nemen (te bundelen). Alleen voor gevallen die op grond van artikel 2.7 bij algemene maatregel
van bestuur zijn aangewezen, geldt dat de regels niet in het
omgevingsplan mogen of hoeven te worden opgenomen. De
onderwerpen waarover regels kunnen of moeten worden
gesteld in het omgevingsplan zijn op andere plaatsen in het
wetsvoorstel geregeld,2 bijvoorbeeld in hoofdstuk 4 (Algemene regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving).
1
2
Mr. A.E. Kneepkens, ir. K. Krijt en mr. ing. B. Rademaker zijn werkzaam bij
het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Zij schrijven deze bijdrage op
persoonlijke titel.
Verwezen wordt naar artikel 2.4 en de bijbehorende artikelsgewijze toelichting, in het bijzonder de tweede volzin.
616
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 616
Regels in het omgevingsplan behoeven niet alleen te zien op
activiteiten. Zo kan de gemeenteraad bijvoorbeeld op grond
van artikel 2.11 in het omgevingsplan ook omgevingswaarden vaststellen. Mocht er overigens een regel over de fysieke
leefomgeving in een andere verordening dan het omgevingsplan zijn gesteld, dan lijkt ons dat zo’n regel wegens
strijd met artikel 2.4 onverbindend moet worden geacht.
De reeds genoemde algemene maatregel van bestuur op
grond van artikel 2.7, waarbij gevallen worden aangewezen
wanneer regels niet in het omgevingsplan hoeven of mogen
worden opgenomen, zal hierin meer helderheid bieden. Inmiddels is een werkgroep van start gegaan met onder meer
de VNG om juist over die afbakening meer richting te scheppen.
Artikel 4.1 geeft een bevoegdheid (‘kunnen’) en artikel 4.2,
eerste lid, een verplichting (‘bevat’) tot het stellen van regels
over activiteiten in het omgevingsplan. De facultatieve redactie van artikel 4.1 is gekozen om tot uitdrukking te brengen dat de gemeenteraad op zichzelf vrij is om regels (in
het omgevingsplan) te stellen over de fysieke leefomgeving.
Artikel 4.1 is naar aanleiding van het advies van de Afdeling
toegevoegd om buiten twijfel te stellen dat het omgevingsplan, de omgevingsverordening en de waterschapsverordening ook regels kunnen bevatten over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Vandaar het woord ‘kunnen’. In het door
de auteur genoemde voorbeeld van kappen van bomen is de
betekenis van het woord ’kunnen’ dat de gemeente regels
over het kappen van bomen mag stellen (gelet op artikel 2.4
moeten die regels wel in het omgevingsplan). De gemeente
mag het stellen van dergelijke regels ook achterwege laten.
Artikel 4.2, eerste lid, is imperatief geformuleerd en geeft
de opdracht dat het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van
functies aan locaties en andere regels bevat die met het oog
daarop nodig zijn. Hiermee wordt dus expliciet het stellen
van regels gevorderd. Ratio van deze verplichting is het belang dat de regering hecht aan het toedelen van functies aan
locaties en het met het oog daarop stellen van andere regels
bij het vinden van een goede balans tussen ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden en het beschermen van aanwezige waarden in de leefomgeving. Dit artikellid vormt (mede)
de rechtsopvolger van artikel 3.1, eerste lid, van de Wro, dat
nu ook imperatief van aard is.
3.
Wel of geen verbod behoudens
omgevingsvergunning (artikel 4.4)
De auteur merkt terecht op dat de in artikel 4.4 opgenomen
regeling voor het omgevingsplan verschilt van de regeling
voor de waterschapsverordening en de omgevingsverordening. Provincies en waterschappen kunnen zelf kiezen of ze
bij het stellen van regels vergunningplichten introduceren.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/122
10/17/2014 5:51:11 PM
Artikel
REAC TIE OP A.G.A. NIJMEIJER, HET OMGEVINGSPL AN. EEN STAP VERDER?
Het stelt ze daarmee in staat om regels te stellen waarvan
niet (bij vergunning) kan worden afgeweken. Die keuze
heeft de gemeente niet, omdat het wetsvoorstel in artikel
5.1 bepaalt dat bij alle gemeentelijke regels om afwijken kan
worden gevraagd via de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit. Dit is inderdaad een zekere concessie aan de
consistentie, die als achtergrond heeft de keuze om de bestaande praktijk voort te zetten om projecten die afwijken
van een bestemmingsplan, omgevingsvergunning te verleend. Deze bestaande praktijk is met de vergunning voor
een afwijkactiviteit verbreed tot alle regels in het omgevingsplan. Waar een provincie, waterschap en Rijk dus wel
een mogelijkheid hebben om regels te stellen waarbij niet
om afwijken kan worden verzocht, heeft de gemeente deze
mogelijkheid niet. Dat betekent overigens niet dat gewerkt
kan worden met een vergunningenstelsel en dat alleen nog
maar met meldingen kan worden gewerkt. Wanneer de
gemeente voor een activiteit een vergunningplicht in wil
stellen (bijvoorbeeld het hiervoor genoemde kappen van
bomen), volstaat het om in het omgevingsplan een verbod
op te nemen om bomen te kappen. Er hoeft niet in het omgevingsplan te worden voorzien in een expliciete vergunningplicht, want die vergunningplicht bestaat immers al op
wetsniveau in artikel 5.1. Deze opzet voorkomt een ‘procedurele stapeling’ met binnenplanse vergunningenstelsels
en de buitenplanse vergunning voor de afwijkactiviteit. Bij
het omgevingsplan wordt uitsluitend gewerkt met de buitenplanse omgevingsvergunning, waardoor een aanmerkelijke procedurele vereenvoudiging wordt bereikt. Daarbij
biedt artikel 5.18 de mogelijkheid om in het omgevingsplan
beoordelingsregels te stellen, die ertoe strekken dat een
omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit ‘in ieder
geval wordt verleend’ als aan die beoordelingsregels wordt
voldaan. Uit materieel oogpunt wordt hiermee hetzelfde
bereikt als met de combinatie van een binnenplans en buitenplans vergunningenstelsel. Zo kan in het omgevingsplan
bijvoorbeeld worden bepaald dat de aanleg van een inrit
naar de openbare weg verboden is, maar dat de omgevingsvergunning om van die regel af te wijken (afwijkactiviteit)
in ieder geval wordt verleend indien de inrit de verkeersveiligheid niet nadelig beïnvloedt. 3 Op deze wijze ontstaat de
mogelijkheid van een preventieve beoordeling in het kader
van een aanvraag om een vergunning voor een afwijkactiviteit, waarbij de beoordelingsregels voorspelbaar maken onder welke omstandigheden de vergunning wordt verleend.
Bij strijd met de beoordelingsregels is weigeren van de vergunning mogelijk, maar de buitenplanse beoordelingsregels
maken altijd mogelijk dat (in afwijking van de regels in het
omgevingsplan) de vergunning toch wordt verleend (zoals
dat nu met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo ook tot
de mogelijkheden behoort).
voor situaties waar een voorafgaande toetsing in het kader
van een vergunningprocedure niet nodig wordt geacht,
maar wel voorafgaand informeren van het bevoegd gezag
nodig is. In lijn met het pleidooi van de auteur om voor ieder
bestuursniveau eenzelfde rechtsfiguur te laten gelden, kan
een verbod om zonder voorafgaande melding een activiteit
te verrichten zowel in het omgevingsplan, de waterschapsverordening, de omgevingsverordening als in de algemene
rijksregels worden opgenomen.
4.
Delegatie door de gemeenteraad aan B&W
In het wetsvoorstel wordt voorgesteld de gemeenteraad
toe te staan de bevoegdheid tot het vaststellen van delen
van het omgevingsplan te delegeren aan het college van
burgemeester en wethouders. In de MvT wordt gememoreerd dat het aan de democratisch meest gelegitimeerde
organen – voor het omgevingsplan is dat de gemeenteraad
– is om te bepalen of, op welke wijze en binnen welke restricties toepassing wordt gegeven aan deze bevoegdheid.4
Verder is toegelicht dat met de woorden ‘delen van’ blijkt
dat de gemeenteraad zijn regelgevende bevoegdheid niet
geheel kan overdragen.5 Met deze redactie is beoogd een
ruime en flexibele mogelijkheid van delegatie toe te staan,
waarbij de gemeenteraad maatwerk kan leveren. Het is juist
dat deze delegatiemogelijkheid ruimer is dan de bestaande
constructies van wijzigings- en uitwerkingsplannen uit de
Wro. Opgemerkt kan nog worden dat de gemeenteraad beleidsregels kan geven voor de wijze waarop de bevoegdheid
dient te worden uitgeoefend en het delegatiebesluit ook te
allen tijde weer kan intrekken. Voorts is niet onbelangrijk
dat tegen de gedelegeerde besluitvorming gewoon inspraak
en beroep mogelijk is. De regeling is dus met diverse waarborgen omkleed.
De auteur merkt terecht op dat de delegatiebesluiten van de
gemeenteraad van belang zijn, ook voor de beoordeling van
de rechtmatigheid van de gedelegeerde besluitvorming. Terecht noemt hij het dan ook van belang dat deze besluiten
eenvoudig raadpleegbaar zijn. Het ligt dan ook voor de hand
dat naast het omgevingsplan ook deze digitaal worden ontsloten via www.ruimtelijkeplannen.nl of een nieuwe vergelijkbare voorziening.
De figuur van melding staat los van bovenstaande keuzes
over de omgevingsvergunning. Het verbod om zonder voorafgaande melding een activiteit te verrichten is bedoeld
3
Zie in dit verband ook Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 152 en
p. 159.
M en R 2014/122
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 617
4
5
Artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.8, tweede alinea.
Artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.8, tweede alinea.
Afl. 8 - oktober 2014
617
10/17/2014 5:51:12 PM
Artikel
Prof. mr. R. Uylenburg1
De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel
Omgevingswet. Voorlopig beoordeeld
M en R 2014/123
Met de Omgevingswet wordt de reikwijdte van de
omgevingsvergunning verbreed en ook worden enkele inhoudelijke wijzigingen in de regeling voor de
omgevingsvergunning voorgesteld. De inhoudelijke
normen die de inhoud van de omgevingsvergunning
zullen bepalen worden in een uitvoeringsregeling
neergelegd en niet in de Omgevingswet zelf. Ik zal
mij in deze bijdrage daarom beperken tot een voorlopig oordeel over de mogelijkheden die de regeling
in het wetsvoorstel voor de omgevingsvergunning
biedt voor de verbetering van de afstemming van de
functies van de fysieke leefomgeving. Wordt door de
voorgestelde regeling voor de omgevingsvergunning
de afstemming in de besluitvorming van de belangen
bij de deelaspecten van de leefomgeving bevorderd?
1.
Inleiding
De omgevingsvergunning heeft in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een regeling gekregen die
per 1 oktober 2010 in werking is getreden.2 We zijn derhalve
al een beetje aan de omgevingsvergunning gewend. In de
bespreking van de belangrijkste aspecten van het voorstel
voor de regeling van de omgevingsvergunning zal ik daarom de nadruk leggen op de overeenkomsten en verschillen
met de regeling voor de omgevingsvergunning in de Wabo.3
De stelselwijziging waarop het wetsvoorstel voor de Omgevingswet ziet heeft verschillende verbeterdoelstellingen.
Kort gezegd zijn de doelstellingen het vergroten van de
1
2
3
Rosa Uylenburg is lid van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State en hoogleraar milieurecht, in het bijzonder natuurbeschermingsrecht aan de Universiteit van Amsterdam. Ze schrijft dit artikel op
persoonlijke titel.
Stb. 2008, 496.
Een evaluatieonderzoek naar de werking van de omgevingsvergunning
heeft niet plaatsgevonden ter voorbereiding van het wetsvoorstel. In mijn
bijdrage aan het preadvies voor de Vereniging voor Bouwrecht heb ik de
op dat moment beschikbare gegevens over de werking van de omgevingsvergunning samengebracht. Daaruit bleek in het bijzonder dat veel deelvergunningen worden verleend. R. Uylenburg, De Omgevingsvergunning
in een nieuwe habitat, in: Ch. Backes e.a., Naar een nieuw omgevingsrecht,
Den Haag 2012, p. 53-72, hier: p. 54-59.
618
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 618
rechtszekerheid én van de bestuurlijke afwegingsruimte,
het versnellen en verbeteren van besluitvormingsprocedures en het ‘bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming
en regelgeving’.4 In deze bijdrage staat de vraag centraal of
de omgevingsvergunning zoals in de Omgevingswet geregeld, tot een samenhangende benadering of tot een betere
afstemming van de verschillende functies in de leefomgeving kan leiden. Hieronder bespreek ik eerst de reikwijdte
van de regeling in het wetsvoorstel en daarna de regelingen
voor de aanvraag, het bevoegd gezag en de totstandkomingprocedures voor de omgevingsvergunning. Ik geef daarbij
slechts beperkt commentaar (par. 2). Vervolgens sta ik wat
uitgebreider stil bij de regeling voor het toetsingskader voor
de omgevingsvergunning in het wetsvoorstel (par. 3). In de
laatste paragraaf staan mijn bevindingen (par. 4).
2.
Inhoud van de regeling in het wetsvoorstel
voor de omgevingsvergunning
2.1
Waarvoor geldt de omgevingsvergunningplicht?
In het wetvoorstel is in hoofdstuk 5, afd. 5.1, een regeling
neergelegd voor de omgevingsvergunning. In art. 5.1 is een
verbod opgenomen om zonder omgevingsvergunning de
activiteiten die daarin zijn opgesomd uit te voeren. Art. 5.1
van het wetsvoorstel lijkt derhalve voor wat betreft de systematiek op art. 2.1, lid 1, van de Wabo. Net zoals thans in
de Wabo zal daarnaast in de Omgevingswet worden neergelegd dat het ook verboden is zonder omgevingsvergunning
te handelen wanneer dat in een plaatselijke verordening
(waterschapsverordening of omgevingsverordening) is bepaald (art. 5.3 en 5.4 voorstel).
Opvallend is dat het woord ‘project’ niet in de voorgestelde
bepaling is opgenomen. In art. 2.1 van de Wabo is aangegeven dat het zonder omgevingsvergunning verboden is een
project uit te voeren dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit de
in de bepaling opgesomde activiteiten. Door het weglaten
van het begrip ‘project’ in art. 5.1 van de Omgevingswet
wordt afgestapt van het uitgangspunt van de Wabo dat tegelijkertijd alle verschillende toestemmingen die nodig zijn
voor één project in de vorm van één omgevingsvergunning
worden verleend. Daarbij moet meteen worden gewezen
op het feit dat de Wabo het aan de aanvrager overlaat om
te bepalen voor welke activiteiten de omgevingsvergunning wordt gevraagd. Weliswaar is het uitgangspunt van
de regeling voor de omgevingsvergunning in de Wabo dat
alle toestemmingen tegelijk worden aangevraagd; daartoe
bestaat geen verplichting en in de praktijk worden veel zogenoemde ‘deelvergunningen’ verleend. Wél geldt nog de
verplichting, neergelegd in art. 2.7 van de Wabo om tegelijkertijd een omgevingsvergunning aan te vragen voor de
4
Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 25.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/123
10/17/2014 5:51:12 PM
Artikel
DE OMGEVINGSVERGUNNING IN HET WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET. VOORLOPIG BEOORDEELD
activiteiten in een project die onlosmakelijk zijn. Daarvan is
sprake als een activiteit tegelijk de uitvoering van een andere activiteit inhoudt.5 Die eis van onlosmakelijkheid wordt
in de Omgevingswet verlaten. Ik kom daar hierna op terug.
Activiteiten
In de regeling voor de omgevingsvergunning in de Omgevingswet is gekozen voor het begrip ‘activiteit’ als aanknopingspunt. Dat heeft als gevolg dat voor het reguleren
van de milieugevolgen van bedrijven niet langer het begrip
‘inrichting’ het aanknopingspunt is voor de omgevingsvergunning (zie hierna). Een ander gevolg is dat alle bekende
omgevingsvergunningplichtige activiteiten met de term
‘activiteit’ worden aangeduid.
Dat komt wat gekunsteld over, maar zal ongetwijfeld wel
weer wennen. Een omgevingsvergunning is vereist voor
een bouwactiviteit (het bouwen van een bouwwerk), een
afwijkactiviteit (het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan), maar ook voor een
ontgrondingenactiviteit, brandveilige gebruiksactiviteit,
milieubelastende activiteit, een lozingenactiviteit op een
oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringstechnisch werk,
een beperkingenactiviteit met betrekking tot een weg, een
waterstaatswerk, een luchthaven enz., een Natura 2000-activiteit of een Flora- en fauna-activiteit. Definities van deze
activiteiten staan in de bij het wetsvoorstel gevoegde definitie-bijlage.
Activiteiten die niet al op grond van de Wabo omgevingsvergunningplichtig zijn, en waarvoor wordt voorgesteld
deze ook omgevingsvergunningplichtig te maken, zijn de
ontgrondingenactiviteit (art. 5.1, lid 1, onder d) en wateractiviteiten, namelijk: de stortingsactiviteit op zee, de lozingsactiviteit en de wateronttrekkingsactiviteit (art. 5.1,
lid 1 onder e en 5.1, lid 2 onder c en d). De afwijkactiviteit is
breder dan het huidige art. 1.2, lid 1 onder c van de Wabo,
en bevat ook de aanlegactiviteiten (art. 1.2, lid 1, onder b
van de Wabo) en sloopactiviteiten (art. 1.2, lid 1, onder g van
de Wabo).
In de omschrijving van het begrip ‘milieubelastende activiteit’ valt op dat het begrip ‘inrichting’ in de Omgevingswet
niet langer wordt gebruikt. Gevolg daarvan is dat de mijnbouwwerken niet meer apart genoemd hoeven te worden.
Mijnbouwwerken worden immers apart genoemd in art.
2.1, lid 1, onder e van de Wabo omdat niet elk mijnbouwwerk een inrichting is. Ook is als gevolg van het verdwijnen van het begrip ‘inrichting’ als aanknopingspunt voor
de omgevingsvergunning de noodzaak vervallen voor een
aparte grondslag voor wat nu heet de ‘Omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM)’.Die OBM is thans gebaseerd op art. 2.1, lid 1, onder i van de Wabo en ziet niet op
inrichtingen, maar op bepaalde activiteiten zoals omschreven in 2.2a van het Besluit omgevingsrecht. Deze vergunning blijft – materieel gezien – bestaan, maar de basis kan,
5
Als gevolg van de wijziging van art. 2.7 Wabo per 25 april 2013 (Stb. 2013,
145) is de eis van onlosmakelijkheid vervallen voor de activiteit bouwen
(art. 2.1, lid 1, onder a Wabo) en het afwijken van het planologisch regime
(art. 2.1, lid 1, onder c Wabo).
M en R 2014/123
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 619
als gevolg voor de keuze ‘milieubelastende activiteiten’ als
aanknopingspunt, komen te liggen in art. 5.1, lid 2, onder b
van de Omgevingswet.
Het begrip ‘inrichting’ is gesneuveld in de wens om tot een
uniform aanknopingspunt te komen. Ter onderbouwing van
deze keuze wordt erop gewezen dat ook veel activiteiten
die buiten inrichtingen plaatsvinden vanuit een oogpunt
van milieubescherming geregeld moeten worden. Dat is
juist, maar dat sluit niet uit dat het nuttig zou kunnen zijn
om binnen een brede categorie milieubelastende activiteiten, zowel activiteiten te brengen die buiten een inrichting
plaatsvinden als het oprichten en in werking hebben van
een inrichting zelf. Vanzelfsprekend is dat het geval wanneer Europese wetgeving verplicht om regels te stellen voor
het oprichten en in werking hebben van samenhangende,
bedrijfsmatige activiteiten op een locatie (voor een ‘installatie’ als bedoeld in de Richtlijn industriële emissies).6
Maar ook daarnaast meen ik dat het in veel gevallen wenselijk is om voor samenhangende activiteiten (‘inrichtingen’
of ‘installaties’) vergunning te verlenen. Daarmee wordt het
beoordelen van de cumulatieve gevolgen van samenhangende activiteiten voor de omgeving vergemakkelijkt, kan
het ‘doorschuiven’ van milieuverontreiniging van de ene
naar de andere activiteit worden voorkomen, maar kan ook
worden beoordeeld of de verschillende activiteiten in samenhang bezien op die locaties binnen het bedrijf worden
verricht die de minste milieubelasting geven en kan worden
beoordeeld of voorzieningen om milieugevolgen te voorkomen en te beperken ten aanzien van de meeste geëigende
activiteiten, op de meest effectieve wijze worden ingezet.
Ik denk dat ook door ondernemers soms prijs gesteld wordt
op een vergunning die ziet op alle milieuaspecten van verschillende activiteiten op één locatie.7 In ieder geval heeft
een dergelijke vergunning voordelen voor omwonenden
van een bedrijf. Daarmee wordt immers voorkomen dat zij
op basis van verschillende vergunningen moeten uitzoeken
welke belasting door het bedrijf veroorzaakt mag worden.
In de memorie van toelichting is aangegeven dat in de amvb
waarin de vergunningplichtige gevallen worden aangewezen, samenhangende activiteiten, al dan niet aangeduid als
installatie, als vergunningplichtig zullen worden aangewezen vanwege de integrerende functie die daarvan uitgaat.8
Met de woorden ‘vanwege de integrerende functie die daarvan uitgaat’ wordt een belangrijk voordeel van het begrip
inrichting aangegeven: de beoordeling van het geheel aan
activiteiten in samenhang op een bepaalde locatie. Dat het
inrichtingenbegrip als overkoepelend aanknopingspunt
voor de regulering van alle milieubelasting is verlaten, is te
begrijpen. Er zijn activiteiten buiten inrichtingen die geregeld moeten worden. Ik denk echter dat we behoefte blijven
6
7
8
Richtlijn 2010/75/EU.
Ik verwijs naar de bijdrage van Elsbeth Vogel-Jaarsveld, M en R 2014/129,
in dit tijdschrift.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 167; Hetzelfde voorstel is lang
geleden al eens gedaan; H.E. Woldendorp en P.C.M. Heinen, Het begrip
inrichting in de Wet milieubeheer; Een analyse van de jurisprudentie, BR
1999, p. 375-389.
Afl. 8 - oktober 2014
619
10/17/2014 5:51:12 PM
DE OMGEVINGSVERGUNNING IN HET WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET. VOORLOPIG BEOORDEELD
houden aan regulering van samenhangende activiteiten in
één bedrijfsmatige omgeving (de fabriek, het motorcrossterrein). Voor mij had het inrichtingenbegrip dus nog
steeds wel een beperkte rol mogen blijven spelen.
Indeling activiteiten
De activiteiten zijn in art. 5.1 van het wetsvoorstel ingedeeld
in drie categorieën. In lid 3 staan de natuuractiviteiten. In
lid 1 en 2 zijn activiteiten ingedeeld naar gelang zij (lid 1)
vergunningplichtig zijn, tenzij bij amvb is aangegeven dat
zij dat niet zijn (vergunningvrij zijn); en (lid 2) vergunningplichtig zijn, voor zover dat bij amvb is aangegeven. Onder
lid 1 vallen de bouwactiviteiten en onder lid 2 de milieubelastende activiteiten. De in het lid 3 genoemde activiteiten (natuuractiviteiten) zijn alleen omgevingsvergunningplichtig op grond van de Omgevingswet als zij een activiteit
betreffen waarvoor op andere grond dan het natuuraspect
reeds een omgevingsvergunning vereist is.9
Interessant is art. 5.2, lid 1, tweede volzin. Binnen de categorie van activiteiten waarvoor bij amvb is bepaald dat daarvoor een vergunningplicht bestaat (activiteiten op grond
art. 5.1, lid 2 ) kunnen gevallen worden aangewezen waarin
op grond van locatiespecifieke omstandigheden, binnen
aangegeven grenzen in een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevingsverordening kan worden afgeweken. Op lokaal niveau kan dan binnen bandbreedten, voor
bepaalde activiteiten en alleen als er niet op grond van Europees recht een vergunningplicht bestaat, worden bepaald
of een activiteit in een bepaald gebied vergunningplichtig
is of niet. Die mogelijkheid wordt met deze bepaling nieuw
geïntroduceerd voor de milieubelastende activiteiten en de
lozingsactiviteiten.
2.2
Aanvraag
In het wetsvoorstel is bepaald dat de aanvrager vrij kan
bepalen of de aanvraag op één of meer activiteiten betrekking heeft. Daarop zijn twee uitzonderingen gemaakt. In de
eerste plaats moet de omgevingsvergunning voor wateractiviteiten in bij amvb aangewezen gevallen, los van de overige omgevingsvergunningen worden aangevraagd. Voor de
wateractiviteit kan wel tegelijkertijd een aanvraag voor een
andere omgevingsvergunningplichtige activiteit worden
gedaan, maar het moeten wel twee aparte aanvragen zijn.
Overigens kunnen beide aanvragen wel met behulp van één
(digitale) handeling worden verricht, waarbij ook gegevens
van de ene aanvraag kunnen worden gedeeld met de andere
aanvraag. De omgevingsvergunning voor de wateractiviteit
wordt steeds als aparte (deel)vergunning – door de waterbeheerder – verleend.
De tweede uitzondering betreft de verplichting om de omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten tegelijk aan te vragen met een omgevingsvergunning voor lozen
op een oppervlaktewaterlichaam of zuiveringstechnisch
werk, indien de aanvraag een IPPC-installatie betreft of een
BRZO-inrichting (een inrichting waarop het Besluit risico’s
9
Een zelfde regeling is voorgesteld in art. 2.7, lid 5 van het wetsvoorstel Wet
natuurbescherming (Kamerstukken 2011/12, 22348, nr. 2).
620
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 620
Artikel
zware ongevallen 1999 van toepassing is). Het betreft echter
wel twee omgevingsvergunningen, die vervolgens gecoördineerd verleend worden, zoals ook nu geregeld.
Net zoals thans geregeld in art. 2.10 van de Wabo moet een
aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit die niet in overeenstemming is met een omgevingsplan, ook worden aangemerkt als een omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met het omgevingsplan:
een afwijkactiviteit.
2.3
Bevoegd gezag
De uitgangspunten voor de verdeling van de bevoegdheden
voor de verlening van de omgevingsvergunning zijn in het
voorstel voor de Omgevingswet vastgelegd. Voor de concretisering moeten we uitvoeringsregelgeving afwachten. In
het voorstel wordt onderscheid gemaakt tussen enkelvoudige aanvragen en aanvragen voor meer activiteiten tegelijk.
Bij de enkelvoudige aanvraag, (een omgevingsvergunning
voor één activiteit) geldt de hoofdregel dat burgemeester en
wethouders (B&W) van de gemeente waarbinnen de activiteit is of zal worden uitgevoerd, bevoegd zijn. In bij amvb
aangewezen gevallen is de waterbeheerder (voor wateractiviteiten) en Gedeputeerde Staten (GS) van de provincie en
de minister bevoegd. Uit de memorie van toelichting volgt
dat GS als bevoegd gezag aangewezen zal worden voor onder andere afwijkactiviteiten van provinciaal belang, voor
milieubelastende activiteiten als het om IPPC- en BRZO-installaties gaat en voor Natura 2000-activiteiten.10
Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning meer activiteiten betreft, wordt de vergunning in beginsel door één
bestuursorgaan verleend. Dat bevoegd gezag is B&W, tenzij
B&W – indien voor de activiteiten aparte omgevingsvergunningen zouden zijn aangevraagd – voor geen van die activiteiten bevoegd gezag zou zijn geweest. Op de hoofdregel dat
B&W bevoegd is kan bij amvb worden afgeweken, maar, zo
wordt in de memorie van toelichting aangegeven, zal daarvan terughoudend gebruik worden gemaakt. Aangegeven is
dat redenen om B&W niet aan te wijzen gelegen kunnen zijn
in provinciale of nationale belangen, betere doelmatigheid
of op grond van internationale verplichtingen. Als voorbeelden worden genoemd: het merendeel van milieubelastende
activiteiten voor IPPC-installaties.11
Vastgesteld kan worden dat niet automatisch het bevoegd
gezag verschuift naar GS op het moment dat voor één van
de activiteiten, GS bevoegde gezag zou zijn geweest. In de
toelichting wordt als voorbeeld gegeven dat B&W bevoegd
gezag zijn in het geval waarin een omgevingsvergunning is
aangevraagd voor een activiteit bouwen én voor een Natura
2000-activiteit, terwijl, indien voor die laatste activiteit
apart een vergunning wordt gevraagd, GS bevoegd gezag is.
Voor de situatie waarin een activiteit het grondgebied van
een gemeente of een provincie overstijgt, bepaalt het wets-
10
11
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 168.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 170.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/123
10/17/2014 5:51:12 PM
Artikel
DE OMGEVINGSVERGUNNING IN HET WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET. VOORLOPIG BEOORDEELD
voorstel dat in onderling overleg besloten wordt wie bevoegd gezag is.
Andere bestuursorganen dan het bevoegd gezag kunnen
en moeten bij de beslissing op een aanvraag voor een omgevingsvergunning betrokken worden. Het wetsvoorstel
Omgevingswet kent daarvoor de instrumenten ‘advies’ en
‘advies met instemming’ (in par. 16.2.3). Het instrument van
de verklaring van geen bedenkingen komt daarmee te vervallen. Van een wezenlijke wijziging is mijns inziens geen
sprake. Wanneer sprake is van een advies met instemming
kan, wanneer het advies niet wordt opgevolgd, de instemming worden geweigerd met het gevolg dat de omgevingsvergunning niet kan worden verleend.
2.4
Procedure Omgevingsvergunning
De regeling voor de procedures voor de totstandkoming van
de besluiten is neergelegd in afd. 16.5 van het wetsvoorstel. Ik bespreek hier slechts enkele aspecten van de regeling. Voorgesteld wordt te bepalen dat de aanvraag voor de
omgevingsvergunning, net als thans in de Wabo geregeld
is, zowel kan worden ingediend bij B&W van de gemeente
waar de activiteiten in hoofdzaak worden uitgevoerd als bij
het bevoegd gezag. Als hoofdregel is in het wetsvoorstel bepaald dat het besluit op de aanvraag voor de omgevingsvergunning met de reguliere procedure wordt voorbereid. De
beslistermijn in die reguliere procedure is acht weken met
een éénmalige mogelijkheid tot verlenging met zes weken.
In gevallen waarin instemming van een ander bestuursorgaan is vereist, is de beslistermijn twaalf weken. Voor deze
verlenging is geen nader besluit vereist. De verlenging vindt
van rechtswege plaats.
In het wetsvoorstel is bepaald dat de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure van afd. 3.4 Awb van toepassing
is in gevallen waarin de aanvraag geheel of gedeeltelijk
betrekking heeft op bij amvb aangewezen gevallen. In het
voorgestelde art. 16.63 is bepaald dat de die procedure van
toepassing is op activiteiten met belangrijke gevolgen voor
de fysieke leefomgeving. In de memorie van toelichting is
aangegeven dat uitgangspunt is dat de procedure van afd.
3.4 Awb voor een beperkt aantal activiteiten – beperkter
dan naar huidig recht – wordt toegepast.12
De meest opvallende wijziging ten opzichte van de regeling
voor de procedures voor de omgevingsvergunning in de
Wabo is dat wordt voorgesteld de regeling voor de fictieve
positieve beslissing (lex silencio positivo) niet van toepassing te verklaren op de totstandkoming van de omgevingsvergunning. Voor het beleidsveld omgevingsrecht wordt de
lex silencio positivo niet geschikt gevonden, zo is te lezen
in de memorie van toelichting, omdat de fictieve weigering
niet goed past bij de ruimere afwegingsruimte bij omgevingsvergunningen en voor een deel van de omgevingsvergunningen in strijd is met het Europese recht, zodat een algemene toepassing van dit instrument toch al niet mogelijk
12
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 226; zie ook Kamerstukken II
2013/14, 33962, nr. 4, p. 29.
M en R 2014/123
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 621
was.13 Ik vind dit een goede stap. De toepassing van de lex
silencio positivo staat op gespannen voet met een voorafgaande, samenhangende beoordeling en geeft geen inzicht
aan de initiatiefnemer over wat nu wel en niet mag. Voor de
rechtszekerheid is het schrappen van de omgevingsvergunningverlening van rechtswege bij termijnoverschrijding een
zegen.
3.
Toetsingskader voor de
omgevingsvergunning
De materiële normen waaraan aanvragen voor omgevingsvergunningen worden getoetst staan niet in het wetsvoorstel voor de Omgevingswet. Die normen zullen in
uitvoeringsregels worden opgenomen. In art. 5.17 van het
wetsvoorstel is de grondslag neergelegd voor een uitvoeringsregeling bij amvb waarin ‘beoordelingsregels’ worden
neergelegd voor omgevingsvergunningen. In de memorie
van toelichting is aangegeven dat het begrip ‘beoordelingsregels’ wordt gebruikt voor de wettelijke regels die worden
gesteld voor de beoordeling van aanvragen. Het ruimere begrip ‘toetsingskader’ wordt gebruikt om zowel de wettelijke
beoordelingsregels als de beleidsregels aan te duiden die
toegepast worden bij de beslissing op de aanvraag voor een
omgevingsvergunning.14
Beoordelingsregels bij amvb
In de memorie van toelichting is aangegeven dat één amvb
wordt gemaakt waarin we kunnen vinden op welke wijze
beoordeeld wordt of voor een activiteit wel of niet vergunning kan worden verleend, naar welke aspecten gekeken
moet worden en op welke wijze het besluit op de aanvraag
voor de vergunning gemotiveerd moet worden.15 Daarmee
worden zeer veel verschillende regelingen, thans neergelegd in uiteenlopende amvb’s en ministeriële regels, vervangen. Voordelen voor de praktijk kunnen zijn gelegen in
de stroomlijning van begrippen en de beantwoording van
vragen die nu regelmatig leven over de verhouding tussen
normen op het ene en het andere deelterrein. Gelet op de
veelheid aan normen die nu bestaat, de gedetailleerdheid
ervan, de verscheidenheid en de verschillende achtergronden ervan, is de taak om hier één geheel van te maken zonder fouten te maken al zeer zwaar. Het dan ook nog aanbrengen van inhoudelijke verbetering of vereenvoudiging
vraagt, gelet op de korte termijnen die daarvoor staan, bijna
het onmogelijke. Belangrijkste vraag is of en hoe de ambitie
om alle beoordelingsregels in één amvb onder te brengen,
leidt tot inhoudelijke wijzigingen in de normstelling. Op dit
punt zullen we moeten wachten op de uitvoeringsregeling.
Duidelijk is overigens wel dat naast de beoordelingregels
in de amvb buitenwettelijke richtlijnen, informatiebrieven
enz. een rol zullen blijven spelen. Behalve in de uitvoerings-
13
14
15
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 227-231.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 172. Het begrip beoordelingsregels is dus niet gereserveerd voor de regels die invulling van beoordelingsruimte of beoordelingsvrijheid aan bestuursorganen laten, maar ook voor
bevoegdheden die beleidsvrijheid inhouden.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 39-40.
Afl. 8 - oktober 2014
621
10/17/2014 5:51:12 PM
DE OMGEVINGSVERGUNNING IN HET WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET. VOORLOPIG BEOORDEELD
amvb kunnen ook in plaatselijke verordeningen regels staan
over de voorwaarden waaronder een omgevingsvergunning
kan worden verleend (art. 5.29 wetsvoorstel). Voorts is in
art. 5.18 wetsvoorstel bepaald dat voor de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit in het omgevingsplan kan
worden bepaald dat de vergunning verleend kan worden
indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan.
Sectorale toetsingskaders
Oorspronkelijk was de idee om de regeling over het toetsingskader hierbij te laten. Naar aanleiding van het advies
van de Raad van State16 is een meer inhoudelijke normering voor de beoordeling van de aanvragen voor de omgevingsvergunning in de wet zelf opgenomen. Per activiteit
is nu in het voorstel bepaald met welk doel of in welk belang concrete regels worden gegeven over het nemen van
de vergunningen.17 Voorgesteld wordt de belangrijkste uitgangspunten voor de beoordeling van aanvragen voor omgevingsvergunningen, naar het model van de Wabo (zie art.
2.10-2.20), in de wet op te nemen. Voor enkele activiteiten
is daarnaast aangegeven welke regeling in ieder geval in de
amvb opgenomen zal worden. Ik denk dat hiermee voor bestuursorganen, de vergunningaanvragers en derden maar
ook voor de rechter een houvast wordt geboden, die in het
licht van rechtszekerheid en voorspelbaarheid van groot belang is.
De Raad van State had ook aangegeven18 dat, wanneer geen
of slechts in beperkte mate sturing op wetsniveau zou worden gegeven, te overwegen viel om beginselen in de Omgevingswet op te nemen die de toetsing van de aanvragen
zouden kunnen sturen. Daarbij is aangegeven dat de Omgevingswet een belangrijk kader voor implementatie van
Europeesrechtelijke wetgeving is op het terrein van het
milieubeleid en dat voor dat milieubeleid in het Verdrag
voor de werking van de EU-beginselen een belangrijk uitgangspunt is. In het nader rapport is aangegeven19 dat het
voornemen bestond om de beginselen die – op grond van
Europese richtlijnen of verordeningen – moeten worden
betrokken bij besluitvorming in de amvb met de beoordelingsregels op te nemen. Naar aanleiding van het advies zijn
die nu in het voorstel voor de Omgevingswet zelf opgenomen. Het betreft het standstill-beginsel voor instructieregels voor Europees verplichte programma’s (art. 2.26), de
bepaling dat beste beschikbare technieken moeten worden
voorgeschreven voor IPPC-inrichtingen en het beginsel over
cultureel erfgoed uit het Verdrag van Granada en het Verdrag van Valetta.
Uitgangspunten voor milieubeleid zoals ‘bestrijding aan de
bron’, het preventie- en het voorzorgbeginsel zijn niet in
het voorstel voor de Omgevingswet neergelegd. De reden
die hiervoor wordt gegeven is enerzijds dat de beginselen
niet op andere beleidsterreinen dan het milieubeleid zien en
16
17
18
19
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 17-18.
Nader rapport, Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 7 en p. 39-40.
Nader Rapport, Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 57.
Nader Rapport, Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 67.
622
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 622
Artikel
anderzijds dat de beginselen tot verstarring zouden kunnen
leiden en beperkingen zouden kunnen opleggen.20
Ik zelf heb een ander beeld van de mogelijke werking van
beginselen. Mijns inziens gaat van het neerleggen in de wet
van een beginsel als uitgangspunt voor besluitvorming een
normerende werking uit, maar niet een werking die verstarrend werkt, in die zin dat geen ruimte is voor afweging van
belangen of geen enkele flexibiliteit bevat. Beginselen zouden mijns inziens kunnen bijdragen aan het verenigen van
flexibiliteit en rechtszekerheid.21 Ik denk dat het de moeite
waard zou zijn dit (alsnog) te onderzoeken. In de memorie
van toelichting bij de Omgevingswet is immers aangegeven
dat een belangrijk verbeterdoel van de wet is het vergroten
van de afwegingsruimte voor een actieve en flexibele aanpak voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving.22 Beginselen kunnen als uitgangspunt voor uitvoering
enerzijds richting en grenzen aangeven en anderzijds ruimte voor invulling overlaten aan betrokken bestuursorganen.
Daarnaast kunnen beginselen wel degelijk een integrerende
werking tot gevolg hebben. Zo is een beginsel van zuinig gebruik van ruimte toe te passen op milieuruimte én fysieke
ruimte en kan een beginsel van voorzorg niet alleen voor
milieu en natuur, maar ook ter bescherming van archeologische en monumentale waarden uitgangspunt zijn.
Integrale afweging?
De toetsingskaders blijven per onderdeel/activiteit verschillen. Alle toetsingskaders moeten apart doorlopen worden
en een omgevingsvergunning die op meer activiteiten ziet
kan niet verleend worden indien de toepassing van één
toetsingskader tot uitkomst heeft dat de vergunning niet
verleend kan worden. Daarmee wijzigt niets in relatie tot de
regeling in de Wabo en feitelijk ook niet met de situatie die
daarvoor gold. Ook voorafgaand aan de inwerkingtreding
van de Wabo kon het zo zijn dat de milieuvergunning, de
bouwvergunning, de vrijstelling van het bestemmingsplan
en de aanlegvergunning waren verleend, maar de boer toch
de nieuwe stal voor 500 varkens niet mocht bouwen omdat
de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet
moest worden geweigerd omdat het project de natuurlijke
kenmerken van een Natura 2000 gebied aantast.
Bij de voorlichting over de Wabo is ter toelichting van de
regeling voor de toetsingskader de mijns inziens zeer geslaagde metafoor van de ladenkast gebruikt. De kast stelt
het project voor en de laden staan voor de verschillende
toetsingskaders. Elke la moet dichtgeduwd kunnen worden
na toepassing van het toetsingskader: de bouw-la, de monumenten-la, de bomenkap-la, de natuurbeschermings-la,
de milieubeschermings-la enz. Als één lade niet helemaal
sluit, kan het project niet doorgaan. Er valt niets uit te ruilen. Het is niet toegestaan om, omdat de bouwlade zo mak-
20
21
22
Nader Rapport, Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 68.
zie voor een recent overzicht van de rol en mogelijke voor- en nadelen van
het opnemen van beginselen in de Omgevingswet H.F.M.W. van Rijswick,
Een normatief kader voor het omgevingsrecht, in: Ch. W. Backes e.a., Naar
een nieuw omgevingsrecht, preadviezen voor de Vereniging voor Bouwrecht,
Den Haag 2012, p. 5-29, hier: p. 24-27.
Kamerstukken II 2013/14, 33962 nr. 3, p. 25.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/123
10/17/2014 5:51:12 PM
Artikel
DE OMGEVINGSVERGUNNING IN HET WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET. VOORLOPIG BEOORDEELD
kelijk sluit, de milieu-la een pietsje open te laten staan. De
omgevingsvergunning in de Omgevingswet kan nog steeds
als een kast worden beschouwd. Er komen wat laden bij en
het waterlaatje moet door een ander bestuursorgaan gesloten worden, maar nog steeds is voorwaarde voor het sluiten
van elk laatje dat het daarvoor geldende toetsingskader tot
een positieve afweging leidt.
plaatsvindt met het oog op de bescherming van het milieu
en het voorkomen van hinder. Ik denk dan bijvoorbeeld aan
de situatie waarin een bouwkundige aanpassing (bijv. de
deuren aan de andere zijde van het bedrijf) tot gevolg zou
hebben gehad dat de buren veel hinder zou zijn bespaard,
terwijl de initiatiefnemer geen enkel nadeel zou hebben ondervonden van die aanpassing.
4.
Ik ben daarom voorstander van een regeling voor een omgevingsvergunning waarin de mogelijkheid bestaat om
de verschillende activiteiten tegelijk en in samenhang te
beoordelen, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de verschillende toetsingskaders. Hierbij kan de metafoor van
de ladenkast wellicht weer helpen. Ik zou wensen dat het
systeem erin voorziet dat in een vroeg stadium inzicht in
de samenhang van de activiteiten die tegelijk op één locatie
worden ondernomen kan worden verkregen die tot aanpassing van de ladenkast kan leiden. Soms kan door een simpele aanpassing van de ladenkast als geheel, ervoor gezorgd
worden dat alle laatjes makkelijk dichtschuiven. We zouden
ons niet tevreden moeten stellen met een systeem dat ertoe
kan leiden dat uiteindelijk een paar laden niet sluiten (pech
voor de initiatiefnemer) of slechts met geweld dichtgeduwd
kunnen worden ten koste van de kwaliteit van de leefomgeving. Om de hele kast te kunnen aanpassen is overleg in een
vroeg stadium nodig en een bevoegd gezag dat inzicht krijgt
van de initiatiefnemer over de plannen.
Deze gedachte staat dichtbij de idee van de omgevingswetgever. In het nader rapport bij het wetsvoorstel is immers
nadrukkelijk aangegeven dat niet gekozen is voor een materiële integratie, maar wel voor een functionele integratie.
Daarmee wordt bedoeld, zo lees ik, dat op zichzelf staande
werkzame onderdelen van regelgeving worden samengevoegd in een nieuw samenhangend geheel.
Beoordeling
Er is al veel geschreven en gezegd over de wenselijkheid
en mogelijkheid om één toetsingscriterium voor de omgevingsvergunning te introduceren. Ik zal aan die discussie
hier geen nieuwe bijdrage leveren. Veel auteurs hebben al
eerder argumenten voor en tegen eerder op een rij gezet 23
en ook in de bijdrage van Hillegers en Lam in dit tijdschrift
wordt op de integrale beoordelingsnorm ingegaan.24 Ik ben
geen voorstander van het op dit moment introduceren van
één integraal toetsingskader zonder nadere uitwerking per
sector in de Omgevingswet en ben het dus op dit punt eens
met de wetgever. Een echt integrale norm, zonder uitwerking in concretiserende normen heeft uit een oogpunt van
rechtszekerheid en toetsbaarheid te veel nadelen en lijkt
ook niet uitvoerbaar. Eén integrale toets aan ‘de bescherming van de fysieke leefomgeving’ stuit bovendien op Europeesrechtelijke bezwaren. De Europese toetsingskaders
voor besluiten, zoals die bijvoorbeeld zijn neergelegd in de
Habitatrichtlijn en de Richtlijn 2010/75/EU inzake industriele emissies moeten heel precies in de nationale regelgeving
worden overgenomen. Ik meen echter dat we het niet bij
die constatering moeten laten. Op basis van de ervaringen
met de (beperkt) integrale milieuvergunning van de Wet
milieubeheer, waarmee de afweging van de verschillende
milieusectoren (denk aan geluid, luchtverontreiniging, afval, hinder, externe veiligheid) tegelijk wordt uitgevoerd en
tot één besluit leidt, meen ik dat we veilig kunnen vaststellen dat – ook al is een echt integrale afweging niet aan de
orde25 – het wel degelijk de afstemming bevordert indien
verschillende aspecten van één activiteit tegelijkertijd in
beeld worden gebracht. Dat maakt immers het zoeken naar
oplossingen mogelijk.
Er is bijna geen project te verzinnen waarbij het niet voor
iedereen (zowel de initiatiefnemer als voor de omgeving)
beter is als in een vroeg stadium wordt nagedacht over
de locatie of bouw van het bouwwerk waarin de activiteit
23
24
25
Ch. W. Backes, Integraal en flexibel omgevingsrecht- droom of drogbeeld?,
in: Ch. W. Backes e.a., Naar een nieuw omgevingsrecht, preadviezen voor
de Vereniging voor Bouwrecht, Den Haag 2012, p. 31-51; H. Tolsma, Omgevingsvergunning model 4; een stap dichterbij met de Omgevingswet?’
M en R 2012/18, p. 82-89; P. Driessen en B. Schueler, Naar een integraler
omgevingsbeleid, in: T. de Gier e.a. (red.), Goed verdedigbaar, Kluwer 2011,
p. 257-272; Th. Drupsteen, Een omgevingswet, in: T. de Gier e.a. (red.), Goed
verdedigbaar, Kluwer 2011, p. 273-285, hier p. 275; Jan van den Broek, Bundeling van omgevingsrecht (diss), Kluwer 2012, p. 133-148; J.H.G. van den
Broek, De Kroonjuwelen van VROM, NJB 2005, p. 578; P.J.J. van Buuren, De
brede VROM-vergunning, een onbereikbaar ideaal, BR 2004, p. 99 e.v.
S. Hillegers, T.E.P.A. Lam, (G)een integrale afweging op vergunningniveau,
M en R 2014/127.
Zie M.G.W.M. Peeters en F.H. Oosterhuis. Integrale afweging vergunningverlening.
STEM publicatie 2010/8.
M en R 2014/123
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 623
“Door de aparte beoordelingskaders in stand te laten
wordt de rechtszekerheid gediend. Door de beoordelingskaders in één besluit onder te brengen wordt de samenhang bevorderd.”26
Daarbij is voorts aangegeven dat bij de vormgeving van het
te maken ‘Besluit kwaliteit leefomgeving’ aandacht zal worden besteed aan de mogelijkheden om meer ruimte te bieden aan samenhangende besluitvorming. Er staat bij ‘Naar
de mogelijkheden daartoe wordt momenteel onderzoek
verricht’. 27
Ik ben erg benieuwd naar dat onderzoek. Een interessante
vraag is bijvoorbeeld of via de toetsing aan het omgevingsplan (voor de afwijkactiviteit) tot meer afstemming gekomen kan worden. Dat lijkt in (zeer) beperkte mate het geval.
De afwijkactiviteit kan getoetst worden aan regels die zien
op de bouwactiviteit zelf of het gebruik ervan als gevolg
waarvan bijvoorbeeld ook getoetst kan worden aan regels
26
27
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 45.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 45.
Afl. 8 - oktober 2014
623
10/17/2014 5:51:12 PM
DE OMGEVINGSVERGUNNING IN HET WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET. VOORLOPIG BEOORDEELD
Artikel
betreffende de bescherming van monumenten. Toetsing aan
regels die zien op sloop en kap van bomen lijkt niet mogelijk.
Ik denk dat de uitdrukkelijke keuze voor de mogelijkheid de
omgevingsvergunning per activiteit aan te vragen een samenhangende beoordeling van activiteiten in de weg staat.
Ik ben dus kritisch over de reeds nu onder de Wabo ingezette weg richting het loslaten van de ‘onlosmakelijkheid.’
Ik ben blijkbaar minder negatief dan anderen over de ingewikkeldheid van de regeling voor onlosmakelijkheid. We
hebben in onze wetgeving wel lastigere concepten waar
de praktijk goed mee heeft leren leven. De keuze voor het
faciliteren van de deelvergunningen is echter gemaakt en
het verlenen van deelvergunningen is ook nu al praktijk. De
regeling voor de onlosmakelijkheid komt bovendien slechts
deels tegemoet aan de door mij gewenste mogelijkheid tot
afstemming.
Ik zou daarom de makers van de uitvoeringsregelgeving
willen uitdagen na te denken over ‘stimulansen’ voor een
vroegtijdig meewegen van verschillende gevolgen van een
project, ook wanneer de omgevingsvergunningen voor het
project niet tegelijk worden aangevraagd.
De Omgevingswet kent instrumenten, in het bijzonder de
plannen en programma’s, die tot meer en betere afstemming van de verschillende bij de fysieke leefomgeving betrokken belangen kunnen leiden. Het zou mooi zijn als die
instrumenten aanleiding vormen tot meer afstemming in
de concrete besluitvorming. Ik vrees echter dat het omgekeerde het geval zal zijn. Daarmee bedoel ik dat als gevolg
van het feit dat de afweging bij de concrete besluitvorming
(de omgevingsvergunning) via gescheiden kaders loopt, in
de plannen geen integrale afweging wordt gemaakt en geen
aandacht wordt besteed aan de afstemming van besluitvorming.
624
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 624
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/123
10/17/2014 5:51:12 PM
Artikel
Mr. E.C. Matiasen en mr. H.W. de Vos1
Reactie op R. Uylenburg, De omgevingsvergunning in
het wetsvoorstel Omgevingswet. Voorlopig beoordeeld
M en R 2014/124
ventiebeginsel een plaats heeft gekregen.2 De toepassing
daarvan bij de uitwerking van de beoordelingsregels is dus
ook wettelijk verzekerd.
We hebben het artikel van Rosa Uylenburg met veel belangstelling gelezen. Het artikel gaat met name in op vraag of de
Omgevingswet, in het bijzonder de omgevingsvergunning,
kan leiden tot een samenhangende beoordeling of tot een
betere afstemming van de verschillende functies in de leefomgeving. Het eindigt met een oproep aan de makers van de
uitvoeringsregelgeving om na te denken over ‘stimulansen’
voor een vroegtijdig meewegen van verschillende gevolgen
van een project, ook wanneer de omgevingsvergunningen
voor het project niet tegelijk worden aangevraagd.
Dat is een mooie uitdaging voor de verdere uitwerking van
de stelselherziening. Hieronder een korte reactie.
Ten eerste is het goed om te lezen dat de meer inhoudelijke
normering in het wetsvoorstel, die naar aanleiding van het
advies van de Raad van State is aangebracht, positief wordt
gewaardeerd. Uylenburg stelt dat hiermee voor bestuursorganen, de vergunningaanvragers en derden maar ook voor
de rechter een houvast wordt geboden, die in het licht van
rechtszekerheid en voorspelbaarheid van groot belang is.
Deze wijzigingen houden in dat per activiteit het belangenkader is aangegeven ter uitvoering waarvan de beoordelingsregels voor vergunningen worden gesteld. Voor de milieubelastende activiteit is dat bijvoorbeeld het waarborgen
van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid en
het milieu, voor de rijksmonumentenactiviteit het behoud
van cultureel erfgoed. Verder zijn ook de belangrijkste eisen genoemd waaraan de uitwerking van de beoordelingsregels moet voldoen. Dit zijn onder meer het limitatieveimperatieve stelsel bij de bouwactiviteit, het voorkomen en
waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en
waterschaarste bij de wateractiviteit en enkele beginselen,
zoals best beschikbare technieken, bij de milieubelastende
activiteit en de wateractiviteit. Hierbij past overigens de
opmerking dat bij die twee laatste activiteiten ook het pre-
Met het benoemen van deze specifieke beoordelingskaders
in het wetsvoorstel, wordt ‘het ladenblok’ gehandhaafd. De
uitwerking van de beoordelingsregels (in het toekomstige
Besluit kwaliteit leefomgeving) zal uitgaan van beoordelingsregels per vergunningplichtige activiteit. De activiteit
mag alleen worden vergund als aan die specifieke regels is
voldaan. De uitdaging die Uylenburg opwerpt is interessant,
hoe kan de Omgevingswet binnen die wettelijke kaders van
het ladenblok het bevoegd gezag handvatten bieden voor
een samenhangende beoordeling? Het bevorderen van samenhangende besluitvorming is immers een van de verbeterdoelen van de stelselherziening in het omgevingsrecht.
De ontwikkeling van de uitvoeringsregelgeving is momenteel nog in voorbereiding. Niettemin kunnen we hier wijzen
op enkele richtingen die verkend zullen worden.
Een eerste mogelijkheid is de afwegingsruimte in de beoordelingsregels, dus de beslisruimte voor het bevoegd gezag.
Voor veel vergunningplichtige activiteiten is die nu al zeer
ruim – en valt er niet veel verder te verruimen. Voor de
bouwactiviteit continueert het wetsvoorstel het limitatieve-imperatieve stelsel. Mogelijk is er echter bij de milieubelastende activiteit en de afwijkactiviteit meer ruimte te
bieden, wat de ruimte voor een samenhangende beoordeling vergroot.
Een tweede mogelijkheid betreft de harmonisatie van de
beoordelingsregels. Nu bestaan er bijvoorbeeld vele wijzen
waarop normen doorwerken in de besluitvorming over vergunningen. Zo kent de vergunningverlening voor milieuactiviteiten de bekende trits van “betrekken bij”, “rekening
houden met” en “in acht nemen”. De beoordelingsregels
voor andere activiteiten, zoals de monumentenactiviteit,
kennen die termen niet. Het gelijktrekken van de formuleringen brengt de wijze van beoordeling van verschillende
activiteiten dichter bij elkaar. Dat geldt ook voor de wijze
waarop de beoordelingsregels zijn geformuleerd, bijvoorbeeld als weigeringsgrond of verleningsgrond. In veel gevallen zijn die verschillen slechts historisch ingegeven. Harmonisatie vergemakkelijkt de toepassing daarvan. Dat geldt
ook voor de veelheid aan formuleringen die op dit moment
binnen weigerings- en verleningsgronden voorkomen;
soms imperatief, soms facultatief, soms gesloten normen,
soms open normen.
Hoewel het systeem van de beoordeling van vergunningen
(het ladenblok) wordt gecontinueerd, zijn er enkele ver-
1
Mr. E.C. Matiasen en mr. H.W de Vos, beiden werkzaam bij de hoofddirectie
bestuurlijke en juridische zaken van het Ministerie van Infrastructuur en
Milieu en betrokken bij de totstandkoming van de Omgevingswet. Deze
bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.
M en R 2014/124
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 625
2
Preventiebeginsel is opgenomen in artikel 4.22, tweede lid onder a, en
4.23, tweede lid, onder a. Dit is ook van toepassing op de vergunningverlening. Zie artikel 5.23, tweede lid, en 5.25, tweede lid.
Afl. 8 - oktober 2014
625
10/17/2014 5:51:12 PM
REAC TIE OP R. U YLENBURG, DE OMGEVINGSVERGUNNING IN HET WETSVOORSTEL OMGEVINGSWET
Artikel
schillen met de Wabo. Een belangrijk verschil ligt in het feit
dat het wetsvoorstel niet alleen op vergunningverlening en
handhaving ziet, zoals de Wabo, maar ook de regels omvat
die deel uitmaken van de verschillende toetsingskaders. Dit
betekent dat in andere instrumenten al meer samenhang in
de besluitvorming kan worden bereikt (functionele integratie). Denk bijvoorbeeld aan de integrale omgevingsvisie of
het omgevingsplan, waarin zaken beleidsmatig of in regelgeving in samenhang worden bezien. Dat maakt dat ook bij
de toetsing van vergunningaanvragen aan zo’n visie of plan
wordt geborgd dat de vergunning past binnen het beleid of
de regelgeving voor de verschillende onderdelen van de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel is dan ook gericht op
een samenhangende benadering van beleid en besluitvorming. De beoordeling van vergunningaanvragen (dus op beschikkingniveau) vormt hiervoor het sluitstuk. Hierin gaat
het wetsvoorstel dus een stap verder dan de Wabo. Wij zien
daarbij de praktijk positief tegemoet. Van belang is daarbij
dat de stelselherziening méér is dan alleen een vereenvoudiging en herschikking van regelgeving. De stelselherziening beoogt ook een verandering van cultuur en werkwijze
te bewerkstelligen. Samenwerking en samenhangende beoordeling zijn daar onderdeel van.
626
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 626
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/124
10/17/2014 5:51:12 PM
Artikel
Dr. C.A.J. Vlek1
Vrijwillige acceptatie van omgevingsrisico’s: de burger
moet het weten, willen en kunnen
M en R 2014/125
Kan de overheid toelaten dat burgers meer extern
risico verkiezen dan volgens algemene veiligheidsnormen aanvaardbaar zou zijn? Dat lijkt niet zo simpel, want vrijwilligheid is betrekkelijk en kan zich
operationeel, tactisch of strategisch manifesteren.
Risico heeft méér dimensies dan ‘kans’ en ‘effect’;
veiligheid draait vaak om de beheersbaarheid van
extern gevaar. Risico-acceptatie hangt minder op gelimiteerde overlijdenskansen dan op aantrekkelijke
voordelen en zelfredzaamheid. Om de eigen veiligheid zeker te stellen moeten vrijwillige risiconemers
voldoende weten, willen en kunnen; vaak zullen
hun risicobesef, weerbaarheid en verantwoordelijkheidsgevoel versterking behoeven. Duidelijk moet
ook zijn hoezeer de overheid (nochtans) aansprakelijk is bij eventuele calamiteiten.
1.
2
“Mag de burger zelf de keuze maken om te (blijven) wonen langs een (te) vervuilende en lawaaiige snelweg,
nabij een (te) risicovol industrieel complex, in een (te)
overstromingsgevoelige uiterwaard of boven een langzamerhand (te) aardbevingsgevoelig gaswingebied?”
Inleiding
‘In de Wereldt is veel Gevaer.’ De naamgever van de prominente buitenplaats aan de Vliet in Voorburg had geen Ulrich
Beck nodig voor een toespeling op de risicomaatschappij.2
In de 19de eeuw bestond er geen overheidstaak om burgers
te beschermen tegen externe gevaren. Men moest zelf maar
oppassen en als men een ongeluk kreeg had men pech of was
het eigen schuld. In de 20ste eeuw werd dat beter, via wetgeving over arbeidsveiligheid en verzekeringen tegen schade
of verlies die het slachtoffer onmogelijk zelf kon dragen. Veel
nieuwe technologie en de expansie van industrie en transport brachten naast meer welvaart ook nieuwe risico’s met
zich mee, waardoor expliciete regulering noodzakelijk werd.
Vanaf 1970 werd ‘externe veiligheid’ een apart vak, met risicoanalyses van kerncentrales en chemische installaties,
1
normstelling voor plaatsgebonden (individuele) overlijdenskansen en voor groepsrisico (kans op 10 of meer doden ineens) en zonering van risicovolle bedrijven ten opzichte van
woonwijken, ziekenhuizen en andere ‘kwetsbare objecten’.
Vandaag de dag zijn mensen bezorgd over voedselveiligheid, besmettelijke (dier-)ziekten, extreme neerslag, luchtverontreiniging door massaal autoverkeer en aardbevingen
als gevolg van ondergrondse mijnbouw. De afgelopen decennia is gepleit voor meer ‘voorzorg’ ter voorkoming van
schade of verlies door risicovolle activiteiten; denk bijv. aan
radioactief afval, genetische modificatie, terreurdreigingen
en toenemende gaswinning in Noord-Nederland.
Al te veel veiligheid heeft echter zijn eigen ongemakken.
Het kost geld, het kan ruimtelijk-economische ontwikkelingen belemmeren, het kan burgerlijke vrijheden en privacy
inperken en het bevordert een cultuur van angstvalligheid
en behoedzaamheid.3 Daarentegen kan verstandig risiconemen de weerbaarheid en het zelfvertrouwen van mensen
versterken; het kan leiden tot meer ondernemingslust en
een levendiger maatschappelijke ontwikkeling; en het kan
dus – in the end − de overlevingskracht van een samenleving
(of een gezin, een organisatie) vergroten.
De aanleiding tot dit artikel is een verkenning van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (begin 2014) over vrijwillige acceptatie van externe risico’s op plaatsen en onder
omstandigheden waar de overheid ‘eigenlijk’ beschermend
zou moeten optreden, bijv. vanwege geldende veiligheidsen/of kwaliteitsnormen in de leefomgeving. Kernvraag:
Emeritus-hoogleraar omgevingspsychologie en besliskunde, Faculteit
Gedrags- en Maatschappijwetenschappen Rijkuniversiteit Groningen;
[email protected].
Beck, U. (1986). Risikogesellschaft. Auf den Weg in eine andere Moderne.
Frankfurt/Main: Suhrkamp.
M en R 2014/125
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 627
Het navolgende gaat over de betrekkelijkheid van vrijwilligheid (operationeel, tactisch en strategisch), over de meerdimensionaliteit van het risicobegrip, over risico als spanning
tussen dreiging en weerbaarheid, over het dilemma tussen over- en onderbescherming en over verstandig risiconemen onder gedeeltelijke vrijwilligheid en met gedeelde
verantwoordelijkheden. De overheidstaak ligt vooral in het
bevorderen van risicobesef, redelijk risicokeuzen, persoonlijke weerbaarheid en effectieve hulpverlening bij ‘onredelijke’ calamiteiten.
2.
Vrijwilligheid is betrekkelijk
De nieuwe Omgevingswet opent de mogelijkheid van relatieve, gebiedsgerichte normstelling dan wel het (doen)
3
Pieterman, R. (2008). De voorzorgscultuur. Streven naar veiligheid in een
wereld vol risico en onzekerheid. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
Afl. 8 - oktober 2014
627
10/17/2014 5:51:12 PM
VRIJWILLIGE ACCEP TATIE VAN OMGEVINGSRISICO’S: DE BURGER MOET HET WETEN, WILLEN EN KUNNEN
Artikel
afwegen van normoverschrijdend lawaai, luchtvervuiling
en/of extern risico tegen positieve milieukwaliteiten zoals
woonruimte, groengebieden of nabijheid tot werk. Voor externe, onvrijwillige risico’s, bijv. van nabijgelegen fabrieken,
transportwegen, buisleidingen en grote rivieren, ligt relativering van veiligheidsnormen echter minder voor de hand
omdat dit afbreuk zou doen aan het grondrecht op een veilige leefomgeving.
‘Vrijwillig’ wonen langs ringweg A-10 in stadsdeel Bos en
Lommer, Amsterdam
Wie dergelijke risico’s voor zichzelf en gezin of bedrijf toch
‘op eigen verantwoordelijkheid’ wil accepteren kan zijn/
haar vrijwilligheid op verschillende wijzen gestalte geven.
In operationele zin gaat het bijv. om voorzichtigheid, voorbereid zijn en hulp kunnen inroepen. In tactisch opzicht
kan men geld investeren in bijv. woningbeveiliging of -versterking, een schuilkelder of een alarminstallatie. De meest
drastische ‘vrijwilligheid’ ligt op het strategische vlak. Veelal
komt dit neer op verhuizen dan wel een totale verandering
van activiteit, waardoor men de risicovolle situatie in feite
ontloopt. Tabel 1 illustreert de betekenis van vrijwilligheid
in operationele, tactische en strategische zin.
Tabel 1. ‘Vrijwillig’ omgaan met risico in operationele, tactische en strategische zin.
Activiteit
Operationeel
Tactisch
Strategisch
Bergklimtocht Alpen
Voorzichtig zijn, qua
hulpmiddelen en gedrag
Andere klimroute nemen,
berggids meevragen
Fiets- i.p.v. bergtocht
maken
Wonen bij, in of
langs:
Petrochemisch
complex
Evacueren, kinderen / dieren
veiligstellen
Deuren/ramen verdichten,
luchtzuiveringsapparatuur
Verhuizen
Uiterwaard
Zandzakken, voedselvoorraad, ‘vluchtklaar’
Huis indijken/ophogen,
fundering versterken
Verhuizen
A-10 West
Amsterdam
Oordoppen, mondkapjes,
ramen dicht, muziek aan
Luchtwassers, gevelisolatie,
geluidsscherm, zomerhuisje
Verhuizen
Groninger
gaswingebied
Beneden slapen, alarmsysteem, vluchtwegen
Woning verstevigen,
schuilkelder aanleggen
Verhuizen
Uit Tabel 1 wordt duidelijk dat vrijwilligheid betrekkelijk
is en ervan afhangt hoe ver men wil (en kan) gaan. Wie
al lang ergens woont waar externe risico’s geleidelijk zijn
toegenomen door uitdijende industrie, gestegen rivierpeilen of toegenomen wegverkeer zal niet gemakkelijk kiezen
voor een eigen risicovermindering (hoe dan ook) maar
eerder aandringen op passende bescherming of compensatie door de risicoveroorzaker en/of de overheid. Wanneer
zulke externe bescherming onmogelijk is of compensatie
628
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 628
te kostbaar is kunnen blootgestelde personen voor de keus
van vrijwillige risico-acceptatie komen te staan. Vervolgens kunnen zij hun vrijwilligheid manifesteren in operationele, tactische of strategische zin (zie Tabel 1), waarbij
de overheid zo nodig informatie en/of hulpmiddelen kan
verstrekken.
Vrijwilligheid van risico-nemen gaat gepaard met het
dragen van verantwoordelijkheid voor zelfbescherming
en mogelijke gevolgen. In dit verband laten zich vijf
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/125
10/17/2014 5:51:13 PM
Artikel
VRIJWILLIGE ACCEP TATIE VAN OMGEVINGSRISICO’S: DE BURGER MOET HET WETEN, WILLEN EN KUNNEN
schaalniveaus van verantwoordelijkheden onderscheiden;
zie Tabel 2.
Tabel 2. Vijf maatschappelijke niveaus van risico’s
en verantwoordelijkheden met bijbehorende
overheidstaken.
Niveau van risico’s
& verantwoordelijkheden
1. Geheel persoonlijke keuze en zelfredzaamheid
2. Activiteit met
aangeboden product
of dienst
3. Bedrijfsmatige productie en/of
dienstverlening.
4. Openbare infrastructuur (wegen,
bruggen, dijken)
5. Geheel ‘van
buiten’ komende ongevallen of rampen
(‘acts of God’)
Overheidstaken en -verantwoordelijkheden
1. Monitoring, voorlichting,
waarschuwing over risico’s en
risicobeheersing (bijv. sport en
recreatie).
2. Idem als bij 1, maar ook regelgeving, controle en handhaving
inzake productveiligheid (voedsel, verkeer, geneesmiddelen).
3. Regelgeving, controle en
handhaving inzake o.m. bedrijfs-,
arbeids- en transportveiligheid.
4. Planning, (mede-)financiering
van infrastructuur, toezicht en
controle op ontwerp, uitvoering,
onderhoud en veilig gebruik.
5. Beheer van ‘veiligheidsketen’:
voorzorg, preventie, preparatie,
repressie en nazorg.
Op Niveau 1 gaat het om individuele keuzes en zelfredzaamheid inclusief de wettelijke aansprakelijkheid voor schade
die men teweegbrengt. Op dit niveau mag of moet de burger het “helemaal zelf weten” en is hij/zij dus ook gehouden
om de gevolgen van zijn/haar daden voor eigen rekening te
nemen.
Op Niveau 2 liggen de individuele keuzes voor (m.n. huishoudelijke) activiteiten met een door anderen vervaardigd
product of aangeboden dienst. De verantwoordelijkheid is
hier onvermijdelijk verdeeld over de aanbieder en de gebruiker van het product of de dienst.
Niveau 3 betreft bedrijfsmatige productieprocessen. Hier
is uiteraard sprake van risicodeling. Er wordt gewerkt met
grondstoffen en apparaten in speciale productieruimten en
volgens bepaalde procedés, waarmee dikwijls ook transport
is gemoeid. Niveau 4 bestrijkt openbare (m.n. verkeers-)infrastructuur, waarbij de individuele gebruiker betrekkelijk
machteloos staat. Hier moet veiligheid vooral komen van de
verantwoordelijke bedrijven en de opdrachtverstrekkende
en/of toezichthoudende overheid.
Op Niveau 5 gaat het om grootschalige ‘acts of God’ zoals
een griepepidemie, uitbraak van Q-koorts, een flinke overstroming of een grote terreuraanslag. Hiertegen kan alleen
een nationale of regionale overheid effectief in het geweer
komen, hetzij preventief (via inentingscampagnes, opvangprogramma’s, dijkverhogingen), hetzij curatief via verzachting van feitelijk opgetreden gevolgen en/of compensatie
voor geleden schade.
M en R 2014/125
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 629
Voor elk van deze vijf niveaus, maar uiteraard vooral voor
niveaus 2-4, zouden de min of meer vrijwillige gebruiksrisico’s duidelijk moeten worden afgebakend van de product risico’s om te weten welke onderdelen van de totale veiligheid eventueel aan de individuele burger of aan bedrijven
kunnen worden overgelaten.
Vrijwilligheid en eigen verantwoordelijkheid zijn ook een
kwestie van risico’s kennen en veiligheid kunnen beheersen. Wie dus bijv. als overheid, vrijwillig risico-nemen mogelijk wil maken of zelfs wil bevorderen moet ervoor zorgen dat de risiconemer beseft waarom, hoe en hoezeer de
door hem/haar gemaakte keuze negatief kan uitpakken en
wat hiertegen preventief, repressief en curatief zou kunnen
worden gedaan in operationele, tactische en strategische
zin; vgl. Tabel 1.
3.
Risico is tweezijdig en meerdimensionaal
Wat ‘risico’ betekent en hoe het wordt opgevat heeft sterke
implicaties voor wat men gevaarlijk vindt en waarom, of
men iets acceptabel acht en hoe men denkt zich daartegen te kunnen beschermen. Wie wil ‘meten en weten’ heeft
vooral behoefte aan een eenvoudige, liefst statische definitie met kwantificeerbare variabelen zoals bijv. ‘kans’ en
‘effect’. De praktische, min of meer alledaagse risiconemer
vaart echter dikwijls op een andere, min of meer intuïtieve
definitie. Daarin gaat het om de mate waarin hij/zij een
externe dreiging onder interne, persoonlijke controle kan
krijgen of houden. Denk bijv. aan de gevaren van fietsen
in stadsverkeer, een mogelijke woninginbraak of extreem
weer.
Eenvoudige ‘ingenieursdefinities’ van risico zijn: kans op
een bepaalde schade of verlies (bijv. overlijden) en ‘kans x
effect’, feitelijk de long-run verwachtingswaarde van het
mogelijke effect. In 1996 omschreef de Gezondheidsraad
risico als:
“De mogelijkheid, met een zekere mate van waarschijnlijkheid, van schade aan de gezondheid, aan het milieu
en aan goederen, in combinatie met aard en omvang van
die schade.”4
De notie van mogelijkheid-met-waarschijnlijkheid opent
het pad naar scenario-denken over de manier waarop en
afhankelijk waarvan een ongewenste gebeurtenis zou kunnen plaatsvinden. Daarnaast opent de focus op aard en omvang van mogelijke schade de weg naar meerdimensionaal
denken over de betekenis van ernstige ongevallen.
Kans en effect mogen dan ook bij de Gezondheidsraad
kapstokken of ankerpunten zijn gebleven, achter deze
kernvariabelen komt heel wat weg dat nadere ontvouwing
behoeft. Dan zal dikwijls ook blijken dat de waarschijnlijkheden alsook de aard en omvang van mogelijke schade
voortdurend kunnen veranderen, afhankelijk van menselijke veiligheidsmaatregelen inclusief voorzichtige dan wel
4
Gezondheidsraad (1996). Risico, meer dan een getal. Den Haag, Postbus
90517, 2509 LM.
Afl. 8 - oktober 2014
629
10/17/2014 5:51:13 PM
VRIJWILLIGE ACCEP TATIE VAN OMGEVINGSRISICO’S: DE BURGER MOET HET WETEN, WILLEN EN KUNNEN
roekeloze keuzes en/of gedragingen. Psychologisch-besliskundig beschouwd zijn kans en effect (slechts) casinobegrippen. Ze passen bij min of meer statische goksituaties,
niet bij veranderlijke en min of meer veeleisende beheersproblemen.
BeschermingsMotivatieTheorie (BMT) biedt een tweezijdig
en dynamisch perspectief op risico-nemen. Aan de ene, externe kant kan zich een bijzonder belastende of veeleisende
situatie aandienen als ‘dreiging’. Aan de andere, interne kant
kan een zekere mate van weerbaarheid of zelfredzaamheid
worden gemobiliseerd waarmee deze dreiging – al of niet
afdoende – het hoofd kan worden geboden. Figuur 1 geeft
de BMT schematisch weer en laat zien welke variabelen
een rol spelen, enerzijds bij het beoordelen van een externe
dreiging, anderzijds bij het taxeren van de eigen weerbaarheid daartegen. Volgens de BMT zou een extern risico acceptabel zijn wanneer de blootgestelde persoon zijn/haar
weerbaarheid daartegen groter acht dan de dreigendheid
van de situatie (“het is te beheersen”).
Figuur 1. Beschermingsmotivatietheorie, met links de beoordeling van een externe dreiging en rechts die van de eigen weerbaarheid daartegen. In de ovalen zijn mediërende
persoonlijke waarden, vermogens of gevoelens aangegeven.
De probleemaanpak (onderaan) hangt af van de mate waarin de weerbaarheid opweegt tegen de dreiging.5
Effectief veiligheidsbeleid c.q. zelfbescherming impliceert
echter een tweekoppig dilemma: (a) het laten voortduren
van de dreiging kan aantrekkelijk zijn (vgl. de Groningse
gaswinning); en/of (b) de kosten van afdoende veiligheidsmaatregelen kunnen te hoog zijn (vgl. terreurbestrijding).
‘Vrijwillige’ acceptatie van externe, feitelijk onvrijwillige
risico’s – zoals nabij grote rivieren, industriegebieden of
transportroutes – is volgens de BMT dus niet een kwestie
van kansnormen i.v.m. schade of verlies (m.n. overlijden),
5
Rippetoe, P. & Rogers, R. (1987). Effects of components of protection-motivation theory on adaptive and maladaptive coping with a health threat.
Journal of Personality and Social Psychology, 52, p. 596-604. Aangepaste
versie in Vlek, C.A.J. (2012). Beoordeling, acceptatie en beheersing van risico’s: traditie, kritiek en vernieuwing (par. 3.6.3). In B.J.M. Ale, E.R. Muller
& A. Ronner (Red.), Risico: risico en risicomanagement in Nederland, p. 77102. Deventer: Kluwer.
630
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 630
Artikel
maar veeleer een zaak van veronderstelde beheersbaarheid
van de dreiging:
•
Kan de mogelijkheid dat het misgaat voldoende worden
gereduceerd?
•
Kan de ernst en/of omvang van de schade voldoende
worden verkleind?
•
Kan de kwetsbaarheid van blootgestelde gebouwen en/
of personen voldoende worden verminderd?
•
Kan de acute weerbaarheid van betrokkenen voldoende
worden vergroot?
Bovendien: is het laten voortbestaan van de dreiging niet té
aantrekkelijk; zijn de gewenste veiligheidsmaatregelen niet
te duur?
4.
Risico en aanvaardbaarheid zijn
meerdimensionaal
Kans x effect is dus voor ‘meters en weters’ weliswaar een
verleidelijk of zelfs broodnodig risicobegrip, maar voor veel
niet-statistici en niet-technologen raakt het nauwelijks aan
de gevaarvolle werkelijkheid van alledag. Dit besef hangt al
ruim 35 jaar in de lucht, sinds sociale wetenschappers de
risicoperceptie van diverse publieksgroepen begonnen te
onderzoeken in reactie op de vaak onnavolgbare uitkomsten van technische risicoanalyses over de veiligheid van
kerncentrales.6
In uitvoerig veldonderzoek in de V.S. en Nederland werd
al vroeg duidelijk dat riskante activiteiten feitelijk werden
vergeleken op meerdere dimensies, lang niet alleen op overlijdenskans en/of ernst van mogelijke schade.7 Een indertijd
veelgehoorde uitspraak als ‘kernenergie is veel veiliger dan
autorijden (want er vallen jaarlijks veel minder doden bij)’
werd daarmee psychologisch van tafel geveegd.
In het onderzoek van Slovic e.a. (1980) bleek waargenomen
risico vooral te variëren als functie van ‘vreeswekkendheid’ (bijv. radioactief afval versus waterfluoridering) en
‘bekendheid/vertrouwdheid’ (bijv. steenkoolwinning versus
DNA-technologie). Vlek en Stallen (1979, 1981) lieten diverse groepen respondenten in en om het Rijnmondgebied
26 groot- en kleinschalige activiteiten rangordenen volgens
waargenomen riskantheid, voordeligheid en aanvaardbaarheid. Uit afzonderlijke schaalanalyses bleek elk van deze
variabelen te kunnen worden ontbonden in twee verklarende dimensies. In de beoordeling van ‘aanvaardbaarheid’
6
7
Wash-1400 (1975). Reactor Safety Study: An Assessment of Accident Risks in
U.S. Commercial Nuclear Power Plants. [‘Rasmussen Report’]. Washington
DC: US Nuclear Regulatory Commission. RASIN (1975). Risicoanalyse van
de splijtofcyclus in Nederland. Arnhem: Samenwerkende ElectriciteitsProducenten (SEP), UltraCentrifuge Nederland (UCN) en Interfuel.
Fischhoff, B., Slovic, P., Lichtenstein, S., Read, S., & Combs, B. (1978). How
safe is safe enough? A psychometric study of attitudes toward technological risks and benefits. Policy Sciences, 9, p. 127-152. Slovic, P., Fischhoff,
B., & Lichtenstein, S. (1980). Facts and fears: understanding perceived risk.
In R.C. Schwing & E. Albers Jr. (Eds.): Societal risk assessment: how safe is
safe enough? New York: Plenum. Vlek, C.A.J., & Stallen, P.J.M. (1979). Beoordeling van riskante activiteiten: een psychometrische analyse. De Ingenieur, 91 (48), p. 842-848. [Korte weergave van “Persoonlijke beoordeling
van risico’s”, integraal rapport veldonderzoek Rijksuniversiteit Groningen,
Afd. Psychologie, 187 p.]. Vlek, Ch., & Stallen, P.J. (1981). Judging risks and
benefits in the small and in the large. Organizational Behavior and Human
Performance 28, p. 235-271.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/125
10/17/2014 5:51:13 PM
Artikel
VRIJWILLIGE ACCEP TATIE VAN OMGEVINGSRISICO’S: DE BURGER MOET HET WETEN, WILLEN EN KUNNEN
bleken de dimensies van ‘riskantheid’ en ‘voordeligheid’ van
de 26 activiteiten te kunnen worden gecombineerd. Tabel 3
laat zien hoe een dozijn voorbeeld-activiteiten in vier kwadranten kon worden geordend volgens de gecombineerde
beoordelingsdimensies, zoals aangegeven langs de rijen en
kolommen van de tabel.
Tabel 4. Empirisch gebleken dimensies van
‘waargenomen riskantheid’ (verderop aangeduid
als : ra - rk).8
a. Potentiële mate van
schadelijkheid/dodelijkheid
b. Ruimtelijke schadeomvang (gebied)
c. Sociale schade-omvang
(aantal slachtoffers)
d. Tijdsverdeling van
schade (nu vs. later)
e. Kans op schade/verlies
(onzekerheid)
f. Onbeheersbaarheid van
activiteit (wantrouwen)
Tabel 3. Twee-bij-twee-ordening van 12
voorbeelden, afgeleid uit tweedimensionale
configuratie van 26 riskante activiteiten,
gerangschikt volgens ‘aanvaardbaarheid’).
Relatieve aanvaardbaarheid (238 respondenten)
is aangegeven met ++, +, -, of --; uit Vlek & Stallen
(1979, 1981).
Klein/niet-noodzakelijk voordeel
en vermijdbaar
risico
Groot/noodzakelijk voordeel en
onvermijdbaar
risico
Massale
voordeligheid,
mogelijk groot
ongeval
• Kerncentrale
nabij bevolkt
gebied (-)
• Woonwijk bij
petrochem. Industrie (--)
• LPG-opslag bij
tankstations (-)
• LNG aanvoeren in
Eemshaven (+)
• Mammoettankers naar Rotterdam (+)
• Landbouwgewassen bespuiten (+)
Niet-massale
voordeligheid,
mogelijk beperkt ongeval
• Op afgelegen
plek in zee zwemmen (-)
• In bed roken
voor het slapen
gaan(--)
• Vuurwerk afsteken met Oud/
Nieuw (-)
• Inenting besmettelijke ziekten (++)
• Narcose voor
medische operatie
(++)
• Vliegreis maken
binnen Europa (++)
Tabel 3 maakt duidelijk dat ‘kerncentrale ’, ‘woonwijk petrochemie’ en ‘LPG-opslag’ op andere gronden minder aanvaardbaar worden gevonden dan de zeer aanvaardbare
‘verplichte inenting ’, ‘narcose ondergaan’ en ‘een vliegreis
maken’. Een compilatie van risicodimensies uit divers internationaal onderzoek is weergegeven in Tabel 4.
Formeel gezien wordt risico c.q. veiligheid dan een multiattributief begrip. Dit kan m.b.v. een multicriteria-analyse
(MCA) dan wel multi-attributieve nutsanalyse (MAUA) worden gemodelleerd en geëvalueerd. De 12 risicodimensies in
Tabel 4 kunnen bijv. worden gebruikt om de meerdimensionale riskantheid R van een bepaalde activiteit of situatie
in kaart te brengen (bijv. in een staafdiagram) en deze R te
evalueren als een gewogen som van de scores op deze dimensies (ra-rl) in Tabel 4. In formule: R = wa.ra+ wb.rb + … +
wk.rl. Terzijde: een dergelijk model zou zich evenzeer lenen
voor het beoordelen van zoiets als ‘integrale milieukwaliteit’.
Voor de effect- of impactkant van grote gevaren wordt MCA
al sinds 2007 benut in de Nationale Risicobeoordeling,9 men
zou zeggen: met enige overmoed maar niet zonder relativering. Bij toepassing van MCA/MAUA moet namelijk worden
voldaan aan bepaalde theoretische assumpties, bijv. modelvaliditeit, alsook methodische eisen, bijv. wederzijdse
onafhankelijkheid van beoordelingsvariabelen. Dit is in de
beleidspraktijk niet eenvoudig, onder meer vanwege gebrek
aan tijd, kennis, ervaring en/of basisgegevens.
Risico’s van verschillende activiteiten zijn dus niet gemakkelijk vergelijkbaar; een bepaalde situatie kan om uiteenlopende redenen gevaarlijk c.q. veilig worden gevonden. De
meerdimensionaal risicodenkende burger zou dan ook voor
zijn/haar veiligheid in redelijkheid mogen verwachten (cf.
Tabel 4):
8
9
M en R 2014/125
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 631
g. Onherstelbaarheid van
gevolgen
h. Onbekendheid van
gevolgen
i. Onvrijwilligheid van
blootstelling
j. Gebrek aan voordeligheid
(t.o. risico)
k. Ongelijke verdeling van
baten en risico’s
l. Schadelijke intentie (criminaliteit)
Slovic, P., Fischhoff, B., & Lichtenstein, S. (1980). Facts and fears: understanding perceived risk. In R.C. Schwing & E. Albers Jr. (Eds.): Societal risk
assessment: how safe is safe enough? New York: Plenum. Slovic, P. (1987).
Perception of risk. Science, New Series, Vol. 236, No. 4799. (Apr. 17), p. 280285 [data uit Slovic et al. 1980]. Vlek, C.A.J. (2012). Beoordeling, acceptatie
en beheersing van risico’s: traditie, kritiek en vernieuwing (par. 3.6.2). In
B.J.M. Ale, E.R. Muller & A. Ronner (Red.), Risico: risico en risicomanagement
in Nederland, p. 77-102. Deventer: Kluwer.
NRB (2013). Nationale Risicobeoordeling 2012. Analistennetwerk Nationale
Veiligheid (coörd. M. G. Mennen). Rijksinstituut voor Volksgezondheid en
Milieu (RIVM) e.a.. Project no. E/609042/13, november. www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2013/11/08/nationale-risicobeoordeling.
Afl. 8 - oktober 2014
631
10/17/2014 5:51:13 PM
VRIJWILLIGE ACCEP TATIE VAN OMGEVINGSRISICO’S: DE BURGER MOET HET WETEN, WILLEN EN KUNNEN
.. dat de schadelijkheid/dodelijkheid van het risico beperkt
is;
.. dat het risico voldoende beheersbaar is (evt. door experts);
.. dat het risico(-scenario) voldoende bekend is;
.. dat er behoorlijk zicht is op eventuele langetermijneffecten;
.. dat eventuele schade of verlies zal worden hersteld of gecompenseerd;
.. dat er bij onvrijwillige blootstelling voldoende bescherming van elders komt;
.. dat meer risico wordt geaccepteerd als er meer voordelen
tegenover staan;
.. dat blootstelling aan risico’s billijk is in vergelijking tot andere groepen en/of regio’s.
Vrijwillig vereist dus dat de zaken redelijk bekend, overzienbaar, beheersbaar en eventueel herstelbaar zijn, terwijl
er – om te beginnen – aantrekkelijke voordelen (‘kick’, welzijn, milieukwaliteit, geld of status) zijn te behalen.
5.
“Normen staan afwegingen in de weg”
Sinds de VROM-nota ‘Omgaan met Risico’s’ (1989)10 wordt de
aanvaardbaarheid van externe, onvrijwillige risico’s beoordeeld op grond van normen voor plaatsgebonden (continue)
kans op overlijden en – ‘oriënterend’ – voor groepsrisico:
de kans op 10 of meer doden ineens. Met het RIVM-rapport
‘Nuchter Omgaan met Risico’s’ (2003)11 kwam daar flink de
klad in, omdat o.m. door de kritiek van de Gezondheidsraad12 het besef was gegroeid: (a) dat nut en noodzaak van
risico-nemen zouden moeten worden meegewogen; (b) dat
‘risico’ ook andere dimensies omvat dan kans en effect (zie
Tabel 4); én (c) dat er in bepaalde gevallen zo’n grote onzekerheid heerst dat het voorzorgsbeginsel zich opdringt.
Desalniettemin zou volgens het RIVM de risiconormstelling
gehandhaafd moeten blijven voor betrekkelijk eenvoudige,
goed te bemeten externe-veiligheidssituaties; in de praktijk zijn dat industriële inrichtingen, buisleidingen en wegtransporten.13
Het gebruik van ‘eenvoudige’ risiconormen lijkt dus te
worden ondermijnd door drie mogelijke kenmerken van
een risicodragende activiteit of situatie, resp. motiverende
nut en noodzaak (verwachte voordeligheid), meerdimensionaliteit en onzekerheid. Dit leidt tot de meer algemene vraag op welke rationele gronden men kan komen tot
aanvaarding van risico’s. Tabel 5 geeft een overzicht van
drie redeneerwijzen: toetsing aan risiconormen (na risicoanalyse), beschouwing van een kosten-batenverhouding
en beoordeling van de mate van beheersbaarheid (volgens
10
11
12
13
VROM (1989). Omgaan met Risico's; de Risicobenadering in het Milieubeleid.
Bijlage bij het eerste Nationaal Milieubeleidsplan (NMP). Den Haag: Sdu
Uitgeverij; 1989.
RIVM (2003). Nuchter omgaan met risico’s. RIVM-rapport 251701047. Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.
Gezondheidsraad (1995). Niet alle risico’s zijn gelijk, gevolgd door: Risico,
meer dan een getal. Den Haag, Postbus 90517, 2509 LM.
BEVI (2004). Besluit externe veiligheid inrichtingen. BEVB (2010). Besluit
externe veiligheid buisleidingen. BEVT (2013). Besluit externe veiligheid
transportroutes . Zie http://wetten.overheid.nl. De bestaande externeveiligheidsnormen gelden (nog) niet voor mijnbouwactiviteiten zoals de
winning van aardgas.
632
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 632
Artikel
de BMT in Figuur 1). Alle drie redeneerwijzen kunnen
singulier (per optie) dan wel opties-vergelijkend worden
toegepast.
Tabel 5. Drie manieren om risico-aanvaardbaarheid
te beredeneren.14
Singulier
(één optie)
Vergelijkend: opties A
en B (of meer)
Risicoanalyse
Risicovergelijkingen:
Risiconormen:
PRA ≤ PRB? (a)
PR ≤ 10-6? (a)
3
(b)
GR ≤ 10- /N2?
GRA(N) ≤ GRB(N)? (b)
Kostenbatenanalyse
Relatieve kostenKostenbatenratio:
batenratio:
Kosten + Risico’s (K+R/B)A ≤ (K+R/B)B?
≤ Baten?
Beschermings- Beheersbaarheid: Vergelijkende beheersmotivatiebaarheid:
Dreiging ≤
analyse
(Dreiging/Beheersing)A ≤
Beheersing?
(Dreiging/Beheersing)B?
(a) PR = plaatsgebonden risico (individuele overlijdenskans
per jaar: max. 10- 6).
(b) GR = groepsrisico; N = aantal doden; 10-3/N2 is de ‘orienterende’ normlijn, van toepassing is op vaste, ruimtelijke
risicobronnen.
De grote vraag bij elke redeneerwijze is welke specifieke risicodimensies en andere variabelen het beste kunnen worden verdisconteerd. Er is daarom bij elke redenering eerst
een overzichtelijk model nodig van relevante risico-, kosten/baten-, respectievelijk dreigings-/beheersbaarheidsvariabelen. Vervolgens moeten de geselecteerde variabelen
worden ingeschat en beoordeeld. Tegen deze achtergrond
lijkt het gebruik van kwantitatieve risiconormen (op overlijdenskansen) een nogal beperkte en ietwat gekunstelde
grondslag voor risico-acceptatie.
Daarbij komt dat het vergelijken van risico’s vaak een hachelijke aangelegenheid is. Dit komt door het veelal specifieke
palet van relevante risicodimensies; het ene risico is het andere niet. In het algemeen is vergelijkende risicobeoordeling zinvoller naarmate de betreffende opties beter passen
in een en hetzelfde keuzeprobleem (bijv. steenkool versus
aardgas voor elektriciteitsopwekking; trein versus auto
voor een trip naar Amsterdam).
Bij vrijwillige risico-acceptatie hoort het zélf kunnen profiteren van voordelen, het zelf kunnen overzien en beheersen
van mogelijke gevolgen, het zelf – desgewenst vergelijkenderwijs – kunnen bepalen of iets te gevaarlijk is en eventueel het zelf afwegen van de risico’s (‘kosten’) tegen de
voordelen (‘baten’). Anders kan de risiconemer onvoldoende
verantwoordelijkheid dragen.
Voor zover deze condities niet (kunnen) worden vervuld
zou de blootgestelde burger moeten kunnen rekenen op een
14
Vlek, C.A.J., & Geerts, R. (2014, Tabel 2). Evenwichtig omgaan met aardbevingsrisico’s van gaswinning in Groningen: analyse en verdieping van ‘redelijk risicobeleid’ door de overheid. Ruimtelijke Veiligheid en Risicobeleid
no. 15, p. 34-54.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/125
10/17/2014 5:51:13 PM
Artikel
VRIJWILLIGE ACCEP TATIE VAN OMGEVINGSRISICO’S: DE BURGER MOET HET WETEN, WILLEN EN KUNNEN
zekere (genormeerde) bescherming c.q. hulpverlening van
buitenaf. Het goed in beeld hebben van de verantwoordelijkheden in de ‘veiligheidsketen’ (→ voorzorg, preventie, preparatie, repressie en nazorg) is wezenlijk voor het toestaan van
vrijwilligheid in de acceptatie van externe veiligheidsrisico’s
zoals het wonen in een uiterwaard, dichtbij een industrieterrein of naast een gevaarlijke transportroute. Voorzorgoproepende onzekerheid wordt verderop kort besproken.
Volgens Bregman (2014) maakt relatieve, gebiedsgerichte
normstelling het mogelijk om te denken in ‘integrale omgevingskwaliteit’.15 Zo zouden bijv. de generieke normen voor
geluidsbelasting en luchtvervuiling kunnen worden versoepeld in gebieden waar mensen graag wonen in verband met
de nabijheid van diverse (bijv. grootsteedse) voorzieningen
en/of vervoersknooppunten.
Het is een stap verder om te redeneren dat ook externeveiligheidsniveaus kunnen worden verlaagd wanneer daar
aantrekkelijke voordelen (impliciet ‘gevarengeld’?) tegenover staan.16 Maar logisch zou het wel zijn: waarom niet wat
meer risico lopen wanneer men ergens aantrekkelijk kan
(blijven) wonen, werken en/of recreëren? Daarvoor de volle
verantwoordelijkheid (kunnen) nemen vereist dat men zich
tijdig wijdt aan enige voorzorg, preventie, preparatie e.d. en
dat men zich niet beklagenswaardig gaat opstellen wanneer
de geriskeerde calamiteit zich uiteindelijk een keer voordoet — want zoiets hoort bij ‘geaccepteerd risico’. Bij volstrekt vrijwillig risico-nemen hoort ‘nul’ aansprakelijkheid
van de overheid.
6.
Evenwichtig omgaan met risico’s
In 2010-2012 is door het Ministerie van BZK een project
‘Risico’s en Verantwoordelijkheden’ ondernomen.17 Daarin
werd beoogd om de overheid minder (en goedkoper) en
burgers en bedrijven meer (en duurder) verantwoordelijk
te maken voor de veiligheid van uiteenlopende activiteiten
of situaties. In dit project werd veelvuldig gewaarschuwd
voor de zgn. risicoregelreflex (RR-reflex): de neiging om
halsoverkop met nieuwe regels en voorschriften overmatig
te reageren op plotseling gebleken risico’s of incidenten die
tijdelijk veel aandacht trekken van pers, publiek en parlement.18 In een tijd van bezuinigingen zou de overheid wel
wat minder geld aan openbare veiligheid mogen besteden,
zo was de redenering.
Tegenover de RR-reflex staat echter de GOM-reflex: Gevaar
Onderschat of Miskend. Meer in het algemeen gaat het hier
om mogelijke overbescherming (overdrijving) tegenover
15
16
17
18
Bregman, A.G. (2014). Vrijwillige risicoacceptatie door gebiedsgerichte
normstelling als de echte winst van de Omgevingswet. Essay t.b.v. Ministerie
van Infrastructuur en Milieu. Den Haag, febr. 2014.
Ook Bregman (2014, p. 12) merkt op: “Gebiedsgerichte normstelling is ook
minder goed voorstelbaar voor omgevingsrechtelijke normen op het gebied van externe veiligheid.”
Zie Van Tol, J. (Red., 2012). Nieuwe perspectieven bij het omgaan met risico’s
en verantwoordelijkheden. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, 192 p.
Zie bijv. Helsloot, I. & De Vries, D. (2012). Ontwikkeling, aard en omvang
van disproportioneel veiligheidsbeleid. In J. van Tol (Red.), Nieuwe perspectieven bij het omgaan met risico’s en verantwoordelijkheden, p. 13-28. Den
Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
M en R 2014/125
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 633
mogelijke onderbescherming (nalatigheid), een klassiek
dilemma voor elke risiconemer, of het nu gaat om operationele, tactische of strategische beslissingen. Bij overbescherming wordt gehandeld alsof het gevaar reëel is terwijl
dit feitelijk niet of veel minder het geval is. De overbeschermende persoon of instantie maakt een fout-positieve
veiligheidskeuze. Beleidsvoorbeelden hiervan zijn resp. de
overmatige bestrijding van de vogelgriep in 2003 en van de
Mexicaanse griep (H1N1) in 2009, de ‘loze’ ontruiming van
IKEA-A’dam in maart 2009, de onnodige vernietiging van
Nederlandse komkommers in 2011 (EHEC-bacterie) en de
overdreven ‘terreursluiting’ van Leidse middelbare scholen
in april 2013. Fout-positief beleid komt dus nogal eens voor.
Daarentegen wordt bij onderbescherming ten onrechte gehandeld alsof er geen of een veel kleiner gevaar of dreiging
bestaat dan feitelijk het geval is. De onderbeschermende
persoon of instantie maakt een fout-negatieve veiligheidskeuze, onvermijdelijk gevolgd door een calamiteit. Elk groot
ongeval is een voorbeeld hiervan, zoals de vuurwerkramp
in Enschede (mei 2000), de brand in een cellencomplex op
Schiphol (okt. 2005), de Q-koortsepidemie in Noord-Brabant (2007-2010), de schietpartij in Alphen a/d Rijn (april
2011) en de Facebook-rellen in Haren (Gn, sept. 2012). Ook
fout-negatief beleid is bepaald niet zeldzaam.
Een speciaal probleem hier is dat men bij het uitblijven van
ongevallen (door effectief veiligheidsbeleid?) gemakkelijk
kan worden beschuldigd van overdrijving: “We hadden best
– en goedkoper – wat minder voorzichtig kunnen zijn.” Zo’n
standpunt leidt gemakkelijk tot geweeklaag over de ‘risicoregelreflex’.
Om goede veiligheidskeuzen te kunnen maken is het nodig
om de waarschijnlijkheid en de relatieve ernst van een foutpositief gevolg af te wegen tegen de waarschijnlijkheid en
de ernst van een fout-negatief gevolg. In feite gaat het hier
om de vergelijking van een grote-kans/klein-gevolgrisico:
loos alarm, en een kleine-kans/groot-gevolgrisico: miskend
gevaar. Want onder een ervaringsgestuurd, weldoordacht
veiligheidsbeleid komen fout-positieve keuzen en acties
– een zekere mate van overbescherming dus – van nature
vaker voor dan fout-negatieve, nalatige en mogelijk rampzalige keuzen en acties die ontwrichtend zouden uitpakken.
Overbescherming en onderbescherming zijn als het ware
communicerende vaten. Om ernstige incidenten te voorkomen of zeldzaam te houden moet men bereid zijn om vaker
loos alarm te slaan en extra, feitelijk onnodige veiligheidsmaatregelen te nemen, op gevaar af zijn/haar geloofwaardigheid als verstandig risicobeheerder te verliezen. Met andere woorden, de risicoregelreflex dient er dikwijls toe om
de GOM-reflex zo veel mogelijk binnen de perken te houden, en omgekeerd: meer risico accepteren spaart (vooralsnog) geld uit in veiligheidsbeleid.
Aanzienlijke onzekerheden over de mogelijkheid en de aard
van ernstige gevolgen kan risiconemers leiden tot grote
terughoudendheid en/of behoedzaamheid. Redelijke toepassing van het voorzorgsbeginsel: “better safe than sorry”,
vergt echter (ook) een erkenning van op het spel staande
voordelen en van de kosten en risico’s van mogelijke alternatieven (bijv. ergens anders gaan wonen). De logische
Afl. 8 - oktober 2014
633
10/17/2014 5:51:13 PM
VRIJWILLIGE ACCEP TATIE VAN OMGEVINGSRISICO’S: DE BURGER MOET HET WETEN, WILLEN EN KUNNEN
Artikel
rechtvaardiging van ‘voorzorg’ berust in de plausibele mogelijkheid van ernstige schade ten opzichte van relatief beperkte voordelen. Daartegenover kan onzeker risico-nemen
als ‘waagstuk’ gerechtvaardigd zijn wanneer het behalen
van grote voordelen plausibel is terwijl mogelijke schade en
verlies als dragelijk worden getaxeerd.19
7.
Vrijwilligheid en verantwoordelijkheden
Redelijk omgaan met risico’s is een meerstappig proces. Het
omvat risicobesef, weerbaarheid, risicokeuze, veilig handelen, ongevalsopvang en nazorg/herstel. Zonder kennis van
keuzemogelijkheden, ongevalsscenario’s en mogelijke gevolgen is ‘een zekere rationaliteit’ niet mogelijk.20 Voor zover iemands kwetsbaarheid groot is en zijn/haar weerbaarheid tekortschiet zullen risico’s onvoldoende beheersbaar
zijn en vroeg of laat uitlopen op ernstige ongevallen.
Een vrije keuze tussen min of meer risicodragende situaties
is niet altijd haalbaar of realistisch. De motivatie tot veilig
handelen kan verminderd zijn, bijv. omdat serieuze incidenten lange tijd zijn uitgebleven. Ook de mogelijkheden
en vaardigheden voor ongevalsopvang en nazorg/herstel
(‘zelfredzaamheid’) kunnen te wensen overlaten, bijv. omdat men nu eenmaal niet voortdurend alert kan zijn op wat
plotseling nodig kan zijn.
Vrijwillige risico-nemers moeten het dus in grote lijnen wél
‘weten, willen en kunnen’. De voor de hand liggende overheidstaak hier berust in het op peil brengen of houden van
het ‘vrijwillige’ risicobesef, de kennis van mogelijke gevolgen, een passende (niet te angstvallige?) risicobereidheid,
voldoende veiligheidsmotivatie en effectieve mogelijkheden voor risicobeheersing en zelfredzaamheid. Daar waar
de burger het niét allemaal zelf kan helpen kan de overheid
voldoende veiligheid bieden via min of meer veelzijdige
hulpverlening (van voorzorg t/m nazorg) van buitenaf.
8.
Conclusie
Vrijwillige risico-acceptatie is een relatief begrip. Vrijwilligheid is betrekkelijk en betrekkelijk is ook de bijpassende
eigen verantwoordelijkheid. Vrijwilligheid, risico-acceptatie en zelfredzaamheid zijn onderling sterk verbonden.
Wie vrijwilligheid wil bevorderen moet ook de eigen verantwoordelijkheid vergroten en risiconemers in staat stellen om de betreffende gevaren met voldoende kennis van
zaken, passende vaardigheden en (dus) een ruim zelfvertrouwen tegemoet te treden. Dat geldt voor ouders ten
opzichte van hun opgroeiende kinderen. Het geldt voor rijinstructeurs ten opzichte van hun leerling-chauffeurs. Voor
externe veiligheid moge het ook gelden voor de overheid ten
opzichte van haar burgers. Daarná kan men zich wat minder
aansprakelijk voelen.
19
20
Vlek, Ch. (2010). Judicious management of uncertain risks: I. Criticisms and
developments of risk analysis and precautionary reasoning. Journal of Risk
Research, 13 (4), p. 517-543.
Peeters, R. (2014). Ruimte voor risico’s. Overwegingen bij vrijwillige risicoacceptatie door burgers in het nieuwe omgevingsrecht. Essay t.b.v. Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Den Haag, febr. 2014.
634
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 634
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/125
10/17/2014 5:51:13 PM
Artikel
Mr. K.J. de Graaf & mr. H.D. Tolsma1
Flexibiliteit in de Omgevingswet: maatwerk,
gelijkwaardigheid en experimenten
M en R 2014/126
Het streven naar meer flexibiliteit in het stelsel van
omgevingsrecht krijgt in de Omgevingswet onder
andere vorm door het creëren van mogelijkheden
om af te wijken van algemeen geldende regels. In
deze bijdrage inventariseren wij de afwijkingsmogelijkheden die het wetsvoorstel Omgevingswet
bevat en bespreken vervolgens een aantal van deze
flexibiliseringsinstrumenten (maatwerkvoorschriften, maatwerkregels, gelijkwaardigheidsbepaling,
experimenteerbepaling). In onze analyse van deze
instrumenten besteden wij aandacht aan de vraag in
hoeverre het wetsvoorstel verschilt van het huidige
recht en de toetsversie Omgevingswet.
1.
Inleiding
Volgens velen biedt het huidige stelsel van omgevingsrecht
te weinig flexibiliteit. Een knelpunt is dat gewenste (ruimtelijke) ontwikkeling geen doorgang kan vinden vanwege
te starre regelgeving.2 De Omgevingswet is daarom gericht
op het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door
een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor
het bereiken van de doelen voor de fysieke leefomgeving.3
Flexibiliteit is een breed begrip. In de toelichting wordt
flexibiliteit omschreven als ‘de afwegingsruimte die een
actor binnen het wettelijk kader heeft om zelf keuzen over
een activiteit te maken, waaronder de mogelijkheden voor
maatwerk’.4 Het is daarom niet verrassend dat het aantal instrumenten geplaatst onder de noemer ‘mogelijkheden voor
1
2
3
4
Kars de Graaf en Hanna Tolsma zijn werkzaam bij de vakgroep Bestuursrecht & Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen. Het artikel is
afgesloten op 15 augustus 2014 en geschreven in het kader van de onderzoeksprogramma’s Public Trust & Public Law en Law on Energy and Sustainability.
De F. de Zeeuw, F. Hobma & R. de Boer, Knelpunten omgevingsrecht voor
gemeenten, Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling, TU Delft, 29 oktober
2012.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 25 en 32.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 264.
M en R 2014/126
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 635
flexibiliteit’, relatief groot is. In een overzichtstabel zijn elf
verschillende instrumenten opgenomen.5
In deze bijdrage bespreken wij de flexibiliseringsinstrumenten uit het wetsvoorstel Omgevingswet die de mogelijkheid bieden af te wijken van algemene regels. Al in de
eerste schets van de Omgevingswet in 2011 (beleidsbrief
‘Eenvoudig Beter’) heeft de regering het afwijken van normen genoemd als een van de oplossingsrichtingen om de
bestuurlijke afwegingsruimte te vergroten.6 Eerst inventariseren wij in paragraaf 2 de afwijkingsmogelijkheden die
het wetsvoorstel bevat. Vervolgens gaan wij in paragraaf
3 op een aantal van deze afwijkingsmogelijkheden dieper
in: maatwerkvoorschriften, maatwerkregels, het gelijkwaardigheidsprincipe en de experimenteerbepaling. Bij de
bespreking van deze instrumenten besteden wij steeds aandacht aan de vraag in hoeverre sprake is van een wijziging
ten opzichte van het huidige recht en de zogenoemde toetsversie Omgevingswet.7 We sluiten in paragraaf 4 af met een
slotbeschouwing.
2.
Inventarisatie afwijkingsmogelijkheden
wetsvoorstel
2.1
Geen algemene afwijkingsbevoegdheid op
wetsniveau
Als het gaat om afwijkingsmogelijkheden, is in aanloop naar
het wetsvoorstel met name gediscussieerd over de vraag of in
de Omgevingswet ook een generieke algemene afwijkingsbepaling zou moeten worden opgenomen. In de beleidsbrief
‘Stelselwijziging Omgevingswet’ zinspeelt het kabinetRutte op een afwijkingsbevoegdheid na een brede integrale
afweging bij besluitvorming over individuele projecten (via
het zogenoemde positieve evenredigheidsbeginsel).8 De
omschrijving van deze algemene afwijkingsbevoegdheid
luidt: ‘Indien het belang van de leefomgeving zich er niet
tegen verzet, kan van individuele normen worden afgeweken, mits bepaalde belangen hierdoor niet onevenredig benadeeld worden’.9
De door de regering geopperde algemene afwijkingsbepaling wordt in de literatuur niet positief ontvangen. Naast
5
6
7
8
9
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 273. Overigens bevat het wetsvoorstel daarbuiten ook mogelijkheden voor flexibiliteit die blijkbaar niet
(of minder goed) onder de hierboven genoemde beschrijving vallen, waaronder de flexibiliteitsregeling bevoegd gezag (art. 5.15 Omgevingswet) en
de ruime delegatiemogelijkheid van de bevoegdheid tot het vaststellen
van delen van het omgevingsplan (art. 2.8 Omgevingswet).
Kamerstukken II 2010/11, 31953, nr. 40, p. 7 (beleidsbrief ‘Eenvoudig Beter’).
Het betreft de eerste geheel uitgeschreven versie van de Omgevingswet
van 28 februari 2013, die niet officieel is gepubliceerd, maar wel via internet beschikbaar is.
Kamerstukken II 2011/12, 33118, nr. 3.
Zie over deze ‘positieve evenredigheidstoets’ uitgebreid: H.C. Borgers &
G.M.A. van der Heijden, Evenredig de ruimte. Bestuurlijke ruimte in het afwegingskader van het omgevingsrecht op basis van een evenredige ruimte,
Delft: Eburon 2011.
Afl. 8 - oktober 2014
635
10/17/2014 5:51:13 PM
FLEXIBILITEIT IN DE OMGEVINGSWET: MA AT WERK, GELIJK WA ARDIGHEID EN EXPERIMENTEN
onduidelijkheid over de toepassing en vraagtekens bij de
noodzaak, bestaat kritiek van meer fundamentele aard. Een
generieke mogelijkheid om af te wijken van alle nationale
normen in het belang van de fysieke leefomgeving wordt
kort gezegd in strijd geacht met de eisen van de democratische rechtsstaat en het specialiteitsbeginsel.10 Ook de Raad
van State benadrukt – in de door de minister gevraagde
voorlichting over de stelselherziening – dat een ‘carte-blanche-bepaling’, die afwijking van geldende voorschriften
mogelijk maakt voor zover het bevoegd gezag dat goeddunkt, ongewenst is omdat te veel afbreuk wordt gedaan
aan de rechtszekerheid.11
In de toetsversie Omgevingswet ontbreekt de eerder bediscussieerde afwijkingsbepaling. Volgens de regering zou een
dergelijke regeling tal van uitzonderingen krijgen vanwege
EU-verplichtingen, bovenregionale belangen, de keuze voor
landelijke uniformiteit of omdat het voorgestelde normenstelsel op veel deelgebieden al bestuurlijke afwegingsruimte biedt.12 Ook het wetsvoorstel bevat niet een dergelijke
bepaling. Uit bestudering van de mogelijkheden van een
generieke afwijkingsbepaling bleek dat alleen bepaalde
normen voor bodem en geluid in aanmerking zouden komen. Juist op deze terreinen wordt de regelgeving echter al
inhoudelijk aangepast.13 Opmerkelijk is dat de regering de in
de literatuur naar voren gebrachte fundamentele kritiek op
de eerder voorgestelde algemene afwijkingsclausule in de
toelichting geheel onbenoemd laat.
2.2
Afwijkingsmogelijkheden ‘aan de voorkant van
het beleidsproces’
In de memorie van toelichting worden diverse instrumenten getypeerd als afwijkingsmogelijkheid. Het begrip afwijkingsmogelijkheid ziet in ieder geval niet enkel – of zelfs
juist niet – op een juridisch instrument dat het bestuur een
bevoegdheid biedt om na een brede en integrale belangenafweging bij een uitvoeringsbesluit af te wijken van materiële en procedure normen. De toelichting geeft aan dat het
uitgangspunt is dat flexibiliteit wordt geïntegreerd in de
normstelling zelf. Dit verschilt van een systematiek waarin
de ene wettelijke bepaling een harde norm stelt en een andere bepaling stelt dat van die norm beargumenteerd kan
worden afgeweken.14
De regering biedt in de toelichting geen specifiek overzicht
van afwijkingsmogelijkheden. De Raad van State geeft in
zijn advies wel een opsomming: afwijken van omgevingswaarden, opnemen van uitzonderingen in instructieregels,
toepassen van de programmatische aanpak, salderen en
compenseren toestaan, bij lagere regelgeving afwijken van
10
11
12
13
14
C.H. Backes, ‘Integraal en flexibel omgevingsrecht’, in: Backes e.a., Naar
een nieuw omgevingsrecht, Preadviezen voor de Vereniging voor Bouwrecht (nr. 40) 2012, hoofdstuk 3; B.J. Schueler, ‘Of heeft u liever negatieve
evenredigheid?’, M en R 2012/47; H.D. Tolsma, ‘Balanceren tussen economie en milieu in de Omgevingswet. De integrale belangenafweging bij
besluitvorming’, NJB 2012/2361.
Advies Raad van State inzake Stelselwijziging Omgevingsrecht, Kamerstukken II 2011/12, 33118, nr. 3, blg. 158168, p. 19.
MvT ontwerp Omgevingswet Consultatieversie 28 februari 2013, p. 162.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 267.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 38.
636
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 636
Artikel
hogere regelgeving, maatwerkregels en maatwerkvoorschriften stellen, toepassen van de generieke gelijkwaardigheidsbepaling en toepassen van de experimenteerbepaling.15 Uit het nader rapport van de regering blijkt dat dit
overzicht niet geheel correct is. De regering benadrukt dat
de programmatische aanpak zoals opgenomen in het wetsvoorstel, uitdrukkelijk niet is bedoeld om van normen af te
wijken. Het beoordelingskader voor afwijken wordt niet
in het programma zelf vastgelegd, maar wordt bepaald bij
AMvB, omgevingsverordening of omgevingsplan.16 Op dit
punt verschilt de programmatische aanpak in het wetsvoorstel van de regeling van ontwikkelingsgebieden uit de Chw.
Deze regeling van ontwikkelingsgebieden, die in de toetsversie nog was neergelegd in de bepalingen 4.17 en 4.18,
heeft uiteindelijk geen plaats gekregen in het wetsvoorstel.
De reden: de Omgevingswet biedt tezamen met de uitvoeringsregelgeving aan provincies en gemeenten voldoende
instrumenten om de gebruiksruimte te verdelen.17 Overigens komt ook de afwijkingsmogelijkheid uit de huidige
Interimwet stad-en-milieubenadering om dezelfde reden
niet terug in het wetsvoorstel.18 Afwijken van een vastgestelde omgevingswaarde behoort echter uitdrukkelijk wel
tot de mogelijkheden. Het verschil met de regeling van ontwikkelingsgebieden uit de Chw is ‘dat de afwijking van een
reguliere omgevingswaarde wordt ingebouwd in de normstelling zelf’.19
Wat wordt daar nu mee bedoeld? Een omgevingswaarde
betreft een juridisch bindend beleidsdoel voor de overheid
die de omgevingswaarde heeft vastgesteld. De bevoegdheidsgrondslag om omgevingswaarden vast te stellen, is in
het wetsvoorstel opgenomen in art. 2.11 (omgevingsplan),
art. 2.12 (omgevingsverordening) en art. 2.14 (AMvB). Op
gemeentelijk niveau kan niet zomaar van omgevingswaarden worden afgeweken die op provinciaal of rijksniveau
zijn vastgesteld, tenzij dat bij de provinciale verordening
of AMvB is bepaald (art. 2.11 lid 2). Art. 2.12 lid 2 van het
wetsvoorstel bevat met betrekking tot het vaststellen van
provinciale omgevingswaarden een vergelijkbare bepaling.
Omgevingswaarden werken pas door bij de vaststelling van
besluiten indien zij zijn vertaald in instructieregels, algemene regels of beoordelingsregels voor een omgevingsvergunning. Zowel de provincie als het Rijk beschikken over de
bevoegdheid om instructieregels vast te stellen (art. 2.22
en art. 2.24 van het wetsvoorstel). Een instructieregel – die
wordt vastgesteld bij omgevingsverordening of AMvB – is
een algemeen verbindend voorschrift gericht tot een bij die
regel aangewezen bestuursorgaan.20 Volgens de toelichting
kan een instructieregel zo worden geformuleerd dat ruimte
wordt geboden om af te wijken van de instructieregel.21 De
regering noemt als voorbeeld dat in beginsel een bepaalde
waarde geldt, maar dat onder voorwaarden een afwijkende
15
16
17
18
19
20
21
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 26.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 96.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 268.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 304-305.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 266.
Zie over de instructieregels uitgebreid: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr.
3, par. 4.2.6.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 265-266.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/126
10/17/2014 5:51:14 PM
Artikel
FLEXIBILITEIT IN DE OMGEVINGSWET: MA AT WERK, GELIJK WA ARDIGHEID EN EXPERIMENTEN
waarde is toegestaan. Eveneens kan sprake zijn van een uitruil waarbij een afwijking is toegestaan mits de kwaliteit
op andere punten verbeterd. Verder is ook denkbaar om te
regelen dat een afwijking is toegestaan, mits het bestuursorgaan een programma opstelt dat erop gericht is de overschrijding binnen een bepaalde termijn ongedaan te maken.
In verband met het voorgaande is art. 2.25 lid 5 onder a van
het wetsvoorstel relevant. Hierin is bepaald dat rijksinstructieregels over een omgevingsverordening kunnen inhouden
dat bij die verordening afwijkende regels kunnen worden
gesteld. In art. 2.23 van het wetsvoorstel – dat betrekking
heeft op de provinciale instructieregels – ontbreekt een dergelijke bepaling. Hieruit moet echter niet de conclusie worden getrokken dat provinciale instructieregels geen ruimte
kunnen bieden voor afwijken van omgevingswaarden. Een
verklaring voor het onderscheid tussen beide bepalingen
is dat art. 2.25 lid 5 onder a van het wetsvoorstel betrekking heeft op het provinciaal medebewind (zogenoemde
getrapte instructieregels). De huidige Wro bevat reeds een
vergelijkbare regeling.22
In bovengenoemde voorbeelden over omgevingswaarden
en instructieregels worden afwijkingsmogelijkheden ingebouwd in de normstelling zelf. Uitgangspunt is dat bestuursorganen beschikken over ruime mogelijkheden om
zelf invulling te geven aan het beleid en aan het reguleringskader. In de memorie van toelichting wordt dit omschreven
als ‘bestuurlijke afwegingsruimte aan de voorkant van het
beleidsproces’. Uit de visie van de regering op flexibiliteit
blijkt dat uitvoeringsregelgeving zo veel mogelijk speelruimte moet laten aan maatschappelijke activiteiten.23
2.3
Afwijkingsmogelijkheden ‘aan de achterkant van
het beleidsproces’
De regering is van oordeel dat ‘aan de achterkant van het
beleidsproces’, dus wanneer beleidskeuzes eenmaal vertaald zijn in bindende regels, de afwijkingsmogelijkheden
beperkt moeten zijn. Afwijken wordt in dit verband omschreven als ‘dat een bestuursorgaan een ontheffing van
een eis mag verlenen, een strengere of lichtere eis dan de in
de regel opgenomen eis mag stellen of een nadere eis mag
stellen’.24 Zijn eenmaal bindende regels vastgesteld, dan
moet de samenleving hieraan zo veel mogelijk houvast kunnen ontlenen. De instrumenten die de mogelijkheid bieden
om af te wijken van een bindende regel zijn dan ook slechts
bedoeld voor uitzonderingssituaties waarin zij echt nodig
zijn (complexe gebiedsproblematiek, gebiedsoverstijgende
belangen of innovatieve projecten). De flexibiliseringsinstrumenten die aan de achterkant van het beleidsproces de
mogelijkheid bieden om af te wijken van algemene regels
zijn: de ontheffing van instructieregels, maatwerkregels
en maatwerkvoorschriften, de gelijkwaardigheidsbepaling
en de experimenteerbepaling. De mogelijkheid om via een
ontheffing af te wijken van een instructieregel is geregeld
22
23
24
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 106-107.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 264.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 270.
M en R 2014/126
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 637
in art. 2.32 van het wetsvoorstel. Deze ontheffing kan ingevolge het vierde lid alleen worden verleend als de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor ontheffing wordt
gevraagd onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot
het belang dat wordt gediend met de regel waarvan ontheffing is gevraagd.25
2.4
Flexibiliteit versus inzichtelijkheid en
voorspelbaarheid
Het wetsvoorstel kent vele afwijkingsmogelijkheden om de
flexibiliteit te vergroten. Een van de kritiekpunten in het
advies van de Raad van State is dan ook dat het risico bestaat dat de regelgeving minder inzichtelijk en voorspelbaar
wordt als van die mogelijkheden op grote schaal gebruik
wordt gemaakt. Dit zou zorgen voor rechtsonzekerheid bij
burgers en bedrijven en bovendien voor extra bestuurslasten.26 Of die gevolgen zich daadwerkelijk voor gaan doen, is
echter voor een groot deel afhankelijk van de uitvoeringsregelgeving, die momenteel nog in ontwikkeling is. De Raad
van State adviseerde de regering nader te bezien of alle geboden mogelijkheden tot flexibilisering noodzakelijk zijn
en stelde voor materiële en procedurele waarborgen op te
nemen die de zorgvuldige toepassing van afwijkingsmogelijkheden kan garanderen.27 De regering stelt dat de door de
Raad van State bedoelde waarborgen zijn opgenomen in het
wetsvoorstel en dat inzichtelijkheid en voorspelbaarheid
nadrukkelijk aandacht moeten krijgen in de uitvoeringsregelgeving: ‘De door de Afdeling geschetste nadelen van
flexibilisering zullen zich dan ook niet per definitie gaan
voordoen’.28 Met aandacht voor deze stelling van de regering
analyseren wij in de volgende paragraaf de in het voorstel
opgenomen regels omtrent het leveren van maatwerk, de
gelijkwaardigheidsbepaling en de experimenteerbepaling.
3.
Maatwerk, gelijkwaardigheid en
experimenteren
Hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel betreft algemene regels
over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Aan het stellen
van dergelijke uniforme – de burger rechtstreeks bindende
– regels in een omgevingsplan, een waterschapsverordening, een omgevingsverordening of rijksregels, kleeft een
potentieel nadeel. Vanwege de specifieke omstandigheden
van het geval kan toepassing van de algemene regel tot onnodige beperkingen voor de initiatiefnemer leiden of tot
onvoldoende bescherming van de fysieke leefomgeving.29
25
26
27
28
29
Volledigheidshalve wijzen wij nog op de afwijkingsmogelijkheid bij het
projectbesluit en de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Uit
art. 5.51 lid 3 en lid 4, dat ziet op het projectbesluit volgt dat bepalingen
en programma’s van gemeenten, waterschappen en/of provincies buiten
toepassing kunnen worden gelaten als die de uitvoering van dat besluit
onevenredig belemmeren. Een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit (art. 5.1 lid 1 onder b van het wetsvoorstel) is een nieuwe naam voor
een omgevingsvergunning op grond van art. 2.12 Wabo. Wij laten beide
buiten beschouwing nu deze instrumenten in de toelichting niet zijn opgenomen in het overzicht van mogelijkheden voor flexibiliteit.
Kamerstukken II 2013/14, nr. 4, p. 28-29.
Kamerstukken II 2013/14, nr. 4, p. 29.
Kamerstukken II 2013/14, nr. 4, p. 46.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 53 en 270.
Afl. 8 - oktober 2014
637
10/17/2014 5:51:14 PM
FLEXIBILITEIT IN DE OMGEVINGSWET: MA AT WERK, GELIJK WA ARDIGHEID EN EXPERIMENTEN
De regering introduceert daarom in de art. 4.6, 4.7 en 4.8
van het wetsvoorstel een drietal instrumenten die meer
flexibiliteit (kunnen) bieden. Respectievelijk maatwerkvoorschriften (par. 3.1), maatwerkregels (par. 3.2) en het gelijkwaardigheidsbeginsel (par. 3.3). Interessant is dat de met
die instrumenten bereikte flexibiliteit zich ook kan uiten in
het afwijken van de gestelde regels. Is voor een activiteit
noodzakelijk dat wordt afgeweken bij of krachtens de wet
gestelde normen, dan kan wellicht gebruik worden gemaakt
van de experimenteerbepaling van art. 2.23 van het wetsvoorstel (par. 3.4).
3.1
Maatwerkvoorschriften
Uit het milieurecht kennen we – op rijksniveau – sinds 1 januari 2008 een grondslag om in een AMvB de bevoegdheid
op te nemen om maatwerkvoorschriften op te leggen (art.
8:42 Wm).30 Zo kunnen voor het in werking hebben van een
windturbine maatwerkvoorschriften worden gesteld ten
behoeve van het voorkomen of beperken van hinder door
slagschaduw (art. 3.12, tweede lid, Activiteitenregeling milieubeheer). Art. 4.5 van het wetsvoorstel Omgevingswet
introduceert nu een omgevingsrechtbrede bevoegdheid om
in omgevingsplannen, waterschapsverordeningen, omgevingsverordeningen en rijksregels onderwerpen aan te wijzen waarvoor het bevoegde gezag (art. 4.8-4.13) maatwerkvoorschriften kan stellen. Het voorstel kent geen definitie
van het begrip maatwerkvoorschrift anders dan ‘maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 4.5’, maar de toelichting verduidelijkt dat het gaat om een (appellabele) beschikking waarmee het bevoegd gezag (in een individueel
geval) de verplichting oplegt te voldoen aan voorschriften
in aanvulling op of in afwijking van een geldende algemene
regel.31 Zowel het opleggen van verzwarende (strengere) als
van verlichtende (soepelere) maatwerkvoorschriften kan
worden toegestaan.32 Vergelijkbaar met de huidige wettelijke grondslag in de Wet milieubeheer, expliciteert art. 4.5
in het tweede lid ook de mogelijkheid om de bevoegdheid
te creëren met maatwerkvoorschriften af te wijken van de
regels als bedoeld in paragraaf 4.1.1. Het wetsvoorstel biedt
derhalve in potentie een ruim toepasbare bevoegdheid die
ingezet kan worden om af te wijken van de gestelde algemene regels, mits die mogelijkheid is gecreëerd door de
regelgever. Ook kan bepaald worden in welke mate of hoe
lang kan worden afgeweken. Tot slot bepaalt het derde lid
van art. 4.5 dat als voor de activiteit ook een omgevingsvergunning is vereist, bij de algemene regels van het Rijk
kan worden bepaald dat de maatwerkvoorschriften aan die
vergunning worden verbonden.
De toetsversie kende met betrekking tot maatwerkvoorschriften twee verschillende bepalingen voor rijksregels
(art. 4.24 toetsversie) en voor de regels in omgevingsplan-
30
31
32
De term is ingevoerd bij de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit
op 1 januari 2008 en verving toen de term ‘nadere eis’, zie Kamerstukken II
2005/06, 30483, nr. 3, p. 6. Ook in art. 6.6 lid 2 Waterwet en de art. 7.7a en
13 Woningwet kennen we inmiddels maatwerkvoorschriften.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 389.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 470.
638
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 638
Artikel
nen, waterschapsverordeningen en omgevingsverordeningen (art. 4.6 toetsversie). In beide bepalingen werd gesteld
dat die regels kunnen inhouden dat het bevoegd gezag ‘bij
beschikking de plicht kan opleggen om aan voorschriften
te voldoen’, waarmee op een in het milieurecht bekende
wijze werd gedoeld op maatwerkvoorschriften (vgl. art.
8.42 Wm). In het wetsvoorstel wordt simpelweg gesteld
dat de regels kunnen inhouden dat maatwerkvoorschriften
kunnen worden gesteld. Door de beide bepalingen van de
toetsversie in art. 4.5 van het wetsvoorstel samen te voegen,
lijkt de in art. 4.24 toetsversie nog geboden mogelijkheid
om krachtens AMvB maatwerkvoorschriften toe te staan, te
zijn vervallen. Ook wordt voor de rijksregels niet langer expliciet gesteld dat slechts de aangewezen bestuursorganen
de maatwerkvoorschriften kunnen opleggen, maar dat laat
zich verklaren door art. 4.9 onder b, waarin in beginsel het
college van B&W wordt aangewezen als het bevoegde gezag
in dat geval.
De bepaling van het wetsvoorstel kent twee verschillen
tussen de door rijksregels toegestane maatwerkvoorschriften en de maatwerkvoorschriften die in andere regels zijn
toegestaan. Ten eerste wordt voor rijksregels in het eerste
lid van art. 4.5 expliciet bepaald dat paragraaf 4.3.2 van
overeenkomstige toepassing is. Daarin zijn de hoofdlijnen
van de inhoud van de rijksregels verankerd. Op die manier
wil de regering verzekeren dat op het stellen van maatwerkvoorschriften voor een bepaald onderwerp hetzelfde
belangenkader van toepassing is als op het stellen van algemene rijksregels van toepassing is. Het is aannemelijk –
maar minder duidelijk en zeker – dat hetzelfde geldt voor
het stellen van maatwerkvoorschriften op grond van de
andere regels bedoeld in paragraaf 4.1.1. Een tweede verschil is dat het derde lid enkel gewijd is aan de rijksregels en
bepaalt dat, indien voor een activiteit regels worden gesteld
en daarvoor ook een omgevingsvergunning vereist is, bij de
regels kan worden bepaald dat de maatwerkvoorschriften
aan de omgevingsvergunning worden verbonden. Is een
dergelijke bepaling nodig of kan ook daarzonder hetzelfde
worden geregeld? Daarnaast vragen we ons af waarom –
indien al vereist – een iets meer algemeen geformuleerde
bepaling niet van toepassing zou kunnen zijn voor het stellen van maatwerkvoorschriften op grond van alle regels als
bedoeld in paragraaf 4.1.1 van het wetsvoorstel.
Opvallend is ook dat de door art. 4.5 geboden mogelijkheden voor AMvB’s, zoals het Activiteitenbesluit milieubeheer,
niet nieuw zijn, maar nu met gebruik van dezelfde terminologie ook van toepassing worden op de door decentrale
overheden en de waterschappen vastgestelde regels voor
activiteiten in de fysieke leefomgeving. Dat brengt bijvoorbeeld – ook voor de Raad van State – de vraag met zich of
de nadere eisen uit de huidige bestemmingsplannen worden vervangen door maatwerkvoorschriften in omgevingsplannen. Het lijkt aannemelijk.33 Op welke wijze zullen
maatwerkvoorschriften uitpakken op deelterreinen van het
omgevingsrecht waar we ze nu nog niet kennen (onder die
naam)? Het blijft voorlopig onzeker. De regering beschouwt
33
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 153.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/126
10/17/2014 5:51:14 PM
Artikel
FLEXIBILITEIT IN DE OMGEVINGSWET: MA AT WERK, GELIJK WA ARDIGHEID EN EXPERIMENTEN
die verbreding – wellicht ook zeer terecht – als een kans;
zo kan de rechtsfiguur maatwerkvoorschrift bruikbaar zijn
op andere deelterreinen waar een vergunningstelsel wordt
vervangen door het stellen van algemene regels.34 Duidelijk is dat de daadwerkelijke flexibilisering met behulp van
maatwerkvoorschriften wordt bepaald door de inhoud van
de omgevingsplannen, waterschapsverordeningen, omgevingsverordeningen en rijksregels. Voor de beantwoording van de vraag wanneer het gerechtvaardigd zou zijn
om daarin te regelen dat door middel van maatwerkvoorschriften afgeweken kan worden van de gestelde regels,
biedt de toelichting eigenlijk nauwelijks aanwijzingen. De
regelgever heeft derhalve veel vrijheid. Tot op heden dient
de doorgaans beleidsvrije bevoegdheid om maatwerkvoorschriften op te leggen op grond van het Activiteitenbesluit
terughoudend te worden toegepast. Zo stelde de regering
daaromtrent dat, gezien de specifieke werkingssfeer, het
gebruik tot bijzondere en incidentele gevallen beperkt zal
(moeten) blijven.35 Daar komt bij dat afwijkende maatwerkvoorschriften niet per se soepeler uit hoeven te pakken voor
de initiatiefnemer, zodat duidelijk is dat het instrument niet
altijd tot verbeterde mogelijkheden voor maatschappelijke
activiteiten leidt.36 Met de bepaling wordt een grondslag
geboden om de bestaande milieurechtelijke praktijk omgevingsrechtbreed voort te zetten, maar wordt ook veel
ruimte gelaten aan de regelgever voor nieuwe toepassingen.
werkvoorschriften – voor het stellen van maatwerkregels
op grond van rijksregels bepaald dat paragraaf 4.3.2 daarop
van overeenkomstige toepassing is, zodat daarop hetzelfde
belangenkader van toepassing is als op het stellen van de
rijksregels zelf.38 Een maatwerkregel is ingevolge de toelichting een algemene regel in een omgevingsplan, in een
waterschapsverordening of in een omgevingsverordening,
aanvullend op of afwijkend van de algemene regels van een
provincie of het Rijk. De maatwerkregels moeten in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de provinciale
verordening zelf worden vastgelegd.39 Het instrument kan
door de regelgever territoriaal begrensd worden of van toepassing worden verklaard voor bepaalde materiële onderwerpen. Maatwerkregels kunnen zowel een aanscherping
als een versoepeling betreffen.40 De mogelijkheid om ook
afwijking toe te staan, inclusief de bevoegdheid de mate
waarin en de duur te bepalen, is expliciet geregeld in het
derde lid van art. 4.6 van het wetsvoorstel.
3.2
Maatwerkregels
Art. 4.6 van het wetsvoorstel biedt in het eerste lid expliciet
de mogelijkheid om bij de regels die de burgers rechtstreeks
binden, neergelegd in de provinciale omgevingsverordening
over activiteiten in de fysieke leefomgeving, te bepalen dat
in het omgevingsplan of de waterschapsverordening over
aangewezen onderwerpen maatwerkregels kunnen worden
gesteld (lid 1).37 Hetzelfde geldt voor de rijksregels (lid 2),
die daarenboven diezelfde mogelijkheid voor de provinciale verordeningen kunnen creëren. Voortgebouwd wordt
op bestaande regelingen in bijvoorbeeld art. 6.6, derde lid,
Waterwet en art. 8.42b Wm. Op grond van laatstgenoemde
bepaling is in art. 2.18 lid 5 Activiteitenbesluit milieubeheer
onder meer geregeld dat bij gemeentelijke verordening ter
voorkoming van geluidhinder regels kunnen worden gesteld over het ten gehore brengen van onversterkte muziek.
Worden deze regels gesteld, dan kan ook worden bepaald
dat het geluid van onversterkte muziek – anders dan de
hoofdregel van het Activiteitenbesluit – niet wordt uitgesloten van de normen die aan geluid zijn gesteld. In art. 4.6 van
het wetsvoorstel is – net als bij de regeling over de maat-
In de toetsversie van de Omgevingswet bepaalde art. 4.23
dat bij of krachtens AMvB kan worden bepaald dat bij het
omgevingsplan, de omgevingsverordening of de waterschapsverordening over daarbij aangewezen onderwerpen regels kunnen worden gesteld en dat daarbij zou kunnen worden bepaald dat van de rijksregels afgeweken zou
kunnen worden. Hierin is de aanzet tot de bepaling over
maatwerkregels te herkennen, maar die term werd in de
toetsversie nog niet gebruikt. Voorts blijkt nu dat de aanduiding van de bepaling, namelijk ‘gebiedsgerichte regels
omgevingsplan en verordening’, te beperkt was omdat niet
slechts gebiedsgerichte regels zouden kunnen worden toegestaan, maar ook regels naar materie. Tot slot geldt dat het
toestaan van maatwerkregels in de toetsversie – voor zover wij dat nu kunnen overzien – slechts mogelijk was bij of
krachtens AMvB,41 terwijl het wetsvoorstel in art. 4.6 nu ook
regelt dat de omgevingsverordening maatwerkregels in het
omgevingsplan of de waterschapsverordening kan toestaan.
Daar waar de toegestane maatwerkregels nadere invulling,
detaillering of aanvulling bieden op provinciale of rijksregels, lijkt hier sprake van een nuttig instrument. Wij vragen
ons wel af of niet enerzijds een vergelijkbaar resultaat kan
worden behaald met het gebruik van – de mogelijkheden
van flexibilisering in – instructieregels en of niet anderzijds
een onwenselijke stapeling van de burger bindende normen
ontstaat. Dat doet zich ook en met name gevoelen indien de
bevoegdheid wordt gecreëerd om in het omgevingsplan af
te wijken van de door de provincie of het Rijk gestelde, bindende regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Is
34
35
38
36
37
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 41.
Stb. 2007, 415, p. 116; zie ook ABRvS 7 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010: BN0498,
M en R 2010/79, m.nt. K.J. de Graaf.
Zie in dat verband ook F.P.C.L. Tonnaer, ‘Vertrouwen op initiatiefnemers
in de Omgevingswet: een stille revolutie in het omgevingsrecht?’, BR
2014/49, p. 262.
Is een verplichting tot uitwerking van een regel beoogd, dan is een instructieregel op zijn plaats; gelet op de mogelijkheden tot flexibilisering in instructieregels, zou het ons niet verbazen als beide instrumenten niet altijd
even scherp uit elkaar gehouden kunnen worden, zie daaromtrent ook het
verwijt van de Raad van State, Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 18.
M en R 2014/126
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 639
39
40
41
Een vergelijkbare bepaling voor de maatwerkregels op grond van een omgevingsverordening lijkt evenwel te ontbreken.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 471.
Zo kan een aanscherpingsbevoegdheid bijvoorbeeld aan de orde zijn voor
kwetsbare gebieden en een versoepelingsbevoegdheid daar waar de regels
bescherming van een netwerk beogen (zoals capaciteit van de riolering),
en het netwerk in een bepaald gebied minder kwetsbaar is, vgl. Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 272.
Anders dan de toetsversie, stelt het wetsvoorstel dat enkel bij AMvB maatwerkregels kunnen worden toegestaan en dus niet ook krachtens AMvB.
Afl. 8 - oktober 2014
639
10/17/2014 5:51:14 PM
FLEXIBILITEIT IN DE OMGEVINGSWET: MA AT WERK, GELIJK WA ARDIGHEID EN EXPERIMENTEN
de eenvoud en de inzichtelijkheid van de normstelling in het
omgevingsrecht daarmee gediend?
3.3
Gelijkwaardigheidsprincipe
Art. 4.7 lid 1 van het wetsvoorstel bepaalt dat, als regels als
bedoeld in paragraaf 4.1.1 (omgevingsplan, waterschapsverordening, omgevingsverordening of rijksregels) voorschrijven dat een maatregel moet worden getroffen, op verzoek
van een belanghebbende bij beschikking door het bevoegd
gezag toestemming kan worden verleend om de voorgeschreven maatregel niet te treffen maar een gelijkwaardige
maatregel, mits daarmee ten minste hetzelfde resultaat
wordt bereikt. Relevant is dat het in de bepaling gebruikte
begrip ‘maatregel’ ruim moet worden uitgelegd en dat daaronder niet alleen toe te passen middelen worden verstaan,
maar ook bijvoorbeeld werkprocessen.42 De regeling biedt
burgers en bedrijven de mogelijkheid om op andere manieren aan de – in algemene regels – gestelde normen te voldoen en daar dus van af te wijken. Het tweede lid biedt de
regelgever de mogelijkheid om bij de bedoelde regels te bepalen dat een gelijkwaardige maatregel is toegestaan zonder
voorafgaande toestemming van het bevoegd gezag, al dan
niet gekoppeld aan het verbod de maatregel toe te passen
zonder voorafgaande melding aan dat gezag. Het derde lid
bepaalt dat ook nadere regels kunnen worden gesteld over
de toepassing van het eerste en tweede lid, waarbij expliciet
de bevoegdheid wordt genoemd om het wettelijke uitgangspunt dat een gelijkwaardige maatregel is toegestaan, uit te
sluiten. Ook kan gedacht worden aan regels over de door de
aanvrager over te leggen gegevens en bewijsstukken en aan
procedureregels. Een met art. 4.5 lid 3 van het wetsvoorstel vergelijkbare bepaling waarin de toestemming wordt
gekoppeld aan een omgevingsvergunning ontbreekt, maar
zou wellicht ook in de nadere regels kunnen worden opgenomen. De gelijkwaardigheidsbepaling is – wellicht ook niet
verrassend na de relevante kritiek van zowel Afdeling advisering van de Raad van State als van Nijmeijer43 – gewijzigd
ten opzichte van die in de toetsversie van de Omgevingswet.
Allereerst valt op dat de toetsversie met betrekking tot het
gelijkwaardigheidsprincipe twee verschillende bepalingen
kende voor rijksregels (art. 4.25 toetsversie) en voor de regels in omgevingsplannen, waterschapsverordeningen en
omgevingsverordeningen (art. 4.7 toetsversie). Nijmeijer
stelde terecht dat – met name de rechtens relevante – verschillen tussen die bepalingen de eenvoud en de transparantie niet ten goede zouden komen. Waar de toetsversie
het beginsel op gemeentelijk niveau nog facultatief maakte,
42
43
En ziet dus zowel op kwantitatieve als – voor zover dat al relevant is –
kwalitatieve normen, maar enkel op de maatregelen die zijn voorgeschreven in de regels in de zin van par. 4.1.1 van het wetsvoorstel en derhalve
niet op een in een beschikking/vergunning voorgeschreven maatregel,
waar onder meer F.P.C.L. Tonnaer, ‘Vertrouwen op initiatiefnemers in de
Omgevingswet: een stille revolutie in het omgevingsrecht?’, BR 2014/49,
p. 261 voor pleitte. Wenst een vergunninghouder op grond van het gelijkwaardigheid een andere maatregel te treffen dat die in een beschikking is
voorgeschreven, dan moet dat worden bewerkstelligd door om wijziging
of herziening van die beschikking te verzoeken.
A.G.A. Nijmeijer, ‘Het gelijkwaardigheidsbeginsel in de Omgevingswet’, M
en R 2013/135.
640
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 640
Artikel
kent het wetsvoorstel als uitgangspunt een generieke werking voor alle verplichte – in regels als bedoeld in paragraaf
4.1.1 neergelegde – maatregelen. Wij merken op dat het derde lid van art. 4.7 weliswaar de mogelijkheid voor de regelgever opent om dat uitgangspunt om zeep te helpen, maar
de regering heeft aangegeven dat het de bedoeling is dat
met die bevoegdheid terughoudend omgesprongen wordt;
uitsluiten zou bijvoorbeeld aan de orde kunnen zijn in geval
van door Europa dwingend voorgeschreven maatregelen.
Wat ten tweede opvalt, is dat het wetsvoorstel – anders dan
de toetsversie deed – als hoofdregel stelt dat een voorafgaande toestemming van het bevoegd gezag nodig is om de
gelijkwaardige maatregel te mogen treffen.44 Op aanvraag
dient het bevoegd gezag een appellabele beschikking te
nemen over de gelijkwaardigheid van de door de aanvragen voorgestelde maatregel; bij die beoordeling komt het
bevoegd gezag een zekere beoordelingsvrijheid toe. Gelijkwaardig is die maatregel die ten minste hetzelfde resultaat45 bereikt als de voorgeschreven maatregel beoogt; de
bewijslast ligt te allen tijden bij de initiatiefnemer van de
activiteit. Ter verduidelijking van de beoordeling benadrukt
de toelichting dat belangen die de voorgeschreven maatregel niet beoogt te beschermen, niet hoeven te worden meegenomen.46 Het lijkt ons dat hier bedoeld moet zijn dat die
belangen ook niet mee kunnen wegen, zodat elke gedachte
aan mogelijke compensatie (of: positieve evenredigheid?)
verlaten moet worden. Zeker is dat niet. Het wetsvoorstel
biedt in het tweede lid van art. 4.7 overigens de regelgever
de mogelijkheid om in afwijking van de hoofdregel, net als
de toetsversie mogelijk maakte, de eis van voorafgaande
toestemming door het bevoegd gezag uit te sluiten. De beoordeling van de gelijkwaardigheid zal dan verschuiven
naar het bestuursrechtelijk handhavingstraject. Datzelfde
zal ook aan de orde zijn als wordt gekozen voor de eis dat
een melding moet worden gedaan alvorens een (vermeend)
gelijkwaardige maatregel wordt getroffen. De melding
houdt geen toestemming in, zodat de initiatiefnemer geen
zekerheid heeft over de gelijkwaardigheid van de maatregel. De keuze van het bevoegd gezag voor het uitsluiten van
de toestemming of voor het eisen van enkel een melding,
wordt door de regering in de toelichting gekoppeld aan de
vraag of er geen of slechts beperkt sprake is van risico’s voor
de fysieke leefomgeving.
Het Nederlandse omgevingsrecht kent met art. 1.8 Activiteitenbesluit milieubeheer (dat is gebaseerd op art. 8.40a
Wm) en art. 1.3 Bouwbesluit bepalingen die vergelijkbaar
zijn met art. 4.7 van het wetsvoorstel. Recent is opgeroepen
om vaker gebruik te maken van de bepaling in het Bouwbesluit, omdat dat nog te weinig zou gebeuren. Tevens is echter
geconstateerd dat op het punt van landelijke uniformiteit bij
de beoordeling van gelijkwaardigheid nog veel te winnen
valt.47 Neemt men de verschillen tussen de beide huidige be-
44
45
46
47
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 42 en 97.
Ook met het gebruik van de term ‘resultaat’, wordt tegemoet gekomen aan
de kritiek op de tekst van de toetsversie door Nijmeijer.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 472.
Actieteam Praktijktoepassing Bouwbesluit, Flexibel omgaan met bouwregelgeving, te raadplegen op internet: www.actieagendabouw.nl.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/126
10/17/2014 5:51:14 PM
Artikel
FLEXIBILITEIT IN DE OMGEVINGSWET: MA AT WERK, GELIJK WA ARDIGHEID EN EXPERIMENTEN
palingen in aanmerking en bovendien de brede werkingssfeer van het voorgestelde art. 4.7, dan is niet verrassend
dat het gelijkwaardigheidsbeginsel zodanig wordt gecodificeerd dat de regelgever een ruime bevoegdheid krijgt om
een reguleringskader te creëren dat recht kan doen aan de
aard van de in de regels verplicht voorgeschreven maatregel.
Naar aanleiding van de kritiek van de Raad van State is het
wetsvoorstel er op dat punt overigens beter dan de toetsversie in geslaagd om tegemoet te komen aan de eisen van uniformiteit en rechtszekerheid en aan de wens te komen tot
inkadering van de toegekende bevoegdheden. Ook biedt de
memorie van toelichting meer aanknopingspunten voor de
inhoud van de door het bevoegd gezag vast te stellen regels
over (toepassing van) het gelijkwaardigheidsbeginsel. Zelfs
met die verbeteringen is een beoordeling van de toepassing
van het gelijkwaardigheidsbeginsel in de omgevingswet in
hoge mate afhankelijk van hetgeen daaromtrent in de omgevingsplannen, de waterschapsverordeningen, de omgevingsverordeningen of de rijksregels wordt opgenomen.
3.4
Experimenteerbepaling
Art. 23.3 van het wetsvoorstel (‘de experimenteerbepaling’)
biedt veel flexibiliteit voor het uitvoeren van experimenten die bij positieve uitkomst bijdragen aan het realiseren
van de maatschappelijke doelen van de wet. De bepaling
is bedoeld voor toekomstige ontwikkelingen, technieken
en praktijken waarin bestaande regelgeving niet kan voorzien. Is een experiment aangewezen bij AMvB, dan kan
worden afgeweken van bepalingen bij of krachtens de Omgevingswet zelf, de Elektriciteitswet 1998 (voor zover dat
geen gevolgen heeft voor de opbrengst van de energiebelasting, bedoeld in de Wet belastingen op milieugrondslag)
de Warmtewet en de Wet milieubeheer.48 Uit art. 23.3 lid 3
onder d volgt dat bij AMvB moet worden bepaald van welke
specifieke regels kan worden afgeweken. Op grond van art.
2.23 lid 2 is aanwijzing van een experiment mogelijk als dit
met het oog op duurzame ontwikkeling beoogt bij te dragen
aan het nastreven van het bereiken en in stand houden van
een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede
omgevingskwaliteit inclusief de te volgen procedures en besluitvorming daarover.49
De experimenteerbepaling bouwt voort op de experimenteergrondslag in art. 2.4 Chw. Een voorbeeld van een dergelijk experiment is het instellen van ‘regelvrije zones’ op industrieterreinen ten behoeve van de bouw van kleinschalige
windturbines. Colleges van burgemeester en wethouders
van de in het Besluit uitvoering Chw genoemde gemeenten,
kunnen industrieterreinen aanwijzen waar het mogelijk is
om vergunningvrij windturbines te plaatsen.
In vergelijking valt ons ten eerste op dat het toepassingsbereik van de experimenteerbepaling door de koppeling met
de ruime maatschappelijke doelstelling van de Omgevingswet uit 1.3 onder a (nog!) ruimer is. Onder de Chw is vereist
dat een experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelin-
48
49
Art. 2.23 lid 1 Wetsvoorstel.
Art. 2.23 lid 2 Wetsvoorstel.
M en R 2014/126
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 641
gen en dat daarbij voldoende aannemelijk is dat de uitvoering ervan bijdraagt aan duurzaamheid en het bestrijden
van de economische crisis. De Raad van State benadrukt
in zijn advies dat de in de Omgevingswet voorgestelde experimenteerbepaling niet in overeenstemming is met de
vereisten die gelden voor experimentele regelgeving omdat
het onderwerp waarop de experimenteerbepaling betrekking kan hebben niet concreet en nauwkeurig is bepaald
(vgl. art. 10a en 10b Aanwijzing voor de regelgeving).50 In
art. 19.2 lid 2 toetsversie was het criterium ‘beoogt bij de
dragen aan de verbetering van de kwaliteit van de fysieke
leefomgeving of de besluitvorming daarover’. Backes merkt
in reactie op de toetsversie op dat voor bijna alle activiteiten
kan worden beweerd dat deze bijdragen aan een verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving. Ook een nieuwe
straat of de aanleg van een industrieterrein valt onder het
ruime begrip.51 Uit de toelichting blijkt dat de regering op
wetsniveau geen nadere duiding van doel en functie van een
experiment wenst op te nemen omdat op voorhand niet bekend is waarvoor het experiment zal worden uitgevoerd.52
In de tweede plaats valt ons in vergelijking met de experimenteerbepaling uit de Chw op dat de procedurele en
materiële waarborgen in het wetsvoorstel aanzienlijk zijn
versterkt. Dat was ook wel nodig. De bepaling uit de Chw
had in de literatuur voor kritiek gezorgd. Zo is het bijvoorbeeld onder de Chw niet duidelijk hoe het zit met de normen
waarvan is afgeweken na afloop van de afwijkingstermijn.53
In de toetsversie was met deze kritiek niets gedaan (art. 19.2
van de toetsversie komt grotendeels overeen met de bepaling uit de Chw). De Raad van State oordeelt dat het voorstel voor de experimenteerbepaling in de Omgevingswet
geen procedurele waarborgen stelt, noch voorwaarden die
dienen te waarborgen dat het verloop van het experiment
wordt bewaakt en doel van het experiment wordt bereikt.54
Naar aanleiding van deze kritische opmerkingen is nu als
voorwaarde in art. 2.23 lid 3 van het wetsvoorstel opgenomen dat bij AMvB in ieder geval wordt bepaald wat het
doel is van het experiment (onder a), welk bestuursorgaan
verantwoordelijk is voor de uitvoering (onder b), wat de
tijdsduur is van het experiment (onder c) en welke afwijkingen na afloop van de termijn toegestaan blijven (onder h).55
Nieuw ten opzichte van de systematiek van art. 2.4 Chw en
art. 19.2 toetsversie is ook de eerdergenoemde voorwaarde
(onder d) dat bij AMvB wordt bepaald van welke regels kan
worden afgeweken.56 Verder moet daarin worden bepaald
50
51
52
53
54
55
56
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 148-149. Zie daarover ook A.Z.R.
Koning, ‘De Crisis- en herstelwet: nood, spoed of experiment?’, in: A.G.
Bregman, H.E. Bröring, K.J. de Graaf (red.), Onbegrensde rechtsbeoefening
(Lubach-bundel), Den Haag: IBR 2014, p. 35 e.v.
Ch.W. Backes, ‘Het voorstel voor een Omgevingswet goed voor natuur en
milieu?’, TO 2013, p. 104.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 609.
Zie voor een beknopt overzicht van de kritiek in de literatuur K.J. de Graaf
& H.D. Tolsma, ‘Vier jaar ervaring met hoofdstuk 2 van de Crisis- en herstelwet. Over ontwikkelingsgebieden, de experimenteerbepaling en het
projectbesluit’, JBplus 2014, p. 33.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 28.
Art. 2.23 lid 3 Wetsvoorstel.
Een dergelijke systematiek wordt in de Chw wel toegepast bij de regeling
van ontwikkelingsgebieden (vgl. art. 2.3 lid 7 Chw jo. art. 2a Besluit uitvoering Chw) maar ontbreekt bij de experimenteerbepaling.
Afl. 8 - oktober 2014
641
10/17/2014 5:51:14 PM
FLEXIBILITEIT IN DE OMGEVINGSWET: MA AT WERK, GELIJK WA ARDIGHEID EN EXPERIMENTEN
welke afwijkingen in de aangewezen gevallen zijn toegestaan (onder e), voor welk gebied of voor welke besluiten die
afwijkingen zijn toegestaan (onder f) en hoe lang die afwijking ten hoogste kan worden toegestaan (onder g). Anders
dan voorheen is expliciet bepaald dat van omgevingswaarden voor een termijn van ten hoogste tien jaar kan worden
afgeweken. Ten opzichte van de Chw en de toetsversie is
ook verduidelijkt dat bij AMvB moet worden bepaald hoe
de monitoring en evaluatie van het experiment wordt uitgevoerd (onder h). Nieuw is art. 2.23 lid 4 dat bepaalt dat
een experiment door kan lopen als de uitkomsten van het
experiment na evaluatie aanleiding geven tot het wijzigen
van regelgeving. In dat geval kan de minister met het oog
op het aanpassen van die regelgeving in afwijking van de
AMvB waarbij de tijdsduur van het experiment is bepaald
een besluit nemen om die tijdsduur met ten hoogste vijf jaar
te verlengen. Tot slot wordt in de toelichting nog benadrukt
dat het wetsvoorstel teneinde de parlementaire betrokkenheid te verzekeren een zogenoemde voorhangprocedure
voorschrijft voor de AMvB.57 Ook de Chw bevat een dergelijke procedurele waarborg in art. 5.2 Chw.
Met de Raad van State zijn wij van oordeel dat het criterium
om aangewezen te worden als experiment onvoldoende
nauwkeurig en concreet is, zodat met de bepaling wordt
afgeweken van de vereisten uit de Aanwijzing voor de regelgeving. Consequentie is dat het toepassingsbereik van de
experimenteerbepaling op wetsniveau nauwelijks is ingekaderd. Dat is ook exact wat de regering beoogt. Noemenswaardig is dat de experimenteerbepaling uit de Chw van
de Raad van State dezelfde kritiek ontving en het advies tot
inkadering destijds door de regering evenmin werd overgenomen.58 Hoewel wij de kritiek van de Raad van State op dit
punt onderstrepen, verwachten wij op basis van de ervaring
die is opgedaan met de experimenteerbepaling uit de Chw
overigens niet dat in de praktijk onverantwoorde keuzes
worden gemaakt of op grote schaal via de experimenteerbepaling van normen zal worden afgeweken. Dat risico is naar
onze inschatting beperkt nu de grondslag om af te wijken
met de toevoeging van procedurele en materiële waarborgen anders dan voorheen nader is geclausuleerd.
4.
Slotbeschouwing
In het voorgaande analyseerden wij een aantal flexibiliseringsinstrumenten die de mogelijkheid bieden om af te wijken van algemene regels. Voorafgaand aan de toetsversie
van 2013 en het wetsvoorstel van 2014 was veel aandacht
gericht op de wenselijkheid van het introduceren van een
generieke bevoegdheid om af te wijken van wettelijke normen. Door de regering is geopperd dat een dergelijke bevoegdheid toegepast zou kunnen worden indien een integrale afweging van belangen door het bevoegd gezag had
uitgewezen dat de gevolgen van een maatschappelijke acti-
viteit, ondanks strijd met een enkele wettelijke norm, positief zou uitpakken voor de fysieke leefomgeving (positieve
evenredigheid). De keuze van de regering om – in de toetsversie en het wetsvoorstel – niet een dergelijke bevoegdheid
op te nemen, onderschrijven wij. Met de regering zijn wij
van oordeel dat zwaarwegend is dat de noodzaak van een
dergelijk instrument kan worden betwijfeld. Zo is van de
huidige afwijkingsbevoegdheden in zowel de Interimwet
stad-en-milieubenadering als de Chw bekend dat deze in
de praktijk nauwelijks worden toegepast en, als al sprake
is van toepassing, afwijken enkel aan de orde is als het gaat
om geluidnormering. Ook gelet op de verschillende, ruime
mogelijkheden om in de instrumenten van de Omgevingswet zelf de afwijkingsmogelijkheden in te bouwen, is het
onze inschatting dat het vervallen van de mogelijkheden
van de Interimwet stad-en-milieubenadering en de Chw
door de praktijk niet gemist zullen worden.
Het wetsvoorstel kent wel een mogelijkheid om af te wijken van wettelijke normen. De experimenteerbepaling
van art. 2.23 biedt in potentie een zeer breed toepasbare,
ruime mogelijkheid om afwijking van wettelijke normen
toe te staan. Ondanks de verbreding van dat instrument,
welke natuurlijk te verwachten was bij de introductie van
een brede wet, moet positief worden gewaardeerd dat de
regering de kritiek van de Raad van State heeft aangegrepen om de juridische randvoorwaarden bij toepassing van
de experimenteerbepaling in het uiteindelijke wetsvoorstel
Omgevingswet in belangrijke mate te verstevigen.
De overige in paragraaf 3 besproken instrumenten zijn –
evenals de experimenteerbepaling – al min of meer bekend
in het huidige omgevingsrecht. Maatwerkvoorschriften,
maatwerkregels en het gelijkwaardigheidprincipe worden
door de regering nu geframed als flexibiliserings- en/of afwijkingsbevoegdheden. Het verbreden van die op deelterreinen bekende instrumenten, noopte de Raad van State te
adviseren de bevoegdheden nader in te kaderen.59 Op punten is dat ook gelukt, maar het kan niet helemaal verhullen dat de bepalingen een zeer brede toepassing kunnen
krijgen en dat zij voldoende flexibiliteit moeten bieden om
de huidige regelgeving en de daarop gebaseerde praktijk
op de verschillende deelterreinen te accommoderen. Aan
die flexibilisering kleven ook mogelijke nadelen, zoals dat
de regelgeving minder inzichtelijk en voorspelbaar wordt,
dat de rechtsonzekerheid voor burgers en bedrijven toeneemt en dat extra bestuurslasten voor bestuursorganen
ontstaan.60 Hoewel het is te verwachten van een zo breed
toepasbare wet als de Omgevingswet en het de vraag is of
het echt anders kan, is in het algemeen onwenselijk dat op
veel punten en in zo hoge mate pas uit de – nu nog onbekende – uitvoeringsregelgeving zal moeten blijken in welke
mate flexibiliteit en afwijkingsmogelijkheden daadwerkelijk worden geboden.
59
57
58
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 609.
Zie hierover A.R. Klijnen & H.A.M. Stam, ‘Gebieds- en innovatie- experimenten in de Crisis- en herstelwet’, TBR 2010, p. 63.
642
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 642
Artikel
60
De regering is – na aanpassing van het voorstel op grond van die kritiek –
daarover nu tevreden, zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 47. Zie
over de vraag of dat voldoende gebeurde ook F.P.C.L. Tonnaer, ‘Balanceren
tussen markt en milieu’, NJB 2014/1337.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 46.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/126
10/17/2014 5:51:14 PM
Artikel
Mr. S. Hillegers en mr. T.E.P.A. Lam1
(G)een integrale afweging op vergunningniveau
M en R 2014/127
vergunning zodat de beslisruimte van de verschillende activiteiten beter met elkaar in verband gebracht kan worden.2
In dit artikel staat de integraliteit van de omgevingsvergunning zoals die in de Ow vorm zal krijgen centraal. Wij gaan
na in hoeverre daarbij sprake is van procedurele integratie.
In dat kader besteden wij aandacht aan de deelvergunning
(paragraaf 2). In paragraaf 3 komt het – niet-integrale –
toetsingskader voor de ‘nieuwe’ omgevingsvergunning aan
bod. Vervolgens nemen wij in paragraaf 4 het fenomeen ‘beslisruimte’ onder de loep: in hoeverre kan er sprake zijn van
een integrale afweging? Wij sluiten af met enkele conclusies
(paragraaf 5).
De procedurele integratie op vergunningniveau
wordt vergroot en verkleind: meer activiteiten worden omgevingsvergunningplichtig en de onlosmakelijkheidseis wordt geschrapt. Er komt geen integraal
toetsingskader dat had kunnen leiden tot verdere
materiële integratie. Is integrale afweging toch mogelijk?
1.
Inleiding
Met de Omgevingswet (Ow) wordt het omgevingsrecht
integraler, in ieder geval procedureel. Er is sprake van een
bundeling van omgevingsrecht: tal van omgevingsrechtelijke bevoegdheden worden vervangen door zes kernbevoegdheden die zien op het gehele omgevingsrecht. De Ow
voorziet in 'integrale' omgevingsvisies en programma’s, een
samenvoeging van algemene regels en in een omgevingsvergunning met een ruimer bereik dan de Wabo-omgevingsvergunning. Daarnaast bevat de Ow de uitdrukkelijke
verplichting dat bestuursorganen bij het uitoefenen van
hun Ow-taken en -bevoegdheden rekening houden met de
samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van
de fysieke leefomgeving (zie artikel 2.1 lid 2). Op twee punten lijkt de Ow echter niet zo integraal te zijn. In de eerste
plaats kan een omgevingsvergunning per (sectorale) activiteit worden aangevraagd (een ‘deelvergunning’), ook als
deze activiteit onlosmakelijk samenhangt met een andere
vergunningplichtige activiteit. In de tweede plaats zal er,
net als het geval is onder de Wabo, per vergunningplichtige activiteit een toetsingskader worden vastgelegd. In de
Ow worden deze toetsingskaders ‘beoordelingsregels’ genoemd. Volgens de regering verbetert de Ow desondanks
de mogelijkheid om tot een integrale afweging te komen
bij het verlenen van een omgevingsvergunning door middel
van de verdere integratie van activiteiten in één omgevings-
1
Saskia Hillegers en Tycho Lam zijn beiden als senior docent verbonden aan
de Radboud Universiteit Nijmegen. Tycho Lam is daarnaast advocaat bij
Hekkelman Advocaten.
M en R 2014/127
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 643
2.
Minder procedurele integratie: altijd
‘deelvergunning’ mogelijk(?)
2.1
Eén fysieke handeling die onder meer
activiteitenomschrijvingen valt 3
Eén van de centrale uitgangspunten van de Wabo is dat voor
een project dat bestaat uit meerdere vergunningplichtige
activiteiten door middel van één vergunningaanvraag één
omgevingsvergunning wordt verleend. De gedachte van
de wetgever was dat daarmee een wens van de praktijk
werd vervuld. De wetgever meende dat aldus het grootste
praktisch ongemak voor bedrijven werd aangepakt en een
zeer grote vereenvoudiging werd gerealiseerd.4 Uit evaluatieonderzoek dat in 2012 is uitgevoerd,5 blijkt evenwel dat
aanvragers veelal niet kiezen voor één aanvraag die leidt
tot één omgevingsvergunning. Zij splitsen een project op in
meerdere vergunningaanvragen die leiden tot zogenoemde
deelvergunningen. De Wabo staat daaraan niet in de weg,
tenzij er sprake is van onlosmakelijkheid. Als een activiteit
behoort tot verschillende categorieën vergunningplichtige
activiteiten moet de aanvraag zien op al deze activiteiten
binnen het project. Inmiddels geldt er een belangrijke uitzondering voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1 lid 1
onder c van de Wabo. Als gevolg van een wetswijziging6 kan
voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden
ingediend.
2
3
4
5
6
Kamerstukken II, 2013/14, 33962, nr. 3, p. 173.
Wij besteden uitsluitend aandacht aan vergunningplichtige activiteiten.
Evenals onder de Wabo zullen in de toekomst in een amvb gevallen worden
vastgelegd waarin geen vergunningplicht geldt.
Zie de memorie van toelichting bij het voorontwerp van het wetsvoorstel
voor de Wabo en ook Kamerstukken II 2006/07, 30844, nr. 3, p. 9.
A.T. Osborne, W@bo. Een evaluatie van gebruikservaringen met de Wabo en
het Omgevingsloket online, d.d. 22 oktober 2013, referentie 2012273. Zie
ook R. Uylenburg, ‘De Omgevingsvergunning in een nieuw habitat’, in:
Naar een nieuwe omgevingswet, Publicatie van de Vereniging voor Bouwrecht, p. 53-73. Uylenburg verwijst in haar bijdrage naar een onderzoek
dat in Noord-Brabant en Zeeland is uitgevoerd. Dit onderzoek schetst een
vergelijkbaar beeld.
Zie artikel 2.7 lid 1 laatste volzin. Uitgebreid over de wetswijziging: S. Hillegers,
T.E.P.A. Lam en A.G.A. Nijmeijer, Het wetsvoorstel permanent maken van
de Crisis- en herstelwet nader beschouwd, TBR 2013/63.
Afl. 8 - oktober 2014
643
10/17/2014 5:51:14 PM
Artikel
(G)EEN INTEGR ALE AF WEGING OP VERGUNNINGNIVEAU
In de Ow keert het vereiste van onlosmakelijkheid niet terug. Artikel 5.7 Ow bepaalt dat een aanvraag om een omgevingsvergunning naar keuze van de aanvrager betrekking
kan hebben op één of meer activiteiten.7 Uit de memorie van
toelichting blijkt dat de regering een luisterend oor heeft
gehad voor de bezwaren van de praktijk tegen de eis om
voor onlosmakelijke activiteiten één vergunningaanvraag
in te dienen. De regering geeft aan dat het aan de aanvrager
is om te bepalen voor welke activiteit hij op welk moment
een vergunning aanvraagt. Op die manier kan de aanvrager
volgens de regering voorkomen dat hij al moet investeren in
de vergunningaanvraag voor een bepaalde activiteit, terwijl
hij nog niet weet of de omgevingsververgunning voor een
andere activiteit onherroepelijk wordt. Door aan de aanvrager over te laten wanneer hij welke aanvraag indient, kan
het proces van de vergunningverlening bovendien optimaal
aansluiten op de voortgang van de projectontwikkeling en
de realisering.8
Het verdwijnen van de onlosmakelijkheid betekent niet alleen dat er minder vaak een integrale omgevingsvergunning voor een project zal worden aangevraagd, het kan ook
leiden tot meer en gecompliceerde handhavingsprocedures.9 Het vereiste van onlosmakelijkheid heeft immers tot
gevolg dat er in beginsel geen situaties kunnen ontstaan
dat in het ene spoor vergunning verleend wordt en in het
andere spoor vergunning geweigerd wordt.10 Onder de Ow
zal het vaker dan nu voorkomen dat een handeling wordt
verricht, terwijl niet alle voor die handeling vereiste omgevingsvergunningen aangevraagd en verleend zijn. In zo’n
situatie zal in beginsel handhavend moeten worden opgetreden. Om handhavend optreden af te wenden, kan er
alsnog een vergunningaanvraag ingediend worden voor de
nog niet vergunde activiteit. Deze aanvraag zal (in het kader
van het legalisatieonderzoek) beoordeeld moeten worden.
Er ontstaan complicaties als de vergunningaanvraag niet
strookt met de al verleende vergunning met alle extra kosten en vertraging van dien.
De hiervoor beschreven problemen waren een belangrijke
reden om in de pre Wabo-periode in coördinatie te voorzien.11 In de Ow zullen geen specifieke bepalingen inzake
coördinatie worden vastgelegd. In de memorie van toe-
7
8
9
10
11
Op grond van artikel 5.7 lid 3 Ow moet onder omstandigheden de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit tegelijk aangevraagd worden met de omgevingsvergunning voor een lozingsactiviteit
op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk. Deze
onlosmakelijkheid laten wij in het kader van deze bijdrage buiten beschouwing.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 161.
Een mooi voorbeeld van zo’n handhavingsprocedure is de uitspraak van
de Afdeling van 8 oktober 2008 (zaaknummer 200800451/1, AB 2009, 27).
In zijn noot onder deze uitspraak schrijft Damen: ‘Zou de burger van een
dienend bestuur niet mogen verwachten dat als hij eenmaal bij het bestuur
“in beeld” is gekomen, hij adequaat wordt gewaarschuwd zelfs als het zou
gaan om verschillende ambtelijke afdelingen (…). De burger wordt niet van
het kastje naar de muur, maar gewoon het bos in gestuurd.’.
‘In beginsel’, omdat het feit dat onlosmakelijkheid bestaat niet altijd wordt onderkend. Zie bijvoorbeeld ABRvS 3 oktober 2012,
ECLI:NL:RVS:2012:BX8977.
Zie bijvoorbeeld artikel 52 Woningwet (oud).
644
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 644
lichting12 wordt aangegeven dat de coördinatiebepalingen
van de Awb van toepassing verklaard zullen worden. Op dit
moment moet het bestuursorgaan op grond van artikel 3:20
van de Awb bevorderen dat een aanvrager in kennis wordt
gesteld van andere op aanvraag te nemen besluiten waarvan
het bestuursorgaan redelijkerwijs kan aannemen dat deze
nodig zijn voor de door de aanvrager te verrichten activiteit.
Hoewel het woord ‘bevorderen’ duidt op een inspanningsverplichting, is het niet zo moeilijk gevallen te bedenken
waarin ten minste bepleitbaar is dat het bestuursorgaan tekortschiet in de nakoming van zijn inspanningsverplichting
met alle aansprakelijkheidsrisico’s van dien. Het zal voor
een bestuursorgaan niet altijd mogelijk zijn, bijvoorbeeld
omdat er onvoldoende zicht bestaat op de specifieke feitelijke omstandigheden van het geval, om te bepalen of en
zo ja welke andere vergunningplichtige activiteiten aan de
orde zouden kunnen zijn. Als voorbeelden kunnen dienen
de gevallen waarin onder huidig recht de onlosmakelijkheid
door de aanvrager noch door het bevoegd gezag wordt onderkend. In hoeverre mag van het bevoegd gezag verlangd
worden dat zij in het kader van de informatieplicht nader
(feitelijk) onderzoek verricht? Verder lijkt ook het in artikel
3:20 van de Awb gehanteerde begrip ‘activiteit’ niet aan te
sluiten op de systematiek van de Ow. Het is de bedoeling dat
de coördinatieregeling van de Awb vóór de inwerkingtreding van de Ow nog wordt gewijzigd.
2.2
Eén fysieke handeling die onder één
activiteitomschrijving valt
De reikwijdte van de Ow-omgevingsvergunning is groter
dan die van de Wabo-omgevingsvergunning: voor meer activiteiten geldt een omgevings vergunningplicht. Tegelijkertijd is geschrapt in het aantal omgevingsvergunningplichtige
activiteiten. Neem de vergunningplicht voor een afwijkactiviteit van artikel 5.1 lid 1 onder b Ow. Een afwijkactiviteit
is een activiteit die in strijd is met in het omgevingsplan
gestelde regels of een voorbereidingsbesluit.13 Deze vergunningplicht komt in de plaats van de vergunningplicht voor
gebruik in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1 lid 1
onder c Wabo) en een groot aantal andere categorieën van
activiteiten die onder de Wabo vergunningplichtig zijn. Dit
komt doordat binnenplanse vergunningplichten niet langer
mogelijk zijn en doordat het omgevingsplan een ruimere
reikwijdte heeft dan het bestemmingsplan. Specifieke activiteiten die nu in een bestemmingsplan vergunningplichtig kunnen worden gesteld, kunnen in het omgevingsplan
(slechts) worden verboden. Het uitvoeren van zo’n activiteit
is daardoor in strijd met het omgevingsplan en via artikel
5.1 lid 1 onder b (toch) omgevingsvergunningplichtig. De
vergunningplicht voor afwijkactiviteiten komt dus in de
plaats van de binnenplanse vergunningplichten van artikel
12
13
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 210.
Zie de definitiebepalingen die zullen worden vastgelegd in een bijlage bij
de Ow.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/127
10/17/2014 5:51:14 PM
Artikel
(G)EEN INTEGR ALE AF WEGING OP VERGUNNINGNIVEAU
2.1 lid 1 onder b, g en h Wabo.14 Op dezelfde wijze vervangt
artikel 5.1 lid 1 onder b Ow de vergunningplichten van artikel 2.2 van de Wabo (het betreft de omgevingsvergunningplichten die bij gemeentelijke verordening kunnen worden
geïntroduceerd). Het omgevingsplan bevat immers niet
alleen regels die nu in het bestemmingsplan staan, maar
kan ook andere regels bevatten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 4.1 Ow) zoals over
kappen, het wijzigen van een gemeentelijk monument, het
maken van een uitweg etc.
Maakt de integratie van deze verschillende Wabo-vergunningplichtige activiteiten in één Ow-vergunningplichtige
activiteit de Ow-omgevingsvergunning nu ook integraler?
Dat zou (procedureel gezien) het geval zijn als voor één handeling niet meerdere vergunningen voor afwijkactiviteiten
zouden mogen worden aangevraagd. Hierbij hebben we niet
het oog op de situatie dat voor één project – een term die
overigens niet terugkeert in de Ow – meerdere vergunningen voor afwijkactiviteiten kunnen worden aangevraagd en
verleend. Dat kan zonder meer. Ook de regering stelt in de
memorie van toelichting dat het mogelijk is verspreid in de
tijd omgevingsvergunningen te verlenen voor afwijkactiviteiten die bijvoorbeeld bestaan uit het kappen van bomen,
het bouwrijp maken van gronden, het aanleggen van wegen
en het bouwen van gebouwen.15 De regering voegt hier aan
toe dat, ook al bepaalt de aanvrager de reikwijdte van de
aanvraag, het aan het bevoegd gezag is om te bepalen of de
omvang van de activiteit die is aangevraagd toereikend is
voor een zinvolle beoordeling.16 Het gaat ons om de mogelijkheid meerdere aanvragen in te dienen en vergunningen
te verlenen als er sprake is van één en dezelfde handeling die
in strijd komt met meerdere regels uit het omgevingsplan.
Denk bijvoorbeeld aan een wijziging van een gemeentelijk
monument die in strijd is met het verbod om een gemeentelijk monument te wijzigen en ook met bepaalde planologische ‘gebruiksregels’. Onder de Wabo zal, als de ‘monumentenvergunning’ als eerste wordt aangevraagd, vanwege
het onlosmakelijkheidsvereiste één vergunningaanvraag
ingediend moeten worden.17 Maar hoe zit dit onder de Ow?
De tekst van artikel 5.7 lid 1 Ow – de aanvraag kan op één (of
meer) activiteiten betrekken hebben – geeft geen uitsluitsel, omdat de term activiteit niet wordt gedefinieerd. Ook
in de memorie van toelichting wordt niet expliciet ingegaan
op de vraag of de toestemming voor één fysieke handeling
die onder één activiteitenomschrijving valt, gesplitst kan
worden in meerdere vergunningen. De voorwaarde dat een
zinvolle beoordeling mogelijk moet zijn, hoeft hier niet aan
in de weg te staan. De uitdrukkelijke wens van het schrappen van de onlosmakelijkheidseis, wijst in de richting van
de mogelijkheid om in dit geval twee vergunningen aan te
14
15
16
17
NB een omgevingsplan kan wel meldingsplichten bevatten, zie artikel 4.4
lid 1 Ow. De Ow staat er niet aan in de weg dat wat nu bijvoorbeeld 'aanlegvergunningplichtig' is (artikel 2.1 lid 1 onder b), straks via een (binnenplans) meldingssysteem wordt geregeld. De memorie van toelichting gaat
hier aan voorbij.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 166.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 166.
Zie artikel 2.7 Wabo.
M en R 2014/127
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 645
vragen en te verlenen. Maar het schuurt wel als een aanvrager erop moet worden gewezen dat hij geen gebruik mag
maken van zijn omgevingsvergunning voor een activiteit
ten behoeve van de wijziging van zijn pand, omdat hij eerst
nog een andere omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit ten behoeve van de zelfde wijziging van zijn pand
moet aanvragen.
3.
Geen integraal toetsingskader
3.1
Weigeren in het belang van de leefomgeving
De keuze voor een omgevingsvergunning met specifieke
toetsingskaders voor specifieke activiteiten is voor het eerst
aan de orde gekomen in de brief van 9 maart 2012 waarin de
minister de contouren van de stelselwijziging van het omgevingsrecht uiteenzet.18 Eerder, in de ‘herijkingsbrief’ van
2004, had de minister voor de langere termijn een voorkeur
voor een omgevingsvergunning met één integraal toetsingskader (het belang van duurzame leefomgeving), dat
voor verschillende aspecten nader wordt uitgewerkt.19 Het
voordeel van dit model (model 4: volledig integrale vergunning) boven een model met toetsingskaders per activiteit
(model 3: integrale vergunning met schotten) was volgens
de minister dat de criteria voor de toetsing van de deelactiviteiten volledig op elkaar zijn afgestemd; hetzelfde geldt
voor de eisen waaraan de initiatiefnemer moet voldoen. De
nieuwe keuze in 2012 wordt kort – en wat kort door de bocht
– gemotiveerd met een verwijzing naar de voorlichting van
de Raad van State en de Europese verplichtingen. 20 In die
voorlichting wijst de Raad van State erop dat een gemeenschappelijke norm, zoals bijvoorbeeld ‘de bescherming van
de fysieke leefomgeving’, afbreuk doet aan rechtszekerheid
en handhaafbaarheid en dat met een dergelijke norm inbreuk kan worden gemaakt op het Europese recht.21 Echter,
de Raad van State gaat er hierbij van uit dat er nauwelijks
wettelijke regels worden gesteld om die gemeenschappelijke norm uit te werken. De (on)wenselijkheid van een
omgevingsvergunning met een integraal toetsingskader dat
wel wordt uitgewerkt in wettelijke beoordelingsregels per
activiteit, blijft zo buiten beeld. Een auteur die een dergelijk
model wel onder de loep heeft genomen, is Backes. In zijn
bijdrage ‘Integraal en flexibel omgevingsrecht – droom of
drogbeeld?’22 zet hij eerst uiteen dat een bevoegdheid om
omgevingsvergunningen te verlenen of te weigeren in het
belang van de leefomgeving zonder dat deze norm is geconcretiseerd, niet alleen in strijd is met het Europese recht,
maar ook met de rechtszekerheid, het specialiteitsbeginsel
en de trias politica. Dat laatste is het geval omdat de rechter de uitoefening van een dergelijke ruime bevoegdheid
18
19
20
21
22
Kamerstukken II 2011/12, 33118, nr. 3, p. 9 e.v.
Kamerstukken II 2004/05, 29383, nr. 18, p. 6, 7. Zie voor een beeld van een
dergelijk systeem artikel 2.14 van de Wabo en eerder de artikelen 8.8 tot en
met 8.10 van de Wm.
Kamerstukken II 2011/12, 33188, nr. 3, p. 13.
Advies d.d. 25 januari 2012, als bijlage gevoegd bij Kamerstukken II 2011/12,
33188, nr. 3.
Ch.W. Backes, ‘Integraal en flexibel omgevingsrecht – droom of drogbeeld?’, in: Naar een nieuw omgevingsrecht, Publicatie van de Vereniging
voor bouwrecht, nr. 40, p. 31-51.
Afl. 8 - oktober 2014
645
10/17/2014 5:51:14 PM
Artikel
(G)EEN INTEGR ALE AF WEGING OP VERGUNNINGNIVEAU
zonder nadere concretisering (een ‘carte blanche’ aan het
bestuur) niet kan toetsen. Deze juridische belemmeringen
gelden echter niet als het integrale toetsingskader nader
wordt geconcretiseerd, aldus Backes. Zo wordt een burger
volgens Backes niet meer beperkt in zijn vrijheid door één
vergunningstelsel waarin één toetsingscriterium wordt
geconcretiseerd in meerdere sectorale criteria, dan door
meerdere vergunningstelsels met ieder hun eigen (sectorale) criteria. Uiteindelijk concludeert Backes dat een omgevingsvergunning met een nader geconcretiseerd integraal
toetsingskader een beperkte meerwaarde heeft boven een
omgevingsvergunning met toetstingskaders per activiteit.
Het integrale toetsingskader kan (psychologisch) leiden tot
een integralere denkwijze. Bovendien maakt een algemeen
toetsingscriterium het mogelijk ‘de verschillende deelaspecten, binnen de bandbreedte die de toetsingskaders
inclusief alle uitzonderingsmogelijkheden toelaten, volledig
tegen en met elkaar te laten afwegen. Dat schept een extra
weigeringsgrond voor het bevoegd gezag als een voornemen wel aan alle sectorale normen voldoet, maar gezien de
plaatselijke situatie, door een andere afweging tussen deelbelangen een voor het leefmilieu optimale inpassing van activiteiten in de leefomgeving kan worden bevorderd’. Deze
gedachte is belangrijk. Zij impliceert dat bestuursorganen
zonder overkoepelend algemeen toetsingskader deelbelangen niet tegen elkaar kunnen afwegen, ook al is er op deelaspecten sprake van beleidsvrijheid. Zo mogen (naar huidig recht) bijvoorbeeld niet-ruimtelijke argumenten geen
rol spelen bij de (beleidsvrije) beslissing of een activiteit in
strijd met de goede ruimtelijke ordening is. Wij komen hier
in paragraaf 4 op terug.
om een vergunning die in strijd is met een sectorale weigeringsgrond toch te verlenen. Sectorale weigeringsgronden
kunnen worden weggestreept in het ‘totale’ belang van de
leefomgeving. Dit gaat ten koste van het beschermingsniveau.25 In de literatuur kon deze zeer ruime (bijna ongeclausuleerde) afwijkingsmogelijkheid op stevige kritiek rekenen.26 Het beginsel van positieve evenredigheid keert in de
Ow niet terug.27
4.
4.1
Algemeen
In februari 2013 verscheen de toetsversie van de Ow en de
daarbij behorende memorie van toelichting. Uit die memorie van toelichting blijkt dat de regering bepaalde sectorale
toetsingskaders wilde verbreden en verruimen.28 Het betrof toetsingskaders waarbij van oudsher sprake is van ‘een
brede afweging van veel aspecten en met veel beslisruimte’,
zoals bijvoorbeeld de toetsingskaders voor het afwijken
van een omgevingsplan of het ontgronden. Toetsingskaders
met een meer limitatief, specifiek karakter, zoals voor een
bouwactiviteit, wilde de regering niet verruimen, omdat
dat ertoe zou leiden dat dergelijke activiteiten op meer aspecten beoordeeld zou moeten worden en het ten koste zou
gaan van de voorspelbaarheid. Verder wordt in de memorie
van toelichting bij de toetsversie het een en ander opgemerkt over integraal afwegen. Wij citeren:
“De verdere integratie van activiteiten in één omgevingsvergunning betekent ook winst voor de beslisruimte van bestuursorganen en voor de mogelijkheid om een
meer integrale afweging te maken. Hoewel per activiteit
sprake is van één afzonderlijk toetsingskader, kan de beslisruimte van de verschillende activiteiten door gecoördineerde toetsing beter met elkaar in verband worden
gebracht en integraal worden afgewogen. Het vergroten
van de beslisruimte voor het maken van afwegingen
verbetert de afstemming tussen toetsingskaders en vergroot de mate van integraliteit bij de beoordeling.”29
3.2
Verlenen in het belang van de leefomgeving
Voor de gedachtevorming over integrale toetsing is het de
moeite waard nog even terug te keren naar de stelselwijzigingsbrief van 9 maart 2012 waarin weliswaar afscheid
wordt genomen van het integrale toetsingskader, maar wel
een integrale afwijkingsmogelijkheid wordt omarmd. Om
te voorkomen dat een project niet door gaat omdat aan één
of meer sectorale regels niet wordt voldaan, wordt namelijk
het beginsel van positieve evenredigheid geïntroduceerd:
“Indien het belang van de leefomgeving zich er niet tegen
verzet, kan van individuele normen worden afgeweken,
mits bepaalde belangen hierdoor niet onevenredig benadeeld worden.”23
Hieraan voegt de minister toe dat bij of krachtens de wet
normen worden aangewezen waarvan niet kan worden afgeweken, zoals de dwingende Europese luchtkwaliteitseisen.24 De integrale norm ‘het belang van de leefomgeving’
speelt zo toch nog een rol bij de verlening van een omgevingsvergunning. Niet als weigeringsgrond, maar als grond
23
24
Kamerstukken II 2011/12, 33118, nr. 3, p. 18.
NB De Europese milieurichtlijnen schrijven relatief weinig harde normen
voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van een concreet project voor,
zie H.D. Tolsma, Balanceren tussen economie en milieu in de Omgevingswet, NJB 2012/2361.
646
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 646
Verruiming beslisruimte en integrale
afweging?
De laatste zin van deze passage is helder. Als bijvoorbeeld
het toetsingskader 'strijd met een goede ruimtelijke ordening' wordt verbreed tot 'het belang van de leefomgeving’
kunnen niet-planologische argumenten (uit het toetsingskader van andere activiteiten) een rol spelen bij de beslissing of afgeweken wordt van een omgevingsplan. Verder
25
26
27
28
29
Net zo als het ten koste van het beschermingsniveau gaat als kwantitatieve
toetsingskaders worden geïntegreerd in een kwalitatieve norm en zo verdwijnen. Zie hierover: A.G.A. Nijmeijer en M.A.A. Soppe, ‘Alles draait om de
eenvoud. De Omgevingswet tussen Haagse bluf en fata morgana?’, in: Goed
verdedigbaar. Vernieuwing van bestuursrecht en omgevingsrecht, Deventer:
Kluwer, p. 427-440.
Bijvoorbeeld door Backes, a.w., p. 46 e.v. Volgens hem is het in strijd met
de democratische rechtsstaat om de wet afweegbaar te maken op lokaal
niveau. Bovendien is de generieke afwijkingsmogelijkheid volgens Backes
niet noodzakelijk.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 267.
Zie memorie van toelichting bij de toetsversie van de Ow, p. 106.
Zie memorie van toelichting bij de toetsversie van de Ow, p. 106.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/127
10/17/2014 5:51:14 PM
Artikel
(G)EEN INTEGR ALE AF WEGING OP VERGUNNINGNIVEAU
is duidelijk dat verdere integratie van activiteiten in één
omgevingsvergunning leidt tot gecoördineerde toetsing, in
die zin dat slechts vergunning wordt verleend als de seinen
voor alle activiteiten die in die omgevingsvergunning zijn
opgegaan op groen staan. Dat verdere integratie van activiteiten in één omgevingsvergunning automatisch leidt tot
meer beslisruimte en meer mogelijkheden om een integrale
afweging te maken, staat voor ons niet vast. We roepen in
herinnering dat volgens Backes een (overkoepelend) algemeen toetsingskader nodig is voor het afwegen van deelaspecten tegen elkaar.
De Raad van State heeft in zijn advies in algemene zin een
kritische noot gekraakt bij het streven om in concrete gevallen tot een integrale afweging te komen. Het gegeven dat de
belangen die in concrete gevallen moeten worden gewogen
ongelijksoortig zijn en elk belang een zelfstandige betekenis
heeft, bemoeilijkt een afweging van betrokken belangen ten
opzichte van elkaar, aldus de Raad van State.30
Inmiddels lijkt de regering te zijn afgestapt van het idee om
de sectorale toetsingskaders/beoordelingsregels door middel van meer beslisruimte te verruimen. In de memorie van
toelichting bij de Ow wordt over een dergelijke verruiming
gezwegen; in algemene zin wordt opgemerkt dat het verruimen van de discretie in toetsingskaders ertoe zou leiden
dat activiteiten op meer aspecten beoordeeld moeten worden dan nu het geval is en dat dat ten koste zou gaan van de
voorspelbaarheid of activiteiten toelaatbaar zijn.31 Helemaal
eenduidig is de regering op dit punt echter niet. De zin uit de
memorie van toelichting bij de toetsversie waarin een relatie wordt gelegd tussen het vergroten van de beslisruimte
voor het maken van afwegingen en de vergroting van de
mate van integraliteit bij de beoordeling (laatste zin van het
hiervoor opgenomen citaat), keert terug in de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel.32 Dat is wel vreemd, als het
niet de bedoeling is om de beslisruimte te vergroten. Ook
de rest van de passage uit de memorie van toelichting bij
de toetsversie die wij citeerden, is bijna woordelijk overgenomen. Een verdergaande uitleg (Hoe verbetert de mogelijkheid om een integrale afweging te maken precies? En op
welke wijze kan de beslisruimte van de verschillende activiteiten met elkaar in verband worden gebracht?) ontbreekt
helaas. Dat is onwenselijk, temeer omdat de beoordelingsregels niet in de wettekst staan.
Daarmee komen wij op een volgend belangrijk punt uit het
advies dat de Raad van State (één van de twee hoofdpunten
uit de samenvatting waarmee het advies begint) dat wij willen aanstippen, voordat wij ons betoog over de beslisruimte
verder vervolgen. De Raad van State heeft geadviseerd (onder meer) de regels waar vergunningaanvragen aan moeten
worden getoetst in de Ow op te nemen, omdat de vaststelling bij wet richting geeft aan de uitleg en toepassing van
30
31
32
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 14.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 172.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 173.
M en R 2014/127
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 647
regels door bestuursorganen en rechters en aldus bijdraagt
aan de harmonisering en voorspelbaarheid van overheidsoptreden en omdat het vaststellen van ingrijpende regels bij
wet een belangrijke verworvenheid is van de parlementaire
democratie in Nederland.33 Het advies van de Raad van State
is niet overgenomen. Op grond van artikel 5.17 Ow worden
bij amvb regels gesteld over het verlenen of weigeren van
een vergunning voor een activiteit die in de Ow vergunningplichtig is gesteld (de artikel 5.1-activiteiten). Doordat
de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen bij elkaar worden gebracht in één amvb (Besluit kwaliteit leefomgeving) hoopt de regering de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid, het gebruiksgemak en de mogelijkheden van
een samenhangende beoordeling van de aanvraag te vergroten. De regering heeft daarnaast getracht aan het advies
tegemoet te komen, onder meer door in de artikelen 5.18 e.v.
Ow per vergunningplichtige activiteit aan te geven wat het
belang is dat centraal staat bij de beoordeling van de aanvraag en voor veel activiteiten richtinggevende uitspraken
te doen voor de bij algemene maatregel van bestuur te geven beoordelingsregels.34 Wij zijn niet erg onder de indruk
van de motivering van de regering. Wat de praktische argumenten betreft: de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak
worden naar ons beter gediend als alle beoordelingsregels
in de Ow worden vastgelegd. Bovendien waren er dan in totaal minder regels nodig geweest.
Wij vervolgen het betoog over de beslisruimte. Het is interessant om na te gaan of uit de artikelen 5.18 e.v. Ow daadwerkelijk blijkt dat een verruiming van de beoordelingsregels wordt uitgesloten en of er ruimte is voor een integrale
afweging. Wij beperken ons tot de beoordelingsregels voor
de activiteiten bouwen (paragraaf 4.2), afwijken (paragraaf
4.3) en milieubelasting (paragraaf 4.4). Tot slot besteden wij
in paragraaf 4.5 nog aandacht aan artikel 2.1 lid 1 en 2 Ow.
4.2
Beoordeling bouwactiviteit
Voor de activiteit bouwen bepaalt artikel 5.19 Ow dat de
beoordelingsregels voor de bouwactiviteit er in ieder geval
toe moeten strekken dat de omgevingsvergunning wordt
geweigerd als (a) niet aan de krachtens artikel 4.21 Ow gestelde regels voor bouwactiviteiten wordt voldaan; (b) deze
in strijd is met een in het omgevingsplan35 gestelde regel
over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken, tenzij vanwege deze strijd al een omgevingsvergunning voor
een afwijkactiviteit is of tegelijkertijd met de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit wordt verleend; en (c)
kan worden geweigerd als voor die activiteit de grondexploitatiekosten, bedoeld in artikel 12.1 worden verhaald
en de exploitatieopzet die behoort bij de vast te stellen
exploitatievoorschriften een exploitatietekort bevat, dat
33
34
35
Kamerstukken II 2013/14, nr. 3, p. 2/3 en p. 17.
Kamerstukken II 2013/14, nr. 3, p. 172.
De toets aan het exploitatieplan keert in de Ow niet terug, omdat het exploitatieplan op gaat in het omgevingsplan, zie artikel 12.2 Ow. Verder
wijzen wij er nog op dat ook de weigeringsgrond wegens strijd met een
rechtstreeks werkend verbod, die is vastgelegd in een algemene regel van
Rijk of provincie, niet terugkeert in de Ow. Zie hierover Kamerstukken II
2013/14, 33962, nr. 3, p. 427/428.
Afl. 8 - oktober 2014
647
10/17/2014 5:51:14 PM
Artikel
(G)EEN INTEGR ALE AF WEGING OP VERGUNNINGNIVEAU
niet is gedekt. De onderdelen a en b stroken met het huidige toetsingskader van artikel 2.10 Wabo: onderdeel (a)
omvat de toetsing aan wat thans nog het Bouwbesluit heet
en onderdeel (b) betreft naar huidig recht de toetsing aan
het bestemmingsplan. De huidige verplichting om een aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen te
toetsen aan de bouwverordening en aan de redelijke eisen
van welstand worden in artikel 5.19 Ow niet genoemd. De
reden daarvoor is dat de bepalingen van de bouwverordening die de fysieke leefomgeving betreffen en ‘de welstandseisen’ opgaan in het omgevingsplan36 en daarmee komen
te vallen onder beoordelingsregel b van artikel 5.19 Ow. Dit
betekent dat het beoordelingskader voor een vergunningaanvraag voor de activiteit bouwen op deze onderdelen niet
verandert.37
4.3
Beoordeling afwijkactiviteit
Voor de activiteit afwijken is artikel 5.20 Ow relevant. Het
artikel maakt onderscheid tussen twee typen omgevingsplanregels. De leden 1 en 2 hebben betrekking op het afwijken van een omgevingsplanregel als bedoeld in artikel
4.2 lid 1 Ow. Het gaat hier om regels die nodig zijn met het
oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (‘functieregels’, vergelijkbaar met de bestemmingsregels met het oog op een goede ruimtelijke ordening). Lid 3
ziet op ‘andere regels’ dan de hiervoor genoemde. Gedacht
kan worden aan regels die nu niet in een bestemmingsplan
staan, maar in autonome verordeningen, zoals regels over
kappen of over het maken van een uitweg.
Voor de ‘functieregels’ geldt dat bij amvb beoordelingsregels moeten worden gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 5.20 lid 1) en
dat de instructieregels38 van toepassing zijn (artikel 5.20 lid
2). Volgens de regering is dit brede afwegingskader vergelijkbaar met dat van de huidige buitenplanse afwijking van
het bestemmingsplan (niet in strijd met de goede ruimtelijke ordening).39
Van een verbreding van de beoordelingsregels is (ook) geen
sprake bij het verlenen van toestemming voor het afwijken
van de ‘andere regels’. Vergunning kan in dit geval slechts
worden geweigerd met hetzelfde oogmerk als het oogmerk
waarmee de desbetreffende regels in het omgevingsplan
zijn gesteld. Artikel 5.20 lid 3 Ow bepaalt dat de amvb die de
beoordelingsregels bevat, hiertoe moet strekken. De huidige kapverordening die beoordelingsregels voor een artikel
2.2 lid 1g-omgevingsvergunning bevat, zal eveneens slechts
36
37
38
39
Zie artikel 4.1 Ow.
Blijkens de memorie van toelichting hecht de regering aan het limitatief
imperatieve stelsel en wil zij dit behouden. Zie: Kamerstukken II 2013/14,
33962, nr. 3, p. 172.
Denk hierbij bijvoorbeeld aan artikel 5.20 Bor, maar ook aan het Barro.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 160. Tegelijkertijd stelt de regering dat het bij het toedelen van evenwichtige functies aan locaties om
meer kan gaan dan alleen het bereiken van een goede ruimtelijke ordening, bijvoorbeeld ook op het beschermen van cultuurhistorische waarden
(Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 139). Wij wijzen erop dat het beschermen van cultuurhistorische waarden wel degelijk ruimtelijk relevant
kan zijn en dus ‘een goede ruimtelijke ordening’ kan betreffen.
648
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 648
weigeringsgronden mogen bevatten die samenhangen met
het doel van de kapverbod.
Ook artikel 5.18 Ow beperkt een meer integrale beoordeling van de afwijking van het omgevingsplan. In dit artikel
wordt bepaald dat regels kunnen worden gesteld die ertoe
strekken dat de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in ieder geval wordt verleend voor zover aan die regels
wordt voldaan (artikel 5.18 Ow). Een afwijkingvergunning
kan dus niet worden geweigerd als voldaan wordt aan regels
die speciaal voor de beoordeling van de afwijking van de
desbetreffende regel is opgenomen in het omgevingsplan.
Artikel 5.18 Ow sluit echter niet uit dat omgevingsvergunning voor kappen wordt verleend, terwijl niet wordt voldaan
aan de in het omgevingsplan vastgelegde ‘verleningsgronden’. Is denkbaar dat de positieve beslissing op de aanvraag
wordt gemotiveerd met een verwijzing naar belangen die
bij de beoordeling van andere activiteiten dan kappen een
rol spelen? Artikel 5.20 lid 3 Ow staat aan een bevestigend
antwoord niet in de weg, omdat dit artikellid uitsluitend
iets bepaalt over de weigering en niet over de verlening van
de omgevingsvergunning.
4.4
Beoordeling milieubelastende activiteit
De derde en laatste omgevingsvergunning die wij onder de
loep nemen, is de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit.40 Artikel 5.25 Ow luidt als volgt:
“Voor een milieubelastende activiteit worden de regels,
bedoeld in artikel 5.17, gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid en het milieu”.
Of de huidige toetsingssystematiek van artikel 2.14 lid 2
Ow (in acht nemen, rekening houden met en betrekken bij)
terugkeert blijkt niet uit de Ow en zullen we dus moeten
afwachten. Aangezien het algemene kader dat artikel 5.17
biedt erg ruim is, de regering geeft zelf aan dat het criterium
een aanzienlijk deel van de reikwijdte van de Ow omvat41 ,
wordt bijvoorbeeld aan de amvb-wetgever overgelaten of
het omgevingsplan toetsingskader vormt voor de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Wij
wijzen erop dat een aanvraag milieuvergunning vóór de
inwerkingtreding van de Wabo nog wel aan het bestemmingsplan getoetst moest worden42 en dat die koppeling
vanwege de in de Wabo geïntroduceerde onlosmakelijkheid
kon vervallen. Aangezien het onlosmakelijkheidsvereiste in
de Ow niet terugkeert, rijst de vraag of het omgevingsplan
onderdeel moet vormen van de beoordelingsregels voor een
milieubelastende activiteit. Wij menen dat het de integra40
41
42
Het begrip ‘inrichting’ keert in de Ow niet terug. Wij besteden hieraan verder geen aandacht. Zie: Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 166.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 501. De regering vindt dat het criterium toch onderscheidende betekenis heeft omdat het vooral zou gaan
om de gevolgen van emissies en directe ingrepen in het milieu en de gevolgen van emissies en directe ingrepen in het milieu en de gevolgen daarvan
voor de fysieke leefomgeving en de mens. Wij menen dat deze afbakening
niet uit de artikel 5.17 gegeven omschrijving volgt.
Zie artikel 8.9 en 8.10 lid 2 onder c van de Wm (oud).
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/127
10/17/2014 5:51:14 PM
Artikel
(G)EEN INTEGR ALE AF WEGING OP VERGUNNINGNIVEAU
liteit van de toetsing van de vergunningaanvraag voor een
milieubelastende activiteit zal bevorderen. Het sluit ook aan
bij het feit dat in het omgevingsplan omgevingswaarden
kunnen worden vastgesteld. Wij vinden dit een dermate belangrijk punt dat de formele wetgever dat in de formele wet
moet regelen.
4.5
Artikel 2.1 lid 1 en 2 Ow
De leden 1 en 2 van artikel 2.1 Ow luiden als volgt:
“1. Een bestuursorgaan van een gemeente, een provincie
of het Rijk of, met inachtneming van de Waterschapswet,
van een waterschap oefent zijn taken en bevoegdheden
op grond van deze wet uit met het oog op de doelen van
de wet, tenzij daarover specifieke regels zijn gesteld.
2. Het bestuursorgaan houdt daarbij rekening met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van
de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij
betrokken belangen.”
De regering streeft niet langer een integraal toetsingskader na. Tegelijkertijd wordt de suggestie gewekt dat er in
de toetsingskaders voor de omgevingsvergunning voor de
in de Ow onderscheiden activiteiten onder omstandigheden
ruimte zou bestaan voor een bestuurlijke afweging van de
in de diverse toetsingskader onderscheiden deelbelangen.
Ook artikel 4.5 lid 2 Ow wijst in die richting. Toch is dit niet
zonder meer het geval. Doordat de toetsingskader niet in de
Ow zelf worden vastgelegd, wordt de onduidelijkheid op dit
punt verder vergroot. Wij vinden dat ongewenst en pleiten
voor meer helderheid op dit punt.
Is met deze bepaling, naast de beoordelingsregels per activiteit, toch een overkoepelend algemeen toetsingskader in de wet geslopen? Niet helemaal. Er kunnen immers
specifieke regels worden gesteld die maken dat een brede
belangenafweging niet hoeft (zie lid 1). Vooral bij het formuleren van de beoordelingsregels voor het verlenen van
omgevingsvergunningen is dit van belang, aldus de regering.43 Als voorbeeld wordt (weer) gewezen op de aanvraag
voor de bouwactiviteit, die beperkt moet blijven tot de toets
aan het omgevingsplan en de kwaliteit van het bouwwerk.
Hieruit volgt dat de toetsing van een bouwaanvraag beperkt
is tot een toetsing aan de beoordelingsregels van artikel 5.19
Ow. Maar als er sprake is van een minder strikt toetsingskader? In de toelichting op artikel 2.1 stelt de regering dat er
‘ruimte is voor een onderlinge weging van de verschillende
belangen’ en dat sprake is van ‘bij uitstek een bestuurlijke
afweging waarbij aan het ene belang meer gewicht kan
worden toegekend dan aan het andere belang’.44 Is er dan op
onderdelen toch sprake van een (aanzienlijke) verruiming
van de beslisruimte? Het verdient aanbeveling dat de wetgever deze vraag met een duidelijk ‘ja’ of ‘nee’ beantwoordt.
5.
Conclusie
In deze bijdrage hebben wij onderzocht in hoeverre de
omgevingsvergunning ‘integraal’ is. Doordat het huidige
onlosmakelijkheidsvereiste uit de Wabo vervalt, nemen de
mogelijkheden voor het bevoegd gezag om ervoor te zorgen dat bij complexere projecten die bestaan uit meerdere
vergunningplichtige activiteiten de daarvoor vereiste vergunningsaanvragen op elkaar worden afgestemd, af. Dat zal
leiden tot extra druk op de handhaving. Wij vragen ons af
of dit nadeel niet zwaarder weegt dan het voordeel (meer
flexibiliteit voor de aanvrager), zeker nu van een waterdichte procedurele coördinatie nog geen sprake is.
43
44
Kamerstukken II 2013/14, nr. 3, p. 73.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 395/396.
M en R 2014/127
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 649
Afl. 8 - oktober 2014
649
10/17/2014 5:51:15 PM
Artikel
Mr. drs. M.M. Kaajan1
Natuurbescherming met de Omgevingswet, gaat er nu
eindelijk echt iets veranderen?
M en R 2014/128
Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is aan de
Tweede Kamer gezonden. Bestaande omgevingswetten zullen, geheel of gedeeltelijk, in deze nieuwe wet
worden opgenomen. Dit artikel beschrijft de wijze
waarop de Omgevingswet zal voorzien in de bescherming van de natuur. Na een beschrijving van de relevante onderdelen van het wetsvoorstel, ga ik in op de
verhouding met het ook nu aanhangige wetsvoorstel
voor de Wet natuurbescherming. Duidelijk zal worden dat op moment in ieder geval onduidelijk is welke inhoudelijke regels zullen gelden voor de natuurbescherming op het moment dat de Omgevingswet
in werking is getreden. Niet geheel helder is verder
welke samenhang de regering met de Wet natuurbescherming voor ogen heeft. Na een bespreking van
voor- en nadelen van volledige dan wel gedeeltelijke
integratie van beide wetten, concludeer ik dat iedere
formele wijziging van het natuurbeschermingsrecht
weliswaar enigszins kan bijdragen aan een eenvoudiger en praktischer systeem, maar dat de praktijk
(waaronder de natuur zelf) het meest gebaat is bij effectieve regels, dat wil zeggen regels die in de praktijk ook echt zullen werken. Of dit doel wordt bereikt
met de nu aanhangige wetsvoorstellen, kan alleen de
toekomst uitwijzen. Daarmee is vooralsnog onduidelijk of de formele wijzigingen die de Omgevingswet voor ogen heeft, in de praktijk ook een voordeel
zullen opleveren voor de natuurbescherming.
1.
Inleiding
een samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en
procedures ontstaan.4 Dit moet het gebruiksgemak en de
bestuurlijke afwegingsruimte van het omgevingsrecht vergroten, een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving bewerkstellingen en de besluitvorming versnellen en verbeteren.5
Daartoe introduceert het wetsvoorstel een aantal nieuwe
instrumenten (zoals omgevingswaarden, omgevingsvisie
en omgevingsplan) en verandert het de werkingssfeer van
al bekende instrumenten (omgevingsvergunning, projectbesluit). Toetsingskaders van diverse, al bestaande, omgevingswetten worden nu, of in de toekomst, opgenomen in
de Omgevingswet. Bescherming van de natuur, zoals dat nu
geregeld is in de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw), de
Flora- en faunawet (Ffw) of via het ruimtelijk spoor (bijvoorbeeld EHS-gebieden), zal uiteindelijk ook via de Omgevingswet plaatsvinden.
In dit artikel wordt besproken op welke wijze de Omgevingswet straks voorziet in de bescherming van de natuur.
Daarbij past ook de vraag of de voorgestane wijze van bescherming afwijkt van het huidige stelsel en in hoeverre
de Omgevingswet op dit punt een stap naar voren maakt,
gezien het doel van de Omgevingswet. Zoals zal blijken, bevat het wetsvoorstel echter nog maar weinig (inhoudelijke)
regels over natuurbescherming.6 De echte integratie zal
plaatsvinden via een apart, nog in te dienen, wetsvoorstel,
waarmee (delen van) het nu aanhangige wetsvoorstel voor
de Wet natuurbescherming7 opgenomen zullen worden in
de Omgevingswet. De behandeling van de Wet natuurbescherming heeft geruime tijd stilgelegen, maar onlangs is
een (omvangrijke) nota van wijziging aan de Tweede Kamer
gezonden.8 Het streven is deze wet op 1 januari 2015 in
werking te laten treden. De kernvraag is of er met de Omgevingswet – inclusief de Wet natuurbescherming – uiteindelijk een positieve verandering wordt doorgevoerd voor
zover het de bescherming van de natuur betreft.
4
Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet 2 beoogt een integraal kader te bieden voor plaatsgebonden activiteiten van
burgers en bedrijven in de fysieke leefomgeving.3 Zo moet
5
1
7
2
3
Mr. drs. M.M. (Marieke) Kaajan is advocaat/partner bij ENVIR Advocaten in
Amsterdam.
Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 1-2.
Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 24.
650
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 650
6
8
Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 6.
Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 7.
Omwille van de leesbaarheid wordt in dit artikel onder natuurbescherming verstaan de bescherming van natuur die op dit moment wordt geregeld in de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en via het
ruimtelijke spoor (EHS-gebieden).
Regels ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming), Kamerstukken II 2011/12, 33348, nr. 2.
Regels ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming), Kamerstukken II 2013/14, 33348, nr. 5. Zie over deze nota van wijziging ook A.
Freriks, “Natuurwetgeving in een volgende fase”, JFf augustus 2014, 5/6,
p. 183-189.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/128
10/17/2014 5:51:15 PM
Artikel
2.
NAT UURBESCHERMING MET DE OMGEVINGSWET, GA AT ER NU EINDELIJK ECHT IETS VER ANDEREN?
Inhoud wetsvoorstel Omgevingswet
Hoewel het wetsvoorstel omvangrijk is, is het onderdeel natuur zeer beperkt. De relevante onderdelen komen hierna
aan de orde.
Ik wijs in dit verband ten eerste op de regeling ten aanzien
van programma’s. De programma’s waarin het wetsvoorstel
voorziet, kunnen worden onderverdeeld in verplichte of onverplichte programma’s (afdeling 3.2 van het wetsvoorstel).
Deze programma’s kunnen, samengevat, de uitwerking van
beleidsdoelstellingen bevatten, maar ook maatregelen om
deze doelstellingen of vastgestelde omgevingswaarden te
bereiken.9 Een van de verplichte programma’s is het door GS
vast te stellen beheerplan voor Natura 2000-gebieden (art.
3.7 lid 3).
De programmatische aanpak zoals de in de Nbw opgenomen programmatische aanpak stikstofdepositie (PAS), is
een bijzondere vorm van een (onverplicht) programma in de
Omgevingswet. Het wetsvoorstel bevat voorschriften waarmee de inhoud en reikwijdte van een programmatische
aanpak wordt beschreven (art. 3.14 e.v.) en biedt de mogelijkheid voor gemeente, provincie of Rijk om een dergelijke
programmatische aanpak te ontwikkelen. Dat kan overigens alleen als daartoe is besloten in het omgevingsplan, de
omgevingsverordening of bij AMvB. Deze programmatische
aanpak kan breder zijn dan alleen de PAS. De programmatische aanpak is vooral bedoeld om in complexe situaties met
veel nieuwe ontwikkelingen die beleidsdoelstellingen onder
druk zetten, die doelstellingen toch te kunnen blijven halen
en tegelijkertijd nieuwe ontwikkelingen toe te staan. Het
gaat daarbij om beleidsdoelstellingen waarvoor een omgevingswaarde is vastgesteld, of waarvoor instructieregels of
beoordelingsregels zijn gesteld.10 Een ‘gewoon programma’
bevat daarmee, zo begrijp ik het, het beleid om bijvoorbeeld
een omgevingswaarde te realiseren, terwijl een programmatische aanpak het bereiken van een bepaalde doelstelling
en de hiervoor noodzakelijke maatregelen verbindt aan het
al dan niet verlenen van toestemming voor nieuwe activiteiten. Indien gekozen is voor een programmatische aanpak
kan naar verwachting eerder duidelijk zijn voor o.a. initiatiefnemers welke ruimte er is voor nieuwe ontwikkelingen.
Ook voor activiteiten met mogelijke effecten op de natuur
zal dit een waardevol instrument kunnen zijn – waarbij de
praktijk uiteraard zal moeten uitwijzen of de verwachtingen en doelstellingen van een programmatische aanpak ook
echt waargemaakt kunnen worden.
9
10
Omgevingswaarden zijn normen die de gewenste staat of kwaliteit van de
fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan als beleidsdoel vastleggen.
Afd. 2.3 van het wetsvoorstel voorziet in een regeling ten aanzien van de
vaststelling en de naleving van omgevingswaarden.
Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 114 e.v. Instructies
en instructieregels vinden hun grondslag in afdeling 2.5. Het gaat hier om
aanwijzingen van hogere overheden die lagere overheden moeten naleving. Beoordelingsregels worden vastgesteld op grond van art. 5.17, 5.18
en 5.29 van het wetsvoorstel en betreffen regels aan de hand waarvan een
aanvraag om een omgevingsvergunning wordt beoordeeld. Dit kunnen
ook regels ter bescherming van de natuur zijn.
M en R 2014/128
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 651
Bescherming van de natuur maakt ook onderdeel uit van de
omgevingsvergunning (afdeling 5.1). Na inwerkingtreding
van de Omgevingswet zullen de natuurtoestemmingen (vergelijkbaar met de vergunning- respectievelijk ontheffingsplicht uit de huidige Nbw en Ffw) niet meer aanhaken. Art.
5.1 lid 2 van het wetsvoorstel bepaalt dat het verboden is om
zonder een omgevingsvergunning een Natura 2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit te verrichten. Dat betekent dat het wetsvoorstel ervan uitgaat dat de natuurtoestemming en de omgevingsvergunning tegelijkertijd, in één
besluit, worden verleend. Daar staat wel tegenover dat art.
5.7 van het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een of meerdere
activiteiten aan te vragen. Er geldt niet langer een verbod
om een aparte omgevingsvergunning aan te vragen voor
activiteiten die onlosmakelijk met elkaar samenhangen. De
natuurtoestemming kan daardoor dus straks ook gewoon
weer los aangevraagd worden, ook nadat de omgevingsvergunning is aangevraagd. Wat onder natuuractiviteiten
wordt verstaan, blijkt uit bijlage 1.1 bij de wet waarin de
begrippen van de Omgevingswet worden gedefinieerd. Een
“Natura 2000-activiteit” is, samengevat, een op grond van
de Wet natuurbescherming vergunningplichtig project of
andere handeling; een “flora- en fauna-activiteit” is – niet
geheel verwonderlijk – een handeling die op grond van de
verbodsbepalingen van de Wet natuurbescherming ontheffingsplichtig is. Deze vergunning- c.q. ontheffingsplicht uit
de Wet natuurbescherming komt materieel min of meer
overeen met die in de Nbw respectievelijk de Ffw.
De vergunningplicht voor de hiervoor genoemde natuuractiviteiten geldt echter slechts als er een omgevingsvergunning op grond van art. 5.1, lid 1 van de Omgevingswet
of op grond van een waterschaps- of (provinciale) omgevingsverordening is vereist. Dat betekent dus dat – net als
nu het geval is bij een omgevingsvergunning op grond van
de Wabo – de toets aan de natuurwetgeving binnen de systematiek van de Omgevingswet pas zal plaatsvinden als
een activiteit wordt gerealiseerd waarvoor een (algemene)
vergunningplicht op grond van de Omgevingswet bestaat.
De Omgevingswet roept daarmee op dit moment geen afzonderlijke vergunningplicht voor een Natura 2000- of een
flora- en fauna-activiteit in het leven. Als de Omgevingswet
op dat punt niet gewijzigd wordt, zal dit er in de praktijk
op neer komen dat er dus nog aparte natuurtoestemmingen verleend kunnen worden, op basis van de Wet natuurbescherming. Dat is bijvoorbeeld het geval bij omgevingsvergunningvrije activiteiten, zoals het gebruik van een
bepaalde locatie in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan (straks omgevingsplan), die kunnen worden
aangemerkt als een andere handeling in de zin van de huidige Nbw. Hierna (onder 4) bespreek ik of deze systematiek
voordelen biedt ten opzichte van de huidige systematiek.
Wie het bevoegd gezag is voor de verlening van een omgevingsvergunning waarbij ook een natuuractiviteit wordt
vergund, zal nog bij AMvB worden bepaald. De hoofdregel
van het wetsvoorstel is dat het college van burgemeester en
wethouders beslist op de aanvraag om een omgevingsver-
Afl. 8 - oktober 2014
651
10/17/2014 5:51:15 PM
NAT UURBESCHERMING MET DE OMGEVINGSWET, GA AT ER NU EINDELIJK ECHT IETS VER ANDEREN?
gunning (art. 5.8). Het is ook mogelijk dat bij AMvB wordt
bepaald dat deze bevoegdheid aan gedeputeerde staten (art.
5.10) en bij deze AMvB aan te wijzen ministers (art. 5.11)
wordt toegekend voor concreet aan te duiden activiteiten.
Door deze constructie geeft de Omgevingswet inhoudelijk nog weinig inzicht in de taakverdeling tussen de overheidsinstanties die betrokken kunnen zijn bij het realiseren
van een activiteit waarvoor ook een natuurtoestemming
is vereist. Als GS of Rijk geen bevoegd gezag zijn voor een
natuuractiviteit, kan bij AMvB in een instemmingsregeling
worden voorzien. Deze instemmingsregeling vertoont gelijkenis met de verklaring van geen bedenkingen: zonder
instemming kan de omgevingsvergunning nieuwe stijl niet
worden verleend (art. 16.15).
Het beoordelingskader van de natuurtoestemming is evenmin in de Omgevingswet opgenomen. Ook ten aanzien van
dit onderdeel – net als bij vele andere bepalingen – wordt
het “aanbouwkarakter” van de Omgevingswet duidelijk. Bij
(nog te ontwikkelen) AMvB zullen regels worden gesteld
over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning (art. 5.17). Het gaat daarbij ook om regels met het oog
op de natuurbescherming, welke regels “in ieder geval”
strekken ter uitvoering van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn (art. 5.28 lid 2). De Omgevingswet laat op deze wijze dus uitdrukkelijk de mogelijkheid open van een verdergaande bescherming van de natuur dan de bescherming die
op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn is vereist.
Naast deze instrumenten die specifiek ook betrekking
hebben op de bescherming van de natuur, bevat de Omgevingswet een aantal generieke instrumenten die mede ter
bescherming van de natuur kunnen worden ingezet. Ik wijs
in dat verband met name op de omgevingsvisie en het omgevingsplan. In de omgevingsvisie zal het beleid ten aanzien
van de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Dat betekent dat deze visie ook mede gericht zal zijn op de kwaliteit
van de natuur (Natura 2000-gebieden, Ffw-soorten en EHSsoorten). In de omgevingsvisie wordt daarmee als het ware
het huidige Natuurbeleidsplan en de Structuurvisie Natuur
en Landschap (hoofdstuk II van de Nbw) opgenomen. Het
omgevingsplan zal ook regels kunnen bevatten die (mede)
gericht zijn op de kwaliteit van de natuur in de meest brede
zin. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de toelaatbaarheid van
bepaalde activiteiten, of maatregelen die getroffen worden
ter verbetering van de natuur. Daaronder kunnen mogelijk
ook worden geschaard actieve beschermingsmaatregelen
ten behoeve van een Natura 2000-gebied of een specifieke
(Ffw-)soort.
3.
Volledige integratie van de wet
natuurbescherming?
sche keuze is. Hierop kom ik hierna nog terug. De reden dat
het wetgevingstraject ten behoeve van de Wet natuurbescherming afzonderlijk van de parlementaire behandeling
voor de Omgevingswet wordt doorlopen, is dat de regering
met de Wet natuurbescherming de noodzakelijk geachte
wijzigingen en hervormingen ten opzichte van de huidige
natuurregelgeving op korte termijn in werking wil laten
treden. Voor de Omgevingswet is een ander tijdpad voorzien.11 De Omgevingswet kan daarmee als het ware “profiteren” van de modernisering van de natuurregelgeving die
met de Wet natuurbescherming wordt beoogd, althans, dat
is de bedoeling.
Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet houdt echter al
deels rekening met de Wet natuurbescherming, door bepaalde onderdelen uit laatstgenoemd wetsvoorstel alvast te
integreren in de Omgevingswet. Zo kent de Wet natuurbescherming de natuurvisie (een figuur vergelijkbaar met het
huidige Natuurbeleidsplan en de Structuurvisie Natuur en
Landschap), welke visie straks zal opgaan in de omgevingsvisie. Ook de verplichting om beheerplannen voor Natura
2000-gebieden op te stellen – welke verplichting met de
Wet natuurbescherming wordt gecontinueerd – maakt deel
uit van het wetsvoorstel Omgevingswet. De Wet natuurbescherming voorziet verder ook al in een (generieke) regeling
voor een programmatische aanpak, anders dan de gedetailleerde regeling in de Nbw voor de PAS, en vertoont dus op
dat punt al gelijkenissen met de Omgevingswet. Ten aanzien
van deze “natuuronderdelen” is al duidelijk op welke wijze
ze worden opgenomen in de Omgevingswet.
Het wetsvoorstel Omgevingswet en het wetsvoorstel ten
behoeve van de Wet natuurbescherming zijn echter nog
niet heel helder over de vraag welke onderdelen van de Wet
natuurbescherming verder nog in de Omgevingswet zullen
worden opgenomen. Integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet zal pas plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet.12 Niet
geheel duidelijk is daarmee op dit moment of de complete
Wet natuurbescherming straks wordt overgeheveld naar de
Omgevingswet, of dat er, al dan niet in afgeslankte vorm,
een afzonderlijke Wet natuurbescherming blijft bestaan. Ik
denk daarbij bijvoorbeeld aan de aanwijzing van gebieden,
het (zonder programma) treffen van maatregelen om de instandhoudingdoelstellingen van Natura 2000-gebieden te
bereiken en/of om een positieve bijdrage aan de gunstige
staat van instandhouding van soorten te leveren dan wel
diverse aanschrijvingsbevoegdheden.
In de MvT bij de Omgevingswet staat hierover dat de “relevante onderdelen” van de Wet natuurbescherming relatief
eenvoudig kunnen worden ingepast in de Omgevingswet
(omdat begrippen en definities op elkaar aansluiten).13 Uit
11
Als gezegd bestaat het voornemen om de Wet natuurbescherming per 1 januari 2015 in werking te laten treden. De
vernieuwing (en vereenvoudiging) van het natuurbeschermingsrecht vindt daarmee voorafgaand aan de Omgevingswet plaats. De vraag kan gesteld worden of dat wel een logi-
652
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 652
Artikel
12
13
Vooralsnog is de planning immers de Omgevingswet in 2018 in werking te
laten treden. Zie Voortgangsbrief stelselherziening Omgevingsrecht, brief
van de Minister van IenM aan de Tweede Kamer d.d. 28 oktober 2013, kenmerk IenM/BSK-2013/243759.
Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 82.
Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 311.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/128
10/17/2014 5:51:15 PM
Artikel
NAT UURBESCHERMING MET DE OMGEVINGSWET, GA AT ER NU EINDELIJK ECHT IETS VER ANDEREN?
de MvT bij de Omgevingswet (par. 7.4) kan verder worden
afgeleid dat men in ieder geval voornemens is andere regelgeving voor niet-plaatsgebonden handelingen uit de
Wet natuurbescherming, alsook regels ten aanzien van
schadebestrijding, jacht en handel, ook op te nemen in de
Omgevingswet.14 De in deze MvT opgenomen passages “In
een afzonderlijk traject wordt een wijziging van de Omgevingswet voorbereid waarin de overige delen van de Wet
natuurbescherming in de Omgevingswet worden opgenomen” en “De regering heeft het voornemen om de integratie
van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet te laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van
de Omgevingswet. Op dat moment ontstaat er één wet voor
de fysieke leefomgeving.” doen verder eveneens vermoeden
dat de hele Wet natuurbescherming straks wordt overgeheveld naar de Omgevingswet.15 Aan de andere kant staat ook
in het wetsvoorstel Omgevingswet dat, na integratie van de
Wet natuurbescherming, in de Wet natuurbescherming een
apart, eigen vergunningenregime zal zijn opgenomen. In de
MvT bij art. 5.1 staat op dit punt immers letterlijk: natuuractiviteiten
“zijn dus uitsluitend omgevingsvergunningplichtig als
deze samenlopen met een of meer andere omgevingsvergunningplichtige activiteiten. […] Is die samenloop
met een andere vergunningplichtige activiteit er niet
– bijvoorbeeld als sprake is van een vergunningvrije
bouwactiviteit of een vergunningvrije milieubelastende
activiteit of wanneer er in het geheel geen andere activiteit wordt verricht als bedoeld in art. 5.1, 5.3 of 5.4 – dan
is voor een Natura 2000-activiteit of een flora- en faunaactiviteit een afzonderlijke vergunning op grond van de
Wet natuurbescherming vereist.”16
Deze passage gaat ervan uit dat er toch een apart deel in de
Wet natuurbescherming overblijft. Gelet op de overige passages in de MvT lijkt evenwel het uitgangspunt te zijn dat de
Wet natuurbescherming geheel in de Omgevingswet wordt
opgenomen. Zo wordt in de memorie van toelichting bij de
Omgevingswet ook nog gesteld:
“Hoewel de Wet natuurbescherming naar verwachting
in 2015 in werking zal treden, is het eindperspectief dat
deze wet opgaat in de Omgevingswet.”17
Hierna wordt ingegaan op de vraag welke vorm van integratie de voorkeur zou moeten hebben.
14
15
16
17
Zo volgt uit de MvT bij de Omgevingswet dat de hoofdstukken 6-8 van het
wetsvoorstel gereserveerd zijn voor onder andere de regels met betrekking tot jacht uit de Wet natuurbescherming. Zie Kamerstukken II 2013/14,
33962, nr. 3, p. 190.
Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 317 en 322.
Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 486-487.
Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 332.
M en R 2014/128
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 653
4.
Welke vorm van integratie heeft de
voorkeur?
Vooropgesteld moet worden dat iedere keuze ten aanzien
van een gehele of gedeeltelijke integratie tussen de Wet
natuurbescherming en de Omgevingswet voor- en nadelen
heeft. Deze bespreek ik hierna, om vervolgens af te ronden
met een conclusie.
Wat betreft volledige integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet kan de vraag gesteld worden of
dat wel past bij het streven van de Omgevingswet om te
komen tot een integraal kader voor (enkel) plaatsgebonden
activiteiten voor burgers, bedrijven en overheden in de fysieke leefomgeving. Ontstaat er geen vertroebeling van deze
doelstelling als ook regels ten aanzien van allerhande nietplaatsgebonden activiteiten (bijv. aanwijzing van gebieden,
schadebestrijding) in de Omgevingswet worden opgenomen? Bij andere wetten is dit immers ook niet voorzien;
waarom dan wel bij de Wet natuurbescherming? Daar kan
tegen in gebracht worden dat betwijfeld kan worden of het
zin heeft om voor deze niet-plaatsgebonden natuur-activiteiten een aparte Wet natuurbescherming in stand te houden. Is dat wel een logische oplossing, zeker nu een aanzienlijk deel van de Wet natuurbescherming betrekking heeft
op plaatsgebonden activiteiten? Blijft er dan niet een kleine
wet over, en wat is het nut en voordeel daarvan?
Ten aanzien van de integratie tussen de omgevingsvergunning en de vergunningplicht voor, kort gezegd, natuuractiviteiten, wijs ik nog op het volgende. Er zal straks mogelijk
voor niet-omgevingsvergunningplichtige activiteiten, een
eigen regime bestaan in de Wet natuurbescherming, terwijl
het toetsingskader voor omgevingsvergunningplichtige activiteiten met effecten op de natuur in de Omgevingswet
is opgenomen. Dit lijkt niet erg wenselijk. Nu is het inhoudelijke regime waaraan getoetst moet worden in het kader
van vergunningverlening – of het nou een omgevingsvergunning of een aparte natuurvergunning is – tenminste in 1
wet opgenomen,18 terwijl er dan, indien gekozen wordt voor
twee gescheiden systemen op dit punt, twee inhoudelijke
toetsingskader zouden zijn. Als de regering dat voor ogen
heeft, levert de Omgevingswet m.i. geen voordeel op ten
opzichte van de huidige systematiek. Dan had er wat mij betreft beter voor gekozen kunnen worden om de vergunningplicht, of ieder geval de daarvoor geldende toetsingscriteria
voor projecten en andere handelingen in het geheel in 1 wet
op te nemen. Het voorgaande pleit er dan ook voor om op dit
punt te kiezen voor volledige integratie – zoals, als gezegd,
wel het uitgangspunt lijkt te zijn maar wat tegelijker niet
ondubbelzinnig in het wetsvoorstel naar voren komt.
Niet alleen de effecten van gekozen vorm van integratie zijn
niet geheel duidelijk, dit geldt temeer voor wat betreft de
effecten van de Omgevingswet voor de (feitelijke) natuur-
18
Waarbij de Wabo voor omgevingsvergunningplichtige activiteiten met effecten op de natuur een specifieke (aanhaak-)regeling kent.
Afl. 8 - oktober 2014
653
10/17/2014 5:51:15 PM
NAT UURBESCHERMING MET DE OMGEVINGSWET, GA AT ER NU EINDELIJK ECHT IETS VER ANDEREN?
bescherming. De integratie van het onderdeel natuur die
met de Omgevingswet nu al wel wordt voorzien, heeft inhoudelijk immers nog niet veel om handen. Voor de praktijk
het meest relevant is de verplichte koppeling tussen de natuurtoestemmingen en de omgevingsvergunning – zij het
dat deze koppeling toch weer minder hard en dwingend
is dan een verplichte koppeling als deze op grond van de
Wabo zou gelden. Immers, het criterium van onlosmakelijk samenhangende activiteiten zoals we dat kennen uit
de Wabo en waarvoor per definitie één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd, wordt in de Omgevingswet
niet meer opgenomen. Men kan er dus altijd voor kiezen de
natuurtoestemming apart aan te vragen. Dat betekent dan
ook feitelijk dat er met de Omgevingswet voor het onderdeel natuur niet veel verandert ten opzichte van de huidige praktijk. Dat de natuurvisie deel kan uitmaken van de
omgevingsvisie, het beheerplan één van de verplicht vast
te stellen programma’s is en dat de Omgevingswet de mogelijkheid bevat om de programmatische aanpak stikstofdepositie voort te zetten (als de PAS daadwerkelijk op enig
moment wordt vastgesteld)19 , leidt materieel niet tot een
wijziging. Temeer, omdat de specifieke regeling ten aanzien
van de PAS zoals die nu in de Nbw is opgenomen, al eerder zal zijn vervangen door een generieke regeling voor een
programmatische aanpak in de Wet natuurbescherming, of,
als deze wet niet tijdig in werking treedt, nog in de Nbw
zelf.20 Gelet op deze geringe veranderingen tussen de wetgeving voor natuur zoals deze (zoals nu wordt voorzien) zal
gelden direct voorafgaand aan de inwerkingtreding van de
Omgevingswet en de Omgevingswet zelf, voorzie ik materieel geen grote veranderingen voor de natuurbescherming
vanwege een wijziging van het wettelijk kader.
Interessanter dan de wijze van integratie is m.i. de toepassing van dit wettelijk kader in de praktijk op het moment
dat de Omgevingswet daadwerkelijk van kracht wordt en
de volledige of gedeeltelijk integratie van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet heeft plaatsgevonden.
Wat er dan materieel zal veranderen is echter vooralsnog
niet duidelijk, met name omdat het toetsingskader voor een
natuuractiviteit nog zal worden opgenomen in een AMvB
waarvan de inhoud nog niet bekend is. Maar ook zonder de
inhoud van die AMvB te kennen, kan nu al wel worden aangenomen dat de kans klein is dat het toetsingskader voor
de toelaatbaarheid van natuuractiviteiten veel zal afwijken
van de huidige beoordelingscriteria voor vergunningen en
ontheffingen op grond van de Nbw respectievelijk de Ffw.
Geen enkele wetswijziging zal er immers toe kunnen leiden dat het materieel makkelijker wordt om toestemming
te verkrijgen voor een activiteit met effecten op gebieden
en soorten waarop de Vogel- en/of Habitatrichtlijn van toepassing zijn. De toelaatbaarheid van deze effecten wordt
bepaald door deze twee richtlijnen. Zolang deze richtlijnen
19
20
Op dit moment gaat men er van uit dat de PAS in ieder geval niet voor eind
2014 wordt vastgesteld. Zie http://pas.natura2000.nl/pages/21-planning.
aspx
Zie Wijziging van de Natuurbeschermingswet (programmatische aanpak
stikstof), Kamerstuknummer 33669.
654
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 654
Artikel
niet worden gewijzigd in die zin, dat effecten op gebieden
en soorten minder snel worden aangenomen en/of sneller
aanvaardbaar zijn, zullen er inhoudelijk gezien weinig positieve effecten optreden van welke nationale wetswijziging
dan ook. In dat opzicht zal het effect van iedere wetswijziging marginaal zijn. De regels die straks zullen gelden op
het gebied van de actieve soorten- en gebiedsbescherming,
jacht en schadebestrijding zijn verder ook nog onduidelijk.
Ook ten aanzien van deze onderdelen kan dus op moment
niet worden vastgesteld welke voor-, of nadelen de Omgevingswet zal gaan bieden.
Verder dient bedacht te worden dat een aanzienlijk deel
van het “natuurrecht” niet wordt bepaald door wetgeving,
maar door jurisprudentie en door de invulling van de ruime,
niet gedefinieerde begrippen en toetsingskaders in de huidige wetgeving. Ik denk in dat verband aan de invulling van
het begrip “bestaande rechten” – waaraan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in weerwil van steeds wisselende wettelijke definities eigen invulling heeft gegeven – of de veelal indringende toetsing die de
ABRvS verricht in het geval van een project dat leidt tot een
toename van stikstofdepositie. Een ander voorbeeld in dit
verband is het, inmiddels door het Hof van Justitie van de
EU (HvJ EU) aangenomen strikte onderscheid tussen mitigerende en compenserende maatregelen21 waardoor het in de
praktijk naar verwachting nog lastiger wordt om toestemming te verlenen zonder dat de beruchte ADC-toets22 met
succes wordt doorlopen. Deze praktijk verandert niet door
een procedurele aanpassing van wet- en regelgeving, maar
pas door een inhoudelijke wijziging hiervan. Maar die inhoudelijke wijziging kan alleen op Europees niveau plaatsvinden.
5.
AFRONDING
De kritische kanttekeningen die ik hiervoor heb geplaatst,
verdienen echter niet de conclusie dat alles bij het oude gelaten zou moeten worden vanuit de gedachte dat een wijziging van de natuurwetgeving “toch geen zin” zal hebben.
Integendeel. Het heeft mij altijd erg verbaasd dat de Vogel- en Habitatrichtlijn – met een beperkt aantal artikelen
– in Nederland geïmplementeerd zijn door middel van een
indrukwekkende hoeveelheid bepalingen. Iedere vereenvoudiging van regelgeving over de gebieds- en soortenbescherming is wat dat betreft van harte aan te bevelen. Het
staat verder buiten kijf dat de praktijk geholpen kan worden
door de invoering van instrumenten als een programmatische aanpak waarmee naast het verbeteren van de kwaliteit van natuurgebieden ook vergunningverlening wordt
vergemakkelijkt. Mits deze instrumenten ook in de praktijk
zullen werken. Tot op heden is echter nog niet duidelijk of
een dergelijke aanpak ook echt een positief effect zal sorte21
22
HvJ EU 15 mei 2014, C-512/12, M en R 2014/112.
De op basis van art. 19g, lid 2 en lid 3, Nbw verplichte toets naar de afwezigheid van alternatieven, aanwezigheid van dwingende redenen van
groot openbaar belang in combinatie met de verplichting om compenserende maatregelen te treffen.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/128
10/17/2014 5:51:15 PM
Artikel
NAT UURBESCHERMING MET DE OMGEVINGSWET, GA AT ER NU EINDELIJK ECHT IETS VER ANDEREN?
ren. De gang van zaken rondom de PAS laat zien dat alleen
al het ontwikkelen van een programmatische aanpak niet
eenvoudig is, laat staan dat onduidelijk is of een programma
door de ABRvS (en, mogelijk, het HvJ EU) in overeenstemming wordt geacht met de Vogel- en Habitatrichtlijn en of
dit programma daadwerkelijk leidt tot verbetering van de
natuur en het vergemakkelijken van vergunningen voor
nieuwe activiteiten. En dan laat ik de onmogelijkheid om
voor (gewone) bestemmingsplannen aanspraak te kunnen
maken op ontwikkelingsruimte uit de PAS en het in te voeren verbod op externe saldering nog buiten beschouwing.
Geconcludeerd kan dan ook worden dat iedere formele wijziging van het wettelijk kader van de natuurbescherming
zoals deze voortvloeit uit de Vogel- en Habitatrichtlijn hoogstens marginaal, en dan ook nog eens met name procedureel, een positief effect zou kunnen hebben op de kwaliteit
van natuurgebieden, de effectiviteit van het beschermen
van soorten en getroffen maatregelen en op de toelaatbaarheid van nieuwe activiteiten met mogelijk negatieve
effecten op de natuur. De praktijk zal daardoor met name
veel (kunnen) hebben aan de wijzigingen die de Wet natuurbescherming voorstaat, aangezien deze wet materieel
leidt tot een vereenvoudiging van de gebieds- en soortenbescherming, in die zin dat de wetgeving meer gestroomlijnd wordt. Het streven van dit wetsvoorstel is immers om
de bescherming van de natuur eenvoudiger te maken en
een “beter werkbaar kader” te scheppen.23 De huidige onderdelen van de Wet natuurbescherming (en daarmee dus
ook van de Nbw en de Ffw) waarvan vaststaat dat deze in
de Omgevingswet zullen worden geïntegreerd, zullen m.i.
geen bijzondere bijdrage op dit punt leveren. Aan de andere
kant zal de Omgevingswet hierdoor ook niet ingewikkelder
of minder overzichtelijk worden, nu de natuuronderdelen
die in de Omgevingswet zijn opgenomen, zeer beperkt zijn.
De vraag die dan, ten slotte, nog wel gesteld kan worden is,
of het omwille van de overzichtelijkheid niet voor de hand
had gelegen om vooralsnog geen enkele regels omtrent de
natuurbescherming in de Omgevingswet op te nemen, en
pas na afronding van het wetgevingstraject ten behoeve van
de Wet natuurbescherming te bezien hoe de natuur met de
Omgevingswet beschermd zou kunnen worden. Daarmee
zou m.i. kunnen worden voorkomen dat er nu nieuwe natuurwetgeving wordt ingevoerd die mogelijk op korte termijn weer moet worden aangepast om de integratie in de
Omgevingswet goed te laten verlopen. Terwijl de afgelopen
jaren al behoorlijk wat wijzigingen in met name de Natuurbeschermingswet zijn aangebracht en ook nu nog wijzigingen worden voorzien.
23
Regels ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming), Kamerstukken II 33 348, nr. 3, in het bijzonder p. 11-13.
M en R 2014/128
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 655
Afl. 8 - oktober 2014
655
10/17/2014 5:51:15 PM
Artikel
Mr. E. Vogel-Jaartsveld1
Nu al Eenvoudig Beter dankzij het begrip ‘inrichting’
M en R 2014/129
De Minister van Infrastructuur en Milieu zet haar voornemen door en wijzigt het aangrijpingspunt voor de vergunningplicht voor activiteiten met nadelige gevolgen voor het
milieu. In het voorstel van wet houdende regels over het
beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet) geeft ze aan afscheid te willen nemen van het
begrip ‘inrichting’ en introduceert ze ‘milieubelastende activiteit’. Dit alles in het kader van Eenvoudig Beter.
In de diverse toelichtende stukken2 bij het wetsvoorstel
Omgevingswet worden nadelen van het begrip ‘inrichting’
genoemd en de voordelen van het verdwijnen ervan (even
uitgezonderd de regeling rondom de Seveso-III bedrijven).
Toch wel jammer dat daarbij uit het oog is verloren dat op
diverse plaatsen in Nederland juist gebruik wordt gemaakt
van het begrip ’inrichting’ om bedrijvigheid te faciliteren.
Hierbij denk ik aan campusterreinen zoals de High Tech
Campus Eindhoven (HTCE). De ontwikkeling van een traditioneel bedrijventerrein – waar ieder bedrijf op zijn eigen
stuk grond zijn eigen activiteit onderneemt – in de richting
van een campusachtige opzet – waar bedrijven met elkaar
verweven zijn in technisch, functioneel en organisatorisch
opzicht (ik gebruik met opzet de criteria voor het zijn van
één inrichting) – doet zich op vele plaatsen in het land
voor. In veel gevallen hangt dit samen met een streven naar
duurzame productie. Immers, bedrijven gebruiken warmte,
energie, grondstoffen, afvalstoffen, etc. van elkaar. Bedrijven die zich bezighouden met onderzoek en ontwikkeling
zoeken elkaar op om gezamenlijk tot betere resultaten te
komen. Hiervoor maken ze gebruik van elkaars (laboratorium) faciliteiten en zetten gezamenlijk onderzoeksprojecten op. Dit brengt met zich mee dat risicovolle activiteiten
plaatsvinden dicht in de buurt van risicogevoelige activiteiten zoals kantoor. Terreinen zoals HTCE zijn belangrijke
economische trekkers en zijn pioniers als het gaat om het
faciliteren van dynamisch en innovatief ondernemerschap.
Bij het opzetten van de juridische constructie rondom de
omgevingsvergunning voor milieu voor HTCE hebben we
1
2
Elsbeth Vogel-Jaartsveld is Senior Legal Counsel, Philips Innovation Services. De tekst geeft de persoonlijke mening van de auteur weer.
Zie o.a. het Nader Rapport, p. 33, 34 en de Memorie van Toelichting, p.154
e.v. en p. 166, 167.
656
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 656
dankbaar gebruikgemaakt van een aantal ‘nadelen’ en andere eigenschappen van het begrip ‘inrichting’, namelijk:
1. de geografische bepaaldheid;
2. het feit dat de vergunning geldt voor de hele inrichting
nu er enkele vergunningplichtige activiteiten binnen de
grens van de inrichting worden ondernomen;
3. binnen de inrichting gelden geen risicocontouren of
geluidnormen en kan afval zonder juridische complicaties worden ingezameld, centraal opgeslagen en voor
afvoer gereed gemaakt;
4. de mogelijkheid om de vergunning voor het hele terrein in handen te leggen van een speciaal daarvoor
opgerichte coöperatieve vereniging. In deze vereniging
komen de belangen van de (meer dan 135) op HTCE gevestigde bedrijven samen als het gaat om het managen
van de vergunde milieugebruiksruimte;
5. de exclusiviteit die voortvloeit uit één inrichting: één
vergunning, één vergunninghouder acterend binnen de
grens van de inrichting zoals omschreven in de vergunningaanvraag.
Vooral dankzij de exclusieve positie van de vergunninghouder en het ontbreken van onderlinge milieunormen binnen
de grens van de inrichting is de enorme verwevenheid van
activiteiten mogelijk. Als tegenhanger daarvan is een stringent systeem van private en publieke borging van regelnaleving opgezet. De coöperatieve vereniging heeft door het
uitgeven van private deelvergunningen (deelverzamelingen
van de omgevingsvergunning voor milieu) een nauwkeurig
beeld van de activiteiten op HTCE en kan effectief toezicht
houden. Deze bevoegdheid is nadrukkelijk vastgelegd met
als uiterste sanctie het stilleggen van de overtredende activiteit. De handhavende taak van het bevoegd gezag is een
stuk eenvoudiger geworden nu hij met één partij te maken
heeft en middels een convenant tussen vergunninghouder
en bevoegd gezag is geborgd dat het private toezicht naadloos aansluit op het publieke.
HTCE is beslist niet het enige voorbeeld van een bedrijventerrein waar de door de Minister genoemde nadelen van het
begrip ‘inrichting’ op positieve wijze zijn ingezet om op een
terrein met onderling verweven bedrijvigheid de gevolgen
voor het milieu van het geheel aan bedrijven te beheersen.
Stel dat de vergunning alleen op de vergunningplichtige activiteit van toepassing zou zijn en het terrein voor het overige onder algemene regels zou vallen; waar regelen we dan
dat de gevaarlijke stoffen voor alle bedrijven via slechts één
centraal punt het terrein opkomen, dat deze via stricte regels en administratie aan de bedrijven worden uitgegeven
en via één centraal punt het terrein als gevaarlijk afval weer
verlaten? Dit is nog maar één voorbeeld van regulering van
milieuaspecten op het niveau van de vergunningplichtige
inrichting die voorkomt dat een ‘ieder voor zich’ benadering
onevenredige stijging van milieurisico’s met zich mee zal
brengen.
Afl. 8 - oktober 2014
M en R 2014/129
10/17/2014 5:51:15 PM
Artikel
NU AL EENVOUDIG BETER DANK ZIJ HET BEGRIP ‘INRICHTING’
Bij het opzetten van de juridische constructie voor HTCE
hebben we gesproken met mensen van de Radboud Universiteit in Nijmegen en Chemelot in Geleen, waar op vergelijkbare wijze werd of wordt gewerkt.
Op diverse locaties in Nederland bestaan plannen om een
campus op te richten rondom een bepaald thema. Het zou
jammer zijn als deze terreinen last gaan krijgen van de
voorgenomen wijziging in aangrijpingspunt voor de vergunningplicht. Ik zou de Minister willen uitnodigen om een
grondige analyse te maken van de verworvenheden rondom
het begrip ‘inrichting’ zoals het is toegepast op campusterreinen. Vervolgens kan in de (uitvoeringsregelgeving op basis van de) Omgevingswet worden geborgd dat ongestoorde
voortgang kan plaatsvinden van de wijze waarop op deze
terreinen de gevolgen voor het milieu beheerd en beheerst
worden. Op HTCE zijn we al enkele jaren Eenvoudig Beter
bezig en daar willen we graag mee door blijven gaan.
M en R 2014/129
T2_MENR_1408_bw_V02.indd 657
Afl. 8 - oktober 2014
657
10/17/2014 5:51:15 PM
Nationale omgevingswetgeving in behandeling
Omgevingswet
16-06-14 Omgevingswet
Wabo
13-02-14 Wijziging Wabo (verbetering
vergunningverlening, toezicht en
handhaving)
Wet milieubeheer
09-11-94 Duurzaam geproduceerd hout
03-02-00 Wijziging duurzaam geproduceerd
hout
14-10-02 Wijziging duurzaam geproduceerd
hout
28-06-13 Tarieven Commissie mer
T2_MENR_1408_lijm_V02.indd 658
Datum laatste stuk
Inwerkingtreding
Staatsblad
Mondelinge behandeling
Memorie van antwoord
(Eind)verslag
01-07-14
33 872
26-08-14
23 982
26 998
09-07-02
14-09-00
28 631
27-01-05
173
237
33 686
26-05-14
27-06-14
21-08-14
24-06-14
302 KB
30-07-14
27-07-14
412 Zie KB 25-10-13
18-06-14
07-08-14
15-07-14
30 900
31 362
29-05-07
20-05-10
33 328
33 660
15-08-13
129 Zie KB 27-03-14
34 007
01-09-14
Voortgang:
658
Wetsvoorstel Eerste Kamer
33 962
17-12-13 Jaarverplichting hernieuwbare
33 834
energie vervoer, hernieuwbare
brandstofeenheden en elektronisch
register hernieuwbare energie vervoer
01-04-14 Wijziging Wm en Wet VROM BES
33 907
ivm TK 33 906
11-04-14 Wijziging Wm en pChw (Stb. 2013, 33 919
144) in verband met het doorvoeren
van enkele noodzakelijke reparaties en
andere kleine wijzigingen
Waterwet
27-06-14 Reparatiewet infrastructuur en milieu 33 976
2014
Natuur
03-07-09 Wijz Nbw en Ffw (uitbreiding tot
32 002
EEZ)
20-08-12 Wet natuurbescherming
33 348
19-06-13 Wijz Nbw 1998 (PAS)
33 669
Algemene wet bestuursrecht
10-09-13 Wet bevordering van mediation in het 33 727
bestuursrecht
Overige
04-12-06 Grondwetswijziging zorgplicht dieren
27-02-08 Voorstel Duyvendak beperking
emissies kolencentrales
05-07-12 Wet open overheid (Woo)
14-06-13 Wijz Wet aansprakelijkheid
kernongevallen
01-09-14 Wet aanpak woonoverlast
Aangenomen Tweede Kamer
Mondelinge behandeling
Nota n.a.v. het verslag
(eind)verslag
Wetsvoorstel en MvT
Datum
ingediend
Wetsvoorstel
Stand van zaken 19 september 2014
TK/EK-nummer
door mr. dr. J.H.G. van den Broek
Afl. 8 - oktober 2014
Laatste wijzigingen:
Milieu en Recht
10/17/2014 5:39:20 PM
Colofon
Milieu en Recht
Abonnementenadministratie:
Zie: www.kluwer.nl/klantenservice
Kluwer b.v., klantenservice, Postbus 878, 7400 AW Deventer
Redactie:
Mr. drs. B. Arentz,
Mr. dr. J.H.G. van den Broek,
Mr. dr. H.J.M. Havekes,
Mr. J. Kramer,
Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer,
Prof. mr. M.G.W.M. Peeters,
Mr. drs. J. Rutteman,
Prof. mr. B.J. Schueler,
Prof. mr. R. Uylenburg,
Mr. J.A.M. van der Velden,
Dr. mr. C. Waling,
Mr. dr. L.F. Wiggers-Rust,
Drs. H.E. Woldendorp.
Abonnementsprijzen 2014:
€ 250,00 (incl. band, btw en verzendkosten).
Losse nummers € 31,00. Online versie: € 254,75 (excl. btw), prijs iedere
volgende gebruiker € 44,75 (excl. btw).
Combinatieabonnement: 25% korting op prijs tijdschrift + online.
Leden van de Vereniging voor Milieurecht 15% korting.
Nieuwe abonnementen:
Abonnementen kunnen op elk gewenst moment worden aangegaan voor
de duur van minimaal één jaar, te rekenen vanaf het moment van eerste
levering. Ze worden vooraf gefactureerd voor de volledige abonnementsperiode, tenzij uitdrukkelijk anders is overeengekomen. Nieuwe abonnementen kunnen via www.kluwer.nl/klantenservice worden opgegeven.
Adreswijziging:
Bij wijzigingen van tenaamstelling en/of adres zie www.kluwer.nl/
klantenservice.
Overige medewerkers:
Mr. E. Broeren (EB), Mr. W.J.B. Claassen-Dales (CD),
Mr. A. Collignon (AC), Dr. W.Th. Douma (WTD),
Mr. K.J. de Graaf (KdG), Mr. F.A.G. Groothuijse (FG),
Mr. H.J.A. van Ham (E-JvH), Mr. S. Hillegers (SH),
Prof. mr. J.H. Jans (JJ), Mr. M.M. Kaajan (MK),
Mr. V.M.Y. van ’t Lam (VL),
Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer (TN), Mr. dr. M.A.A. Soppe (MS),
Mr. D. Vrhovac (DV), Mr. F.C.S. Warendorf (FW)
Redactiesecretariaat:
Kluwer b.v., t.a.v. Tijdschrift Milieu en Recht
Mr. drs. Bibi Krot
Postbus 23, 7400 GA Deventer
e-mail: [email protected]
Tel.: 06-52054675
Artikelen en reacties kunnen ter publicatie worden aangeboden. Gaarne daarvoor contact opnemen met de redactiesecretaris.
Uitgever:
Ir. Peter M. van der Jagt
Verschijning:
10 afleveringen per jaar
Opgericht in 1973, mede onder auspiciën van de Stichting
Natuur en Milieu.
Citeertitel:
M en R (jaargang)/publicatienummer, paragraafnummer
M en R 2014/1, par. 1.1
Beëindiging abonnement:
Abonnementen kunnen schriftelijk tot drie maanden voor de aanvang
van het nieuwe abonnementsjaar worden opgezegd. Bij niet-tijdige
opzegging wordt het abonnement automatisch met een jaar verlengd.
Advertenties
Recent, Postbus 17229, 1001 EJ Amsterdam
Contactpersoon: J. Slor, tel.: 020-3308998
fax: 020-4204005, e-mail: [email protected]
Auteursinformatie:
De hoofdartikelen in dit tijdschrift worden getoetst op hun wetenschappelijke kwaliteit. Dat betekent dat deze artikelen diepgravend en grondig
dienen te zijn en een vernieuwend en origineel karakter dienen te
hebben. Artikelen worden daartoe beoordeeld door de gehele redactie
gezamenlijk in een vergadering. Deze beoordeling wordt voorbereid
door twee of meer redactieleden die ten aanzien van het onderwerp van
het artikel over specifieke deskundigheid beschikken. Indien de redactie
specifieke deskundigheid mist, wordt één of meer externe referenten
gevraagd een oordeel over het artikel te geven. De beoordeling kan
aanleiding zijn tot het doen van voorstellen aan de auteur ter verbetering van het artikel. Indien onvoldoende aan deze voorstellen tegemoet
wordt gekomen, kan de redactie besluiten het artikel niet te plaatsen.
Besluit de redactie om een artikel te plaatsen in Milieu en Recht dan
wordt de auteur geacht door aanbieding van het artikel tevens toestemming te hebben verleend voor openbaarmaking en verveelvoudiging ten
behoeve van de electronische ontsluiting van Milieu en Recht
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar
gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij electronisch, mechanisch,
in fotokopie of anderszins zonder voorafgaande schriftelijke toestemming
van de uitgever. Op deze uitgave zijn de Algemene Leveringsvoorwaarden
van toepassing. Deze kunt u nalezen op www.kluwer.nl.
Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op
grond van art. 16h t/m 16m Auteurswet 1912 j°. Besluit van 27 november
2002, Stb. 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (Postbus
3060, 2130 KB). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in
bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.
Het verlenen van toestemming tot publikatie in dit tijdschrift houdt in
dat de auteur,behoudens een uitdrukkelijk voorbehoud daartoe, machtiging verleent aan:
1. de Stichting Reprorecht te Amstelveen, tot inning en verdeling van
door een onderneming, organisatie of instelling op grond van artikel
17 Auteurswet 1912 verschuldigde vergoedingen voor het maken van
kopieën uit deze uitgave, een en ander volgens haar Reglementen en
Statuten, zoals die zijn goedgekeurd door de Minister van Justitie.
2. de uitgever, tot inning en verdeling van de krachtens artikel 16
Auteurswet 1912 aan de uitgever verschuldigde billijke vergoedingen.
ISSN 0165-1137
Milieu en Recht
T2_MENR_1408_lijm_V02.indd 657
Afl. 8 - oktober 2014
10/17/2014 5:39:20 PM

Introductie Omgevingswet Mr. I.M. (Irene) van der Heijden

Het omgevingsplan Mr. E.E. (Esther) Schaake

Vroom! (Trend) - PDF eBooks Free | Page 1

Lees hier de volledige brief.

Netherlands

Bijlage 03- Voortgangsrapportage afbouw PBO okt 2014

Bijlage 3 - Productschap Akkerbouw

Toegankelijkheid en inclusieve samenleving

PAWEX Korte Elisabethstraat 6 3511 JG Utrecht Ministerie van

Getrechterde besluitvorming: ni wegen alleen