Cover Page The handle http://hdl.handle.net/1887/23081 holds various files of this Leiden University dissertation. Author: Rommelse, Antonius Franciscus (Anton) Title: De arbeidsongeschiktheidsverzekering: tussen publiek en privaat. Een beschrijving, analyse en waardering van de belangrijkste wijzigingen in het Nederlandse arbeidsongeschiktheidsstelsel tussen 1980 en 2010 Issue Date: 2014-01-23 De arbeidsongeschiktheidsverzekering: tussen publiek en privaat De arbeidsongeschiktheidsverzekering: tussen publiek en privaat Een beschrijving, analyse en waardering van de belangrijkste wijzigingen in het Nederlandse arbeidsongeschiktheidsstelsel tussen 1980 en 2010 PROEFSCHRIFT ter verkrijging van de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden, op gezag van Rector Magnificus prof. mr. C.J.J.M. Stolker, volgens besluit van het College voor Promoties te verdedigen op donderdag 23 januari 2014 klokke 15.00 uur door Antonius Franciscus Rommelse geboren te Haarlem in 1958 Promotiecommissie: Promotoren: prof. dr. K.P. Goudswaard prof. mr. G.J.J. Heerma van Voss Overige leden: prof. prof. prof. prof. dr. Ph.R. de Jong (Universiteit van Amsterdam) dr. F. Leijnse (Open Universiteit) mr. B. Barentsen dr. C.L.J. Caminada De totstandkoming van dit proefschrift is mogelijk gemaakt door een financiële bijdrage van Instituut Gak. Lay-out: Anne-Marie Krens – Tekstbeeld – Oegstgeest Vertaling samenvatting: Michael Dallas © 2014 A.F. Rommelse ISBN 978 90 8728 205 9 e-ISBN 978 94 0060 170 3 Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-pro.nl). No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher. Woord vooraf Hoe een arbeidsongeschiktheidsstelsel het beste kan worden ingericht, heeft altijd mijn bijzondere belangstelling gehad. De vraag stellen is, zoals gebruikelijk, eenvoudiger dan hem beantwoorden. Wat is ‘het beste’? De een wenst hogere uitkeringen, terwijl een ander lagere premies noodzakelijk vindt. Beide tegelijk kan niet. Dit is nog maar één van de dilemma’s die zich voordoen bij het inrichten van een arbeidsongeschiktheidsstelsel. Langs twee wegen kan naar oplossingen voor deze dilemma’s worden gezocht. Ten eerste kan de geschiedenis van het arbeidsongeschiktheidsbeleid worden onderzocht. Welke oplossingen zijn in het verleden gekozen en tot welke uitkomsten hebben die oplossingen geleid? Daaruit kunnen we leren welke voor- en nadelen zijn verbonden aan bepaalde keuzes. Ten tweede kan worden geïnventariseerd op welke manieren een arbeidsongeschiktheidsstelsel in theorie kan worden ingericht. Vervolgens kan worden onderzocht tot welke uitkomsten ieder stelsel leidt. Om die uitkomsten zo goed mogelijk te voorspellen, kan gebruik worden gemaakt van de resultaten van het historische onderzoek. Beide wegen heb ik bewandeld. Het resultaat daarvan is in dit proefschrift neergelegd. Hoewel het schrijven van een proefschrift een eenzame bezigheid is, kan het niet gebeuren zonder de mentale en praktische steun van vele anderen. Mijn (vroegere en huidige) leidinggevenden op het Ministerie van SZW wil ik bedanken voor de mogelijkheid die zij mij hebben geboden om meer fundamenteel na te denken over het arbeidsongeschiktheidsbeleid. Voorts wil ik mijn collega’s op de afdeling Inkomenswaarborg van de directie IVV bedanken voor hun geduld om mijn minder praktische ideeën aan te horen en hun bereidheid om mijn werkzaamheden over te nemen als ik weer ‘de wetenschap’ inging. Met name Mona dank ik voor het becommentariëren van de vele concepten die ik heb geschreven. Ook ben ik veel dank verschuldigd aan de medewerkers van de bibliotheek op het Ministerie van SZW, omdat zij altijd klaarstonden om tijdschriftartikelen e.d. voor mij op te zoeken en te kopiëren. Zonder de begeleiding van mijn promotoren Kees en Guus, zou ik dit proefschrift nooit hebben kunnen schrijven. Hun kritische en opbouwende commentaar heeft de diepgang van het betoog aanmerkelijk vergroot. Bovendien hebben ze vanaf het begin het vertrouwen uitgestraald dat het project zou slagen. Ook mijn collega’s in Leiden op de afdeling Economie hebben daar een flinke steen aan bijgedragen door hun voortdurende interesse in de voortgang van het boek en het zorgdragen voor een prettige en gezellige werkomgeving. Meer in het bijzonder wil ik mijn kamergenoot Daniëlle VI Woord vooraf bedanken voor haar altijd uitbundige enthousiasme, haar gejuich als ik een target had gehaald, haar optimisme als het tegenzat en haar plezier over en tijdens onze wandelingen na de lunch. Een betere kamergenoot kan iemand zich niet wensen. Tot slot is het schrijven van een proefschrift alleen mogelijk als je volledig wordt gesteund door het thuisfront. Karin heeft dat op alle mogelijk denkbare manieren gedaan. Zij heeft me tijd en ruimte gegeven wanneer ik dat wenste, aandacht wanneer ik daar behoefte aan had, aangemoedigd wanneer ze zag dat dat nodig was en vertrouwen gegeven in een goede en voorspoedige afloop. Dat het koken wat vaker op haar neerkwam, nam ze voor lief. Evenzo dat ik mijn stofzuigbeurt een enkele keer (of meer) oversloeg. Mijn ouders hebben helaas niet mogen meemaken dat ik aan dit proefschrift begon. Zij zouden nu nog trotser op me zijn geweest. Anton Rommelse Amsterdam, oktober 2013 Inhoudsopgave LIJST VAN FIGUUR EN TABELLEN LIJST VAN AFKORTINGEN 1 1 1.1 1.2 1 1.4 1.5 1.6 1.7 Inleiding Het onderwerp van onderzoek (I): het Nederlandse arbeidsongeschiktheidsstelsel Het onderwerp van onderzoek (II): de belangrijkste wijzigingen in het Nederlandse arbeidsongeschiktheidsstelsel tussen 1980 en 2010 Waardering van het arbeidsongeschiktheidsbeleid Probleemstelling Opbouw van het betoog Doel van het onderzoek 3 7 15 24 26 27 CRITERIA OM (WIJZIGINGEN IN) EEN ARBEIDSONGESCHIKTHEIDSSTELSEL TE WAARDEREN 33 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 33 33 39 46 48 55 55 62 65 69 74 2.7 2.8 2.9 3 XIII INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING 1.3 2 XI Inleiding De keuze van criteria Mate van keuzevrijheid Mate van inkomensbescherming Mate van equivalentie of solidariteit Omvang van het beroep op een arbeidsongeschiktheidsstelsel 2.6.1 Voorkómen van arbeidsongeschiktheid (preventie) 2.6.2 Beperken van arbeidsongeschiktheid (re-integratie) Totale kosten van een arbeidsongeschiktheidsstelsel Andere in de literatuur genoemde criteria Samenvatting en conclusies DE INRICHTING VAN EEN ARBEIDSONGESCHIKTHEIDSREGELING 77 3.1 3.2 3.3 77 78 79 80 81 88 3.4 Inleiding De personele werkingssfeer De materiële werkingssfeer 3.3.1 De voorwaarden voor een recht op uitkering 3.3.2 De hoogte en duur van een uitkering De financiering Inhoudsopgave VIII 3.5 3.6 3.7 4 90 92 93 NAAR EEN THEORIE OVER ARBEIDSONGESCHIKTHEIDSTELSELS 95 4.1 4.2 95 96 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 5 De uitvoering De (mogelijke) verbanden tussen de personele en de materiële werkingssfeer, de financiering en de uitvoering Samenvatting en conclusies Inleiding Het werknemersmodel 4.2.1 De werking van de markt voor kortdurende individuele arbeidsongeschiktheidsverzekeringen 4.2.2 De werking van de markt voor langdurige individuele arbeidsongeschiktheidsverzekeringen 4.2.3 Verzekeringstechnische problemen 4.2.4 Oplossingen voor de verzekeringstechnische problemen 4.2.5 Uitkomsten en waardering van het werknemersmodel Het cao-model 4.3.1 De werking van de markt voor collectieve arbeidsongeschiktheidsverzekeringen 4.3.2 Uitkomsten en waardering van het cao-model Het overheidsmodel 4.4.1 De werking van een model met publieke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen 4.4.2 Uitkomsten en waardering van het overheidsmodel Het werknemers/overheid-model 4.5.1 Werknemers moeten zich desgewenst kunnen verzekeren 4.5.2 Alle werknemers moeten verzekerd zijn 4.5.3 De premie moet betaalbaar zijn Het cao/overheid-model Het overheid/cao-model 4.7.1 De werking van het overheid/cao-model 4.7.2 Uitkomsten en waardering van het overheid/cao-model ten opzichte van het overheidsmodel Samenvatting en conclusies DE BELANGRIJKSTE WIJZIGINGEN IN HET NEDERLANDSE ARBEIDSONGESCHIKTHEIDSSTELSEL GEDURENDE DE PERIODE VAN 1980 TOT 2010 5.1 5.2 Inleiding De belangrijkste wijzigingen in de publieke arbeidsongeschiktheidsregelingen 5.2.1 Wijzigingen in de personele werkingssfeer 5.2.2 Wijzigingen in de materiële werkingssfeer 5.2.3 Wijzigingen in de financiering 5.2.4 Wijzigingen in de uitvoeringsorganisatie 97 106 111 113 120 123 124 129 133 133 135 138 138 142 144 146 149 149 150 153 159 159 160 160 169 178 186 Inhoudsopgave 5.3 5.4 6 WAARDERING VAN DE WIJZIGINGEN IN HET NEDERLANDSE ARBEIDSONGESCHIKTHEIDSSTELSEL GEDURENDE DE PERIODE VAN 1980 TOT 2010 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 7 De belangrijkste wijzigingen in de private arbeidsongeschiktheidsregelingen 5.3.1 Hogere bovenwettelijke aanvullingen in reactie op de stelselherziening van 1987 5.3.2 Reparatie van het WAO-gat in 1993 5.3.3 Wijzigingen in de bovenwettelijke aanvullingen in reactie op het WIA-complex Samenvatting en conclusies Inleiding Mate van keuzevrijheid 6.2.1 Wat is het probleem? 6.2.2 De huidige omvang van het probleem 6.2.3 Waarom dient de overheid het probleem op te lossen? 6.2.4 Conclusies Mate van inkomensbescherming 6.3.1 Verlaging van de wettelijke uitkering 6.3.2 Privatisering en ministelsel 6.3.3 De hoogte van de wettelijke uitkering 6.3.4 De duur van de wettelijke uitkering Mate van equivalentie of solidariteit Omvang van het beroep op het arbeidsongeschiktheidsstelsel 6.5.1 Financiële prikkels voor werknemers 6.5.2 Financiële prikkels voor werkgevers 6.5.3 Beperking instroom in de Wet WIA en bevordering werkhervatting arbeidsongeschikten 6.5.4 Financiële prikkels voor uitvoeringsorganen Totale kosten van het arbeidsongeschiktheidsstelsel 6.6.1 De ontwikkeling van de totale kosten bij kortdurende arbeidsongeschiktheid 6.6.2 De ontwikkeling van de totale kosten bij langdurige arbeidsongeschiktheid Samenvatting en conclusies IX 188 189 197 201 210 215 215 216 218 222 224 233 234 236 246 250 254 257 264 265 272 290 297 299 299 306 313 ALTERNATIEVEN VOOR HET HUIDIGE ARBEIDSONGESCHIKTHEIDSSTELSEL 319 7.1 7.2 7.3 319 320 7.4 7.5 Inleiding Alternatieven om de keuzevrijheid van werknemers te vergroten Alternatieven om de mate van inkomensbescherming bij arbeidsongeschiktheid te vergroten Alternatieven om de mate van werkgeverssolidariteit te verminderen Alternatieven om het beroep op het arbeidsongeschiktheidsstelsel terug te dringen 325 329 333 Inhoudsopgave X 7.6 7.7 8 Alternatieven om de totale kosten van het arbeidsongeschiktheidsstelsel te verlagen Samenvatting en conclusies 337 340 SAMENVATTING EN BEANTWOORDING VAN DE PROBLEEMSTELLING 345 8.1 8.2 345 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 Inleiding Wie mag of moet bepalen of een werknemer verzekerd dient te zijn tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico? Wat moet de hoogte en duur van de arbeidsongeschiktheidsuitkering(en) zijn? Hoe en door wie moeten de uitkeringslasten worden gefinancierd? Hoe kan de omvang van het beroep op het arbeidsongeschiktheidsstelsel zoveel mogelijk worden beperkt? Hoe kunnen de totale kosten van het arbeidsongeschiktheidsstelsel tot een minimum worden beperkt? Beantwoording van de probleemstelling 345 353 356 358 361 363 SUMMARY 369 LITERATUURLIJST 391 TREFWOORDENREGISTER 407 CURRICULUM VITAE 413 Lijst van figuur en tabellen Figuur 3.1 Loonverlies als gevolg van arbeidsongeschiktheid vanwege ziekte | 83 Tabel 5.1 Tabel 5.2 Tabel 5.3 Tabel 5.4 Tabel 5.5 Tabel 5.6 Tabel 5.7 Tabel 5.8 Tabel 6.1 Tabel 6.2 Tabel 6.3 Tabel 6.4 Tabel 6.5 Het aantal en percentage cao’s met een suppletieregeling bij ziekte en/of arbeidsongeschiktheid van 97 van de in 1984 gesloten cao’s, alsmede het aantal en percentage werknemers dat onder een suppletieregeling viel van de 2.467.400 werknemers die onder die cao’s vielen | 191 Het aantal en percentage cao’s met een suppletieregeling bij ziekte en/of arbeidsongeschiktheid van 104 van de in 1989 gesloten cao’s, alsmede het aantal en percentage werknemers dat onder een suppletieregeling viel van de 2.655.700 werknemers die onder de cao’s vielen | 194 Het aantal en percentage cao’s met afspraken over loondoorbetaling tijdens ziekte, onderverdeeld naar vier categorieën | 202 Het percentage cao’s waarin afspraken zijn gemaakt over een bovenwettelijke aanvulling bij een mate van arbeidsongeschiktheid van minder dan 35% | 205 Het percentage cao’s waarin afspraken zijn gemaakt over een bovenwettelijke aanvulling op de IVA-uitkering | 206 Het percentage cao’s waarin afspraken zijn gemaakt over een bovenwettelijke aanvulling op de WGA-uitkering | 207 Het percentage cao’s waarin het WGA-hiaat is gedicht | 209 Het percentage werknemers in 2011 met een aanvullende verzekering op de WIA-uitkering, onderverdeeld naar soort WIA-uitkering | 210 Ziekteverzuimpercentage, exclusief zwangerschaps- en bevallingsverlof (1980-1990) | 266 Instroom in de AAW/WAO (absoluut en als percentage van de beroepsbevolking), aantal AAW/WAO-gerechtigden (absoluut, herleid naar volledige arbeidsongeschiktheid en als percentage van de beroepsbevolking) en herleide uitkeringsjaren AAW/WAO (1980-1997) | 267 Ziekteverzuimpercentage, exclusief zwangerschaps- en bevallingsverlof (1991-2000) | 275 Instroom in de WAO (absoluut en als percentage van de beroepsbevolking), aantal WAO-gerechtigden (absoluut, herleid naar volledige arbeidsongeschiktheid en als percentage van de beroepsbevolking) en herleide uitkeringsjaren WAO (1998-2004) | 287 Instroom in de Wet WIA en WAO (absoluut en als percentage van de verzekerdenpopulatie) en aantal WIA- en WAO-gerechtigden (2006-2011) | 291 Lijst van figuur en tabellen XII Tabel 6.6 Tabel Tabel Tabel Tabel Instroom aantal werknemers met resterende verdiencapaciteit in de WGA en aandeel daarvan dat (niet) werkt, aantal WGA-gerechtigden met resterende verdiencapaciteit en aandeel daarvan dat (niet) werkt (2006-2011) | 294 6.7 De uitkeringslasten, de uitvoeringskosten en de totale kosten ZW als percentage van de premieplichtige loonsom, het ‘verzuimpercentage’, de gemiddelde ZW-uitkering per uitkeringsdag als percentage van het gemiddeld premieplichtig loon per verzekerde mensdag (premiedag) en de hoogte en duur van de ZW-uitkering (1980-1995) | 300 6.8 Loondoorbetaling bij ziekte (absoluut bedrag en als percentage van de totale loonsom) en ziekteverzuimpercentage, exclusief zwangerschaps- en bevallingsverlof (1996-2009) | 304 6.9 De uitkeringslasten, de uitvoeringskosten en de totale kosten WAO/WIA als percentage van de premieplichtige loonsom, het ‘arbeidsongeschiktheidspercentage’, de gemiddelde WAO/WIA-uitkering per uitkeringsdag als percentage van het gemiddeld premieplichtig loon per verzekerde mensdag (premiedag) en de hoogte en duur van de WAOuitkering (1980-2010) | 307 6.10 Re-integratie- en trajectkosten arbeidsongeschikten (2003-2011) | 311 Lijst van afkortingen AAW AOW ARP art. aSB BW cao CBS CDA CPB GAK GMD IAK ILO IVA KVP Lisv OECD RVB SDAP SER Stb. Stcr. SZW TW USZO UWV VVD Wajong WAZ WAO Wet Pemba Wet Wet Wet Wet TAV TBA TZ VLZ Algemene Arbeidsongeschiktheidswet Algemene Ouderdomswet Anti-Revolutionaire Partij artikel aanpassing Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten Burgerlijk Wetboek collectieve arbeidsovereenkomst Centraal Bureau voor de Statistiek Christen Democratisch Appèl Centraal Planbureau Gemeenschappelijk Administratiekantoor Gemeenschappelijk Medische Dienst Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving International Labour Organization Inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten Katholieke Volkspartij Landelijk instituut sociale verzekeringen Organisation for Economic Co-operation and Development Rijksverzekeringsbank Sociaal Democratische Arbeiders Partij Sociaal-Economische Raad Staatsblad Staatscourant Sociale Zaken en Werkgelegenheid Toeslagenwet Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen Volkspartij voor Vrijheid en Democratie Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering Wet premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen Wet terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen Wet terugdringing ziekteverzuim Wet verlenging van de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever bij ziekte 2003 XIV Wet Wajong Wet WIA WGA WMK WML WRR Wulbz Wvp WW WWB ZW Lijst van afkortingen Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen Werkhervattingsregeling gedeeltelijk arbeidsgeschikten Wet op de medische keuringen wettelijk minimumloon Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte Wet verbetering poortwachter Werkloosheidswet Wet werk en bijstand Ziektewet