Download - Ars Aequi

Milieurecht en recht van de ruimtelijke ordening
de bodem. Beleid en regelgeving zijn onlangs
geëvalueerd door zowel de Algemene Rekenkamer (Decemberverslag 1990, TK 1990-1991,
21955, nrs. 1-2, pp. 119/144) als het ministerie
van LNV (Nota evaluatie mestbeleid, TK 19891990, 21502 nrs. 1-2). Beide evaluatierapporten
vormen de directe aanleiding voor dit katern.
Mestwetgeving
Milieurecht en recht van de
ruimtelijke ordening
Mr. J.M. Verschuuren
In dit katern aandacht voor een onderdeel van
het milieurecht dat erg in ontwikkeling is, te weten de mestwetgeving. Het tot nu toe gevoerde
beleid en de met het oog daarop ontwikkelde regelgeving richt zich op terugdringing van de ammoniakuitstoot in de lucht en overbemesting van
1732 KATERN 39
ƒ Beleid en huidige regelgeving Het mestbeleid
zoals dat door de ministeries van VROM en
LNV gevoerd wordt ziet op een gefaseerde
vermindering van de ammoniakemissie met
70% in het jaar 2000 ten opzichte van 1980. Deze
vermindering moet vooral gehaald worden door
uitbreiding en aanscherping van regelgeving
(zie P.V.I.M. Wolff, Mestbeleid, effecten en
perspectief, M&R 1990/9, pp. 354/365 en A.G.
Walsweer, Landbouw en milieu, in: Agr.r.
1990/12, pp. 620/628).
De belangrijkste regelgeving betreffende de
mestproblematiek is verspreid over drie wetten,
nl. de Wet bodembescherming (Wbb), de Meststoffenwet (Mw) en de Hinderwet (Hw). Het op
de Wbb gebaseerde Besluit gebruik dierlijke
meststoffen (Stb. 1987, 114, gew. 21-12-89, Stb.
1990, 99) stelt normen vast met betrekking tot
de hoeveelheid uit te rijden mest en de periodes
binnen welke dit mag gebeuren. Bij een teveel
aan mest, geeft de Mw regels voor de verhandeling en afvoer van meststoffen. De belangrijkste
bepaling is artikel 14 Mw, die nieuwvestiging en
uitbreiding van de produktie van meststoffen tot
een omvang groter dan 125 kg fosfaat per hectare verbiedt. Ook de omwisseling van mest van
een andere diersoort in die van varkens en kippen is verboden; andersom mag wel omgewisseld worden, mits er geen vergroting plaatsvindt
van de ammoniakemissie (art. 14 lid 6). Verplaatsing van de mestproduktie naar een andere
plaats is toegestaan binnen de door het Verplaatsingsbesluit meststoffenwet (Stb. 1987, 171) gegeven (zeer restrictieve) voorwaarden (art. 15
Mw). Artikel 13 Mw legt een overschotheffing
op aan bedrijven die meer produceren dan 125
kg fosfaat per hectare per jaar. Om deze overschotheffing te verkleinen kan (een deel van) de
geproduceerde mest worden verhandeld, mits
voldaan wordt aan de voorwaarden uit het Besluit voorwaarden afzetovereenkomsten (Stb.
1987, 680) en de vereiste registratie plaatsvindt
op grond van artikel 8 Besluit mestbank en
Milieurecht en recht van de ruimtelijke ordening
mestboekhouding (Stb. 1987, 170, sindsdien
reeds driemaal gewijzigd).
In het kader van de verlening van Hinderwetvergunningen aan inrichtingen waarin produktie,
opslag en/of verwerking van mest plaatsvindt,
moeten de afstandsnormen uit de Brochure Veehouderij en Hinderwet (ter voorkoming stankhinder bewoonde gebieden) en de richtlijn Ammoniak en veehouderij — de zgn. ecologische
richtlijn — (ter voorkoming verdere verzuring
natuurgebieden) gehanteerd worden.
2 Evaluatie en toekomstige regelgeving Zoals
gezegd zijn bovenstaand regelsysteem en het tot
nu toe gevoerde beleid onlangs geëvalueerd door
de Algemene Rekenkamer. Na een kritische
beschouwing over de late totstandkoming van
beleid gericht op het terugdringen van de
mestproduktie (de eerste wet, de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen stamt
uit 1984, terwijl al sinds 1970 signalen klonken
die duidden op bodem- en luchtverontreiniging
door het gebruik van dierlijke meststoffen) toetst
de Rekenkamer verschillende van de hierboven
genoemde instrumenten (m.n. het uitbreidingsen nieuwvestigingsverbod, het verplaatsingsverbod, de mestboekhouding en de overschotheffing). Ze constateert tal van gebreken, waaronder:
— landelijk gezien kan de mestproduktie groei
en door de mogelijkheid om beneden de 125
kg fosfaat per ha per jaar uit te breiden (ak
kerbouwers kunnen bijvoorbeeld gedeeltelijk
omschakelen op veehouderij);
— de grens van 125 kg/ha/per jaar is ecologisch
gezien te hoog als eindnorm;
— doordat de referentiehoeveelheid (dit is de
maximaal toegestane fosfaatproduktie zoals
die per bedrijf is vastgesteld o.g.v. het Registratiebesluit dierlijke meststoffen, Stb. 1986,
625) gemiddeld 15% groter is dan de werke
lijke produktie, bestaat er een latente produktieruimte: bedrijven kunnen hun veestapel
nog met 15% vergroten zonder het uitbrei
dingsverbod te overtreden;
— de handhaving, die geheel via het strafrecht
verloopt, levert grote problemen op: niet al
leen is het systeem van de mestboekhouding
fraudegevoelig, ook zijn de controlemiddelen
beperkt. In de literatuur wordt daarom gepleit
voor het opzetten van een systeem van be
stuurlijke handhaving van de Mw, zie
F.C.M.A. Michiels/RJ.G.M. Widdershoven,
Bestuurlijke handhaving van de meststoffenwet, RUU 1990 en F.C.M.A. Michiels/N.M.
Spelt/R.J.G.M. Widdershoven, Kan de Meststoffenwet worden gehandhaafd?, in: M&R
1991/5.
Het evaluatie-onderzoek van het ministerie van
LNV zélf beperkte zich tot de jaren 1987 en
1988 (zie het genoemde artikel van Wolff voor
een samenvatting), en heeft geleid tot voorstellen voor aanscherping van bestaande regelgeving (Notitie mestbeleid tweede fase, TK 19891990, 21502, nr. 3).
Deze aanscherping vindt onder andere plaats
door wijziging van het Besluit gebruik dierlijke
meststoffen (zie Stcrt. 1990, 125) en houdt onder
meer in dat vanaf 1995 net zoveel (of minder)
mest geproduceerd mag worden als op het bedrijf zelf (legaal) afgezet kan worden of door
middel van afzetovereenkomsten naar derden
kan worden overgebracht. Verder gaat het Verplaatsingsbesluit vervangen worden door een
Wet verplaatsing mestproduktie (TK 1988-1989,
21114, nrs. 1-3) die meer mogelijkheden biedt
tot het verhandelen van mestproduktierechten en
zodoende het marktmechanisme een grotere
greep laat krijgen op de produktie van mest (zie
M.G.W.M. Peeters, Marktconform miliebeleid:
aspecten van institutionalisering van een vergunningenmarkt, in: H.A.M. Backx e.a., Recht
doen door wetgeving, W.E.J. Tjeenk Willink,
Zwolle 1990, pp. 64 e.v.). Om opvulling van latente produktieruimte en cumulatie van mest in
overbelaste gebieden tegen te gaan wordt bij
elke overdracht de hoeveelheid produktierechten
met een bepaald percentage verminderd en
wordt overplaatsing van produktierechten naar
bepaalde concentratiegebieden verboden. Nieuw
is verder dat ook mest van konijnen, eenden en
pelsdieren onder de mestwetgeving gaat vallen.
Over het invoeren van een ammoniakheffing,
een nieuwe heffing voor alle veehouders naast
de overschotheffing, bestaat nog onzekerheid.
3 Jurisprudentie
Veel jurisprudentie op het gebied van de mestproblematiek betreft de verruimde werking van
de Hw: sinds 1981 moeten in het kader van de
Hw-vergunningverlening onder andere ecologische en landschappelijke aspecten meegewogen
worden. Het zal duidelijk zijn dat bij de oprichting of uitbreiding van mestproduktiebedrijven
KATERN 39 1733
Internationaal privaatrecht
of mestopslagsilo's deze aspecten een grote rol
spelen (KB 18-07-1989, M&R 1991-7). Dat een
dergelijke afweging al plaatsgevonden heeft bij
de verlening van de bouwvergunning doet aan
de genoemde verplichting niet af (Agvb 05-061989, M&R 1990-7, m.nt. Nijhoff), maar als recentelijk voor hetzelfde project al tweemaal een
bouw- én een Hw-vergunning is afgegeven door
B&W mag de aanvrager er redelijkerwijs op vertrouwen dat B&W een ontbrekende Hw-vergunning ook zouden verlenen (KB 09-02-1988,
Agr.r. 1990-4412).
Onder de ecologische belangen die meegewogen dienen te worden valt onder andere de
aanwezigheid van een hoog achtergrondniveau,
zoals dat met name in Noord-Brabant bestaat.
Natuurgebieden die in regio's met een mestoverschot zijn gelegen, zijn zeer gevoelig voor verzuring en uitbreiding van mestproducerende bedrijven lijkt hier uit den boze (KB 02-08-1988,
Agr.r 1991-4443), al kan het zijn dat bepaalde
bestaande rechten moeten worden gerespecteerd
(KB 14-12-1987, Agr.r. 1990-4411). De aanwezigheid van een hoog achtergrondniveau kan
zelfs aanleiding zijn om voor wat betreft de afstand tussen mestproducerende inrichtingen en
bosgebieden strengere normen te hanteren dan
strikt noodzakelijk is op grond van de reeds genoemde ecologische richtlijn (Agvb 31-08-1989,
M&R 1990-40, m.nt. Nijhoff).
Overigens is de toets in het kader van de verlening van de Hw-vergunning aan mogelijke
ecologische gevolgen sinds de inwerkingtreding
van het Besluit gebruik dierlijke meststoffen beperkt tot de gevolgen voor de luchtkwaliteit en
de daaruit voortkomende verzuring en mag de
afweging geen betrekking hebben op gevolgen
voor de kwaliteit van de bodem (Agvb 13-121989, M&R 1990-48, m.nt. Nijhoff).
Tot slot nog aandacht voor een uitspraak van
het CBB over het Registratiebesluit dierlijke
meststoffen (zie onder 2). De minister van LNV
meende aan artikel 9 van deze amvb de grondslag te kunnen ontlenen om de referentiehoeveelheid van een bedrijf, dat teveel mest produceerde en dit door foutieve registratie trachtte te
verhullen, ambtshalve te verlagen. Het stelsel
van de Mw bevat echter uitdrukkelijk zelf de
normen waaruit justitiabelen de gevolgen voor
hun mestproduktie kunnen afleiden; deze normen zijn vervolgens alleen strafrechtelijk te
handhaven. De wet ziet dus niet op een administratieve vaststelling van de toegestane hoeveelheid te produceren mest (CBB 21-09-1990, AB
1734 KATERN 39
1991-97, m.nt. Van Male en Publiek Domein
1991/1, pp. 18/25, m.nt. R.J.G.M. Widdershoven).

Download Report