Milieurecht en recht van de ruimtelijke ordening houden van een openbare zitting is niet langer verplicht gesteld. Milieurecht en recht van de ruimtelijke ordening Mr. J.M. Verschuuren Nieuwe vleugels aan het Wabm-gebouw Een viertal wetsvoorstellen tot wijziging van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm) is vorig jaar aan de Tweede Kamer aangeboden. De gevolgen voor het milieurecht van deze verdere uitbouw van de Wabm zijn niet onaanzienlijk. Zo zullen Hinderwet, Afvalstoffenwet en Wet chemische afvalstoffen in hun geheel verdwijnen, evenals grote gedeeltes van andere sectorwetten. De vier voorstellen zullen hier kort besproken worden (zie ook: G.A. Biezeveld, De Wet algemene bepalingen milieuhygiëne gaat veranderen, in: M&R 1989, pp. 442/452, en M.G. Hordijk, Startsein voor ingrijpende veranderingen in de milieuwetgeving: het wetsvoorstel Vergunningen en algemene regels van de Wabm, in: Agrarisch recht 1989, pp. 393/402. 1 Vergunningen en algemene regels (VAR) 1.1 De Wabm-vergunning Het voorstel VAR brengt om te beginnen enkele wijzigingen aan in de huidige hoofdstukken 3 en 4 van de Wabm betreffende de vergunningverlening (TK 1988-1989, 21087, nrs. 1-2). Deze, niet erg sensationele, wijzigingen betreffen vooral vereenvoudigingen van de procedure, waarvan de belangrijkste wel de duur van de basisprocedure betreft. Deze is verkort tot maximaal zes maanden (voorheen zeven) door in de voorprocedure niet aparte inzage- en bezwarenrondes voor aanvraag en ontwerp beschikking te houden, maar aanvraag en ontwerp beschikking gezamenlijk ter inzage te leggen. Het De ontwikkeling van de Wabm van procedurele naar normerende millieuwet komt in het voorstel VAR duidelijk tot uitdrukking. Artikel 6 van het voorstel verbiedt het oprichten van, wijzigen of in werking hebben van een inrichting zonder vergunning. Daarmee komt er één milieuvergunning voor alle inrichtingen, zodat de hele Hinderwet (Hw), alsmede de vergunningverleningsstelsels uit de Afvalstoffenwet (Aw), Wet chemische afvalstoffen (Wca), Wet luchtverontreiniging (Wlv) en Wet geluidhinder (Wgh) zullen vervallen. Een integrale milieuvergunning hebben we daarmee nog niet, want er blijven aparte vergunningen vereist op grond van: Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo), Grondwaterwet, gemeentelijke lozingsverordeningen, Kernenergiewet (Kw), Mijnwet 1903, Ontgrondingenwet en Destructiewet. Voor wat betreft de Wvo is in een afstemmingsconstructie voorzien (artt. 34 en 35 voorstel VAR). De Wabm-vergunning wordt in principe verleend door het college van B&W van de gemeente waarin de inrichting is gelegen, tenzij bij amvb voor bepaalde categorieën van inrichtingen GS of de minister van VROM als vergunningverleners zijn aangewezen (art. 7). In het eerste geval moet gedacht worden aan situaties waarin nu het college van GS ook al de vergunning verleent (Wlv, Wgh, Aw). Van de tweede mogelijkheid kan alleen gebruik gemaakt worden als het 'belang van de veiligheid van de Staat' zulks eist. Over mogelijke centraliserende werking van het wetsvoorstel en andere gevolgen voor de gemeentelijke praktijk zie L. Bomhof, Het komende hoofdstuk Vergunningen en algemene regels (VAR) van de Wabm; het spanningsveld tussen beleid en praktijk, in: GS 1989 nr. 6883 (pp. 338/341) en 6884 (pp. 365/368). De enige grond om een vergunning te weigeren is die van het 'belang van de bescherming van het milieu' (art. 15). Deze open weigeringsgrond, die grote beoordelingsvrijheid aan de vergunningverlenende instantie laat, wordt door de artikelen 13 en 14 nader ingevuld. Zo moet onder andere rekening gehouden worden met alle mogelijke gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken (inclusief gevolKATERN 35 1525 Milieurecht en recht van de ruimtelijke ordening gen in verband met de doelmatige verwijdering van afvalstoffen, aldus art. 1 lid 2, zodat bij de vergunningverlening rekening gehouden kan worden met het ontstaan van afvalstoffen met het oog op een integraal ketenbeheer), met te verwachten ontwikkelingen met betrekking tot de inrichting èn het gebied waarin de inrichting is gelegen, en met mogelijke preventieve maatregelen ter bescherming van het milieu. In enkele gevallen dient zelfs rekening gehouden te worden met de aanwezigheid van 'gegronde vrees dat de vergunninghouder krachtens deze wet voor hem geldende voorschriften niet zal naleven' (art. 13 lid 1 sub g). Aan een vergunning moeten, ter bescherming van het milieu, voorschriften worden verbonden (art. 16 lid 3). Dergelijke voorschriften kunnen bij voorbeeld bestaan uit het verrichten van metingen of uit het doen van onderzoek naar de mogelijkheden van verdergaande bescherming van het milieu dan waarin de andere aan de vergunning verbonden voorschriften voorzien (art. 18). Bij amvb kan voor bepaalde categorieën van gevallen financiële zekerheid (verzekering, bankgarantie) geëist worden, zodat nakoming van vergunningvoorschriften en eventuele aansprakelijkheid voor schade aan het milieu niet afketsen op financiële onmacht van degene die de inrichting drijft (art. 20). 1.2 Algemene regels De artikelen 38-39a van het voorstel zien op bij amvb gestelde algemene regels voor categorieën van inrichtingen die hetzij de vergunningplicht doen vervallen, hetzij naast een vergunning gaan gelden. Deze mogelijkheid bestaat ook nu al (art. 2a Hw). De houder van een inrichting dient zelf te beoordelen of zijn inrichting valt onder de werking van de amvb, waarna hij kan volstaan met een melding aan het bevoegde bestuursorgaan. De algemene regels zijn automatisch op zijn inrichting van toepassing en zijn vergunningplicht vervalt (art. 6 lid 2 jo. art. 38). Eventueel kunnen nadere eisen gesteld worden als de amvb die mogelijkheid opent (art. 38b). Algemene regels zijn vooral bedoeld voor categorieën van inrichtingen die relatief weinig hinder veroorzaken. Zo zijn nu onder andere algemene regels van toepassing op bakkerijen, slagerijen en kantoorgebouwen. De voordelen hiervan zijn duidelijk: minder administratieve rompslomp (voor overheid en in1526 KATERN 35 richtinghouder) en duidelijkheid voor een ieder (inclusief derdebelanghebbenden) omtrent de voor een inrichting geldende eisen. Nadelen zijn onder andere de mogelijkheid van een jojoeffect (door kleine wijzigingen in de bedrijfsvoering kan een inrichting ineens wel of juist niet meer onder de werking van de amvb vallen), de onmogelijkheid om op de inrichting toegesneden vergunningvoorschriften te stellen en het gebrek aan rechtsbeschermingsmogelijkheden (de uitgebreide beroepsprocedure uit de Wabm is niet van toepassing, want er is geen vergunning). Ook bestaan er onduidelijkheden omtrent het juridische karakter van de melding en omtrent de vraag of het bestuursorgaan een geformaliseerde reactie moet geven op de melding om later nog tot sancties te kunnen overgaan (zie Th.G. Drupsteen, Notitie over enkele vraagpunten rond het stelsel van algemene regels en meldingen in de milieuwetgeving, Achtergrondstudie 2 voor de Evaluatie Commissie Wabm, Den Haag 1988, pp. 13/24). De nadelen zijn deels te ondervangen door naast de algemene regels de vergunningplicht (gedeeltelijk) te handhaven (artt. 39-39a). Deze optie doet echter voor een belangrijk deel ook de voordelen van een stelsel algemene regels teniet. 1.3 Handhaving Ook een hoofdstuk Handhaving maakt onderdeel uit van het wetsvoorstel VAR. Dit hoofdstuk draagt de zorg voor de bestuurlijke handhaving op aan het vergunning verlenende orgaan (art. 63), en sluit voor wat betreft de bestuursdwang aan bij de bestuursdwangbepalingen uit de Provincie- en Gemeentewet (art. 69). Alleen voor de minister van VROM wordt een aparte bestuursdwangbevoegdheid in het leven geroepen, namelijk voor die gevallen waarin geen ander overheidsorgaan bevoegd is (art. 68). Ook het opleggen van een dwangsom gaat voor alle onder de werkingssfeer van de Wabm vallende wetten tot de mogelijkheid behoren (art. 70). Zie onderdeel 2. 2 Dwangsom Aangezien het nog wel enige tijd zal duren eer het wetsvoorstel VAR wet is geworden, is een klein afzonderlijk wetsontwerp betreffende de dwangsom ingediend dat spoedig van kracht Milieurecht en recht van de ruimtelijke ordening zou moeten worden, en dat moet blijven gelden totdat het voorstel VAR in werking treedt (TK 1988-1989, 21088, nrs. 1-2). In grote lijnen is de huidige dwangsomregeling uit artikel 28a Hw overgenomen (zie D. van der Meijden, Een algemene dwangsomregeling, in: M&R 1989, pp. 346/353 en L. Bomhof, De dwangsomregeling in de milieuwetgeving, GS 1989 nr. 6878, pp. 213/ 216). 3 Milieubeleidsplanning en milieukwaliteitseisen 3.1 Milieubeleidsplanning Met een nieuw hoofdstuk Plannen in de Wabm, gaan verschillende sectorale plannen tot het verleden behoren. Zo zullen op rijksniveau onder meer de meerjarenprogramma's op grond van de Aw, Wgh en Wlv, en op provinciaal niveau de afvalstoffen-, grondwaterbescher-mings- en waterkwaliteitsplannen opgaan in één plan. Dit plan schetst om de vier de hoofdlijnen van het milieubeleid voor de komende acht jaar. Voor provincie en rijk is de vaststelling van een dergelijk strategisch beleidsplan verplicht, voor de gemeente facultatief. Het eerste nationale milieubeleidsplan is, zoals bekend zal zijn, in mei van het vorig jaar aan de Tweede Kamer aangeboden (TK 1988-1989, 21137, nrs. 1-2). Daarnaast moet (verplicht voor rijk en provincie, facultatief voor de gemeente) elk jaar een operationeel milieuprogramma worden opgesteld, waarin de concrete uitvoeringsmaatregelen voor de komende vier jaar worden uiteengezet, zoals dat nu gebeurt in bijvoorbeeld het intentieprogramma stiltegebieden en het programma bodemsanering. Er is gekozen voor een lichte structuur: overheidsorganen moeten bij hun besluitvorming rekening houden met het plan (artt. 3.6, 3.12, 3.19); afwijking is dus — mits gemotiveerd — mogelijk. Verder gelden de plannen in principe alleen voor het eigen bestuursniveau, al zijn er enkele beïnvloedingsmechanismen (het Rijk kan aanwijzingen geven aan de provincie, art. 3.13, en kan via amvb's zowel het gemeentelijk als het provinciaal plan beïnvloeden; het gemeentelijk plan is daarnaast beïnvloedbaar door de provinciale milieuverordening, qv.). Horizontale afstemming, namelijk tussen plannen (ruimtelijke, milieu- en waterhuishoudings- plannen) onderling, zou betrekkelijk eenvoudig zijn: een later plan (bijvoorbeeld een PMP) kan functies van een vorig plan (bijvoorbeeld een waterplan) overnemen, waarna dat latere plan het uitgangspunt kan vormen voor weer een nieuw plan (bijvoorbeeld een PMP). In elk plan dient te worden aangegeven hoe dat plan zich verhoudt tot andere plannen (zie bijvoorbeeld art. 3.9 lid 5). De praktijk moet uitwijzen in hoeverre een dergelijk 'haasje over springen' (MvT, TK 1988-1989, 21163, nr. 3, p. 33) ook echt werkt. 3.2 Milieukwaliteitseisen De tweede poot van het wetsvoorstel betreft milieukwaliteitseisen die nu nog alleen op basis van de Wlv (art. 2), de Wvo (art. 13) en de Wbb (art. 20) gesteld kunnen worden. Artikel 4.1 van het voorstel bepaalt dat in het belang van de bescherming van het milieu bij amvb eisen gesteld kunnen worden ten aanzien van de kwaliteit van onderdelen van het milieu vanaf een daarbij te bepalen tijdstip. Dergelijke eisen, die bijvoorbeeld de maximale toegestane hoeveelheid lood in de lucht of de vereiste kwaliteit van zwemwater aangeven, zijn gericht tot overheidsorganen. De amvb vermeldt of de eisen in acht moeten worden genomen (geen afwijking mogelijk), of dat er rekening mee moet worden gehouden (gemotiveerde afwijking mogelijk), en vermeldt tevens door welke overheidsorganen en bij welke bevoegdheden zulks dient te gebeuren. Behalve bij amvb kunnen ook door de provincie — eventueel aangescherpte — kwaliteitseisen gesteld worden. Dit moet gebeuren in de provinciale milieuverordening. Afgezien van kwaliteitseisen moeten in deze verordening ook de huidige provinciale milieuverordeningen opgaan met betrekking tot de verwijdering van afvalstoffen, stiltegebieden, en grondwater- en bodembescherming, evenals regels met betrekking tot de provinciale milieucommissie (art. 1.2). Meer over dit wetsvoorstel is onder andere te vinden bij: Th.G. Drupsteen en C.J. Meijler, Voorontwerp hoofdstukken Wet algemene bepalingen milieuhygiëne, Regelen met betrekking tot milieubeleidsplanning en milieukwaliteitseisen, VMR 1987-2, Zwolle 1988; L.A. Urselmann, Nieuwe regels vegen schoon; naar een wettelijke regeling van milieubeleidsplanning en milieukwaKATERN 35 1527 Internationaal privaatrecht liteitseisen, in: Agrarisch Recht 1988, pp. 53/66; B. Zandstra, Provinciale milieubeleidsplannen en het ontwerp-hoofdstuk plannen van de Wabm: een vergelijking, in: M&R 1989, pp. 498/506. 4 Afvalstoffen Het vierde en laatste wetsvoorstel is het nieuwe Wabm-hoofdstuk Afvalstoffen {TK 1988-1989, 21246, nrs. 1-2). In dit hoofdstuk worden de regels die nu nog in twee wetten (Aw en Wca) staan, samengevoegd en zullen deze beide sectorwetten van het juridische toneel verdwijnen (overeenkomstig een aanbeveling uit het rapport Deregulering Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne uit 1983, TK 1982-1983, 17931, nr. 4). In het kader van deze katern kunnen slechts enkele punten van het voorstel afvalstoffen belicht worden (zie onder andere ook H.P.H.M. Leijendekker-van Kaam, Integratie van afvalstoffenwetgeving, M&R 1988, pp. 206/214 en de andere artikelen in het themanummer van M&R met betrekking tot afvalstoffen, 1988/6). Het voorstel voor een hoofdstuk afvalstoffen in de Wabm kenmerkt zich door flexibiliteit die het gevolg is van de uitgebreide mogelijkheden om bij amvb regels te stellen. Dit heeft natuurlijk wel gevolgen voor de normativiteit van de wet zelf. Eén van de weinige bepalingen met een normatief karakter is artikel 7.1, waarin een algemene zorgplicht wordt gelegd op allen die handelingen met afvalstoffen verrichten (zie M.J. Dresden, De zorgplicht in de milieuwetgeving, M&R 1989, pp. 50/67 en J.M. Verschuuren, Wettelijke algemene zorgplichtbepalingen in het milieurecht, in: Recht doen door wetgeving, Opstellen over wetgevingsvraagstukken aangeboden aan mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Zwolle 1990). In het voorstel worden vier categorieën afvalstoffen onderscheiden: huishoudelijke afvalstoffen, bedrijfsafvalstoffen, autowrakken en bijzondere afvalstoffen. De categorie bedrijfsafvalstoffen komt in grote lijnen overeen met de huidige categorie 'overige afvalstoffen' en omvat alle afvalstoffen die niet onder één van de andere categorieën vallen. Bijzondere afvalstoffen zijn de stoffen die nu voor het grootste gedeelte onder de Wca vallen (chemische afval1528 KATERN 35 stoffen en afgewerkte olie). Daarnaast kunnen speciale regels gelden voor grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen, zulks ter implementatie van EG-richtlijnen. De rol van de provincie wordt vergroot. Bij provinciale milieuverordening (zie 3.2) kunnen uiteenlopende regels gesteld worden met betrekking tot de verwijdering van afvalstoffen. Zo kunnen niet alleen regels gesteld worden betreffende de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen (een taak die bij de gemeentes blijft liggen, al kan de provincie een flinke vinger in de pap hebben, zie bijvoorbeeld art. 7.5 lid 2), maar bijvoorbeeld ook betreffende het verplicht gescheiden afgeven van bepaalde bedrijfsafvalstoffen door bepaalde personen. Opvallend in het voorstel is de nadruk die gelegd wordt op het kunnen nemen van maatregelen ter voorkoming van het ontstaan van afvalstoffen en ter beheersing van afvalstoffen direct na het ontstaan ervan. Er kunnen bij voorbeeld eisen gesteld worden aan de etikettering (ook een uitvloeisel van een EG-richtlijn), artikel 7.4, waardoor milieuonvriendelijke verpakkingen als zodanig kunnen worden herkend door het publiek.