Ministerie van Economische Zaken DG Natuur en Regio t.a.v. mevrouw mr. S.N.M. van Dijk Postbus 20401 2500 EK DEN HAAG Aantekenen Datum: 27 juni 2014 Kenmerk: EG/AWo/WvdH/14134 Betreft: Zienswijze garnalenvisserij Uw kenmerk: DGNR-RRE/14100103 Geachte mevrouw Van Dijk, Naar aanleiding van uw brief van 12 juni 2014 betreffende de aanvraag voor een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-wet) door diverse garnalenvissers doe ik u hierbij namens de Waddenvereniging, Vereniging Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer, Het Groninger Landschap, It Fryske Gea, Stichting WAD, Landschap Noord-Holland, Vogelbescherming Nederland, Stichting De Noordzee, het Wereld Natuur Fonds en de Vereniging Zeeuwse Milieufederatie een zienswijze toekomen. In deze zienswijze beperken wij ons tot de hoofdlijnen van de aanvraag en de daarbij behorende Passende Beoordeling (PB). Onze belangrijkste conclusie is, dat op basis van deze aanvraag en de bijgevoegde ‘Passende beoordeling’ de vergunning moet worden geweigerd, omdat significante negatieve effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden niet zijn uit te sluiten. 1. Omvang van het project In de aanvraag en de passende beoordeling is de omvang van het project onvoldoende gespecificeerd. Op basis van de huidige beschikbare gegevens is het onmogelijk om zelfs maar een betrouwbare inschatting van de omvang en precieze aspecten van het project te maken. Er wordt niet aangegeven wat de visserijintensiteit is. Hiervoor ontbreekt ook een heldere berekening of model. In ieder geval zou aangegeven moeten worden welke oppervlakte van de verschillende habitattypen, binnen de periode waarin de aangevraagde vergunning geldig is, bevist worden en met welke intensiteit. Dit gekoppeld aan hersteltijden van de diverse habitattypen. Bovendien moet duidelijk zijn in welke periodes gebieden wel of niet bevist worden. Hierover is ook geen informatie aangeleverd. Bovendien is zelfs onduidelijk binnen welk Natura 2000 gebied welk deel van de activiteiten plaatsvinden. Zonder een goede kwalitatieve en kwantitatieve beoordeling van de activiteiten is het onmogelijk gefundeerde uitspraken te doen over de kans op significant negatieve effecten op de diverse instandhoudingsdoelen van de verschillende Natura 2000 gebieden. Ook valt op dat er vanuit gegaan wordt dat de visserijintensiteit niet vergroot is. Wij wijzen hierbij op het artikel van Tulp c.s., waarin duidelijk wordt aangetoond dat de garnalenvisserij in de Westelijke Waddenzee sterk is toegenomen.1 1 Tulp et al., Ontwikkelingen van vis en visserij in de Nederlandse Waddenzee, Levende Natuur, mei 2012 Tevens kan de vraag gesteld worden of de visserij door de diverse vissers met verschillende methoden wel als één project te kwalificeren is. Er wordt gevist in verschillende gebieden (zelfs in verschillende Natura 2000-gebieden), met verschillende vismethodes en de vissers hebben verschillende vergunningen (zoals GK of GV) voor het vissen in een specifiek gebied, waarop de Natuurbeschermingswetvergunning moet aansluiten om onduidelijkheden te voorkomen. Weliswaar is de PB voorzien van een tabel2 met de visintensiteit per gebied, maar die tabel is uit 2008 en dermate verouderd, dat daar geen conclusies aan verbonden kunnen worden ten aanzien van de visintensiteit. 2. Passende beoordeling De passende beoordeling vertoont diverse tekortkomingen. Een aantal stippen wij hieronder aan. Passende beoordeling niet passend In de aangeleverde PB wordt vermeld dat er bij de beoordeling van de garnalenvisserij is uitgegaan dat de garnalenvisserij wordt uitgeoefend volgens de randvoorwaarden uit VIBEG en VISWAD ( zie PB p. 21 onderaan). Nu deze vergunningaanvraag de maatregelen uit VIBEG en VISWAD expliciet uitsluit, is de impact van de garnalenvisserij te beperkt beoordeeld en kan deze beoordeling niet als ‘passend’ worden beschouwd. De aanvraag en de PB sluiten niet op elkaar aan. Geen zekerheid uitsluiten significante effecten Volgens het Europese Hof van Justitie mogen de bevoegde autoriteiten van een lidstaat, op grond van de uitkomsten van een PB, slechts toestemming geven voor het betreffende plan of project “indien zij de zekerheid hebben verkregen dat die activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.”3 Bijgevolg moet de PB, wil het de basis vormen voor het toestaan van het betreffende plan of project, resulteren in “volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen [..] voor de betrokken speciale beschermingszone wegnemen.”4 Bevat de PB dergelijke constateringen en conclusies niet, dan moet toestemming aan de betrokken activiteiten onthouden worden. Overeenkomstig de constante jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, moet uit de PB blijken dat significante negatieve effecten van de garnalenvisserij zijn uitgesloten. Ondanks de verwijzing naar verschillende onderzoeken in de PB zijn significante effecten van de garnalenvisserij op de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden onvoldoende uitgesloten. Immers, de genoemde onderzoeken geven daarvoor onvoldoende uitsluitsel of zijn methodologisch onvoldoende om hierover een conclusie te kunnen trekken. Onderzoek naar de effecten van de garnalenvisserij in de betreffende Natura 2000gebieden was een voorwaarde in de vergunning voor de garnalenvisserij voor de periode 20092014. Dit onderzoek heeft echter nog niet tot beschikbare resultaten geleid. Op grond van het voorzorgbeginsel dient daarom te worden aangenomen dat significante effecten niet zijn uitgesloten. Gedegen onderzoek dat het tegendeel zou kunnen bewijzen is immers niet uitgevoerd. Onzorgvuldige conclusies Daarnaast valt op dat in de PB wel op zeer vrije wijze omgegaan wordt met de conclusies die in onderliggende onderzoeken worden getrokken. Opvallend is in dit verband het Imares onderzoek ‘Ecologische ontwikkeling in een voor menselijke activiteiten gesloten gebied in de Nederlandse Waddenzee5. Bepaalde conclusies zijn gewoon niet goed overgenomen. Dit onderzoek stelt: 1. Dat het onderzoek te beperkt is om uitspraken te kunnen doen over de significantie van 2 PB blz. 20 HvJ EG 7 september 2004, C-127/02, r.o. 59. 4 Ibid., r.o. 69. 5 Imares C129/13 3 effecten 2. Dat ondanks deze beperking, er toch sterke aanwijzingen zijn dat de hoeveelheid schelpen, soortenrijkdom en aantallen per vierkante meter in de gesloten gebieden hoger is. Ook bij andere onderzoeken trekt men in de PB ten onrechte de conclusie dat er geen significante effecten zijn, terwijl die onderzoeken in veel gevallen zelf melden, dat het onderzoek onvoldoende is om er conclusies aan te kunnen verbinden. Ook ontbreken in deze PB de laatste onderzoeksgegevens, bijvoorbeeld ten aanzien van de resultaten van onderzoeken in het kader van de beheerplanontwikkeling voor de betrokken Natura 2000-gebieden of het garnalencongres van de Waddenacademie in maart 2014. Niet alleen ontbreken onderzoeksgegevens van voor de datum van de PB (december 2013) maar ontbreken in de aanvraag ook gegevens van nadien. Er bestaat dus grote twijfel over het wetenschappelijke gehalte van deze PB. Ten onrechte effecten garnalenvisserij verdisconteerd in aanwijzing tot N2000-gebied De PB stelt bovendien ten onrechte dat de effecten van de garnalenvisserij al in de aanwijzing tot N2000-gebied zijn verdisconteerd. Deze stelling gaat ten eerste voorbij aan het niet voor niets opnemen van herstelopgaven in de aanwijzingsbesluiten, zoals voor de Noordzeekustzone (H1110B) en Waddenzee (H1110A), ten tweede aan de sterk afgenomen hoeveelheid vis6 en ten derde aan de sterke toename van de relatieve visserijdruk door de garnalenvisserij en de hoge bijvangst van die visserij. Daarbij komt, dat er nog onvoldoende onderzoek is gedaan naar de overlevingskans van vissen die door middel van zeeflap of brievenbus niet in de netten terecht komen. Visserij op wadplaten niet beoordeeld Volgens de Derde Nota Waddenzee is ruim een kwart van het litoraal van de Waddenzee gesloten voor bodemberoerende visserij. In deze gebieden is garnalenvisserij op de wadplaten niet toegestaan. In de onderhavige aanvraag worden deze gebieden niet uitgesloten van de aanvraag. In de PB wordt meerdere malen aangegeven dat er niet of nauwelijks op de wadplaten wordt gevist. Het is onduidelijk welke omvang (in ha.) en intensiteit de visserij heeft die zogenaamd nauwelijks plaatsvindt volgens de PB. Daarnaast wordt er van uitgegaan dat garnalenvissers mosselbanken niet bevissen, terwijl niet duidelijk blijkt hoe het vissen op en nabij die mosselbanken wordt voorkomen. Zeegras De PB concludeert ook ten onrechte dat de garnalenvisserij niet strijdig is met de herstelopgave van zeegras, doordat er slechts sporadisch in habitattype 1140 wordt gevist7. Garnalenvisserij heeft duidelijke negatieve effecten op de overlevingskans van zeegras. Doordat er bij hoog water wordt gevist, is het voor vissers niet mogelijk om eventueel aanwezig zeegras te vermijden. Er wordt immers niet van te voren een inventarisatie uitgevoerd. De gevolgen van garnalenvisserij voor de herstelopgaven en natuurwaarden van habitattype 1140 zijn niet in kaart gebracht. Tegelijkertijd zijn de natuurwaarden van wadplaten hoog. Onvoldoende afstemming met ontbreken beleid Wester- en Oosterschelde Bovendien merken wij nog op, dat voor de gebieden Noordzeekustzone, Vlakte van Raan en Waddenzee mogelijk significante negatieve effecten kunnen worden voorkomen door het toepassen van de mitigatie volgens VIBEG en VISWAD, maar dat dit voor de Ooster- en Westerschelde niet mogelijk omdat daar dergelijke afspraken niet bestaan en ook niet in ontwikkeling zijn. Voor die gebieden zal de PB dus onomstotelijk die significante negatieve effecten moeten uitsluiten. Daar voldoet deze PB niet aan. Vismethoden De effecten van de klossenpees, de bordentrawl en de seewing zijn onvoldoende kwantitatief en kwalitatief beoordeeld op hun effecten op de verschillende instandhoudingsdoelstellingen van 7 PB, p. 46. Natura 2000 gebieden Waddenzee en Noordzeekustzone. Ook voor de andere Natura 2000gebieden is onduidelijk wat voor impact deze vismethodes hebben. Het vissen zonder brievenbus of zeeflap geeft daarnaast een extra en onnodige belasting op de natuurwaarden. Vissen zonder deze voorzieningen zou niet vergund moeten worden. In de PB wordt bij de beoordeling van de effecten van de garnalenvisserij uitgegaan van vissen met zeeflap. De effecten van garnalenvisserij zonder zeeflap of brievenbus zijn niet passend beoordeeld in deze PB, als dat al zou kunnen nu de zeeflap wettelijk verplicht is Cumulatie Nu deze aanvraag later is ingediend dan de eerdere aanvraag betreffende garnalenvisserij hadden in deze aanvraag en de bijbehorende PB ook de effecten van de gezamenlijke garnalenvisserij beoordeeld moeten worden. Bij de accumulatietoets van de PB wordt een toetsing van de cumulatieve effecten met de handmatige kokkelvisserij achterwege gelaten omdat er geen overlap plaatsvindt. Dit gaat uit van een verkeerde interpretatie van de cumulatie. Het gaat immers niet om eventuele ruimtelijk overlap maar het gaat om de gezamenlijke effecten op de instandhoudingsdoelstellingen8. De PB schiet hier te kort. Wij merken in aanvulling op het voorgaande nog op, dat de PB de cumulatie (de samenhang met de effecten van andere plannen of projecten) onvoldoende meeweegt. De juridische onderbouwing in paragraaf 3.4 van de PB delen wij niet ten aanzien van het verwaarlozen van gecompenseerde effecten en het achterwege laten van de cumulatie met ‘verwaarloosbare’ effecten. Ook kunnen plannen en projecten niet buiten beschouwing blijven indien die reeds zijn uitgevoerd en dienen ook de effecten van plannen en projecten in de beoordeling te worden betrokken waarvan de effecten nog niet volledig zijn gerealiseerd. De cumulatie is verder ook niet volledig. Cumulatie is bijvoorbeeld achterwege gebleven ten aanzien van de uitstoot van stikstof door de vissersschepen in cumulatie met de uitstoot door andere bronnen. Ten aanzien van cumulatie van de (huidige vorm) van boomkorvisserij en garnalenvisserij zijn wij van mening dat cumulatie van beide activiteiten zeker zal leiden tot significante effecten en zeker niet kunnen worden uitgesloten, zoals in de PB verwoord is. Ten onrechte is, gezien het bovenstaande, bijvoorbeeld de mosselzaadvisserij buiten de cumulatietoets gehouden. Daarnaast merken wij tot slot nog op dat er wetenschappelijk geen consensus bestaat de mogelijk significante negatieve effecten door garnalenvisserij op bepaalde Natura 2000 instandhoudingsdoelen. Diverse voorbeelden hiervan zijn te vinden in de NEA Waddenzee en Noordzeekustzone.9 3. Vergunningverlening De bovenvermelde organisaties waarderen de al eerder tot stand gekomen afspraken in het kader van VIBEG en de inzet om te komen tot afspraken in het kader van VISWAD, en vinden dat deze afspraken deel uit moeten maken van alle vergunningen voor garnalenvisserij in de Waddenzee en Noordzeekustzone. Deze aanvraag respecteert deze gezamenlijke afspraken, om te komen tot een duurzame visserij met respect voor de natuur, tussen overheid, natuurorganisaties en vissers echter in het geheel niet. Deze afspraken zijn noodzakelijk om de achteruitgang van de natuur te stoppen en de natuur de kans te bieden zich op bepaalde punten te herstellen in de betreffende Natura 2000-gebieden. In juridische zin zijn deze afspraken noodzakelijk. Voor de Westerschelde en Oosterschelde ontbreken dergelijke afspraken. Ook daar zouden dergelijke afspraken noodzakelijk zijn om significante negatieve effecten te voorkomen. Het vissen op garnalen zonder respect voor bepaalde randvoorwaarden is niet mogelijk zonder significant negatieve effecten op de diverse instandhoudingsdoelen. De onderhavige aanvraag vertoont vele tekortkomingen en toont geen enkel respect voor de gemaakte afspraken. Significant 8 PB, p. 94 e.v.. Nadere effectenanalyse Natura 2000-gebieden Waddenzee en Noordzeekustzone, deelrapport cumulatie, Jongbloed ed.al,30 december 2011, Imares rapport C174/11, Arcadis rapport 075486183:H. 9 negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van de verschillende Natura 2000-gebieden zijn daarom niet uit te sluiten. Wij verzoeken u dan ook de aangevraagde vergunningen niet te verlenen. Wij geven u daarbij in overweging dat u aanvullend de vergunning ook kunt weigeren op grond van een algemene belangenafweging. Dit is bevestigd in de uitspraak van de Raad van State over de mechanische pierenwinning in de Waddenzee10. Indien u onverhoopt toch overweegt over te gaan tot vergunningverlening, dan is het ons inziens noodzakelijk onderstaande in acht te nemen. VIBEG/VISWAD De natuurorganisaties gaan er van uit dat u de afspraken uit het VIBEG akkoord zal borgen in elke vergunning die voor garnalenvisserij verleend wordt. Wij wijzen erop dat er, zonder de afspraken uit het VIBEG akkoord, in ieder geval geen zekerheid bestaat dat significante effecten op de verschillende Natura 2000 waarden van Natura 2000-gebied ‘Noordzeekustzone’ en Natura 2000gebied ‘De Vlakte van de Raan’ kunnen worden uitgesloten. Ook de afspraken, zoals die voor het Natura 2000-gebied ‘Waddenzee’ zullen moeten worden vastgesteld in het VISWAD traject zijn essentieel om de kans op mogelijk significant negatieve effecten op de Natura 2000 waarden te kunnen uitsluiten. Een belangrijk onderdeel van de VISWAD/VIBEG afspraken is het instellen van gesloten gebieden Gesloten gebieden voor bodemberoerende visserij dragen bij aan het herstel van de bodem; van wezenlijk belang voor de kustzone waarvoor een Natura 2000 hersteldoelstelling vastligt. Vermindering van de visserijdruk zal bijdragen aan de vermindering van de bijvangst en bodemberoering. Dit is noodzakelijk om significant negatieve effecten te kunnen uitsluiten. Ook uitbreiding van het weekendverbod zal mogelijk tot een vermindering van de visserijdruk kunnen bijdragen Daarnaast wijzen wij u op het feit dat als u onverhoopt zou overgaan tot het verlenen van een vergunning zonder aanvullende maatregelen zoals onder andere vastgelegd in het VIBEG akkoord, dit in strijd met uw huidige beleid is omdat u partij bent bij dit akkoord. Onderzoeksgebieden Als er sprake is van vergunningverlening, is het ook belangrijk om gebieden voor onderzoek eveneens vast te leggen in alle vergunningen. Immers voorkomen moet worden dat door de garnalenvisserij lopend wetenschappelijk onderzoek wordt gefrustreerd. Artikel 20 gebieden Om verschillende redenen hebt u op grond van artikel 20 Nbwet de toegang tot gebieden geheel of gedeeltelijk beperkt. Onder andere in het kader van VIBEG, in het kader van het mosselconvenant of op grond van de aanwezige kwetsbare natuurwaarden, zoals rust en ruiplaatsen van zeehonden. De aanvraag en de PB houden onvoldoende rekening met deze gesloten gebieden. Als u al overweegt om op grond van deze aanvraag een vergunning te verlenen dient u er ons inziens ook voor zorg te dragen, dat in de gebieden met een toegangsbeperking, om welke reden dan ook, geen garnalenvisserij wordt toegestaan. Wadplaten Visserij op de wadplaten is in de PB niet beoordeeld en kan dus op basis van deze PB ook niet vergund worden Volgens de PB leidt “bijvangst” van mosselen tot slijtage van het net, en de kans op onveilige situaties doordat het net volloopt met schelpdieren. Blijkbaar komt bijvangst, ondanks het verbod in de vergunning, dus toch voor. Het bevissen van mosselbanken leidt dus tot schade aan de 10 Raad van State, 21 maart 2012, 201100548/1/R2 en 201100550/1/R2 mosselbank, en tot schade voor de betrokken visser. Aangezien de wadplaten volgens de PB slechts sporadisch bevist worden, en hierdoor economisch waarschijnlijk van marginaal belang is, terwijl de herstelopgaven voor mosselbanken en zeegrasvelden gehinderd worden, is het – als al tot vergunningverlening zou kunnen worden overgegaan - een extra argument om de garnalenvisserij tot het sublitoraal te beperken. Bijvangst De vergunningsaanvraag probeert expliciet zonder het gebruik van zeeflap te mogen vissen onder vervanging van de zeeflap door de brievenbus. Dit is, zoals aangegeven, niet passend beoordeeld, strijdig met de regelgeving en kan dus ook niet vergund worden. De brievenbus als alternatief voor de zeeflap kan niet de bedoeling zijn. De brievenbus moet als aanvulling op de zeeflap dienen. Betrekken laatste stand van onderzoek U zult in ieder geval – voor zover er sprake kan zijn van vergunningverlening – de laatste stand van het onderzoek mee moeten nemen in uw beslissing. Hoogachtend, Namens de Waddenvereniging, Vereniging Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer, Het Groninger Landschap, It Fryske Gea, Stichting WAD, Landschap Noord-Holland, Vogelbescherming Nederland, Stichting De Noordzee, het Wereld Natuur Fonds en de Vereniging Zeeuwse Milieufederatie. Arjan Berkhuysen, Directeur Waddenvereniging