PUP et loi ALUR - Urbanisme - Aménagement

Projet Urbain Partenarial et loi ALUR
Par Eric RAIMONDEAU Urbaniste qualifié OPQU, Isabelle FOUBERT, urbaniste.1
La loi n°2014-366 du 24 mars 2012, pour l‘accès au logement et un urbanisme rénové, (ALUR)
apporte des évolutions sur un certain nombre de dispositions relatives à l’urbanisme opérationnel.
Dans son article 78, consacré au financement de l’aménagement, elle apporte quelques évolutions
au dispositif de Projet Urbain Partenarial (PUP) qui connaît, suite à la réforme de la fiscalité de
l’urbanisme2 un certain succès.
LE PUP UN MODE DE FINANCEMENT NEGOCIE CONTRACTUELLEMENT :
Le dispositif PUP fut créé par l’article 43 de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement
et la lutte contre l’exclusion dite loi MOLLE. Le PUP est codifié aux articles L 332-11-3 et L332-11-4
du code de l’urbanisme. A l’époque, ces nouvelles dispositions législatives visaient à créer un
nouvel outil de financement des équipements publics rendus nécessaires par la réalisation d’un
projet d’aménagement pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des
constructions à édifier.
Dans sa mise en œuvre, le PUP se traduit par la conclusion d’une convention, résultat d’une
négociation contractuelle entre une collectivité, compétente en matière de PLU, et des
constructeurs, des aménageurs et des propriétaires fonciers. Ce qui pour ces derniers constituaient
à l’époque une nouveauté. Il appartiendra donc à chacun au cours de la négociation d’être de
bonne foi, dans une relation de confiance, pour arriver à une convention rédigée de façon précise
et claire.
Dans le domaine du financement de l’urbanisme, la possibilité pour une collectivité de négocier
relevait aussi de la nouveauté.
En effet, tous les dispositifs de financement, au travers d’une multitude de taxes et de
participations financières, mis en place jusqu’en 20093, relevaient avant tout de la décision
unilatérale d’une collectivité. A l’image du Programme d’Aménagement d’Ensemble (PAE)4 qui
généra par ailleurs un abondant contentieux.
Une première tentative d’incitation à la négociation était apparue avec l’institution, par la loi
Urbanisme et Habitat,5 de la Participation Voirie Réseau. (PVR) Mais le succès n’a pas été au rendez
vous. La PVR, prévue pour lutter contre l’étalement urbain, visait à « permettre aux collectivités
locales (…) de disposer des moyens (….) de maîtrise de leur développement urbain et (…) de
rationaliser la consommation de leurs secteurs urbanisables »6 Elle était souvent mise en oeuvre
1
Isabelle Foubert est responsable du service urbanisme de la ville de Saint Jean de Monts en Vendée.
Réforme de la fiscalité de l’urbanisme générée par la loi n° 2010-1658 de finances rectificative du 29 décembre 2010 qui a
transformé le panorama des taxes et participations applicables au projet d’aménagement. Cette réforme est entrée en
application au 1er mars 2012.
3
L’instauration, par la Loi d’Orientation foncière de 1967(LOF), de la Taxe Locale d’Equipement engage une démarche, pour les
décennies à suivre, de mise en place de taxes et participations diverses qui se poursuivra jusqu’en 2009
4
Institué par la loi n°85-729 du 18 juillet 1985 relative à l’élaboration et à la mise en œuvre des principes d’aménagement. Ses
dispositions juridiques (L332-9, L332-10, L332-11 du code de l’urbanisme ont été abrogées par la loi du 29 décembre 2010. Le
financement des ZAC relève aussi de dispositions particulières.
5
Loi n° 2003-590 du2 juillet 2003 Urbanisme et Habitat qui transformait la PVRN de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000
relative à la solidarité et au renouvellement urbain (dite loi SRU) en PVR.
6
Financement de l’aménagement urbain Jean Philippe Strebler Editions EFE
2
1
pour des projets de faible ampleur dans le cadre, par exemple, de division parcellaire en secteur
diffus. C’était un outil pratique pour financer des équipements d’infrastructure mais qui ne
permettait
pas
de
demander
une
participation
financière
au
titre
des
équipements
de
superstructure.
Mais dans la pratique, la possibilité offerte, par la PVR, de conclure une convention et d’obtenir
ainsi un préfinancement des travaux d’accompagnement à réaliser ne fut que très rarement mise
en œuvre. Les propriétaires préféraient vendre leur terrain rapidement et laisser les acquéreurs
prendre en charge le coût des travaux de viabilisation et verser ensuite la participation dont le
permis de construire constituait alors le fait générateur
LES COMPLEMENTS APPORTES PAR L’ARTICLE 78 DE LA LOI ALUR A L’ARTICLE L
332-11-3 DU CODE DE L’URBANISME :
Deux nouvelles dispositions complètent l’article L332-11-3 et apportent au PUP les évolutions
suivantes.
La première évolution7 précise que la collectivité « peut délimiter un périmètre à l'intérieur duquel
les propriétaires fonciers, les aménageurs ou les constructeurs qui s'y livreront à des opérations
d'aménagement ou de construction, participeront, dans le cadre de conventions, à la prise en
charge de ces mêmes équipements publics, qu'ils soient encore à réaliser ou déjà réalisés, dès lors
qu'ils répondent aux besoins des futurs habitants ou usagers de leurs opérations »
Dans ses dispositions actuelles, le PUP répond le plus souvent de façon ponctuelle à
l’accompagnement de projets de toute nature et qui génèrent la construction d’équipement
d’infrastructure (voirie, réseaux) ou de superstructure (école, crèche etc. etc.) et pour lesquels il
convient de demander, dans le respect des principes de proportionnalité, une participation
financière au porteur de projet ou à l’aménageur.
Désormais, la loi offre à la collectivité la possibilité, si elle le souhaite, de définir un périmètre pour
prendre en compte le développement progressif de l’urbanisation d’un secteur beaucoup plus
vaste.
Ce périmètre qui sera « délimité par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de
l'établissement public » nécessitera un vrai travail d’anticipation de la collectivité pour définir les
orientations qu’elle souhaite voir réaliser sur ce secteur pour définir un programme d’équipement,
un programme de constructions et un échelonnement dans le temps de l’opération.
Le législateur a souhaité aussi encadrer la durée de validité de ce périmètre puisqu’il lui fixe, dans
le temps « une durée maximale de quinze ans »
7
L’article L332-11-3 est complété par l’alinéa suivant « Lorsque les équipements publics qui ont fait l'objet d'une convention de
projet urbain partenarial desservent d'autres terrains pour lesquels aucune convention n'a été signée, la commune ou
l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme ou le représentant de l'État dans le cadre des opérations
d'intérêt national peut délimiter un périmètre à l'intérieur duquel les propriétaires fonciers, les aménageurs ou les constructeurs
qui s'y livreront à des opérations d'aménagement ou de construction, participeront, dans le cadre de conventions, à la prise en
charge de ces mêmes équipements publics, qu'ils soient encore à réaliser ou déjà réalisés, dès lors qu'ils répondent aux besoins
des futurs habitants ou usagers de leurs opérations »
2
La délimitation d’un périmètre n’est pas toujours un acte facile. La fixation d’une échéance est une
bonne chose. Elle obligera les élus à définir un programme, certes ambitieux, mais qui puisse se
réaliser dans l’échéance qu’ils fixeront et donc à faire preuve de modération dans les objectifs
assignés au PUP pour tenir le délai fixé.
La seconde évolution offre la possibilité aux personnes qui doivent conclure une convention de
projet urbain partenarial de demander, avant même qu’elle ne soit signée8, « de soumettre leur
projet d'aménagement ou de construction à un débat au sein de l'organe délibérant et d'organiser
une concertation dans les conditions définies à l'article L. 300-2 ». Une concertation et un débat qui
s’exerceront comme dans les procédures d’élaboration des PLU ou de concertation préalable à la
création d’une ZAC.
La demande est assortie d’un dossier dans lequel seront incluses un certain nombre de pièces
comme le plan du périmètre, la définition du projet et le programme des équipements publics à
réaliser. Ce dossier sera mis à disposition du public pendant la concertation.
La collectivité a une forme d’obligation d’y répondre qui s’impose à elle. Le texte précise qu’« à
défaut de satisfaire à la demande » elle devra la rendre publique dans des conditions qui seront
définies par un décret en conseil d’état.
LE PUP COMME OUTIL DE FINANCEMENT ET D’AMENAGEMENT CONCERTE :
Dans sa version de 2009, les modalités, de mise en œuvre du PUP, souples et adaptables
donnaient
l’impression
que
ce
dispositif
finançait
des
équipements
destinés
à
satisfaire
ponctuellement des projets privés. Pour ces projets, quelque soit leur importance, t aucune forme
de concertation n’était prévue. La population la plus proche réagissait souvent tardivement dans le
cadre des mesures de publicité et d’affichage d’un permis de construire.
Avec :
1) la possibilité de définir un périmètre, couplée à une échéance maximale de réalisation fixée
à quinze ans,
2)
la possibilité d’une concertation sur demande des personnes appelées à conclure une
convention,
3) la nécessité pour la collectivité de prévoir un programme de constructions et d’élaborer un
programme des équipements publics à édifier à l’intérieur du périmètre,
4) la participation financière des porteurs de projet, à l’intérieur du périmètre et dans le cadre
de conventions à conclure, au financement de ces équipements publics qu’ils soient déjà
réalisés ou encore à réaliser,
8
«L’article L332-11-3 est complété par un 3ème alinéa : III. - Avant la conclusion d'une convention de projet urbain partenarial,
les personnes ayant qualité pour déposer une demande de permis de construire ou d'aménager peuvent demander à la
commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ou au
représentant de l'État dans le cadre des opérations d'intérêt national de soumettre leur projet d'aménagement ou de
construction à un débat au sein de l'organe délibérant et d'organiser une concertation dans les conditions définies à l'article L.
300-2. L'autorité saisie, à défaut de satisfaire à la demande, la rend publique dans des conditions définies par décret en Conseil
d'État.« La demande est assortie d'un dossier comportant la délimitation du périmètre du projet d'aménagement ou de
construction, la définition du projet ainsi que la liste des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs
habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre. »
3
le PUP, d’outil de financement, évolue pour devenir un outil opérationnel d’aménagement
concerté. Ce qui signifie que le PUP s’inscrit donc désormais dans une véritable démarche de
projet urbain et s’offrira, en fonction du projet à mettre en œuvre, comme une alternative
crédible et possible à la procédure ZAC.
Il est important de préciser que la définition d’un périmètre élargi n’est qu’une possibilité offerte
par la loi ALUR. Le texte précise, en effet, que la «collectivité peut délimiter un périmètre»
Ce signifie que, dans la gestion quotidienne du développement d’un territoire, pour les projets de
faible ampleur, le PUP restera toujours un dispositif attractif, souple et adaptable pour
accompagner des opérations ponctuelles de construction et adapter l’espace public à cet effet.
L’utilisation du PUP dans un tel cas de figure est intéressante quand il s’agit de projet de
constructions de logements dans un tissu urbain à renouveler.
On retrouve au travers de ces nouvelles dispositions, une démarche similaire à celle qui existait
pour mettre en œuvre un Programme d’Aménagement d’Ensemble. Quelques gardes fous
intéressants et souhaitables, que sont l’encadrement dans le temps et la nécessité de la
concertation, complètent avantageusement la négociation contractuelle préalable à la conclusion de
la convention émanant des dispositions de la loi MOLLE de 2009.
Afin d’éviter de retomber dans l’un des travers du PAE , les collectivités devront cependant être
vigilantes pour définir et dimensionner désormais un programme d’équipements publics qui ne
soient pas trop ambitieux et qui puisse être mis en œuvre dans sa globalité durant l’échéance de
quinze ans
En effet, si pour une première opération, la commune peut espérer un préfinancement, pour les
autres opérations échelonnées dans le temps à l’intérieur du périmètre c’est elle qui, par
anticipation, devra financer les équipements et ce sans connaître le programme des réalisations à
venir et encore moins leurs calendriers de réalisation.
LA CONCERTATION :
La concertation, telle que souhaitée par la loi ALUR, nécessitera une implication forte des élus et
une discussion accrue avec les porteurs de projets, pour désamorcer des conflits potentiels.
La définition d’un projet et les orientations à mettre en œuvre devront pouvoir s’adapter aux
exigences formulées par le public au travers de ses remarques formulées durant la phase de
concertation.
Deux cas de figure peuvent être envisagés :
1) le premier cas où une opposition forte élèvera contre le projet ;
2) le second cas concerne où que les élus ne souhaiteraient pas voir se réaliser les projets,
sur lesquels ils devront tout de même débattre et qu’ils devront soumettre à concertation.
Ces deux situations montrent que la loi reconnaît et renforce la concertation et le dialogue citoyen.
Elles montrent aussi tout le sens et la valeur que prend la négociation contractuelle, qui devra
4
aboutir, par anticipation et en amont si possible de la concertation, à un projet acceptable par les
élus ainsi que par la population.
Ce qui n’empêchera pas si nécessaire de remettre le projet à l’étude après la phase de concertation
pour l’adapter et le rendre acceptable par la population. On imagine mal en effet une collectivité,
même si cela peut se produire exceptionnellement, renoncer purement et simplement à un projet
suite à un processus de concertation, qui peut s’avérer lourd.
LE CHOIX ENTRE PUP ET SECTORISATION DE LA TAXE D’AMENAGEMENT :
Les évolutions législatives du PUP et les modalités de sa mise en œuvre, avec les études
préalables, liées à la définition du périmètre et du programme à mettre en œuvre à l’intérieur de
celui-ci, font rentrer le PUP en concurrence avec la sectorisation de la taxe d’aménagement.
La faisabilité économique entre les dépenses d’aménagement et les recettes attendues, et le
contexte du projet, permettront de déterminer s’il vaut mieux conclure des conventions PUP ou
mettre en place une taxe d’aménagement sectorisé avec un taux de 5 à 20% si « des travaux
substantiels »9 pour accompagner les projets doivent être réalisés.
En revanche, les deux dispositifs ne peuvent pas se cumuler puisque que lorsque une convention
PUP
est
conclue,
les
constructions
à
l’intérieur
du
périmètre
sont
exonérées
de
Taxe
d’Aménagement pour une durée de 10 ans maximum. .
Dans ce cas de figure la négociation prend également tout son sens. Car une bonne négociation
peut permettre d’obtenir des recettes plus élevées avec un PUP qu’avec une taxe d’aménagement
sectorisée.
L’intérêt en matière d’affectation budgétaire, le produit de la taxe d’aménagement sectorisée est
versé à la section investissent du budget, alors que la participation PUP est une recette affectée
directement au projet pour lequel la convention a été conclue
Convention PUP et permis de construire : un lien renforcé :
Jusqu’à présent, il n’y avait aucun lien entre la conclusion d’une convention PUP et la délivrance de
l’arrêté de permis de construire (ou de permis d’aménager) .
Lors de la mise en place du PUP en 2009, certains craignaient que ce cadre contractuel ne se prête
au chantage à la délivrance du permis comme moyen de pression face à la mauvaise volonté
supposée de promoteurs qui refuseraient des exigences financières démesurées formulées par des
élus. Qu’il soit simplement rappelé que la convention est conclue pour financer des équipements
qui « répondent aux besoins des futurs habitants ou usagers de leurs opérations »
Pour délivrer l’arrêté, il n’était pas nécessaire, dans l’absolu, d’attendre que la convention PUP soit
signée pour délivrer l’arrêté de permis. L’arrêté de permis, contrairement à d’autres outils de
financement, ne constitue pas le fait générateur de la participation.
9
Article L 331-15 du code de l’urbanisme : Le taux de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement peut
être augmenté jusqu'à 20 % dans certains secteurs par une délibération motivée, si la réalisation de travaux substantiels de
voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l'importance des
constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs.
5
Le cas pouvait donc se produire de voir un promoteur refuser de signer la convention une fois
l’arrêté
de
permis
délivré
et
imposer
ensuite
à
la
collectivité
de
réaliser
les
travaux
d’accompagnement nécessaire à la réalisation de son projet.
Pour éviter ce type de dérive, le décret « relatif à certaines corrections à apporter au régime des
autorisations d’urbanisme » met fin à l’incertitude qui régnait en la matière. Le lien entre la
signature de la convention PUP et la délivrance du permis de construire se trouve renforcée. En
effet l’article 5 de ce décret n°2014-253 du 27 février 2014 complète l’article R 431-23-2 du code
de l’urbanisme. Désormais, la demande de permis, lorsqu’elle porte sur des constructions à édifier
à l’intérieur d’un périmètre PUP, doit être accompagnée d’un extrait de la convention précisant le
lieu du projet urbain partenarial et la durée d’exonération de la taxe d’aménagement.
Le 1er avril 2014.
ANNEXE :
Article 78 de la loi ALUR :
L'article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme est ainsi modifié :
1° Au début du premier alinéa, il est inséré : « I. - » ;
2° L'article est complété par les dispositions suivantes :
« II. - Lorsque les équipements publics qui ont fait l'objet d'une convention de projet urbain partenarial desservent d'autres
terrains pour lesquels aucune convention n'a été signée, la commune ou l'établissement public compétent en matière de plan
local d'urbanisme ou le représentant de l'État dans le cadre des opérations d'intérêt national peut délimiter un périmètre à
l'intérieur duquel les propriétaires fonciers, les aménageurs ou les constructeurs qui s'y livreront à des opérations
d'aménagement ou de construction, participeront, dans le cadre de conventions, à la prise en charge de ces mêmes
équipements publics, qu'ils soient encore à réaliser ou déjà réalisés, dès lors qu'ils répondent aux besoins des futurs
habitants ou usagers de leurs opérations.
« Le périmètre est délimité par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement
public ou, dans le cadre des opérations d'intérêt national, par arrêté préfectoral, pour une durée maximale de quinze ans.
« III. - Avant la conclusion d'une convention de projet urbain partenarial, les personnes ayant qualité pour déposer une
demande de permis de construire ou d'aménager peuvent demander à la commune ou à l'établissement public de coopération
intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ou au représentant de l'État dans le cadre des opérations
d'intérêt national de soumettre leur projet d'aménagement ou de construction à un débat au sein de l'organe
délibérant et d'organiser une concertation dans les conditions définies à l'article L. 300-2. L'autorité saisie, à défaut
de satisfaire à la demande, la rend publique dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.
« La demande est assortie d'un dossier comportant la délimitation du périmètre du projet d'aménagement ou de construction,
la définition du projet ainsi que la liste des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou
usagers des constructions à édifier dans le périmètre. »
6

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