L’environnement territorial Préparation concours TT/TTP2 2014 2ème partie Formatrice : Cécile ANGLADE 2ème partie GERER DES PROJETS 2ème partie : Gérer des projets : les moyens d’action des CT 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.1 Les grands principes budgétaires 2.1.2 L’agenda financier annuel 2.1.3 Les documents budgétaires 2.1.4 Les dépenses des CT 2.1.5 Les recettes des CT 2.1.6 La présentation du budget 2.1.7 La préparation et le vote du budget 2.1.8 La séparation ordonnateur/comptable 2.1.9 Les finances et la coopération intercommunale 2.2 Les partenaires des CT 2.3 La gouvernance locale 2.3.1 Les relations élus/services 2.3.2 L’action des élus 2.3.3 Le rôle des services 2.3.4 La coopération élus/services 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.1 Les grands principes budgétaires Le budget est un acte d’autorisation : il permet au comptable public de payer les dépenses par nature dans la limite des crédits votés. Il oblige le comptable public à faire diligence pour recouvrer les recettes inscrites. Il encadre strictement l’action de la collectivité (élus et services) dans la limite et pour la nature des crédits votés. de communication : - totale information des élus avant les décisions budgétaires sur les réalisations et les résultats - transparence des documents budgétaires avec mise à disposition du public organisation du débat d’orientations budgétaires contrôle des élus sur les délégations accordées à l’exécutif, les rapports annuels sur l’eau, l’assainissement et les déchets, le bilan des cessions et acquisitions permettant d’apprécier la politique immobilière menée, les rapports annuels sur les DSP et les SEM, l’information sur les organismes bénéficiaires de subventions (associations…) politique il traduit les choix des élus 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.1 Les grands principes budgétaires Le budget : les grands principes Unité : un unique document retrace toutes les recettes et toutes les dépenses Annualité : le budget est fait pour une année civile Antériorité : le budget est un acte de prévision et d’autorisation, on doit le voter préalablement à toute dépense ou recette Universalité : il faut écrire séparément toutes les dépenses et toutes les recettes. On ne peut pas « flécher » les recettes avec les dépenses. Deux sections : fonctionnement et investissement Equilibre : les deux sections doivent être équilibrées (dépenses = recettes) Sincérité : il faut estimer « honnêtement » dépenses et recettes Spécialité : toutes les dépenses et toutes les recettes doivent être ventilées en fonction de leur nature. Chaque section est divisée en chapitres, eux-mêmes divisés en articles 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.1 Les grands principes budgétaires Atténuation des grands principes Aménagement du principe d’unité : il existe des budgets annexes pour isoler certains services Aménagement du principe d’annualité : 1/ Pour assurer la continuité des services, l’exécutif peut anticiper sur l’adoption du BP. Entre le 1er janvier et le vote du BP : En fonctionnement : on peut engager 100% de la même période en N-1 En investissement, il faut délibérer : on peut engager jusqu’à 25% du budget de N-1 2/ L’organe délibérant peut modifier le BP en votant des transferts de crédits entre chapitres ou entre articles budgétaires 3/ Pour financer des opérations pluriannuelles, l’organe délibérant peut avoir recours aux AP (autorisations de programme en investissement) ou aux AE (autorisations d’engagement en fonctionnement hors personnel et subventions). Ce choix peut être voté tout au long de l’année. Une annexe au BP et au CA permet de suivre ces engagements. Aménagement du principe d’universalité : certaines dotations de l’Etat reçoivent une affectation spécifique (ex : dotation globale d’équipement). De même, certaines taxes sont affectées (ex : taxe d’aménagement) Aménagement du principe de spécialité : on peut voter des crédits pour dépenses imprévues (limités à 7.5% du total des dépenses dans chaque section). Par contre, il faudra a posteriori rendre des comptes sur l’emploi de ces fonds. 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.2 Agenda financier annuel Source : mémento financier et fiscal du maire – ministère du budget 15 avril 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.3 Les documents budgétaires Le budget primitif Les décisions modificatives (DM) et le budget supplémentaire (BS) : les DM permettent des ajustements en cours d’exercice, le BS a pour principal intérêt la reprise des résultats de N-1 (après vote du CA) Les budgets annexes : votés distincts du BP, obligatoires pour certains services (eau, assainissement…) car ils permettent d’isoler le coût du service et de calculer le juste tarif pour les abonnés Les budgets autonomes : établis par certains établissements publics (CCAS, EPCI), votés par les conseils de ces établissements 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.4 Les dépenses des CT Dépenses obligatoires : Rémunération des agents, entretien des bâtiments et de la voirie, RSA pour le département, remboursement des emprunts… Dépenses interdites : subvention aux cultes, aux partis politiques… Dépenses de fonctionnement : - Les charges salariales - Les charges de gestion courantes - Les frais financiers de la dette (remboursement des intérêts) - Les subventions (associations…) et participations (syndicats..) - Les dotations aux amortissements et provisions Dépenses d’investissement : - Le remboursement du capital de la dette - Les travaux - Les acquisitions 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.5 Les recettes des CT La notion de ressources propres = celles que les CT maîtrisent directement La constitution fixe la part des ressources propres dans les budgets locaux (loi constitutionnelle du 28 mars 2003, art 72-2 au titre XII de la Constitution) : « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre. » La loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités définit ce qu’est une ressource propre : « les ressources propres sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs. » Sont exclus des ressources propres les produits d’emprunt, les dotations et les subventions. Mais la loi organique de 2004 ne définit pas ce que la Constitution appelle « la part déterminante » qui devraient représenter les ressources propres pour une collectivité. La seule référence applicable reste celle des ratios : la part des ressources propres devrait être de 60.8% pour les communes et leurs groupements, 58.6% pour les départements et 41.7% pour les régions (chiffres déterminés par rapport au niveau constaté au titre de l’année 2003). 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.5 Les recettes des CT Les ressources fiscales 1/ L’encadrement par la loi Le parlement crée les recettes fiscales (impôts et taxes). En matière fiscale les collectivités n’ont aucun pouvoir de création, mais seulement un pouvoir fiscal dérivé : elles peuvent décider de recourir ou non aux impositions dites facultatives (ex : taxe d’enlèvement des ordures ménagères ou taxe de séjour). L’assiette des impôts locaux est aussi fixée par le législateur. La loi permet aussi une certaine liberté aux collectivités locales en la matière : celles-ci peuvent décider d’exonérations partielles ou totales, temporaires ou définitives par exemple (par ex, aménagement de l’assiette de la taxe d’habitation pour les foyers comprenant des enfants à charge). Néanmoins la liste des exonérations possibles est exhaustive et fixée par la loi. La loi fixe enfin les modalité de vote des taux d’impositions locales : chaque année les conseils municipaux fixent le taux des deux taxes foncières et de la taxe d’habitation, sachant que le législateur a prévu des mécanismes de fourchette, de plafonnement ou de liaison de ces taux entre eux, afin de maintenir une certaine homogénéité entre les territoires et entre les contribuables sur un même territoire. 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.5 Les recettes des CT Les ressources fiscales 2/ La fiscalité directe : les quatre vieilles CET : contribution économique territoriale = CFE : cotisation foncière des entreprises + CVAE : cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises IFER : imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux TASCOM : taxe sur les surfaces commerciales Résultats de la réforme de la fiscalité locale LOLF 2010 et 2011 Taxe foncière : comprend TFB (bâti) et TFNB ( non bâti) 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.5 Les recettes des CT Les ressources fiscales 3/ La fiscalité indirecte : Des taxes obligatoires : Droit de licence sur les débits de boisson Taxes sur les jeux (casinos…) Taxes d’urbanisme : taxe d’aménagement … Des taxes facultatives : Taxe sur les affiches publicitaires Taxe de séjour Versement pour sous-densité pour lutter contre l’étalement urbain Versement transport : dû par tous les employeurs de 10 salariés et plus et affecté au transport public 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.5 Les recettes des CT Les ressources non fiscales 1. Les ressources propres non fiscales Redevances pour service rendu : elles peuvent rémunérer aussi bien un service public administratif (seulement en cas de services publics facultatifs, comme la restauration scolaire, par ex), qu’un service public industriel ou commercial. Produits du domaine : revenus du patrimoine immobilier (loyers, exploitation des forêts…) Produits financiers : sommes versées par les délégataires de service public et intérêts des placements 2. Les dotations et subventions de l’Etat dotations et subventions d’équipement globalisées, dont la DGE (dotation globale d’équipement) versée pour des opérations déterminées et le FCTVA (fonds de compensation pour la TVA) qui permet aux collectivités territoriales de récupérer la TVA qu’elles ont acquittée lors de leurs investissements. dotations de compensation de transferts de compétences : dotation générale de décentralisation, dotations régionale et départementale d’équipement des collèges et lycées…Cependant les transferts de compétence sont surtout financés par la fiscalité transférée. dotations globale de fonctionnement (DGF) : financée sur la TVA, indexée sur la hausse des prix et la croissance, composée de 2 éléments : - une dotation forfaitaire de base : dépend du nombre d’hab - une dotation de péréquation : dépend du potentiel fiscal et du nombre d’hab (ex DSU dotationde solidarité urbaine ou DSR : dotation de solidarité rurale) 3. Les emprunts Les collectivités territoriales peuvent recourir librement à l’emprunt (art L.2336-3, L.3336-1, L.4333-1 du CGCT). Cette décision relève de l’assemblée délibérante qui peut déléguer ce pouvoir à l’exécutif ou à la commission permanente dans les départements et régions. 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.6 Présentation du budget Séparation en 2 sections : Fonctionnement et investissement Classement des opérations selon leur nature suivant un plan comptable normalisé par chapitres puis articles - Ci-contre, exemples tirés de la M14 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.6 Présentation du budget Source le mémento financier et fiscal du maire – ministère du budget 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.6 Présentation du budget Source le mémento financier et fiscal du maire – ministère du budget 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.6 Présentation du budget Source le mémento financier et fiscal du maire – ministère du budget L’excédent dégagé en fonctionnement est affecté en priorité au remboursement du capital emprunté par la collectivité. Le surplus (= capacité d’autofinancement) permet de financer les investissements. 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.7 La préparation et le vote des budgets Préparation : prérogative de l’exécutif Information de l’organe délibérant : - Débat d’orientations budgétaires (toutes CT sauf communes de moins de 3 500 hab) - A la région, avis de du conseil économique, social et environnemental - Dans les communes de plus de 50 000 hab, les départements et les régions, rapport sur la situation en matière de développement durable Vote : prérogative de l’organe délibérant En principe on vote par chapitres (sauf décision du conseil de voter par articles). Les CT supérieures à 10 000 hab peuvent aussi choisir de voter par fonctions (regroupement des dépenses par services ou opérations) 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.8 La séparation ordonnateur et comptable Ordonnateur = exécutif (élu) phase administrative - donne les ordres de paiement (dépenses) et d’encaissement (recettes). - établit les titres de recettes. - engage les dépenses (engagement) - vérifie l’exécution des services payés et récupère les pièces justificatives (liquidation) - établit les mandats et ordres de virement (mandatement). - établit le compte administratif. Comptable =Trésorier (agent de l’Etat) phase comptable - vérifie la régularité des pièces et validité des créances - contrôle la bonne utilisation du budget en fonction des imputations prévues ainsi que le niveau de la trésorerie - procède aux enregistrements comptables - envoie les avis des sommes à payer aux débiteurs - encaisse les règlements et régle les dépenses aux créanciers par des virements informatisés aux comptes bancaires - établit le compte de gestion 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.8 La séparation ordonnateur et comptable Il est interdit à l’ordonnateur de manier des fonds publics au risque de se rendre coupable de gestion de fait. Exception à la séparation ordonnateur/comptable = les régies Pourquoi créer une régie d’avances et/ou de recettes? Obligatoire lorsque des personnes autres que le comptable public doivent manier des deniers publics Pour des raisons de commodité, afin de faciliter l’encaissement des recettes et le paiement des dépenses par des agents de la CT. Comment mettre en place une régie? La création de la régie : Autorité compétente : l’organe délibérant (ou délégation de l’organe délibérant à l’exécutif) Il faut recueillir l’avis conforme du comptable public (OBLIGATOIRE) L’acte de nomination du régisseur Autorité compétente : l’exécutif 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.9 Finances et coopération intercommunale 1/ L’incitation financière à l’intercommunalité a) La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) b) L'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (FER) c) le FCTVA d) La dotation d'intercommunalité des EPCI à fiscalité propre elle repose sur : - une dotation par habitant - le coefficient d'intégration fiscale CIF = (fiscalité levée par l’EPCI / fiscalité totale levée par les communes sur son territoire) - le potentiel fiscal elle comprend une dotation - de base calculée en fonction de la population - de péréquation en fonction du potentiel fiscal et de l'effort fiscal. 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.9 Finances et coopération intercommunale 2/ La fiscalité de l’intercommunalité Le régime de fiscalité additionnelle s’applique aux communautés de communes qui n’ont pas opté pour la fiscalité professionnelle unique, de même qu’aux communautés urbaines créées avant la loi du 12 juillet 1999, dès lors qu’elles n’ont pas changé de régime fiscal. Dans ce régime, le groupement intercommunal est doté des mêmes compétences fiscales qu’une commune : il vote le taux et perçoit le produit des quatre taxes directes locales. Sa fiscalité se surajoute à celle des communes, qui continuent de percevoir leur fiscalité sur les quatre taxes directes. Le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU) s’applique de plein droit, aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines et de manière optionnelle aux communautés de communes l’EPCI se substitue progressivement aux communes pour la gestion et la perception, sur l’ensemble de son périmètre, du produit de la fiscalité professionnelle. Il perçoit le produit des impositions économiques des communes regroupées, vote le taux de la CFE et décide des exonérations (ce qui revient à mettre en place une CFE unique sur tout le territoire de l’EPCI). Concrètement, les communes ne touchent plus la nouvelle CET, c’est l’intercommunalité qui la perçoit et qui reverse aux communes la part qu’elles avaient AU MOMENT DE LA CREATION DE L’INTERCOMMUNALITE (donc la progression de TP sert l’intercommunalité et non les communes, sauf décision de péréquation prise par l’intercommunalité au bénéfice des communes, mais de toutes façons seule une partie de la plus-value est reversée et pas la totalité. C’est ce qu’on appelle les « dotations de compensation »). Dans ce régime, cependant, les communes conservent dans leur intégralité les autres impositions. Avant la suppression de la taxe professionnelle (TP) en 2010, le régime de la taxe professionnelle unique (TPU) induisait une spécialisation des taxes : les taxes sur les ménages (taxe d’habitation, taxes foncières) revenaient aux communes, tandis que la TP revenait aux groupements. Toutefois, les EPCI relevant du régime fiscal de la TPU avaient la possibilité de lever une fiscalité additionnelle sur la taxe d’habitation, la taxe sur le foncier bâti et la taxe sur le foncier non bâti. Il s’agit donc d’un régime de fiscalité mixte, qui se présentait jusqu’à la suppression de la TP comme une option de la TPU. La loi de finances pour 2010, qui supprime la TP, fait perdre à la fiscalité mixte son caractère optionnel en généralisant la fiscalité additionnelle sur les ménages au profit des communautés relevant du régime de la FPU (ancienne part du département). 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.9 Finances et coopération intercommunale 3/ Les relations financières entre communes et EPCI Le système intercommunal fonctionne comme un système à 2 étages fondé sur un principe de solidarité entre l'étage intercommunal et celui des communes membres. 1 – Les transferts de charges des communes vers l’EPCI L'évaluation des charges transférées conditionne la restitution de l'excédent produit perçu / coût net des charges transférées sous forme d'une attribution de compensation. L'évaluation est effectuée par une commission (Commission locale d'évaluation des charges transférées : CLECT) puis fera l'objet d'un accord des conseils municipaux. Il en découlera "une attribution de compensation". 2 – L'attribution de compensation Elle est égale à la différence entre le produit d’ex TP et des compensations versées par l'État et perçues auparavant par chaque commune et le coût net des charges afférentes aux compétences transférées à l'EPCI. 3 – La dotation de solidarité communautaire Il s'agit d'une attribution venant en complément des ressources pour les communes les moins riches. Elle est facultative à l'exception des communautés urbaines pour lesquelles elle est obligatoire. 2.1 Les moyens financiers des CT 2.1.9 Finances et coopération intercommunale 4/ La péréquation intercommunale Assurée par le Fonds National de Péréquation des Ressources Intercommunales et Communales (FPIC) Ce fonds prélève une partie des ressources de certaines intercommunalités pour la reverser à des intercommunalités moins favorisées Il repose sur : - un indicateur de richesse : le potentiel financier agrégé (PFIA) - une redistribution en faveur des EPCI classés selon un indice tenant compte de leurs ressources, du revenu moyen de leurs habitants et de leur effort fiscal. 2.2 Les partenaires des CT Les partenaires rencontrés lors de projet peuvent être : - Des personnes morales de droit public : L’Etat (contrat de ville, dotations, contrôle du préfet…) Les autres CT du même niveau ou de niveau différent Les syndicats intercommunaux Les EPCI Les établissements publics locaux : office HLM, CCAS, SDIS… - Des personnes morales de droit privé : Les associations Les entreprises (contrats de marchés publics, délégations de service public…) 2.2 Les partenaires des CT Dans un montage de projet, les partenaires vont être Ex de la construction d’une crèche - Des prescripteurs la PMI, le service petite enfance - Des financeurs la CAF - Des bénéficiaires les familles 2.3 La gouvernance locale 2.3.1 Les relations élus/services Seul le chef de l’exécutif a pouvoir hiérarchique sur les agents et dispose du pouvoir d’organisation des services. Néanmoins, les services et les autres élus sont amenés à travailler étroitement ensemble. On rencontre alors 4 types de principe régissant leurs relations (classification proposée par Patrick Bayeux dans Le guide de l’adjoint au sport. Presses universitaires du sport) : - le principe de l’influence : les élus interviennent sur la stratégie et la politique, les services s’occupent de la tactique - le principe de la distance : les élus s’en tiennent au management politique, les services se retrouvent complètement autonomes pour gérer les objectifs, les moyens et la tactique - le principe de la négociation : il existe une grande concertation entre les élus et les services sur la stratégie - le principe de l’interférence : les élus interviennent à tout moment, quel que soit le niveau de décision. Certains de ces comportements peuvent avoir des effets pervers, créant au minimum de la désorganisation et du temps perdu, voire des tensions par méconnaissance de ce que devrait être la place respective des élus et des services. 2.3 La gouvernance locale 2.3.2 l’action des élus 1/ La fixation des objectifs domaine du politique. Les élus doivent formuler clairement leurs objectifs et les hiérarchiser afin d’informer les citoyens, mais aussi de guider l’action des services. Les services chiffrent les objectifs et les déclinent en termes opérationnels. Cette opération permet aux élus de prendre des décisions en tout connaissance de cause. 2/ Les alternatives en matière financière Rechercher en même temps l’équilibre budgétaire et la satisfaction des usagers,donc réaliser des arbitrages. entre le contribuable (impôt) et l’usager (tarification des services) entre le contribuable d’aujourd’hui (impôts actuels) et le contribuable de demain (dette) entre la gestion directe (régie) et la gestion déléguée (DSP) entre les dépenses qui sont plus élevées que les recettes 2.3 La gouvernance locale 2.3.2 l’action des élus 3/ Faire des choix en matière fiscale : Apprécier les éléments de conjoncture et adapter la pression fiscale aux possibilités du territoire. Mesurer le potentiel fiscal = (bases locales x taux moyens nationaux) Il mesure la capacité de la CT à mobiliser des ressources fiscales. Mesurer le potentiel financier = (potentiel fiscal + dotations Etat) 4/ Faire des choix en matière tarifaire Les tarifs sont fixés par l’assemblée délibérante avec les contraintes suivantes : Respect du principe d’égal accès pour tous au service public Prix maximum au plus égal au coût de revient de l’activité (non lucrativité) Les assemblées peuvent appliquer des critères sociaux pour différencier les tarifs en fonction des catégories d’usagers. 2.3 La gouvernance locale 2.3.3 le rôle des services Mise en œuvre des objectifs Domaine des services. Les élus doivent en garder le contrôle, et pouvoir s’assurer de la performance des services. Seront donc mis en œuvre des outils : Le respect des compétences de chacun des organes de la collectivité : clarification du partage des compétences entre l’exécutif et l’assemblée délibérante (notion de délégation), mais aussi entre les élus et les services. On peut s’appuyer par exemple sur un organigramme fonctionnel détaillé qui indique les compétences de chaque service et chaque agent. Cet organigramme peut faire apparaître la présence des élus de secteur, non pas en tant que hiérarchiques mais parce qu’ils sont souvent ceux sur qui repose la politique du secteur. Sur cet aspect, le rôle de l’exécutif est important car c’est à lui de donner des objectifs (politiques) aux élus de secteur. La rédaction de procédures reprenant les dispositions législatives et/ou réglementaires et les traduisant en prescriptions simples et pratiques utilisables par tous les agents. Ce travail relève de la direction des services. La tenue de réunions formalisées et leur suivi : une réunion efficace doit toujours comporter un objectif et un ordre du jour, et être suivie d’un relevé de conclusions ou de décisions avec une indication sur le ou les services chargés du suivi. Des réunions qui rassemblent élus et services peuvent être très profitables. La mise en œuvre d’outils de contrôle et d’évaluation : ce peut être des tableaux de bord, une comptabilité analytique (qui permet d’évaluer le coût réel d’un service ou d’une politique), des inventaires variés (immobilisations, contentieux en cours…). Cela peut aussi aller jusqu’au contrôle de gestion et à l’audit (interne ou externe). Ce travail relève d’une collaboration entre les élus de secteurs qui doivent indiquer les données ou les indicateurs qu’ils souhaitent voir suivre pour leur permettre de prendre des décisions et les directions de services qui proposeront l’outil concret et pratique et devront l’expliciter aux agents. 2.3 La gouvernance locale 2.3.4 la coopération élus/services La communication reste donc un élément essentiel à tous les niveaux Elus Direction générale Citoyens Services Expliquer les orientations et les choix retenus Donner une expertise Evaluer les politiques publiques
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