26. September 2006
Mehr Wachstum für Deutschland
Aktuelle Themen 366
Kombilohn 0 Was es für den
Erfolg braucht
Chancen für den Arbeitsmarkt nutzen
Die Große Koalition beabsichtigt, bis zum Jahresende die Einführung
eines Kombilohns zu beschließen. Mit diesem Instrument wollen die Regie-
rungsparteien insbesondere neue Beschäftigungsmöglichkeiten für gering Qualifizierte schaffen – dies ist grundsätzlich zu begrüßen.
Deutschland verfügt bereits über einen Niedriglohnsektor. Die Niedrig-
lohnschwelle, die gemäß OECD und EU-Kommission bei zwei Drittel des Medianlohns liegt, beträgt monatlich EUR 1.630. Minijobber und gering Qualifizierte sind
im Verhältnis zum jeweiligen Beschäftigungsanteil überproportional im Niedriglohnsegment vertreten.
Die Hinzuverdienstregelung für Arbeitslosengeld II-Bezieher als unbefristeter Kombilohn ist grundlegend falsch konzipiert. So fördert man
keinen Einstieg in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, stattdessen – empirisch belegt – das Verharren im Leistungsbezug.
Die bisherigen befristeten Kombilöhne haben nur geringe Beschäftigungseffekte. Sie lassen kaum Spielraum für ein dauerhaft anderes Verhalten
auf der Angebots- und Nachfrageseite, zudem sind sie empfänglich für Drehtürund Mitnahmeeffekte.
Die Vorschläge der Regierungsparteien für Kombilöhne sind wenig
ermutigend. Sie setzen weitgehend auf bestehende befristete Lohnzuschüsse
und sind sehr anfällig für Mitnahmeeffekte. Insbesondere die von der SPD vorgeschlagene Entgeltsicherung entfaltet keinerlei Beschäftigungswirkung.
Ein Kombilohn-Modell, das sein Heil in der noch stärkeren Ausgestaltung der finanziellen Anreize zur Arbeitsaufnahme sucht, greift zu
kurz. Stattdessen sollte im Zuge einer Revision von Hartz IV auf der Leistungssei-
Autor
Urban Mauer
+49 69 910-31886
[email protected]
Editor
Barbara Böttcher
Publikationsassistenz
Martina Ebling
Deutsche Bank Research
Frankfurt am Main
Deutschland
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E-Mail: [email protected]
Fax: +49 69 910-31877
DB Research Management
Norbert Walter
te die Chance für einen Kombilohn genutzt werden, der systematisch auf der Hinzuverdienstregelung aufbaut, aber konsequent die Arbeitsanreize auf einen Ausstieg aus dem Hilfebezug in höheren Einkommensbereichen setzt. Ein solches
Konzept kann nur ein kleiner Baustein in einem umfassenden Programm für eine
dynamischere Arbeitsmarktentwicklung sein. Außerdem dauert es, bis sich durch
Reformen ausgelöste Verhaltensänderungen im erforderlichen Ausmaß in neuen
Arbeitsplätzen niederschlagen.
Die gleichzeitige Einführung eines Mindestlohns wirkt gerade deshalb
kontraproduktiv und sollte tunlichst unterbleiben. Ein Mindestlohn läuft
der Grundidee eines Kombilohns, niedrige Löhne staatlich aufzustocken, diametral
entgegen. Er würde Millionen bestehender Arbeitsplätze gefährden und die Wiedereingliederungschancen von Arbeitslosen weiter verschlechtern.
Aktuelle Themen 366
Inhaltsverzeichnis
I.
Seite
Einleitung............................................................................................................................... 3
II. Kombilohn und Mindestlohn: Analyse des derzeitigen Arbeitsmarktregimes ................. 4
1.
Potentielle Zielgruppen für einen Kombilohn .................................................................4
2.
Beschäftigung im Niedriglohnsegment .........................................................................5
3.
Grundsicherung und Lohnabstandsgebot.....................................................................6
4.
Mindestlöhne: Ein untaugliches Mittel ..........................................................................8
5.
Bestehende Kombilöhne in Deutschland....................................................................10
5.1
5.2
Hinzuverdienstfreistellung von Hartz IV als Kombilohn .................................10
5.1.1
Auf halbem Weg stehen geblieben: Von der Sozialhilfe zu Hartz IV..10
5.1.2
Einmal retour: Das Freibetragsneuregelungsgesetz ......................... 11
5.1.3
Inanspruchnahme der Hinzuverdienstregelung folgt Fehlanreizen....13
Andere Formen von Kombilöhnen im geltenden Recht .................................15
III. Kombilöhne: Vorschläge aus Wissenschaft und Politik ..................................................17
1.
Vorschläge aus der Wissenschaft ..............................................................................17
1.1
Das Kombilohn-Modell des ifo-Instituts .........................................................17
1.2
Die Magdeburger Alternative.........................................................................18
Exkurs: Das Kombilohn-Modell des Sachverständigenrats ........................................19
2.
Die Vorschläge der Regierungsparteien .....................................................................20
IV. Zehn Punkte für einen Erfolg versprechenden Kombilohn .............................................21
2
26. September 2006
Kombilohn - Was es für den Erfolg braucht
I.
Einleitung
Die Regierungsparteien haben sich im Koalitionsvertrag darauf verständigt, die Einführung eines Kombilohn-Modells zu prüfen, auch
die Themen Entsendegesetz und Mindestlohn sollen hier eingebettet werden. Die Koalitionäre begründen diesen Schritt insbesondere
mit den zu geringen Chancen schlecht qualifizierter Personen auf
dem Arbeitsmarkt. Ein besserer Zugang zum Arbeitsmarkt sei für
diese meist nur über niedrig entlohnte Tätigkeiten möglich. Daher
bestehe die Notwendigkeit, das am Markt erzielte Einkommen aus
Erwerbstätigkeit durch einen ergänzenden staatlichen Transfer zu
einem Kombilohn aufzustocken. Erklärte Ziele eines Kombilohns
sind aus Sicht der Koalition:
1. Die Aufnahme einfacher Arbeit soll lohnend gemacht werden.
2. Zusätzliche Arbeitsplätze für einfache Tätigkeiten sollen geschaffen werden.
3. Die bestehenden Programme und Maßnahmen zur Lohnergänzung sollen gebündelt und in einem Förderansatz zusammengefasst werden.
Analyse und Ziele zutreffend
Sowohl der Analyse in Bezug auf die Arbeitsmarktchancen der gering Qualifizierten als auch den angestrebten Zielen ist zuzustimmen. Mit einem Kombilohn soll dem Arbeitsmarkt ein Stück weit
wieder der Charakter eines Marktes zurückgegeben werden, indem
Preisbildung nach Marktgesetzen zugelassen wird, bevor der Staat
das aus sozialpolitischen Gründen möglicherweise nicht zufriedenstellende Marktergebnis im Nachhinein durch die Aufstockung des
Markteinkommens ändert. Die Öffnung der Lohnstruktur nach unten
verbessert die Erwerbschancen der gering Qualifizierten ohne deren
Armutsrisiko zu vergrößern und eröffnet zugleich den Unternehmen
die Möglichkeit, ihre Arbeitsnachfrage im Niedriglohnsegment auszuweiten.
Effizienterer Instrumenteneinsatz
nötig
Darüber hinaus ist das Vorhaben einer Bündelung und Effizienzsteigerung bestehender Programme zur Lohnergänzung zu begrüßen,
denn durch den arbeitsmarktpolitischen Aktivismus der vergangenen
Jahrzehnte ist „ein übervoller Instrumentenkasten entstanden, dessen Existenz und Kostspieligkeit allein scheinbare Handlungsfähig1
keit demonstrierte.“ Umso wichtiger ist es anzuerkennen, dass „die
nun durchgeführten wissenschaftlichen Evaluationen die Arbeits2
marktpolitik weitgehend demaskieren“. Deshalb braucht es auch
keine neuen Instrumente, sondern die Konzentration auf diejenigen
Konzepte, die sich als wirksam erwiesen haben oder die durch
leichte Modifikationen zu arbeitsmarktpolitischen Erfolgen beitragen
können. Die Bundesregierung wird sich daran messen lassen müssen, welche konkrete Therapie sie anwenden will, um die mit einem
Kombilohn verfolgten richtigen Ziele zu erreichen.
1
2
26. September 2006
Schneider, H., W. Eichhorst und K. F. Zimmermann (2006), Konzentration statt
Verzettelung: Die deutsche Arbeitsmarktpolitik am Scheideweg. In Perspektiven
der Wirtschaftspolitik. 7. Jg., Heft 3, S. 379-397.
Ebd. S. 379. Zu den Zwischenergebnissen der Evaluationen von Hartz I bis III vgl.
Bundesregierung (2006). Die Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt. Bericht 2005 der Bundesregierung zur Wirkung der Umsetzung der Vorschläge der Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (ohne Grundsicherung für Arbeitsuchende). Berlin.
3
Aktuelle Themen 366
II.
Schlechte Chancen für
gering Qualifizierte
Kombilohn und Mindestlohn: Analyse
des derzeitigen Arbeitsmarktregimes
%
25
20
15
10
5
0
NL SE GB DK IT US ES FR DE
Arbeitslosenquote aller Erwerbspersonen im Alter
von 25 bis 64 Jahren ohne Abitur und ohne
abgeschlossene Berufsausbildung
1
Quelle: OECD Employment Outlook 2006
Gegen den Trend
Veränderung der ALQ gering
Qualifizierter 1994-2004 in %
-30
0
Mögliche Zielgruppen für einen Kombilohn sind Personen, deren
Qualifizierungsniveau derart gering ist, dass der durch Erwerbstätigkeit zu erzielende Lohn häufig nicht ausreicht, um den eigenen Lebensunterhalt zu decken. Dazu zählen vorrangig diejenigen, die rein
formal über keine abgeschlossene Berufsausbildung verfügen und
die sich auch durch entsprechende Berufserfahrungen nicht richtig
haben qualifizieren können. Neben den bereits erwerbstätigen gering Qualifizierten mit sehr niedrigen Löhnen fallen unter diese
Gruppe die Arbeitslosen mit geringer Qualifikation. Diese stellen mit
rd. 40% einen beträchtlichen Anteil an allen Arbeitslosen in Deutschland – im internationalen Vergleich ein Spitzenwert. Die qualifikationsspezifische Arbeitslosenquote der gering Qualifizierten liegt nach
OECD-Angaben mit 20,5% mehr als dreimal so hoch wie in Schwe3
den und Großbritannien und um 70% über der in Frankreich. Allein
in den vergangenen zehn Jahren ist diese Quote – gegen den internationalen Trend – um nahezu 50% angestiegen.
Dabei weist Deutschland im internationalen Vergleich einen nur
unterdurchschnittlichen Anteil der gering Qualifizierten an der Bevölkerung zwischen 25 und 64 Jahren auf. Aber gerade dies trägt dazu
bei, dass gering Qualifizierte besonders schlechte Chancen am
Arbeitsmarkt haben. Denn sie konkurrieren mit Arbeitslosen mit bes4
serer Qualifikation und entsprechend höherer Produktivität, mit der
sog. Stillen Reserve, die unter bestimmten Arbeitsmarktbedingungen ebenfalls bereit ist, Arbeit anzubieten, und schließlich auch zunehmend mit Migranten, v.a. aus Osteuropa, die teilweise besser
qualifiziert und zudem bereit sind, für niedrige Löhne zu arbeiten.
DE
IT
US
FR
ES
NL
ES
GB
DK
-60
1. Potentielle Zielgruppen für einen Kombilohn
30
60
2
Quelle: OECD Employment Outlook 1997, 2006
Solides Bildungsniveau in
Deutschland
Anteil gering Qualifizierter an der Bevölkerung zwischen 25 und 64 Jahren in %
60
50
40
30
20
Neben diese Zielgruppe treten auch diejenigen, die zwar formal
über eine abgeschlossene Berufsausbildung verfügen, aber aufgrund von Langzeitarbeitslosigkeit eine beträchtliche Entwertung
von Wissen und Qualifikation aufweisen. Auch für diese Gruppe ist
der Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt beschwerlich (HysteresisPhänomen); er führt meist nur über entsprechend gering entlohnte
Tätigkeiten. Auch wenn es unbestritten notwendig ist, durch entsprechende Bildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen den Anteil
der gering Qualifizierten langfristig zu senken, ist kurz- und mittelfristig darauf hinzuwirken, dass die Beschäftigungschancen dieser
Personengruppe verbessert werden. Das ifo Institut hat zu Beginn
5
des Jahres bei der Vorstellung seines Kombilohn-Modells das ungenutzte Arbeitskräftepotential im Niedriglohnsektor auf rd. 3,2 Mio.
Personen beziffert.
10
0
US GB DE SE DK NL FR IT ES
Quelle: OECD (2005): Education at a glance
3
3
4
5
4
Stützt man sich auf die Statistik der Bundesagentur für Arbeit, beträgt die Quote
sogar fast 25%. Vgl. Reinberg, A. und M. Hummel (2005), Vertrauter Befund: Höhere Bildung schützt auch in der Krise vor Arbeitslosigkeit. IAB-Kurzbericht Nr. 9.
Einen Beleg für die Verdrängung von gering Qualifizierten durch höher Qualifizierte auch bei Einfacharbeitsplätzen liefern Kalina, T. und C. Weinkopf (2005), Beschäftigungsperspektiven von gering Qualifizierten. Gewinne in einigen Dienstleistungsbereichen bei negativem Gesamttrend, IAT-Report 2005-10. Demnach sind
die Anforderungsprofile der Unternehmen auch für die meisten der untersuchten
einfachen Tätigkeiten breiter und differenzierter als oftmals angenommen.
Vgl. Sinn, H.-W., C. Holzner, W. Meister, W. Ochel und M. Werding (2006). Aktivierende Sozialhilfe 2006: Das Kombilohn-Modell des ifo Instituts. Sonderdruck aus
ifo Schnelldienst Nr. 2.
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Kombilohn - Was es für den Erfolg braucht
2. Beschäftigung im Niedriglohnsegment
Haupterwerbstätige nach
Beschäftigungsart
Ungeachtet der Zielsetzung, dieses Arbeitskräftepotential zu heben,
darf nicht übersehen werden, dass Deutschland bereits über einen
Niedriglohnsektor von nennenswertem Ausmaß verfügt. Bei der
Abschätzung der Größe dieses Arbeitsmarktsegments kommt es
natürlich darauf an, wann ein Lohn als Niedriglohn anzusehen ist.
Während das Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Institut der
Hans-Böckler-Stiftung die Niedriglohngrenze bei 75% des Durch6
schnittslohns sehr hoch anlegt , verwenden andere Studien in Anlehnung an international vergleichende Untersuchungen der OECD
und der EU-Kommission eine Niedriglohnschwelle, die bei zwei
Drittel des Medianlohns liegt.
Minijobber
6,3%
Teilzeitbeschäftigte
21,6%
Vollzeitbeschäftigte
72,1%
Quelle: Kalina, T. und C. Weinkopf (2006)
4
Niedriglohnbereich - Minijobber überproportional
vertreten
8
Kalina und Weinkopf haben jüngst auf der Basis von Daten aus
dem Sozio-ökonomischen Panel (SOEP) 2004 die Verbreitung von
Niedriglöhnen bei allen abhängig Beschäftigten untersucht und damit auch die Gruppen der sozialversicherungspflichtig Teilzeit- und
9
geringfügig Beschäftigten. Für Westdeutschland ergibt sich eine
Niedriglohnschwelle von EUR 9,83 Bruttostundenlohn, für Ostdeutschland von EUR 7,15. Nach dieser Abgrenzung beträgt der
Niedriglohnanteil 20,8%. Gut sechs Millionen abhängig Beschäftigte
beziehen Stundenlöhne unterhalb dieser Niedriglohnschwelle.
Minijobber
26,3%
Teilzeitbeschäftigte
22,2%
Engt man dagegen den Kreis der Niedriglohnbezieher auf diejenigen ein, die weniger als 50% des Medianlohns verdienen, arbeiten
9% der abhängig Beschäftigten oder gut 2,6 Millionen für Stundenlöhne unter EUR 7,38 in West- und EUR 5,37 in Ostdeutschland.
Vollzeitbeschäftigte
51,5%
Quelle: Kalina, T. und C. Weinkopf (2006)
5
Minijobs sind meist
Niedriglohnbeschäftigung
%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Vollzeit
Teilzeit
Eine Differenzierung nach der Arbeitszeit zeigt, dass die Minijobber
im Verhältnis zu ihrem Anteil an allen Beschäftigten weit überproportional im Niedriglohnbereich vertreten sind. Während sie nur gut 6%
aller abhängig Beschäftigten stellen, beträgt ihr Anteil an den Niedriglohnbeziehern 26,3%. Innerhalb der Gruppe der Minijobber fallen
sogar fast 86% unter die Niedriglohnschwelle. Unter den Vollzeitbeschäftigten arbeiten hingegen deutlich weniger zu Niedriglöhnen als
unter den Teilzeitbeschäftigten und den Minijobbern.
Auch bei der Auswertung des Niedriglohnsektors nach der Qualifikation der Beschäftigten zeigt sich ein vertrauter Befund. Zwar ist der
Anteil derjenigen mit Berufsausbildung an den Niedriglohnbeziehern
mit 67,2% am höchsten. Er entspricht aber in etwa deren Anteil an
allen Beschäftigten. Dagegen ist der Anteil der gering Qualifizierten
6
7
Minijobber
8
Anteil der Niedriglohnbeschäftigten innerhalb der
Beschäftigungskategorie
Quelle: Kalina, T. und C. Weinkopf (2006)
26. September 2006
Stützt man sich ausschließlich auf sozialversicherungspflichtige
Vollzeitbeschäftigte (ohne Auszubildende) und zieht die effektiv gezahlten Bruttolöhne inklusive anteiliger Sonderzahlungen heran, lag
diese Niedriglohnschwelle im Jahr 2001 bei einem Bruttomonatsge7
halt von EUR 1.630 (Westdeutschland: EUR 1.700). Dies entspricht
Bruttostundenlöhnen unter EUR 9,80 (Westdeutschland: EUR
10,25). 3,63 Mio. oder 17,4% aller Vollzeitbeschäftigten fielen in
diese Gruppe.
6
9
Vgl. Schäfer, C. (2003), Effektiv gezahlte Niedriglöhne in Deutschland. In WSIMitteilungen 56, S. 420-428. Das WSI kommt mit dieser Abgrenzung zu einem
Niedriglohnanteil von fast 36% unter allen ganzjährig sozialversicherungspflichtig
Vollzeitbeschäftigten.
Vgl. Rhein, T., H. Gartner und G. Krug (2005). Niedriglohnsektor: Aufstiegschancen
für Geringverdiener verschlechtert. IAB-Kurzbericht Nr. 2. Die Auswertung stützt
sich auf Daten der IAB-Beschäftigtenstichprobe aus dem Jahr 2001.
Kalina, T. und C. Weinkopf (2006). Mindestens sechs Millionen Niedriglohnbeschäftigte in Deutschland: Welche Rolle spielen Teilzeitbeschäftigung und Minijobs? IAT-Report 2006-03.
Berücksichtigt werden ausschließlich Haupterwerbstätigkeiten. Nebenbeschäftigungen, die v.a. bei Minijobs sehr häufig auftreten, sind nicht einbezogen.
5
Aktuelle Themen 366
an den Niedriglohnbeziehern mit 42% doppelt so hoch wie an allen
Beschäftigten.
Geringe Qualifikation
- geringe Entlohnung
%
50
40
30
20
10
0
3. Grundsicherung und Lohnabstandsgebot
FH/
Mit
Ohne
Universität
BerufsBerufsausbildung ausbildung
Anteil der Niedriglohnbeschäftigten innerhalb
des Qualifikationsniveaus
Quelle: Kalina, T. und C. Weinkopf (2006)
Ungeachtet des beschriebenen Ausmaßes an Niedriglohnbeschäftigung verbietet sich eine Gleichsetzung von Niedriglohn und Armut.
Neben Zusatzeinkünften sind es meist besser verdienende Partner,
die mit ihrem Gehalt dafür sorgen, dass der Haushalt nicht als arm
gilt. Dazu zählt fast die Hälfte der Arbeitnehmer mit Niedriglohn. Rd.
17% der Arbeitnehmer mit einem Niedriglohn leben hingegen in
10
einem Haushalt, der als arm zu bezeichnen ist. Diese Zahlen verdeutlichen, dass – jenseits der diskussionswürdigen Frage, wie Armut zu definieren ist – das Phänomen der ’working poor’ in Deutschland nur sehr gering ausgeprägt ist.
7
Leistungshöhe Arbeitslosengeld II
— Monatliche Regelleistung (RL)
·
Alleinstehende, Alleinerziehende und Arbeitsuchende mit Partner unter 18 Jahre:
EUR 345 EUR
·
Volljährige (Ehe-)Partner: jeweils 90%
der RL (EUR 311)
·
Jugendliche zwischen 15 und 25 Jahre
(ohne eigene Wohnung): 80% der RL
(EUR 276)
·
Kinder bis zum vollendeten 14.
Lebensjahr: 60% der RL (EUR 207)
— Kosten für Unterkunft und Heizung in
angemessener Höhe
— Einbeziehung in die Kranken-, Pflegeund Rentenversicherung
— Zuschüsse für einmalige Leistungen, Mehrbedarfe
— Auf zwei Jahre befristeter Zuschlag beim
Übergang vom ALG I zum ALG II
·
im 1. Jahr: Zwei Drittel des Unterschiedsbetrags zwischen zuletzt bezogenem ALG I (zzgl. Wohngeld) und
Anspruch auf ALG II (oder Sozialgeld),
max. EUR 160 bei erwerbsfähigen Hilfebedürftigen bzw. EUR 320 bei Partnern;
für minderjährige Kinder im Haushalt
max. EUR 60 pro Kind
·
im 2. Jahr: Halbierung des Zuschlags
— Kinderzuschlag bei Erwerbstätigkeit der
Eltern zur Vermeidung des ALG II-Bezugs,
wenn der Bedarf der Eltern gedeckt ist: bis
zu EUR 140 pro Kind, max. 3 Jahre
Die Auflistung der Leistungshöhe bei Hilfebezug zeigt, dass die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende auf einem Niveau erfolgt ist, das die alte
Sozialhilfe übersteigt. Der Regelsatz wurde für alle Hilfebezieher um
rd. EUR 50 auf EUR 345 erhöht, um damit die zuvor nur nach Bedarf gezahlten einmaligen Leistungen pauschal abzugelten. Die
vormaligen Sozialhilfebezieher sind nunmehr in die Versicherungspflicht, v.a. auch in die Rentenversicherung, einbezogen. Für das
Schonvermögen gelten weitgehend die Regelungen der alten Arbeitslosenhilfe mit der Nichtanrechnung erheblicher Vermögenswerte auf die Grundsicherung. Schließlich wird der Übergang von der
Versicherungsleistung ALG I auf die Fürsorgeleistung ALG II durch
Übergangszuschläge, die über zwei Jahre degressiv ausgestaltet
sind, aus sozialpolitischen Gründen abgefedert.
Während diese Regelung, die rd. EUR 750 Mio. p.a. kostet, die Anspruchslöhne hoch hält und die Suchintensität negativ beeinträchtigen dürfte, sorgt die großzügige Vermögensfreistellung dafür, dass
der Kreis der Anspruchsberechtigten erheblich höher ist als bei Anwendung der Regeln der alten Sozialhilfe. Mit welcher Begründung
geschieht dies eigentlich? Die dauerhafte Verschonung von Vermögen vor der Verwertung atmet den Geist eines Gesetzgebers, der
die Betroffenen für einen Wiedereinstieg in den ersten Arbeitsmarkt
weitgehend aufgegeben hat und ihnen die Einrichtung im Hilfebezug
noch einigermaßen erträglich gestalten will. Dem Subsidiaritätsprinzip, demgemäß erst diejenigen staatliche Hilfe in Anspruch nehmen
sollen, die sich weder durch eigene Arbeitsleistung noch durch an11
dere Mittel materiell selbst zu helfen wissen , läuft die Schonvermögensregelung elementar zuwider. Sie ist darauf ausgerichtet,
einen einmal erreichten Besitzstand zu wahren, statt anzuerkennen,
dass die Unwägbarkeiten eines Berufslebens auch den Verzehr
angesparter Reserven notwendig machen können. Zudem geht die
Regelung mit einer eklatanten Ungleichbehandlung gegenüber
Menschen einher, die nicht hilfebedürftig, sondern zu Löhnen erwerbstätig sind, die ihnen keine Vermögensbildung erlauben.
Die Höhe des Grundsicherungsniveaus, also die Leistung, auf die
erwerbsfähige Hilfebedürftige bei Nichterwerbstätigkeit Anspruch
haben, steht in beträchtlichem Missverhältnis zum Einkommen aus
Erwerbstätigkeit, das durch Niedriglohnbeschäftigung erzielt werden
kann. Berechnungen der Lohnabstände zwischen potentiellem Er10
11
6
Institut der deutschen Wirtschaft (2006), Niedriglohn und Armut: Zwei Paar Schuh´,
in: iwd, Nr. 24, S. 4f.
Hierzu gehört auch die wechselseitige Einstandspflicht Verwandter ersten Grades,
wie sie derzeit im politischen Raum kontrovers diskutiert wird.
26. September 2006
Kombilohn - Was es für den Erfolg braucht
Schonvermögen (bleibt von der Anrechnung
auf das ALG II verschont)
— Grundfreibetrag
· EUR 150 pro Lebensjahr für jeden volljährigen Hilfebedürftigen; mindestens
EUR 3.100, max. EUR 9.750.
· EUR 520 pro Lebensjahr für bis zum
1.1.1948 Geborene, max. EUR 33.800
· EUR 3.100 für Minderjährige; darüber hinausgehendes Vermögen nur zur Sicherung des Lebensunterhalts der Kinder
— EUR 750 Freibetrag für notwendige Anschaffungen für jeden in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Hilfebedürftigen
— Staatliche Rente, Betriebsrenten, staatlich
geförderte Altersvorsorge und die Erträge
daraus
— Weiteres Vermögen, das der Altersvorsorge
dient und vor Eintritt in den Ruhestand
aufgrund vertraglicher Vereinbarung nicht
verwertbar ist, bis zu einer Höhe von EUR
250 pro Lebensjahr für jeden erwerbsfähigen
Hilfebedürftigen, max. EUR 16.250
— Angemessenes Kfz für jeden in der Bedarfsgemeinschaft lebenden erwerbsfähigen
Hilfebedürftigen (Richtwert: EUR 5.000)
— Wertgegenstände, wenn deren Verkauf einen
Verlust von mehr als 10% des Substanzwertes bedeuten würde
— Selbst genutztes Hausgrundstück von angemessener Größe oder eine entsprechende
Eigentumswohnung (Richtwert: bis ca.
130 qm Wohnfläche; Grundstücksgröße: bis
ca. 500 qm in der Stadt, ca. 800 qm auf dem
Land)
werbseinkommen und dem Grundsicherungsniveau unterstreichen
für zahlreiche Gruppen von ALG II-Beziehern die eklatante Verlet12
zung des Lohnabstandsgebots – wie bereits zu Zeiten der alten
Sozialhilfe. Auch hier waren die Anreize für das Verharren im Leistungsbezug groß. Kritische Lohnabstände, die eine Vollzeitbeschäftigung – und erst recht Beschäftigungsverhältnisse mit kürzeren
Arbeitszeiten – auf dem ersten Arbeitsmarkt unattraktiv erscheinen
lassen, bestehen insbesondere bei Leistungsbeziehern mit geringer
Qualifikation, mit Kindern sowie mit nicht erwerbstätigen Partnern.
Die Problematik verschärft sich für Tätigkeiten im Dienstleistungssektor und in Ostdeutschland, weil dort die Stundenlöhne tendenziell
niedriger sind als in anderen Sektoren bzw. in Westdeutschland. Je
mehr dieser Merkmale zusammenkommen, desto gravierender wird
das Problem.
Um mindestens genau so gut dazustehen wie im Leistungsbezug
ohne Arbeit, müssen die Hilfebedürftigen durch Erwerbstätigkeit auf
dem ersten Arbeitsmarkt äquivalente Marktlöhne erzielen, die aufgrund ihres Erwerbsprofils in vielen Fällen unrealistisch hoch erscheinen. Während die äquivalenten Marktlöhne bei größeren Bedarfsgemeinschaften bereits ohne Berücksichtigung von befristet
gewährten Zuschlägen kritische Größenordnungen im Vergleich zu
Einstiegspositionen mit geringer Qualifikation erreichen, übersteigen
sie unter Einrechnung der Zuschläge, bei Ausübung einer Arbeitsgelegenheit mit Mehraufwandsentschädigung (sog. Ein-Euro-Jobs)
sowie erst recht bei Teilzeitbeschäftigung die Niedriglohnschwelle
erheblich. Insbesondere für Mehrpersonenhaushalte zeigt sich, dass
sich die äquivalenten Marktlöhne von Leistungsbeziehern bei Aus-
— Weitere Vermögensgegenstände gem. § 12
Abs. 3 Nr. 1, 3, 5 und 6, SGB II.
Grundsicherung und äquivalente Marktlöhne in EUR
Alleinerziehend
Alleinstehend 1 Kind unter 7 J.
(Ehe-)Paar
Alleinverdiener
2 Kinder unter 15 J.
(Ehe-)Paar
Alleinverdiener
Regelleistungen
345
552
622
1.036
+ Kosten der Unterkunft
317
414
412
538
-
124
-
-
662
1.090
1.034
1.574
+ Mehrbedarf
= Haushaltseinkommen (ohne Kindergeld)
+ max. Übergangszuschlag
+ Mehraufwandsentschädigung**
Äquivalenter Bruttostundenlohn*
Äquivalenter Bruttostundenlohn* mit max.
Übergangszuschlag
Äquivalenter Bruttostundenlohn* mit max.
Übergangszuschlag und Ein-Euro-Job
822
1.310
1.354
2.014
1.017
1.505
1.549
2.209
5,10
7,55
8,00
9,75
6,40
9,90
10,45
13,70
8,50
12,40
12,10
15,75
* Zugrunde gelegt wird eine Vollzeittätigkeit mit 165 Std. pro Monat. Kindergeld ist als zu berücksichtigendes Einkommen abgesetzt. Die erforderlichen Bruttostundenlöhne
reduzieren sich, wenn und insoweit Wohngeldanspruch besteht.
** Gem. BA- Empfehlung soll die Wochenarbeitszeit in einem Ein-Euro-Job nicht mehr als 30 Stunden betragen. Die Mehraufwandsentschädigung betrage EUR 1,50/Std.
12
26. September 2006
8
Vgl. Boss, A., B. Christensen und K. Schrader (2005), Anreizprobleme bei
Hartz IV: Lieber ALG II statt Arbeit? Kieler Diskussionsbeiträge 421. Institut für
Weltwirtschaft, Kiel.
7
Aktuelle Themen 366
13
übung eines Ein-Euro-Jobs als eine nur schwer zu überwindende
Hürde auf dem Weg zurück in den Arbeitsmarkt erweisen und das
14
Verharren im Leistungsbezug („Lock-in-Effekt“) befördern können.
4. Mindestlöhne: Ein untaugliches Mittel
Gefahr für Millionen von Arbeitsplätzen
Mit der Darstellung der Größe des Niedriglohnsektors und der äquivalenten Bruttostundenlöhne der Grundsicherung ist einerseits der
Umfang bestehender Beschäftigungsverhältnisse benannt, der von
der Einführung eines Mindestlohns betroffen wäre. Andererseits wird
deutlich, dass auch mit einem solch gravierenden Markteingriff wie
einem Mindestlohn die Beseitigung von Hilfebezug nicht durchgehend erreichbar wäre. Die Größenordnung von mindestens 2,6 Mio.
15
Arbeitsplätzen, die bei einem Mindestlohn von EUR 7,50 gefährdet
16
sind, bestätigt auch der Wissenschaftliche Beirat beim BMWiT.
Steigende Arbeitskosten können die Unternehmen entweder zur
direkten Substitution von Arbeit durch Kapital veranlassen, oder
aber zu Verlagerungen ins Ausland.
Verhindert Einstiegschancen für
Arbeitslose
Mindestlöhne sind der vermeintlich leichteste, aber zugleich auch
der ökonomisch fatalste Weg, um die Diskrepanz zwischen allgemein üblichen Niedriglöhnen bei Erwerbstätigkeit und Anspruchslöhnen von Leistungsbeziehern zumindest teilweise aufzulösen. Sie
würden nicht nur bei denjenigen, die zu niedrigen Tariflöhnen arbeiten, nicht vertretbare Lohnsteigerungen von bis zu 100% erforder17
lich machen . Vielmehr würde gerade den gering Qualifizierten und
den Langzeitarbeitslosen, die auf niedrige Einstiegslöhne angewiesen sind, der Weg in den Arbeitsmarkt endgültig versperrt. Das Ziel
einer Mindestsicherung wird durch die bestehende Grundsicherung
hinreichend erfüllt.
Ein einziger Mindestlohn, der aus Sicht des Bundesarbeitsministers
18
„das Optimale“ wäre , annähernd bei der Niedriglohnschwelle liegen würde und damit dem Petitum der Gewerkschaften nahe käme,
den Niedriglohnsektor abzuschaffen, hätte erhebliche Auswirkungen
auf das gesamte Lohngefüge des deutschen Arbeitsmarktes und
19
wäre ein „Feldexperiment mit nicht voraussehbaren Folgen“ .
13
14
15
16
17
18
19
8
Mit den sog. Ein-Euro-Jobs sollen v.a. schwer vermittelbare Langzeitarbeitslose
wieder an den Arbeitsmarkt herangeführt werden und sich zugleich einem Test auf
Verfügbarkeit und Arbeitswilligkeit unterziehen. Für diese Tätigkeiten, die gemeinnützig, zusätzlich und wettbewerbsneutral sein sollen, erhalten die Ein-EuroJobber zusätzlich zu ihrem ALG II eine Mehraufwandsentschädigung in Höhe von
rd. EUR 1,50, die nicht auf das ALG II angerechnet wird. Vgl. Bundesrechnungshof
(2006), Bericht an den Haushaltsausschuss und an den Ausschuss für Arbeit und
Soziales des Deutschen Bundestages nach § 88 Abs. 2 BHO. Wesentliche Ergebnisse der Prüfungen im Rechtskreis des SGB II, Bonn.
Vgl. auch Cichorek, A., S. Koch und U. Walwei (2005), Arbeitslosengeld II: Erschweren „Zusatzjobs“ die Aufnahme einer regulären Beschäftigung? IABKurzbericht Nr. 8. Zur Ermittlung der äquivalenten Marktlöhne wird hier auch der
Kinderzuschlag sowie das Wohngeld in Abzug gebracht, so dass die ermittelten
äquivalenten Marktlöhne um einiges niedriger liegen als in der Tabelle S.7.
Dies entspräche fast 50% des Durchschnittsverdienstes.
Eine neuere Studie aus dem Institut Arbeit und Technik (IAT), Gelsenkirchen,
kommt sogar auf eine Zahl von 4,6 Mio. oder 14,6% aller Beschäftigten, deren
Löhne bei einem Mindestlohn von EUR 7,50 angehoben werden müssten.
Dies zeigt nicht zuletzt die 35-seitige Auflistung der alten Bundesregierung mit
einer Auswertung sämtlicher Verbands-Entgelttarifverträge aus allen Wirtschaftszweigen und Bundesländern mit Stundenentgelten bis zu EUR 6. Vgl. BundestagsDrucksache 15/ 2932. In der Antwort auf die Kleine Anfrage lehnt die Bundesregierung einen Mindestlohn ab und konstatiert, dass „sich das Tarifverhandlungssystem seit mehr als 50 Jahren bewährt hat.“
Müntefering dringt auf Mindestlohn für alle, http://www.spiegel.de/wirtschaft/0,1518,433077,00.html.
Brenke, K. (2006). Wachsender Niedriglohnsektor in Deutschland: Sind Mindestlöhne sinnvoll? In DIW-Wochenbericht Nr. 15/16, S. 197-206.
26. September 2006
Kombilohn - Was es für den Erfolg braucht
Obwohl Deutschland als eines der wenigen europäischen Länder
20
nicht über einen gesetzlichen Mindestlohn verfügt , prägen Flächen- und Firmentarifverträge sowie Einzelarbeitsverträge, die sich
an Tarifverträgen orientieren, nach wie vor weite Bereiche des Arbeitsmarktes. Branchen- und Haustarifverträge bestimmten im Jahr
2003 zu 86% im Westen und zu 78% im Osten die Arbeitsbedingun21
gen der Beschäftigten. Schon deshalb steht die Kritik an sittenwidrigen Löhnen zumeist auf tönernen Füßen, denn der Verstoß gegen
die guten Sitten – also ein Stundenlohn, der mehr als ein Drittel
unter dem ortsüblichen Vergleichslohn liegt – kann rechtlich belangt
werden (§ 138 BGB). Auch ein branchenspezifischer Mindestlohn
würde erhebliche Probleme mit sich bringen, nicht zuletzt die Gefahr
der Verdrängung unliebsamer Wettbewerber. Insbesondere marktführenden Unternehmen würde sich die Möglichkeit eröffnen, kleinere Unternehmen als Wettbewerber aus dem Markt zu verdrängen.
Insoweit wird zu Recht vor den Folgen von Mindestlöhnen gerade
22
für kleinere Betriebe gewarnt. Zudem: „Beschäftigungsverluste,
Verdrängung von Wettbewerbern und – wie in der Bauindustrie –
schierer Protektionismus als im öffentlichen Interesse liegend einzuordnen, dürfte selbst überzeugten Befürwortern eines branchenspe23
zifischen Mindestlohns nicht leicht fallen.“
Unterste Tariflöhne
im Überblick
in Euro pro Stunde
Floristik, Landwirtschaft
4,36 (Sachsen-Anhalt)
Floristik
5,94 (West ohne
SchleswigHolstein, Bremen,
Berlin
Landwirtschaft
(Arbeiter)
Industrie
4,52 (Thüringen)
6,35 (Bayern)
Bekleidungsindustrie
(Arbeiter)
4,59 (Ost)
8,98 (West)
Chemische
Industrie
(Arbeiter)
Metall- und
Elektroindustrie
(Arbeiter)
9,89 (Ost)
11,40 (Niedersachsen)
9,58 (BerlinBrandenburg)
10,39 (BadenWürttemberg)
Schließlich belegen neuere Untersuchungen, dass auch gering
Qualifizierte vom Trend zur Tertiarisierung profitiert und sich für sie
im Dienstleistungsbereich neue Beschäftigungsperspektiven erge24
ben haben. Allein im Bereich sekundärer Dienstleistungen stieg die
Beschäftigtenzahl der gering Qualifizierten zwischen 1999 und 2002
um 16,2%. Dieser positive Wachstumstrend, der sich fortgesetzt
haben dürfte, würde schlagartig durch die Einführung eines Mindestlohns gefährdet.
Dienstleistungen
Arbeitnehmer7,02
überlassung
Arzthelferinnen
6,86
7,86
6,49
8,14
(Ost)
(West)
(Niedersachsen)
(Sachsen)
5,18
6,20
4,32
6,61
(NRW)
(Sachsen)
(Sachsen)
(Rheinland-Pfalz)
Elektrohandwerk
Fleischerhandwerk (Arbeiter)
5,88
8,47
4,50
6,31
(Thüringen)
(NRW)
(Sachsen)
(Niedersachsen/
Bremen
Friseurhandwerk
3,06 (Sachsen)
4,93 (NRW)
Einzelhandel
(Angestellte)
Gastronomie
Privates Transport- und Verkehrsgewerbe
(Angestellte)
Handwerk
Stand: März 2006
Quelle: iwd Nr. 21/2006
9
Ein kurzer Blick auf die Erfahrungen anderer Länder mit Mindestlöhnen führt ebenfalls dazu, vor deren Einführung in Deutschland zu
warnen. Der im Jahr 1999 in Großbritannien eingeführte Mindestlohn bewegte sich mit rd. einem Drittel des Durchschnittslohns zunächst auf sehr moderatem Niveau, bevor er in mehreren Schritten
auf einen immer noch vergleichsweise moderaten Satz von rd. 40%
des Durchschnittslohns angehoben wurde. Nur rd. 5% der Beschäftigten sind zum Mindestlohn tätig, der zudem nur für Erwachsene
über 21 Jahre Geltung besitzt und nicht für die ersten sechs Monate
bei Neueinstellungen. „Mögliche negative Wirkungen der starken
Erhöhung [des Mindestlohns] auf die Beschäftigung wurden von der
dynamischen Wirtschaftsentwicklung und den damit verbundenen
25
Lohnsteigerungen überlagert.“ Zudem bietet der britische Arbeitsmarkt vor allem wegen des bescheidenen Niveaus der Grundsicherung den gering Qualifizierten einen hohen Anreiz zu arbeiten.
20
21
22
23
24
25
26. September 2006
Das Arbeitnehmer-Entsendegesetz gilt bislang nur für das Bauhauptgewerbe, das
Abbruch- und Abwrackgewerbe, das Maler- und Lackierer- und das Dachdeckerhandwerk sowie neuerdings für die Gebäudereiniger mit Stundenlöhnen zwischen
EUR 6,36 im Osten und EUR 12,30 im Westen.
Vgl. Schnabel, C. (2005), Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände: Organisationsgrade, Tarifbindung und Einflüsse auf Löhne und Beschäftigung. In Zeitschrift
für Arbeitsmarktforschung, Bd. 38, S. 181-196.
Vgl. Brenke, K. (2006); a.a.O.; vgl. auch Scherl, H. (2006); Mehr Mindestlöhne
durch Ausdehnung des Entsendegesetzes? – ein Irrweg!
Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
(2004). Erfolge im Ausland – Herausforderungen im Inland. Jahresgutachten 2004/
2005. Wiesbaden, Ziff. 712.
Vgl. Kalina, T. und C. Weinkopf (2005); a.a.O., S. 4f.
Eichhorst, W. (2006). Kombilöhne und Mindestlöhne als Instrumente der Beschäftigungspolitik – Erfahrungen und Handlungsoptionen. IZA Discussion Paper No.
2120, S. 9.
9
Aktuelle Themen 366
Frankreich: Teure Interventionsspirale
Dagegen haben die in Frankreich geltenden gesetzlichen Mindestlöhne in Höhe von etwa 50% des Durchschnittslohns in Kombination
mit einer großzügig ausgestalteten Grundsicherung sowie einer
hohen Steuer- und Abgabenbelastung des Faktors Arbeit weitere
kostspielige Eingriffe in den Arbeitsmarkt erforderlich gemacht. Die
mehrfach ausgeweitete Senkung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung für Geringverdiener mit der Folge einer Senkung der
Bruttoarbeitskosten um bis zu 26% sollte zur Ausweitung der Nachfrage nach gering Qualifizierten beitragen, ohne das Mindestlohnniveau in Frage zu stellen. Ob die empirisch eindeutig belegten negativen Effekte der Anhebung des Mindestlohns durch diese Gegenmaßnahmen ausgeglichen werden konnten, wird mehrheitlich in
Frage gestellt – zumindest gingen sie auf Kosten des Staatshaus26
halts.
Der internationale Vergleich von Arbeitsmarktarrangements legt
insgesamt den Schluss nahe, dass relativ hohe Mindestlöhne in
Systemen mit hoher Grundsicherung negativ auf die Beschäftigungsmöglichkeiten von gering Qualifizierten und Langzeitarbeitslosen wirken. „ … [T]he argument that minimum wages have had no
adverse employment effects may well not be as valid as is some27
times claimed.”
5. Bestehende Kombilöhne in Deutschland
5.1 Hinzuverdienstfreistellung von Hartz IV als Kombilohn
5.1.1 Auf halbem Weg stehen geblieben: Von der Sozialhilfe zu
Hartz IV
Kombilohn: Nichts Neues…
Wie gezeigt, ist insbesondere bei größeren Bedarfsgemeinschaften
aufgrund der äquivalenten Bruttostundenlöhne der Grundsicherung
die Wahrscheinlichkeit hoch, dass das durch Erwerbstätigkeit erzielte Einkommen nicht ausreicht, um den Bedarf zu decken. In diesen
Fällen war schon zu Zeiten der alten Sozialhilfe (und auch der Arbeitslosenhilfe) ebenso wie jetzt unter dem Hartz IV-Regime vorgesehen und vorgeschrieben, das selbst verdiente Einkommen durch
28
ergänzenden Transferbezug aufzustocken. Insoweit ist die Debatte
um Kombilöhne nicht neu, sie existieren in Deutschland seit Jahrzehnten. Tatsache ist aber auch, dass von ihnen nur in sehr beschränktem Maße Gebrauch gemacht worden ist.
… aber weitgehend wirkungslos
Ganz offensichtlich hat weder das Kombilohn-Modell zu SozialhilfeZeiten funktioniert, noch scheint dies im Falle des modifizierten
Hartz IV-Kombilohns so zu sein. Dies dürfte nicht zuletzt an der konkreten Ausgestaltung der sog. Hinzuverdienstregelung liegen, die
die Höhe der Beträge bestimmt, die vom Erwerbseinkommen auf die
staatliche Fürsorgeleistung anzurechnen sind (Transferentzugsrate).
Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Absicht, mit finanziellen Anreizen den Ausstieg aus dem Hilfebezug durch Erwerbstätigkeit zu
erleichtern, sehr rasch an fiskalische Grenzen stößt. Denn der
grundlegende Zusammenhang zwischen der Höhe des garantierten
Mindesteinkommens bei Hilfebedürftigkeit (Grundsicherungsniveau)
26
27
28
10
Vgl. ebd., S. 10f. und die dort aufgeführte Literatur, sowie Brücker, H. und R. Konle-Seidl (2006). Kombilöhne im internationalen Vergleich: Nicht jede Therapie
schlägt überall an. IAB-Kurzbericht Nr. 10.
EIRO (2005). Minimum wages in Europe. http://www.eiro.eurofound.eu.int/
2005/07/study/tn0507101s.html. In der Studie European Industrial Relations Observatory werden die Mindestlohn- und Tariflohnarrangements in Europa umfassend analysiert.
Beim ALG I eine werden die ersten EUR 165 von der Anrechnung gänzlich verschont. Darüber hinausgehende Einkommen aus Erwerbstätigkeit werden in voller
Höhe auf das ALG I angerechnet.
26. September 2006
Kombilohn - Was es für den Erfolg braucht
Kombilohn-Modelle bei alter Sozialhilfe und bei Hartz IV
Freistellung von Einkommen aus Erwerbstätigkeit bei
1. Sozialhilfe bis 31.12.2004
— Grundfreibetrag in Höhe von 25% des
Regelsatzes (EUR 74)
— 15% vom darüber hinausgehenden
Nettoeinkommen, gedeckelt bei 50%
des Regelsatzes
2. ALG II vom 1.1.2005 – 30.9.2005
— kein Grundfreibetrag, aber individuell
geltend zu machende Absetzbeträge
für private Versicherungsbeiträge,
Werbungskosten u.a.
— 15% des bereinigten Nettoeinkommens bis EUR 400 Bruttolohn
— 30% des bereinigten Nettoeinkommens oberhalb EUR 400 bis EUR 900
— 15% des bereinigten Nettoeinkommens oberhalb EUR 900 bis EUR
1.500
3. ALG II seit 1.10.2005
— Grundfreibetrag in Höhe von EUR 100
— 20% des Bruttoeinkommens oberhalb
EUR 100 bis EUR 800
— 10% des Bruttoeinkommens oberhalb
EUR 800 bis EUR 1.200 (EUR 1.500
für Familien)
und dem Ausmaß der finanziellen Anreize bei Aufnahme einer Beschäftigung mündet zwingend in einen Zielkonflikt, wenn die staatlichen Transferausgaben nicht ins Unermessliche steigen sollen. Eine
hohe Grundsicherung bei Nichterwerbstätigkeit verträgt sich eben
nicht mit einer die Leistungsbereitschaft erhöhenden, niedrigen
Grenzbelastung des Einkommens bei Arbeitsaufnahme.
Während in der alten Sozialhilfe zusätzliches Erwerbseinkommen
sehr rasch zu 100% auf den Transferbezug angerechnet wurde und
29
damit die sog. Sozialhilfefalle („Eiger-Nordwand-Effekt“ ) griff, wurde der Grundfreibetrag mit Einführung des SGB II abgeschafft. Insbesondere oberhalb von EUR 400 Bruttoverdienst wurde dagegen
die Transferentzugsrate gesenkt und damit der Arbeitsanreiz erhöht.
Grundsätzlich gingen diese Änderungen in die richtige Richtung,
denn mit dem Wegfall des Grundfreibetrags und der geringeren
Transferentzugsrate erst jenseits der Schwelle von EUR 400 wurde
die Förderung stärker auf den Ausstieg aus Arbeitslosigkeit in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung ausgerichtet, auch wenn die
Grenzbelastung eigenen Einkommens wegen der fiskalischen Re30
striktionen hoch blieb. Die Hinzuverdienstregelung bei Sozialhilfe –
und noch stärker bei Arbeitslosenhilfe – setzte dagegen den Fehlanreiz, im Hilfebezug zu verharren und nur in dem Ausmaß Erwerbseinkommen zu erzielen, in dem die Transferentzugsrate einigermaßen niedrig war. Wenn es aber mühsam wurde, sich aus dem Hilfebezug zu befreien, weil ein immer größerer Prozentsatz von bis zu
100% des selbst verdienten Einkommens auf die Sozial- bzw. Arbeitslosenhilfe angerechnet wurde, erlahmten die Arbeitsanreize.
Faktisch waren die Anreize auf den reinen Hinzuverdienst im Ausmaß einer geringfügigen Beschäftigung ausgerichtet.
5.1.2 Einmal retour: Das Freibetragsneuregelungsgesetz
Das falsche Signal
Der politische Widerstand gegen die in der Tendenz richtige Neuregelung der Hinzuverdienste bei Hartz IV ließ nicht lange auf sich
warten. Kein Wunder, denn bis zu einem Bruttoverdienst von etwa
EUR 650 stellten sich Hinzuverdiener unter Hartz IV schlechter als
unter dem Sozialhilferegime. Hinzu kam, dass man mit den sog.
Ein-Euro-Jobs eine Konkurrenz zum ersten Arbeitsmarkt im gemeinnützigen Bereich geschaffen hatte, die unter materiellen Gesichtspunkten für einen Langzeitarbeitslosen erheblich attraktiver
war. Keine drei Monate nach Inkrafttreten von Hartz IV wurden deshalb die Weichen für eine Änderung gestellt. Die Interventionsspirale
kam in Gang. Statt nämlich die kontraproduktiven Konkurrenzinstrumente zu beschneiden und zu akzeptieren, dass jede Reform
kurzfristig auch Verlierer mit sich bringt, wurde mit dem sog.
29
30
26. September 2006
Vgl. Sinn, H.-W. (2002), Die Höhle in der Eiger-Nordwand – Eine Anmerkung zum
Mainzer Modell und zum Wohlfahrtsstaat an sich. In ifo-Schnelldienst, Bd. 55, Heft
3, S. 20-25. Unter der Eiger-Nordwand sind bildlich Transferentzugsraten von
100% über weite Einkommensbereiche (wie in der alten Sozialhilfe) zu verstehen,
die wegen der vollständigen Anrechnung selbst verdienten Einkommens auf den
Transferbezug den Ausstieg in Beschäftigung und die Befreiung aus dem Hilfebezug erheblich erschweren. Die „Höhle“ in der Eiger-Nordwand bezieht sich auf eine Fehlkonstruktion des Kombilohns „Mainzer Modell“. Hier kam es in bestimmten
Einkommensbereichen zu Transferentzugsraten von weit über 100%, so dass
Mehrarbeit durch sinkenden Nettolohn sogar bestraft wurde.
Zudem wirkten die individuell geltend zu machenden Absetzbeträge kontraproduktiv.
11
Aktuelle Themen 366
31
Clement-Laumann-Modell ein noch höherer Grundfreibetrag
(EUR 100) als bei der alten Sozialhilfe wieder eingeführt und die
32
Grenzbelastung in allen Einkommensbereichen gesenkt. Der
Schwerpunkt der Förderung liegt seitdem wieder – wie bei der
Sozialhilfe – bei den unteren Einkommensbereichen. Hier beträgt
die Differenz zwischen ursprünglicher und jetzt geltender Regelung
rd. EUR 70.
Höhere Zuschüsse, mehr Leistungsbezieher
EUR
1.050
Ehemalige Sozialhilfebezieher erhalten im Ausmaß
der Differenz zwischen blauer und grauer Kurve
mehr staatliche Zuschüsse
950
900
850
800
Neue Leistungsberechtigte
durch Ausweitung der
Hinzuverdienste
750
700
650
Verfügbares HH-Einkommen p.M.
1.000
1400
1300
1200
1100
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
600
Bruttoeinkommen. p.M.
Tarifverläufe für einen Alleinstehenden:
Hartz IV (ab 1.10.2005)
Sozialhilfe (alt)
Quelle: DB Research
10
Die Folgen dieser, ökonomischen Grundprinzipien zuwiderlaufenden
Regelung liegen auf der Hand:
— Die Anreize, eine sozialversicherungspflichtige (Vollzeit-)Beschäftigung aufzunehmen, werden systematisch gehemmt. Stattdessen werden nur wenige Stunden Erwerbstätigkeit im ersten
Arbeitsmarkt – bis hin zur Geringfügigkeitsgrenze – honoriert.
Die Hilfebezieher erhalten weiterhin ergänzend ALG II („Lock-inEffekt“); der Bezug weiterer Nicht-Markteinkommen bleibt eine
einträgliche Alternative.
— Durch die derzeitigen Hinzuverdienstregeln werden zusätzlich
Anreize zur Einstiegsförderung in den Hilfebezug gesetzt; d.h.
die Reduzierung der Arbeitszeit und die ergänzende Aufstockung
durch ALG II (und andere Nicht-Markteinkommen) erscheinen
attraktiv, weil niedriges Einkommen und nicht niedrige Löhne
33
zum Anspruch auf Fürsorgeleistung berechtigt. Wer bisherige
Vollzeitarbeit reduziert, gewinnt neben Freizeit ergänzende Leistungsansprüche und gleicht den Verlust des Erwerbseinkom31
32
33
12
Das vom ehemaligen Bundesminister Clement und dem jetzigen NRW-Arbeitsminister Laumann ausgehandelte Freibetragsneuregelungsgesetz (BT-Drs.
15/5446 (neu)) beruhte auf den Absprachen des „Job-Gipfels“ vom März 2005. Erklärtes Ziel war es, dass sich die Hilfebezieher etwas hinzuverdienen können sollten.
Vorteilhaft an der neuen Regelung ist lediglich, dass sie erheblich transparenter ist,
weil sich der Nichtanrechnungssatz auf den Bruttolohn bezieht.
Vgl. etwa Bonin, H., W. Kempe und H. Schneider (2003). Kombilohn oder Workfare? Zur Wirksamkeit zweier arbeitsmarktpolitischer Strategien. In Quarterly Journal
of Economic Research, Vol. 72, S. 51-67.
26. September 2006
Kombilohn - Was es für den Erfolg braucht
mens zum guten Teil schon dadurch aus. „Die Höhle in der EigerNordwand“, also die Bestrafung von Mehrarbeit, kommt jetzt in
der Variante des Kinderzuschlags daher, der den Ausstieg aus
dem Hilfebezug erleichtern sollte, aber genau das Gegenteil bewirkt. Dies zeigt sich in der grafischen Darstellung des Tarifverlaufs für eine Alleinverdiener-Familie mit zwei Kindern. Einem beträchtlichen Einkommenszuwachs bei einsetzendem Kinderzuschlag bei rd. EUR 1.700 Bruttolohn steht eine massive Nettoeinkommensverschlechterung bei Mehrarbeit bei EUR 2.000
Bruttolohn gegenüber.
Fehlanreiz des Kinderzuschlags bestraft Mehrarbeit
2.100
1.800
1.500
900
1.200
600
300
0
2.300
2.200
2.100
2.000
1.900
1.800
1.700
1.600
1.500
1.400
Verfügbares HH-Einkommen p.M.
EUR
Bruttoeinkommen p.M.
Hartz IV
5.1.3 Inanspruchnahme der Hinzuverdienstregelung folgt Fehlanreizen
Sozialhilfe (alt)
Familie mit 2 Kindern - Alleinverdiener
Quelle: DB Research
11
Attraktive Minijobs
%
30
25
20
15
10
5
1.500 und mehr
1.200 bis unter 1.500
800 bis unter 1.200
400 bis unter 800
200 bis unter 400
0
Anteil an allen Leistungsbeziehern mit
Erwerbseinkommen in %
35
unter 200
— Durch die Wiedereinführung des Grundfreibetrages und die Senkung der Transferentzugsrate in allen Einkommensbereichen
wird die Zahl der Leistungsbezieher immer größer, weil ergänzendes ALG II für immer mehr Erwerbstätige gezahlt wird. Die
groteske Kombination von Steuerpflicht und simultanem Transferbezug wurde sogar noch ausgeweitet.
Zu berücksichtigendes Bruttoeinkommen von
Erwerbstätigen in EUR
Quelle: Statistik der BA, Daten aus Sep. 2005
12
Erste differenzierte Auswertungen zur Erwerbstätigkeit von ALG IIBeziehern, die einem Sonderbericht der Bundesagentur für Arbeit zu
entnehmen sind, bestätigen die theoretischen Überlegungen in be34
eindruckender Weise. Im September 2005 kam es bei rd. 844.000
oder 22% der Bedarfsgemeinschaften zur Anrechnung von Einkommen aus Erwerbstätigkeit. Der durchschnittlich berücksichtigte
Betrag belief sich auf EUR 351. Von den erwerbsfähigen Hilfebedürftigen bezogen 906.000 oder rd. 18% anrechenbares Einkommen aus Erwerbstätigkeit in Höhe von durchschnittlich EUR 327.
Nur 45.000 Personen oder 5% bezogen ihr Einkommen aus einer
selbständigen Tätigkeit. Die anderen waren abhängig beschäftigt, zu
mehr als 80% im Dienstleistungsgewerbe. Von den Personen mit
Einkommen aus Erwerbstätigkeit waren 51% in Minijobs beschäftigt,
19% in Midijobs; 30% erzielten ein Bruttoeinkommen von mehr als
EUR 800. Damit belief sich der Anteil der Minijobber mit ergänzenden Leistungen aus der Grundsicherung an allen Minijobbern auf
35
beachtliche 8,3%. Von den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten mit Leistungsbezug arbeiteten 27% in Teilzeit.
Obwohl die Single-Bedarfsgemeinschaften mit deutlich mehr als
50% unter allen Bedarfsgemeinschaften am weitaus häufigsten vorkommen, bilden sie mit Abstand das Schlusslicht bei den Bedarfsgemeinschaften, die über anrechenbares Einkommen aus Erwerbstätigkeit verfügen. Nur 12% der Single-Bedarfsgemeinschaften gehen einer Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt nach. Bei den
Alleinerziehenden sind es fast 70% mehr; bei den Paaren sind es
sogar fast 50%, die ergänzend zum Leistungsbezug eine Erwerbstätigkeit ausüben. Auch bei der Höhe des anrechenbaren Einkommens bestätigt sich, dass die alleinstehenden Hilfebezieher in nur
sehr geringem Ausmaß erwerbstätig sind. Das durchschnittlich angerechnete Einkommen betrug lediglich EUR 186 und lag damit
deutlich unter den rd. EUR 500 bei Paaren mit zwei Kindern. Rund
80% der Single-Bedarfsgemeinschaften, die über anrechenbares
Einkommen aus Erwerbstätigkeit verfügten, arbeiteten lediglich in
Minijobs.
34
35
26. September 2006
Vgl. Statistik der Bundesagentur für Arbeit, a.a.O. Die Daten stammen aus dem
September 2005. Neuere Daten liegen noch nicht vor.
Einschließlich der Arbeitslosengeldempfänger aus dem SGB III waren es sogar
12% aller ausschließlich geringfügig entlohnten Beschäftigten.
13
Aktuelle Themen 366
Die geringe Erwerbstätigkeit hilfebedürftiger Singles überrascht.
Gerade im Vergleich zu Mehrpersonenhaushalten ist deren Grundsicherungsniveau – und damit der äquivalente Marktlohn – noch
relativ niedrig. Deshalb sollte es eigentlich dieser Personengruppe
verhältnismäßig leicht fallen, durch Erwerbstätigkeit die Abhängigkeit vom Leistungsbezug deutlich zu reduzieren oder sich sogar
36
gänzlich von ihm zu befreien.
Single-Bedarfsgemeinschaften in der Mehrheit
Bedarfsgemeinschaften, %
mit 4 Personen
7%
mit 5 und mehr
Personen
4%
mit 3 Personen
12%
mit 2 Personen 21%
mit 1 Person
56%
Quelle: BA, Juli 2006, vorläufige Daten
13
Hilfebedürftige Singles
kaum erwerbstätig
600
500
400
300
200
100
0
Paar mit 2
Kindern
Paar mit 1 Kind
Paar ohne
Kinder
Alleinerziehende
mit 1 Kind
Single-BGn
50
40
30
20
10
0
Durchschnittliches anrechenbares
Einkommen aus Erwerbstätigkeit in
EUR (links)
Anteil von BGn mit anrechenbarem
Einkommen aus Erwerbstätigkeit an
allen BGn des jeweiligen Typs in %
(rechts)
Quelle: Statistik der BA, Daten aus Sept. 2005
14
Fehlkonstruktion beseitigen
Sicherlich spielen zur Erklärung dieses Phänomens auch regionenspezifische Arbeitsmarktcharakteristika eine Rolle. Die Lage auf
dem ostdeutschen Arbeitsmarkt führt häufig dazu, dass den Hilfeempfängern nur ein Minijob als Einkommensquelle aus Erwerbstätigkeit zur Verfügung steht. Fast 20% aller Minijobber in den neuen
Ländern erhalten gleichzeitig SGB II-Leistungen – im Gegensatz zu
knapp 7% in den alten Ländern. Allerdings ist auch der Anteil der in
Ostdeutschland sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die ergänzend ALG II beziehen, mit 3,3% dreimal so hoch wie im Westen.
Diese Zahlen sind insoweit eher Ausweis eines in Ostdeutschland
deutlich niedrigeren Lohnniveaus, das häufiger den ergänzenden
Leistungsbezug nach sich zieht, als der Notwendigkeit, eine Beschäftigung im Minijob-Bereich aufnehmen zu müssen.
Die Zahlen unterstreichen vielmehr, dass die materiellen Anreize für
die möglichst rasche und dauerhafte Überwindung der Hilfebedürftigkeit grundlegend falsch konzipiert sind. Der Kombilohn des SGB II
läuft dieser eigentlichen Intention zuwider. Gefördert wird ausschließlich der Hinzuverdienst. „Anstatt Anreize zur Aufnahme einer
Arbeit zu schaffen, mit der die ALG II-Bezieher substantielle Teile
ihres Lebensunterhaltes selbst verdienen können, führt der jetzt
37
praktizierte Weg geradewegs in die [Minijob- oder] Teilzeitfalle.“
Der klassische Lock-in-Effekt ist die Folge. Die Konzentration der
materiellen Anreize auf die niedrigen Einkommensbereiche führt
zum Verharren im Leistungsbezug; nur der lohnende Teil der Hinzuverdienstmöglichkeiten wird ausgenutzt. Insoweit ist die Annahme
nicht unschlüssig, dass Minijobs und Teilzeitbeschäftigung auch ein
willkommenes Instrument sind, Sanktionsmaßnahmen zu umgehen,
denn das Job-Center überprüft bei dieser Konstellation nicht die
Bereitschaft zur Aufnahme einer Vollzeittätigkeit durch einen ergänzenden Ein-Euro-Job oder eine sonstige Maßnahme. Für diejenigen, die ergänzend (und lukrativ) schwarzarbeiten, dient die geringe
38
Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt „als perfekte Tarnung“ .
Die auffallende Ballung von Erwerbstätigkeit im Bereich geringfügiger Beschäftigung (bis EUR 400) dürfte seit dem Erhebungszeitraum sogar noch zugenommen haben, denn seitdem wurden die
Anreize für eine Minijob-Beschäftigung noch erhöht. Die von der BA
zu veröffentlichenden Daten zur Erwerbstätigkeit bei Leistungsbezug sollten Aufschluss über die Anreizwirkungen der geänderten
Hinzuverdienstfreistellung bringen.
Zusammenfassend zeigen die Ergebnisse, dass die Hinzuverdienstregelung des SGB II in durchaus beträchtlichem Ausmaß in Anspruch genommen wird. Dies ist grundsätzlich zu begrüßen. Dem
36
37
38
14
Der BA-Sonderbericht zeigt auch, dass nur 1,3% der Vollzeitbeschäftigten ergänzendes ALG II erhalten, davon überproportional viele ohne Berufsausbildung. Der
ganz überwiegende Teil dieser Personen dürfte in einer größeren Bedarfsgemeinschaft leben, so dass das erzielte Einkommen aus Erwerbstätigkeit nicht gänzlich
ausreicht, um den Bedarf zu decken. Dagegen würde eine Vollzeittätigkeit bei Alleinstehenden i.d.R. den ergänzenden Leistungsbezug obsolet werden lassen.
Knabe, A., R. Schöb und J. Weimann (2006). Die Reform der Reform: Ist Hartz IV
ein Kombilohnmodell?In Wirtschaftsdienst, 86. Jg. Heft 7, S.439.
Ebd., S. 439.
26. September 2006
Kombilohn - Was es für den Erfolg braucht
steht allerdings der gravierende Nachteil gegenüber, dass die Inanspruchnahme aufgrund falsch konzipierter Anreizwirkungen überwiegend nicht auf eine deutliche Reduzierung oder gar Beseitigung
des Hilfebezugs ausgerichtet ist. Diese Fehlkonstruktion muss dringend beseitigt werden.
5.2 Andere Formen von Kombilöhnen im geltenden Recht
Viele Instrumente…
… unbefristet und
… befristet
Entgeltsicherung für Ältere
ab 50 Jahre
— Pflichtleistung der BA
— Neubewilligungen laufen zum 31.12.2007
aus
— umfasst einen Zuschuss zum Arbeitsentgelt der Geförderten sowie einen zusätzlichen, von der BA getragenen Beitrag zur
GRV
— Anspruchsvoraussetzung: ältere Arbeitnehmer, die durch Aufnahme einer
sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung ihre Arbeitslosigkeit beenden oder
vermeiden, eine (Rest-)Anspruchsdauer
auf Arbeitslosengeld von mindestens 180
Kalendertagen haben und ein Arbeitsentgelt erhalten, das den tariflichen bzw.
ortsüblichen Bedingungen entspricht
— Zuschuss zum Arbeitsentgelt für die Dauer
des (Rest-)Anspruchs auf Arbeitslosengeld
Neben der Hinzuverdienstregelung als umfassende, in die SGB IILeistungsgewährung integrierte unbefristete Kombilohn-Regelung
gibt es zahlreiche weitere Kombilohn-Elemente im Rahmen des
39
arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums. Diese erreichen jedoch
40
– außer den Mini- und Midijobs – quantitativ nicht die Bedeutung
wie die Hinzuverdienstregelung. Eine sinnvolle Kategorisierung vorhandener Kombilohn-Modelle kann danach erfolgen, ob sie unbefristet oder befristet und ob sie zielgruppenbezogen oder allgemein
ausgestaltet sind.
Zu den unbefristeten, in Abhängigkeit vom Lohn gewährten zählen
Mini- und Midijobs. Beide, aber insbesondere die Minijobs, werden
v.a. als Zuverdienst in Anspruch genommen – von Schülern, Studenten, Hausfrauen, Rentnern und Arbeitslosen. Die ihnen von der
Hartz-Kommission zugedachte Brückenfunktion für eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt vermögen
41
sie nicht auszufüllen. Unter die zeitlich befristeten, meist zielgruppenbezogenen Kombilöhne fallen insbesondere Ein-Euro-Jobs, das
Einstiegsgeld sowie die Entgeltsicherung für Ältere und der Eingliederungszuschuss. Aufgrund der Vorschläge aus dem politischen
Raum werden die beiden letztgenannten Instrumente näher betrachtet.
Entgeltsicherung für Ältere
Die Entgeltsicherung hat in den Agenturen für Arbeit keinen strategi42
schen Stellenwert . Insoweit ist die geringe Inanspruchnahme von
6.400 Förderzugängen im Jahr 2004 wenig überraschend. Fast zwei
Drittel erhielten einen Unterschiedsbetrag von unter EUR 285 monatlich – das Nettoentgelt in der neuen Beschäftigung lag in diesen
Fällen also bis zu EUR 570 niedriger als zuvor.
Der Evaluationsbericht der Bundesregierung belegt, dass es beträchtliche Mitnahmeeffekte bei der Entgeltsicherung gibt. 92% der
Befragten gaben an, dass sie die Beschäftigung auch ohne den
Zuschuss angenommen hätten bzw. die Beschäftigungsaufnahme
nicht durch den Zuschuss ausgelöst wurde. Auf die Beschäftigungschancen der Anspruchsberechtigten hatte das Instrument keinen
Einfluss. Bei fast 80% der noch Beschäftigten hatte sich die Einkommenssituation nach Auslauf der Förderung nicht verbessert.
— Zuschusshöhe: 50% der Differenz zwischen dem letzten Nettogehalt und dem
Nettoentgelt der neu aufgenommenen
Beschäftigung
39
40
41
42
26. September 2006
Für einen umfassenden Überblick vgl. Boss, A. (2006). Brauchen wir einen Kombilohn? Kieler Arbeitspapier Nr. 1279. Institut für Weltwirtschaft, Kiel. Vgl. auch Dietz,
M., S. Koch und U. Walwei (2006). Kombilohn: Ein Ansatz mit Haken und Ösen.
IAB-Kurzbericht Nr. 3; Kaltenborn, B. und N. Wielage (2005). Kombilöhne: Erfahrungen und Ausblick. In Blickpunkt Arbeit und Wirtschaft Nr. 4, Berlin.
Streng genommen sind Minijobs keine Kombilöhne. Dem arbeitnehmerseitigen
Entfall der Sozialversicherungsbeiträge steht kein Leistungsanspruch gegenüber.
Vgl. Fertig, M., J. Kluve und M. Scheuer (2004). Aspekte der Entwicklung der
Minijobs. Abschlussbericht. Gutachten im Auftrag der Minijob-Zentrale, Essen.
Bundesregierung (2006), a.a.O., S. 183.
15
Aktuelle Themen 366
Eingliederungszuschüsse
— Zeitlich befristete Lohnkostenzuschüsse an
Arbeitgeber, die förderungsbedürftige Arbeitnehmer einstellen
— Neufassung mit Beginn des Jahres 2004
mit dem Ziel einer stärkeren Orientierung
am Einzelfall
— Zuschuss für Berufsrückkehrer von einer
Pflicht- auf eine Ermessensleistung bei
Vermittlungshemmnissen umgestellt
— Maximale Förderdauer für nicht behinderte
Menschen: von 24 auf zwölf Monate bzw.
für Ältere von 60 auf 36 Monate reduziert
— Höchstförderung: von 70% auf 50% des
Bruttolohns reduziert
— Ältere: Förderhöchstgrenze sinkt ab dem
13. Fördermonat um zehn Prozentpunkte
— Anteilige Rückforderung des gezahlten
Eingliederungszuschusses für Personen
unter 50 Jahre möglich, wenn während des
Förderzeitraums oder der Nachbeschäftigungszeit (max. 12 Monate) das Beschäftigungsverhältnis durch den Arbeitgeber
ohne wichtigen Grund gekündigt wird (in
der Praxis kaum angewendet)
Eingliederungszuschuss
Der Eingliederungszuschuss zählt mit Blick auf die Förderfälle trotz
beträchtlicher Schwankungen im Zeitverlauf zu den bedeutendsten
arbeitsmarktpolitischen Instrumenten. Im Jahr 2002 – dem Jahr mit
43
den meisten Fällen – betrug die Zahl der Förderzugänge 190.000.
Den markantesten Anstieg bei den Förderzugängen zwischen 2000
und 2004 verzeichneten Jugendliche unter 25 Jahre sowie Langzeitarbeitslose. Die durchschnittlichen Kosten pro geförderte Person
lagen für Ältere im Jahr 2003 bei EUR 15.560. Insoweit weist der
Zwischenbericht zur Evaluation von Hartz I bis III zu Recht darauf
hin, dass zur Erzielung eines gesamtfiskalischen Vorteils mit dem
Eingliederungszuschuss eine erhebliche Verkürzung der Arbeitslosigkeit erreicht werden müsste – was als unwahrscheinlich eingeschätzt wird.
Immer häufigere, routinemäßige Nachfragen der Betriebe nach einer Förderung mit Eingliederungszuschüssen sowie überzogene
Erwartungen bzgl. der Förderhöhe haben Zweifel an der Steuerungswirkung der Förderung aufkommen lassen. Hinweise auf Mitnahmeeffekte ergaben sich durch Betriebsbefragungen. Demnach
erfolgte die Personalauswahl zunächst unabhängig von der Förderfähigkeit der Bewerber, um sich erst danach um eine Förderung zu
bemühen. Zusätzliche oder vorgezogene Neueinstellungen gab es
durch die Förderung nicht.
Ein weiterer Hinweis auf Mitnahmeeffekte ergibt sich aus dem Evaluationsbereicht der Bundesregierung. Demnach waren nach Ablauf
der Förderdauer bzw. der Nachbeschäftigungszeit 20%-50% mehr
der Geförderten in einer ungeförderten sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung tätig als in der Vergleichsgruppe von nicht geförderten Arbeitslosen. Allerdings sind mit zunehmendem zeitlichen
Abstand von der Förderung häufig deutliche Rückgänge der För44
derwirkung festzustellen.
Nachhaltige Integration fraglich
Erhebliche Mitnahmeeffekte
Die Befristung von Zuschüssen folgt der Überlegung, dass die Zielgruppe zum Zeitpunkt der Einstellung nicht über die marktlohnäquivalente Produktivität verfügt, grundsätzlich aber in der Lage ist,
während der Zuschussdauer durch Einarbeitung und Qualifizierung
eine höhere Produktivität zu erreichen. Der befristete Zuschuss
dient dann als vorübergehender Ausgleich der Lohn-ProduktivitätsLücke. Bei einem nicht unerheblichen Teil der Langzeitarbeitslosen
besteht jedoch Unsicherheit, ob während der Förderdauer diese
Produktivitätssteigerung erreicht werden kann. Damit steigt das
Risiko von Drehtüreffekten als Folge der Zuschüsse. Denn bei einer
nicht nachhaltigen Integrationswirkung laufen die Geförderten Gefahr, mehr oder weniger frühzeitig nach Beendigung der Förderdauer wieder in den Transferbezug zurückzufallen. Die Antizipierung
des Auslaufens der Förderung lässt wenig Spielraum für dauerhafte
Verhaltensänderungen auf Angebots- und Nachfrageseite. Zudem
zeigen nicht zuletzt die Zwischenergebnisse der Hartz I-IIIEvaluation, dass bei arbeitgeberseitigen, befristeten Zuschüssen mit
erheblichen Mitnahmeeffekten zu rechnen ist. Vor diesem Hintergrund scheint es ratsam, befristete Zuschüsse ausschließlich als
Ermessensleistung des Maßnahmenträgers auszugestalten.
43
44
16
Vgl. dazu und im Folgenden: Ebd., S. 168 ff.
Eine größere Eindeutigkeit der Ergebnisse erhofft sich die Bundesregierung von
dem Bericht 2006.
26. September 2006
Kombilohn - Was es für den Erfolg braucht
III. Kombilöhne: Vorschläge aus Wissenschaft und Politik
1. Vorschläge aus der Wissenschaft
Schon vor der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe
hat es aus der Wissenschaft zahlreiche Vorschläge für die Ausgestaltung der neuen Grundsicherung und damit auch für ein Kombilohn-Modell gegeben. Zu den besonders prägnanten zählen die im
Folgenden kurz dargestellten:
1.1 Das Kombilohn-Modell des ifo Instituts
„Aktivierende Sozialhilfe“
Im Mai 2002 hat das ifo Institut mit der „Aktivierenden Sozialhilfe“
ein umfassendes Konzept zur Erhöhung der Beschäftigung im Niedriglohnbereich und zur Senkung der Arbeitslosigkeit unter gering
45
Qualifizierten vorgelegt. Ziel ist es, durch eine deutliche Senkung
der Arbeitskosten im Niedriglohnbereich die Arbeitsnachfrage um
langfristig rd. ein Drittel in diesem Segment zu erhöhen und damit
die bislang arbeitslosen, meist gering qualifizierten Menschen in
Beschäftigung zu bringen. Dafür wird vorgeschlagen:
— Deutliche Stärkung der finanziellen Anreize für die Aufnahme
einer Beschäftigung. Ähnlich dem US-amerikanischen Earned
Income Tax Credit (EITC) kommt es im Eingangsbereich selbst
verdienten Einkommens zu einem Lohnzuschuss in Höhe von
20% (phase-in). Daran schließt sich ein Einkommensbereich an,
in dem der Lohnzuschuss bei einsetzender Sozialversicherungspflicht des Arbeitnehmers konstant gehalten wird (Flat Rate), bevor dann bei steigendem Einkommen zunächst der Lohnzuschuss, dann die Transferleistung mit einer linearen Entzugsrate
abgeschmolzen wird (phase-out). Die Grenzbelastung des
46
Bruttolohns liegt in diesem Bereich bei rd. 70%. Die dauerhaften Lohnzuschüsse sollen nicht nur den Bedürftigen, sondern
auch bereits Beschäftigten im Niedriglohnsegment gewährt werden, deren Löhne wegen der Lohnspreizung unter Druck gera47
ten.
48
— Deutliche Absenkung des Grundsicherungsniveaus für Personen, die kein Einkommen aus regulärer Beschäftigung erzielen.
Diese Absenkung folgt zwingend aus der Erhöhung der finanziellen Anreize, weil diese ansonsten nicht finanzierbar wären.
— Beschäftigungsangebot/-pflicht in kommunaler Regie mit einem
Einkommen in Höhe der heutigen Grundsicherung für diejenigen,
die keine Stellen im Privatsektor finden. Dieses Element setzt einerseits konsequent das Prinzip „staatliche Leistung nur bei Gegenleistung“ um, andererseits sichert es das Existenzminimum.
Um Ineffizienzen und Konkurrenz zum Privatsektor zu vermeiden, ist ein Weiterverleih der kommunal Beschäftigten unter Einschaltung privater Zeitarbeitsfirmen vorgesehen.
Alle drei Elemente essentiell
Die Stärkung der finanziellen Anreize und die gleichzeitige Absenkung der Grundsicherung für nicht arbeitende Erwerbsfähige wird
nur dann die Bereitschaft, eine Beschäftigung auch zu niedrigen
45
46
47
48
26. September 2006
Vgl. Sinn, H.-W. et al. (2002), Aktivierende Sozialhilfe: Ein Weg zu mehr Beschäftigung und Wachstum, ifo Schnelldienst 55 (9), Sonderausgabe, S. 3-52. Zum aktualisierten Modell vgl. Sinn, H.-W. et al. (2006), a.a.O.
Die bestehenden Regelungen für Mini- und Midijobs können insoweit entfallen.
Dabei sind jedoch die persönlichen Einkommens- und Familienverhältnisse zu
berücksichtigen.
Die Kürzung entspricht in etwa dem Ausmaß des Regelsatzes, so dass bei Ablehnung eines Arbeitsangebots nur Unterkunftskosten gezahlt werden.
17
Aktuelle Themen 366
Löhnen anzunehmen, erhöhen, wenn der angedrohten Leistungskürzung bei Nichtarbeit ein glaubwürdiges Sanktionsinstrument gegenübersteht. Deshalb ist das (vorübergehende) Beschäftigungsangebot in kommunaler Regie ein zwingender Baustein des Modells –
zumindest, wenn die avisierten Ziele in einem überschaubaren Zeitraum erreicht werden sollen. Insgesamt handelt es sich bei diesem
Modell um einen überzeugenden Ansatz, der im Detail kritische Fra49
gen aufwirft (allokative Wirkung des Lohnzuschusses ; hoher Einkommensbereich, bis die Förderung ausläuft; Probleme eines massiven Ausbaus kommunaler Beschäftigung; Höhe der Lohnsenkung), aber den richtigen Weg weist.
1.2 Die Magdeburger Alternative
Gegenentwurf
50
Schöb und Weimann haben ein Kombilohn-Modell entwickelt, das
laut eigener Aussage ein konsensorientierter Gegenentwurf zu anderen Reformvorschlägen ist – gemeint sind das ifo-Modell und der
Vorschlag des Sachverständigenrats. Auch ohne soziale Einschnitte
lasse sich mehr Beschäftigung im Niedriglohnsektor schaffen. Die
einzelnen Maßnahmen umfassen:
— Dauerhafter Lohnzuschuss an den Arbeitgeber in Höhe der gesamten Sozialversicherungsbeiträge bei Neueinstellung von ALG
II-Beziehern zur jeweils untersten tariflichen Lohngruppe. Als
Folge fallen zwar die Arbeitskosten um rd. 35%, der Nettolohn
bleibt aber konstant.
— Zur Vermeidung von Mitnahme- und Drehtüreffekten wird der
Lohnzuschuss nur gewährt, wenn zusätzliche Arbeitsplätze im
Niedriglohnsegment geschaffen und auf dem erhöhten Niveau
gehalten werden (Stichtagsregelung).
— Zur Vermeidung von Auslagerungen bestehender Arbeitsplätze
erhalten Unternehmen bei Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze
auch für jeden bereits zum Stichtag in der entsprechenden Lohngruppe Beschäftigten die Sozialversicherungsbeiträge erstattet.
— Erwerbsfähigen, die ein Arbeitsangebot ablehnen, wird der
Transferbezug gestrichen.
Zielgruppe zu unspezifisch
Anreiz zu moral hazard
51
Der Vorschlag vermag wenig zu überzeugen. Trotz der Absicht,
durch konstant bleibende Nettolöhne den sozialen Frieden nicht
aufzukündigen, ist offensichtlich, dass Beschäftigungseffekte nur
durch die Senkung der vom Arbeitgeber effektiv zu zahlenden Niedriglöhne erzielt werden. Das Förderkriterium ist nicht die Bedürftigkeit der Betroffenen, sondern die Eingruppierung in der untersten
Lohngruppe, so dass es an der sozialpolitischen Zielgenauigkeit
fehlt. Der Aufstieg in höhere Lohngruppen ist kaum möglich, weil die
Förderung ohne degressive Ausgestaltung des Zuschusses schlagartig endet. Zudem ist die Stichtagsregelung wenig kompatibel mit
der Dynamik sich wandelnder Branchen und wäre mit erheblichen
Kontrollkosten verbunden. „Schließlich wäre zudem bei Lohnverhandlungen kollektiver moral hazard bei der [Lohnfestlegung] … zu
erwarten, würden doch die Kosten überhöhter Abschlüsse teils vom
52
Staat getragen.“
49
50
51
52
18
Vgl. dazu Breyer, F. (2002). Lohnsubventionen für Niedrigverdiener? In Wirtschaftsdienst, Heft 4, S. 208-211.
Vgl. Schöb, R. und J. Weimann (2006). Arbeit ist machbar. Die Magdeburger Alternative: Eine sanfte Therapie für Deutschland, 5. Auflage, Dößel.
Zur ausführlicheren Kritik vgl. Sinn, H.-W. et al. (2006), a.a.O., S. 15f.; Sachverständigenrat (2005), a.a.O., Ziff. 301.
Boss, A. (2006), a.a.O., S. 35.
26. September 2006
Kombilohn - Was es für den Erfolg braucht
Das Kombilohn-Modell des Sachverständigenrats (SVR)
Der SVR hat jüngst seine im Auftrag des BMWiT erstellte Expertise für ein zielgerichtetes Kombilohn-Modell vorgestellt.*
Er modifiziert damit seinen im Jahresgutachten 2002 gemachten Vorschlag, der in ein umfangreiches Programm für mehr
Wachstum und Beschäftigung eingebettet war. Der Kombilohn-Vorschlag setzt sich aus einem modularen Maßnahmenpaket zusammen, das systematisch am ALG II ansetzt und damit die relevante Zielgruppe auf die Bedürftigen beschränkt:
1.
Einführung einer Geringfügigkeitsschwelle beim ALG II. Mit der vollen Anrechnung von Bruttoerwerbseinkommen bis
EUR 200 auf das ALG II wird die Förderung implizit auf Arbeitsplätze mit einer gewissen Mindestarbeitszeit konzentriert, um die Minijobfalle zu vermeiden und Verhaltensänderungen bei der Arbeitsangebotsentscheidung von Hilfebedürftigen zu bewirken, die auf die Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung ausgerichtet sind.
Die Geringfügigkeitsschwelle schafft fiskalisch Spielraum für eine Absenkung der Transferentzugsrate bei höheren
Erwerbseinkommen. Zugleich ist jenseits der EUR 200 eine Pauschale in Höhe von EUR 40 zur Abdeckung etwaiger
Werbungskosten vorgesehen.
2.
Absenkung des Regelsatzes und gleichzeitige Stärkung der Arbeitsanreize. Zur deutlichen Erhöhung der Arbeitsanreize schlägt der SVR eine Regelsatzabsenkung für erwerbsfähige Hilfebedürftige um 30% in Kombination mit einer
Senkung der Transferentzugsrate zwischen EUR 200 und EUR 800 auf 50% vor. Zugleich soll auch der auf zwei Jahre befristete Übergangszuschlag abgeschafft werden. Durch diese Regelungen wird erst bei einem Bruttomonatseinkommen von EUR 330 das bisherige ALG II-Niveau erreicht; ab EUR 800 brutto wird dasselbe verfügbare Einkommen wie bei der bisherigen ALG II-Regelung mit Hinzuverdienst erzielt. Die Kürzung des Regelsatzes für Erwerbsfähige erfolgt – ähnlich wie beim ifo-Modell – jedoch nur, wenn die Betroffenen ein Arbeitsangebot ablehnen. Um die
von der Regelsatzsenkung ausgehenden Anreize wirksam werden zu lassen, wird deshalb zwingend die Einrichtung
von Beschäftigungsmöglichkeiten auf dem zweiten Arbeitsmarkt vorgeschlagen, um vorübergehend oder längerfristig
nicht auf den ersten Arbeitsmarkt vermittelbaren Personen ein Angebot unterbreiten zu können. Diese sog. „neuen“
Arbeitsgelegenheiten im Umfang von 30 Wochenstunden werden mit dem Niveau des bisherigen ALG II zzgl. einer
Pauschale in Höhe von EUR 40 entgolten, um so das bisher gewährte Mindesteinkommen sicherzustellen.
3.
Reform von Mini- und Midijobs. Zur Senkung des Abgabenkeils plädiert der SVR schließlich für eine gezielte Entlastung sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse im Niedriglohnbereich – also aller in diesem Arbeitsmarktsegment tätigen Personen – durch eine Reform der Mini- und Midijobs. Die Verdienstobergrenze Minijobs wird
auf EUR 200 abgesenkt, die Gleitzone der Midijobs korrespondierend auf den Einkommensbereich zwischen EUR
200 und EUR 800 ausgedehnt. Die Abgabenbelastung der Minijobs beim Arbeitgeber soll wieder auf 25% zurückgeführt werden, die bei EUR 200 beginnende Gleitzone startet beim Arbeitgeber mit einer Abgabenbelastung von 15%,
beim Arbeitnehmer mit 0%. Für beide steigen die effektiven Beitragssätze bis EUR 800 linear an. Die Steuerbefreiung
von Minijobs im Nebenerwerb soll abgeschafft werden, um die Konkurrenz durch besser qualifizierte, subventionierte
Nebenerwerbstätige zu beseitigen.
Der SVR rechnet langfristig mit etwa 350.000 neuen Beschäftigungsverhältnissen durch sein Modell. Die fiskalischen Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte werden kurzfristig als aufkommensneutral angesehen. Mittel- und langfristig ließen sich Kosten in Höhe von bis zu rd. EUR 13 Mrd. einsparen.
Mit seinem Kombilohn-Modell schlägt der SVR ein in sich schlüssiges Konzept vor, das geeignet ist, durch die Fokussierung auf die ALG II-Bezieher (Module 1 und 2) und die im Niedriglohnsektor Beschäftigten (Modul 3) ursachenadäquat den
Ausbau des Niedriglohnsegments voranzutreiben. Mit der Einführung einer Geringfügigkeitsschwelle greift der SVR ansatzweise den Vorschlag der Unionsparteien aus dem Jahr 2003 auf. In ihrem Existenzgrundlagengesetz, das der SVR in
seinem Jahresgutachten 2003 insbesondere wegen der Anreizaspekte und der konsequenten Ausrichtung auf eine Mobilisierung der Leistungsbezieher positiv bewertet hatte, hatten sich CDU und CSU für eine Vollanrechnung der ersten
EUR 400 ausgesprochen, um die ALG II-Bezieher zu veranlassen, eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung aufzunehmen.
Die mit der Einführung der Geringfügigkeitsschwelle korrespondierende Reform der Mini- und Midijobs ist in dem vorgeschlagenen Kontext durchaus konsequent. So richtig die Feststellung des Rates ist, dass Minijobs keine Brückenfunktion
für den ersten Arbeitsmarkt besitzen, so fraglich ist es andererseits, deren Begünstigung gegenüber sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung durch die Halbierung der Verdienstobergrenze entgegenwirken zu wollen und damit nur noch
Kleinstbeschäftigungsverhältnisse zu fördern. Mit dieser weitgehenden Aufgabe der Flexibilität von Minijobs wird eher das
Kind mit dem Bade ausgeschüttet. Es ist richtig, für die Gruppe der ALG II-Bezieher, nicht Existenz sichernde Minijobs
unattraktiv zu machen. Zugleich ist das Plädoyer für die Abschaffung der Steuerbefreiung von Minijobs im Nebenerwerb zu
begrüßen. Aber eine deutliche Beschneidung der Minijobs für andere Zielgruppen ist zumindest diskussionswürdig.
Schließlich ist zu bedenken, dass die größten erwarteten Arbeitsmarktwirkungen von der Regelsatzabsenkung ausgehen.
Dies wird aber nur dann der Fall sein, wenn tatsächlich in beträchtlichem Ausmaß kommunale Beschäftigungsangebote zur
Verfügung gestellt werden – allein schon deshalb, um die bei Ablehnung eines Arbeitsangebots eintretende Regelsatzabsenkung glaubwürdig „androhen“ zu können. Das dafür kurzfristig benötigte zusätzliche Volumen an Arbeitsgelegenheiten
beläuft sich auf mindestens 400.000 – ein ambitiöses Ziel.
-----------------------
*
Vgl. SVR (2006). Arbeitslosengeld II reformieren: Ein zielgerichtetes Kombilohnmodell. Expertise im Auftrag des Bundesministers für
Wirtschaft und Technologie, Wiesbaden.
26. September 2006
19
Aktuelle Themen 366
Der „Job-Bonus“ von CDU und CSU
— Zielgruppe: langzeitarbeitslose Jugendliche unter 25 und Ältere über 50 Jahre
— Lohnkostenzuschuss von 40% der Bruttolöhne, zwei Drittel an den Arbeitgeber, ein
Drittel an den Arbeitnehmer
— monatliche Einkommensgrenzen:
·
Jugendliche: EUR 1.300 Bruttolohn
·
Ältere: EUR 1.600 Bruttolohn
— als Ermessensleistung für Vollzeitstellen
ausgestaltet
— Förderdauer: 3 Jahre
— ergänzend: Qualifizierungsgutschein zur
individuellen Weiterbildung
— Sonderregelung für Beschäftigung in
Privathaushalten (Haushaltshilfen,
Kinderbetreuung, Pflege von Angehörigen): Gewährung des „Job-Bonus“ auch
bei Teilzeitstellen
— Länderöffnungsklausel zur Einführung
eigener, länderspezifischer Kombilöhne
— Flankierende Flexibilisierung des Arbeitsrechts. U.a.:
·
Schaffung der rechtlichen Grundlage
für betriebliche Bündnisse für Arbeit
·
Möglichkeit der untertariflichen
Bezahlung bei der Beschäftigung
Langzeitarbeitsloser
Drehtür- und…
… Mitnahmeeffekte
Qualifizierungsscheine kaum genutzt
2. Die Vorschläge der Regierungsparteien
Der Vorschlag der Unionsparteien wurde gegenüber dem ursprüng53
lichen Entwurf Anfang Mai leicht verändert. Statt die Förderung in
voller Höhe als Lohnkostenzuschuss an den Arbeitgeber auszugestalten, wird jetzt für ein Mischmodell aus arbeitgeber- und arbeitnehmerseitigen Zuschüssen plädiert. Damit ähnelt der Vorschlag
54
dem seit vier Jahren in Hamburg erprobten Kombilohn-Modell.
Positiv ist die Ausgestaltung des Kombilohns als Ermessensleistung,
um die o.g. Probleme befristeter Zuschüsse bei der Entscheidung
über eine Förderung berücksichtigen zu können. Dies würde jedoch
auch eine – nicht vorgesehene – Anpassung des Fördersatzes an
den Einzelfall implizieren. Wenig überzeugend ist der Zielgruppenbezug (siehe Textbox). Er ist ganz offensichtlich der Sorge vor ausufernden Kosten geschuldet.
Der Lohnzuschuss an den Arbeitgeber als Variante des bestehenden Eingliederungszuschusses wird auf spezielle Altersgruppen
fokussiert. Die Ausweitung der Förderdauer für Jugendliche um zwei
Jahre ist in Anbetracht der erst 2004 erfolgten Neufassung des Instruments mit einer Reduzierung der Förderhöchstdauer um 12 Monate bemerkenswert – erst recht, weil eine längere Förderdauer
keine besseren Ergebnisse mit sich brachte. Weil der Zuschuss
weder im Zeitverlauf noch in Abhängigkeit von der Einkommenshöhe degressiv ausgestaltet ist, bleibt der Ausstiegsanreiz zu
schwach, dauerhaft in nicht geförderte Beschäftigung zu wechseln.
Die definierte Einkommensgrenze (EUR 1.300/1.600), ab der die
Förderung entfällt, stellt für die Arbeitnehmer eine kaum überwindbare Hürde dar, weil hier die Grenzbelastung für den Arbeitgeber
sprunghaft steigt. Die Förderung bis EUR 1.600 Bruttolohn führt
zudem zur Bezuschussung von Löhnen, die bereits jenseits der
Niedriglohnschwelle liegen. Vorteilhaft ist in diesem Zusammenhang
zumindest die Begrenzung auf Vollzeitstellen, weil ansonsten die
entsprechenden Stundenlöhne noch höher wären. Drehtüreffekte mit
erheblichen fiskalischen Konsequenzen sind nicht auszuschließen,
wenn Beschäftigte mit vergleichbaren Löhnen zugunsten der Arbeitslosen entlassen werden. Die Erfahrungen mit dem Eingliederungszuschuss zeigen, dass zusätzliche Beschäftigung durch die
Förderung nicht erfolgt. Zudem stellt sich die Frage nach der Nachhaltigkeit der Integrationsbemühungen. Schließlich zeigt der Zwischenbericht der Bundesregierung zur Hartz I-III-Evaluation, dass
beim Eingliederungszuschuss von erheblichen Mitnahmeeffekten
auszugehen ist.
Die ergänzenden Qualifizierungsgutscheine sind zu begrüßen, um
die Produktivität und das potentielle Lohnäquivalent zu steigern.
Auch beim Hamburger Modell sind diese Gutscheine ein Baustein –
sie werden aber kaum genutzt. Die Sonderregelung für Privathaushalte, die auch die Förderung von Teilzeitstellen vorsieht, wirkt v.a.
bei Bekämpfung von Schwarzarbeit positiv. Allerdings fehlt eine
entsprechende Anpassung der förderungswürdigen Bruttolohngrenzen nach unten, weil sonst auch hohe Stundenlöhne bezuschusst
werden.
Die flankierenden Maßnahmen (betriebliche Bündnisse, untertarifliche Entlohnung) sind sehr zu begrüßen. In der derzeitigen politi53
54
20
Zur Bewertung dieses Vorschlags vgl. Mauer, U. (2006). Die Probleme des Kombilohn-Modells der Union. http://dbresearch.db.com/servlet/reweb2.ReWEB?rwkey=u701442.
Vgl. Gerhardt, M. und I. Meyer Larsen (2005). Das „Hamburger Modell“ zur Beschäftigungsförderung – Auswertungsbericht, Hamburg.
26. September 2006
Kombilohn - Was es für den Erfolg braucht
schen Konstellation besteht aber wenig Hoffnung, dass sie umgesetzt werden. Ohne deren Einbeziehung ist der Vorschlag der Union
noch weniger überzeugend.
Der Kombilohn der SPD
— Zielgruppe: ältere ALG I-Bezieher über 50
Jahre mit einer (Rest-)Anspruchsdauer von
mindestens 120 Tagen
— Zweijährige Entgeltsicherung für die Zielgruppe als Pflichtleistung:
·
im 1. Jahr: 50% der Differenz zwischen altem und neuem Nettolohn
·
im 2. Jahr: 30% der Differenz
zwischen altem und neuem Nettolohn
·
Weiterzahlung der GRV-Beitrage in
Höhe von 90%
·
wiederholte Inanspruchnahme
möglich
— Lohnkostenzuschuss an Arbeitgeber als
Ermessensleistung für max. 24 Monate
·
20% - 40% des Bruttolohns
·
Arbeitsverhältnis muss mindestens
1 Jahr bestehen
Für den von der SPD vorgeschlagenen Zuschuss an Arbeitgeber gilt
bezüglich des Eingliederungszuschusses dasselbe wie beim
Unionsvorschlag – allerdings ist er weniger detailliert. Kern des
SPD-Vorschlags ist der Versuch, die Ende 2007 auslaufende Entgeltsicherung für Ältere modifiziert fortzusetzen. Weshalb sich die
Sozialdemokraten ausgerechnet für dieses Instrument aussprechen,
bleibt rätselhaft, denn die Inanspruchnahme war in der Vergangenheit gering, es hatte keinen Einfluss auf die Beschäftigungschancen
und es zeitigte fast ausschließlich Mitnahmeeffekte. Insoweit wäre
die geplante Einstellung der Entgeltsicherung das Beste, zumal der
harte Kern älterer Langzeitarbeitsloser wegen der Beschränkung auf
ALG I-Bezieher nicht erreicht wird. Stattdessen soll die Förderdauer
bis zum Vierfachen der bisherigen Regelung ausgedehnt werden.
Auch die beabsichtigte Möglichkeit einer wiederholten Inanspruchnahme ist konzeptionell misslungen. Die im teilweisen Ausgleich der
Nettoentgeltdifferenz zum Ausdruck kommende Mentalität der Besitzstandswahrung entspringt in Zeiten sich rasch wandelnder Arbeitsmärkte zudem einer merkwürdigen Vorliebe für Strukturkonservierung.
IV. Zehn Punkte für einen Erfolg
versprechenden Kombilohn
Bestehende Kombilöhne
nicht erfolgreich
Die Analyse der im geltenden Recht bestehenden KombilohnModelle hat gezeigt, dass diese nur in sehr begrenztem Ausmaß
geeignet sind, die Langzeitarbeitslosigkeit in Deutschland wirkungsvoll zu bekämpfen. Insbesondere die in Relation zur Grundsicherung für Arbeitsuchende teilweise sehr hohen äquivalenten Marktlöhne verdeutlichen, dass ein Ansatz, der in der Stärkung der finanziellen Anreize zur Arbeitsaufnahme das Allheilmittel sieht, zur Lösung des Problems ungeeignet ist. Die über alle Maßen angestiegenen Kosten von Hartz IV sollten nicht auch noch durch ein weiteres Draufsatteln bei den finanziellen Anreizen erhöht werden.
Solidar- und Äquivalenzprinzip
In diesem Zusammenhang ist es durchaus hilfreich an die unterschiedlichen Prinzipien zu erinnern, die dem Sozialsystem und dem
55
Arbeitsmarkt zugrunde liegen. Staatliche Transferzahlungen werden nach dem Solidarprinzip gewährt und nach der Bedürftigkeit der
Empfänger bemessen. Lohnzahlungen erfolgen dagegen nach dem
Äquivalenzprinzip für geleistete Arbeit und sind danach bemessen,
welchen Wert die Arbeit für den Arbeitgeber besitzt. Wenn das Existenzminimum durch eigene Einkommen (aus Erwerbstätigkeit) nicht
erreicht werden kann, wird das marktwirtschaftliche Äquivalenzprinzip bewusst durchbrochen und durch das Solidarprinzip ersetzt bzw.
ergänzt. Zugleich ist aber jeder Bürger zum vollen Einsatz seiner
Arbeitskraft verpflichtet. Dies ist der Grundgedanke von Subsidiarität. Ergänzende Hilfe (Leistung) wird in dem Ausmaß gewährt, in
dem die eigenen Möglichkeiten, den Lebensunterhalt zu sichern
(Gegenleistung), ausgeschöpft sind. Insoweit ist die weit verbreitete
Einstellung, der Staat garantiere nicht nur jedem das Existenzminimum, sondern die Bereitschaft Arbeit anzubieten müsse zusätzlich
Subsidiarität befolgen
55
26. September 2006
Vgl. dazu Eekhoff, J. und S. J. Roth (2002), Brachliegende Fähigkeiten nutzen,
Chancen für Arbeitslose verbessern, Berlin, S. 27ff.
21
Aktuelle Themen 366
zum Sozialtransfer noch vergütet werden, mit den Grundprinzipien
der Sozialen Marktwirtschaft nicht vereinbar.
Größere Lohnflexibilität nötig
Keine Mindestlöhne
Notwendig ist deshalb zunächst eine Verhaltensänderung auf der
Angebotsseite, die nicht einfach auf Hinzuverdienst ausgerichtet ist,
sondern auf Unabhängigkeit vom Leistungsbezug durch sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. Diese kann gerade wegen des
relativ hohen Grundsicherungsniveaus durch eine konsequente
Politik des „Forderns“ erreicht werden, nicht durch falsch gesetzte
finanzielle Anreize bei Arbeitsaufnahme. Hinzutreten muss auf Unternehmensseite eine Ausweitung der Arbeitsnachfrage. Ohne eine
größere Lohnflexibilität, die mit einer stärkeren Besetzung vorhandener Leichtlohngruppen innerhalb des bestehenden Tarifsystems
oder der Schaffung neuer einhergehen sollte, wird das Ziel einer
höheren Beschäftigung der derzeit Langzeitarbeitslosen kaum er56
reichbar sein. Eine weitere Stauchung der Lohnstruktur in Form
branchenspezifischer oder gesetzlicher Mindestlöhne wäre insoweit
höchst kontraproduktiv.
Ein Erfolg versprechendes Kombilohn-Modell umfasst daher folgende zehn Punkte:
1. Der Kombilohn wird begrenzt auf die erwerbsfähigen Bedürftigen, d.h. diejenigen, die Anspruch auf ALG II haben. Zugleich
werden die Anspruchsvoraussetzungen verschärft. Dies betrifft
insbesondere die Regelungen zum Schonvermögen. Dem Subsidiaritätsprinzip läuft die Nichtanrechnung von Vermögen in
dem Ausmaß, über das ALG II-Bezieher heute verfügen können,
zuwider. Dabei ist v.a. an die Kumulation zugestandener Kraftfahrzeuge, von Altersvorsorgevermögen sowie an die Eigentumswohnung oder das selbst genutzte Haus zu denken. Die
Vermögensverwertung muss nicht unmittelbar mit Eintritt in das
ALG II erfolgen, denkbar sind Übergangszeiten von bis zu zwei
Jahren. Noch besser wäre ein jährlich anzurechnender Betrag
beim Schonvermögen.
2. Der befristete Übergangszuschlag beim Wechsel vom ALG I ins
ALG II wird abgeschafft. Er verringert während der Zeit seiner
Zahlung die Suchintensität.
3. Für die so definierten Bedürftigen wird die Regelleistung nicht
abgesenkt, weil das jetzige Niveau zu Recht als Untergrenze für
eine menschenwürdige Lebensführung anzusehen ist. Als Ausnahme wird jedoch der Regelsatz für Kinder auf das Niveau des
Kindergeldes, das ergänzend gezahlt und angerechnet wird,
abgesenkt. Diese Maßnahme führt zur Gleichbehandlung zwischen Bedürftigen und nicht Bedürftigen, die zu niedrigen Löhnen arbeiten.
4. Gefördert werden i.d.R. niedrige (Stunden-)Löhne, nicht niedrige
Einkommen, die z.B. bei geringer Stundenzahl und relativ hohen
Löhnen erzielt werden. Der freiwillige Verzicht auf Mehrarbeit im
regulären Arbeitsmarkt bei ergänzendem ALG II-Bezug sollte
nicht noch durch staatliche Förderung belohnt werden. Ausnahmen von dem Erfordernis einer Vollzeitstelle bei niedrigen,
förderungswürdigen Löhnen sind bei familienbedingten Gründen
denkbar.
5. Die finanziellen Anreize sind dort zu verstärken, wo sie echte
Ausstiegshilfe sind und dort zu reduzieren, wo sie derzeit reine
57
Mitnahmeeffekte auslösen. Das Motto heißt: Ausstiegs- statt
56
57
22
Hierfür plädiert u.a. auch das IAB. Vgl. Dietz, M. et al. (2006), a.a.O., S. 4.
Vgl. Kapitel 5.1.3.
26. September 2006
Kombilohn - Was es für den Erfolg braucht
Neuer Kombilohn für einen
Single
1100
1000
900
800
700
0
300
600
600
900 1200 1500
Verfügbares HH-Einkommen p.M.
EUR
6. Der völlig falsch konzipierte Kinderzuschlag wird abgeschafft.
Durch die neuen Anrechnungsregeln ist die Kinderkomponente
bereits berücksichtigt.
Bruttoeinkommen p.M.
Hartz IV
Sozialhilfe (alt)
Neuer Kombilohn
Quelle: Eigene Darstellung
Lock-in-Förderung. Deshalb wird der Grundfreibetrag abgeschafft; Absetzbeträge sind nicht vorgesehen. Weil das Beschäftigungsziel von Langzeitarbeitslosen nicht auf einen nicht existenzsichernden Minijob ausgerichtet sein sollte, sondern auf reguläre Beschäftigung, werden die ersten EUR 400 Erwerbseinkommen in voller Höhe auf das ALG II angerechnet. Dies ist
auch der Preis für die Gewährung des Grundsicherungsniveaus.
Zugleich eröffnet sich damit ein finanzieller Spielraum für die
Konzentration der Förderung auf höhere Einkommensbereiche,
also dort, wo die Hilfeabhängigkeit nicht mehr so hoch ist. Im
Bereich EUR 400 bis 1.200 werden 20% des zusätzlichen Bruttolohns freigestellt, zwischen EUR 1.200 und EUR 2.000 10%.
Dadurch wird die Simultanität von Steuerpflicht und Transferbezug beseitigt.
15
7. Für ALG II-Bezieher sollte weitgehend das Workfare-Prinzip
gelten. Die Job-Center sollten jedoch verstärkt von der Möglichkeit des Verleihs Hilfebedürftiger an Private Gebrauch machen,
statt kommunale Beschäftigung forciert einzusetzen. Um die
Ein-Euro-Jobs weniger attraktiv zu machen, wird die Mehraufwandsentschädigung gestrichen und die Aufwandsentschädigung für die Maßnahmeträger reduziert.
8. Die jüngst beschlossene Sanktionierung von abgelehnten Arbeitsangeboten muss vor Ort konsequent umgesetzt werden.
9. Die übrigen Arbeitsmarktinstrumente mit Kombilohn-Charakter
sollten zurückgefahren werden. Denkbar ist der selektive Einsatz des Einstiegsgelds.
10. Die gleichzeitige Einführung eines Mindestlohns verbietet sich,
weil damit der Arbeitsmarkt im Niedriglohnsegment weiter verriegelt würde.
Mit einem solchen Kombilohn würde das Sozialstaatsprinzip endlich
wieder vom Kopf auf die Füße gestellt. Er schränkt den Kreis der
Anspruchsberechtigten deutlich ein, beseitigt ursachenadäquat die
Fehlanreize bestehender Regelungen und bringt das „Fordern und
Fördern“ in eine ausgewogene Balance. Er verbindet erhebliche
fiskalische Einsparungen bei Hartz IV mit überschaubaren Kosten
für Anreize, eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung aufzunehmen. Er vermeidet, dem ohnehin schon überbordenden, teuren
und weitgehend wirkungslosen Instrumentenkasten der aktiven Arbeitsmarktpolitik ein weiteres Instrument hinzuzufügen.
Aber auch dieser Vorschlag für ein Kombilohn-Modell sollte nicht
darüber hinwegtäuschen, dass es sich nur um einen kleinen Baustein für einen besser funktionierenden Arbeitsmarkt handelt. Beschäftigungswunder sind von diesem Kombilohn nicht zu erwarten.
Dazu bedarf es mehr, nämlich einer grundlegenden Flexibilisierung
des Arbeitsmarktes – angefangen beim Arbeitsrecht bis hin zur zumindest teilweisen Abkopplung der Sozialversicherungsbeiträge
vom Lohn, um den Abgabenkeil zwischen brutto und netto deutlich
zu senken.
Urban Mauer (+49 69 910-31886, [email protected])
26. September 2006
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