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Bewertung der Implikationen von TTIP für die
Verbraucherwohlfahrt
Ergebnisse einer Studie im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung
Loccum, den 06. Februar 2015 Prof. Dr. Christian Thorun ConPolicy GmbH Institut für Verbraucherpolitik
Ausgangslage
Ziele des Abkommens und Herausforderung
Seit Sommer 2013: Verhandlungen zwischen den USA und der EU über eine transatlantische Handels- und
Investitionspartnerschaft (TTIP) (aktuell 8. Verhandlungsrunde in Brüssel)
Ziel des Abkommens: „Handel und Investitionen zwischen der EU und den Vereinigten Staaten auszuweiten,
indem das bislang nicht ausgeschöpfte Potenzial eines echten transatlantischen Marktes
genutzt wird, durch einen besseren Marktzugang und eine größere regulatorische
Kompatibilität [...]“ (Verhandlungsmandat vom 17. Juni 2013)
Geplante Maßnahmen:
•  Erleichterter Marktzugang durch eine weitgehende Beseitigung von Zöllen und Beschränkungen
•  Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse
•  Auch langfristig verbesserte regulatorische Zusammenarbeit („living agreement“)
Laut Verhandlungsführer werden hierdurch Wohlstandsgewinne für Bürger und Verbraucher erreicht:
•  Schaffung von neuen Arbeitsplätzen
•  Zunahme der Wirtschaftsleistung (BIP) und hierdurch Steigerung der Realeinkommen
•  Entlastungseffekte für Verbraucher (durch niedrigere Preise)
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•  Anstieg der Produktvielfalt
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Zustimmungsraten zum Abkommen in der EU
Österreicher, Deutsche und Luxemburger überwiegend skeptisch
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WARUM?
Das Dilemma
Gründe für die in Deutschland kontrovers geführte Debatte
Argumentation der Kritiker:
•  Vorwurf einer insgesamt intransparenten Verhandlungsführung („Geheimverhandlungen“)
•  Investor-Staat-Streitbeilegungsmechanismus gibt Investoren priviligierte Rechte und führt zu „regulatory chill“
•  Langfristige Auslegung des Abkommens könnte demokratische Prinzipien beschneiden („Living agreement“)
•  Einbeziehung von sensiblen Wirtschaftsbereichen (wie bspw. Lebensmittel, Medizinprodukte, etc.)
•  Nichttarifäre Handelsbarrieren sollen abgebaut werden - das führt zu einem „race to the bottom“
Annahme der EU-Kommission:
„Auf beiden Seiten des Atlantiks gelten Gesetze und Vorschriften zum Schutz der Gesundheit, der
allgemeinen und finanziellen Sicherheit, der Umwelt, der Verbraucher oder anderer kollektiver Güter,
die im Kern dieselbe Zielstellung haben, regulatorisch aber unterschiedlich umgesetzt
sind.“ (Europäische Kommission, 2014)
Argumentation der Verhandlungsführer:
•  Aufgrund von abweichenden Regelwerken werden doppelte Prüfungen notwendig, sodass für Unternehmen ein
doppelter finanzieller Aufwand entsteht.
!  Bestimmte Produkte werden entweder gar nicht oder zu erhöhten Preisen im Auslandsmarkt angeboten.
!  Durch Angleichung der Regularien profitieren Verbraucher direkt (niedrigere Preise, Produktvielfalt, etc.).
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Erwiderung der Kritiker:
Kernfrage
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•  Zweifelhaft, ob Kosteneinsparungen der Unternehmen direkt an Endverbraucher weitergegeben
werden.
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•  Abbau von nichttarifären Handelshemmnissen kann mit einem Eingriff in nationale Regelungen
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Lebensmittelsicherheit oder zum Verbraucher- und Umweltschutz einhergehen. Diese
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Kosten-Nutzen-Betrachtung einbezogen werden – das geschieht bislang jedoch nicht.
Ziele der Studie für die Friedrich-Ebert Stiftung
Zielsetzung:
Bewertung des derzeitigen Verhandlungsstands – soweit dieser öffentlich zugänglich ist – im Hinblick auf
seine verbraucherpolitischen Implikationen.
Kernfragen:
•  Welche Aspekte müssen in einer Bewertung der Chancen und Risiken des Abkommens aus Sicht der
Verbraucher betrachtet und ggf. gegeneinander abgewogen werden?
•  Worin bestehen die wesentlichen Gemeinsamkeiten und Unterschiede in der Regulierung dieser Märkte
zwischen der EU und den USA?
•  Welche Chancen und Gefahren könnten aus dem Abkommen für verbraucherpolitische Standards und
Regulierungen aus europäischer Perspektive resultieren?
Vorgehen:
•  Literaturauswertung
•  Experteninterviews
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Methodische Einschränkungen:
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•  Keine Bewertung der Potentiale von Zollreduktionen
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•  Aspekte zur Verhandlungsführung werden nicht adressiert
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•  ISDS wird ausgeklammert
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•  Unzureichender Kenntnisstand über den tatsächlichen Verhandlungsstand
werden?
1. Teil: Es gibt nicht das Abkommen (1/2)
Instrumente zum Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse
Intensiver Informationsaustausch
•  Schwächste Form der regulativen Zusammenarbeit
•  Strukturiert geführter Informationsaustausch zwischen den Parteien
•  Verbesserte Zusammenarbeit der Regulierungsinstanzen auf sektoraler sowie horizontaler Ebene
Gegenseitige Anerkennung
•  Form 1: Anerkennung der abweichenden Regeln des Verhandlungspartners – neben den eigenen
•  Form 2: Anerkennung der Konformitätsbewertungsverfahren des Verhandlungspartners
Äquivalenz
•  Annahme, dass dasselbe Ziel durch unterschiedliche
Mittel erreicht werden kann, die als äquivalent
einzustufen sind (z.B. Transatlantische ÖkoÄquivalenzvereinbarungen)
Harmonisierung
•  Weitreichendste Form der regulativen Zusammenarbeit
•  Einigung auf einen einzigen gültigen Standard, der
anschließend bei beiden Verhandlungspartnern gilt
! Je höher die Instrumente in der Pyramide liegen,
desto stärker ist ihre Eingriffstiefe.
Harmonisierung
Äquivalenz
Gegenseitige Anerkennung
Intensiver Informationsaustausch
1. Teil: Es gibt nicht das Abkommen (2/2)
Problematisierung der unterschiedlichen Instrumente
Regulative Gefahren aus
Verbraucherperspektive
Mindestanforderungen, um
Verbraucherwohlfahrt sicherzustellen
Harmonisierung
Harmonisierung auf „kleinstem
gemeinsamen Nenner“
Harmonisierung auf hohem Niveau. – Eine
solche setzt jedoch relativ ähnliche
Regulierungsniveaus voraus
Äquivalenz
Marktverzerrung und „Race to the
bottom“
Das Instrument sollte nur angewendet werden,
wenn die Regulierungsinstrumente
unterschiedlich, aber die Regulierungsziele
und -ergebnisse (nahezu) identisch sind.
Gegenseitige
Anerkennung
Marktverzerrung und „Race to the
bottom“
Das Instrument sollte nur angewendet werden,
wenn die Regulierungsinstrumente
unterschiedlich, aber die Regulierungsziele
und -ergebnisse (nahezu) identisch sind.
Informationsaustausch
Einseitiger Fokus auf den Abbau von
Handelshemmnissen – ohne
Berücksichtigung von
Verbraucherwohlfahrt
Berücksichtigung auch von Fragen einer
umfassend verstandenen
Verbraucherwohlfahrt (siehe hierzu nächste
Folie)
2. Teil: Verbraucherwohlfahrt nicht rein monetär
bemessen
Definition von Verbraucherwohlfahrt
Bei der Bewertung der Implikationen von TTIP sollte Verbraucherwohlfahrt nicht nur monetär bemessen
werden, sondern vor allem dadurch, ob grundliegende Verbraucherrechte gewahrt werden.
• 
Sicherheit: Der Schutz von Verbraucherinnen und
Verbrauchern vor Gefahren für ihre Gesundheit und
Sicherheit.
• 
Ökonomische Interessen: Die Förderung und der Schutz
der ökonomischen Interessen der Verbraucherinnen und
Verbraucher.
• 
Informationen: Der Zugang zu angemessenen
Informationen, die es Verbraucherinnen und Verbrauchern
ermöglichen, ihre ökonomischen Interessen zu befördern.
• 
• 
Verbraucherbildung: Der Zugang zu Verbraucherbildung,
die auch eine Bildung über die Auswirkungen des
individuellen Konsums auf Umwelt und Gesellschaft und
die ökonomischen Interessen umfasst.
Nachhaltiger Konsum: Die Förderung nachhaltiger
Konsummuster.
United Guidelines for Consumer Protection, 2003
Sicherheit
Ökon.
Interessen
Nachhaltiger
Konsum
Ziele der
Verbraucherpolitik
Bildung
Information
Bewertungsrahmen
Auswirkungen auf Verbraucherwohlfahrt varriieren nach Instrument
!  Abhängig vom gewählten Instrument zum Abbau von nichttarifären Handelshemmnissen ergeben sich
unterschiedliche Implikationen für die Verbraucherwohlfahrt.
Sicherheit
Harmonisierung
Äquivalenz
Ökonomische
Interessen
Nachhaltiger
Konsum
Ziele der
Verbraucher
-politik
Gegenseitige Anerkennung
Intensiver Informationsaustausch
Bildung
Information
Analyse ausgewählter Teilmärkte
Methodisches Vorgehen
Analyse der Potenziale und Risiken von TTIP auf Grundlage des Bewertungsrahmens für die
verbraucherpolitisch relevanten Teilmärkte:
• 
• 
• 
• 
• 
Fokus in den folgenden Ausführungen
Lebensmittel und Ernährung
Arzneimittel
Medizinprodukte
Datenfluss und Datenschutz
Finanzdienstleistungen
Jeweils 3-stufiges Vorgehen:
1. 
Darstellung der geltenden Standards im transatlantischen Vergleich
2. 
Aufarbeitung des derzeitigen Diskussionstandes
3. 
Abschließende Bewertung im Hinblick auf verbraucherpolitische Implikationen
Teilmarkt 1 – Lebensmittel (1/3)
Geltende Standards im transatlantischen Vergleich
EU
USA
Vorsorgeprinzip
Generally recognised as safe
!  Verwendung von gentechnisch modifizierten
Organismen (GVO) nur nach einem
aufwändigen Zulassungsverfahren erlaubt
!  Verwendung von gentechnisch modifizierten
Organismen (GVO) erlaubt
!  Deklarationspflicht und Rückverfolgbarkeit für
GVO
!  Keine Deklarationspflicht für GVO
Einbeziehung „andere legitimer“ Faktoren
System of Sound Science
!  Prozesshygiene
!  Desinfektion mit keimtötenden Substanzen
Weitere Punkte
• 
Einsatz von Wachstumshormonen untersagt
• 
Einsatz von Wachstumshormonen erlaubt
• 
Umfangreiches Kennzeichnungssystem
(Herkunftsland, Kloning, Nano-Materialien etc.)
• 
Fast kein Äquivalent
• 
Verkauf von Rohmilchkäse erlaubt
• 
Verkauf von Rohmilchkäse untersagt
Teilmarkt 1 – Lebensmittel (2/3)
„Wenn wir die Chancen eines freien
Handels mit dem riesigen amerikanischen
Markt nutzen wollen, können wir nicht
mehr jede Wurst und jeden Käse als
Spezialität schützen.“
Christian Schmidt
„There can’t be a trade agreement
(Bundeslandwirtschaftsminister)
without serious and significant
commitment to agriculture.“
Tom Vilsack
(US-Landwirtschaftsminister)
Derzeitiger gesellschaftlicher Diskussionsstand
„Daher würde ich nie ein Abkommen
aushandeln, das unsere strikten
Standards bei Lebensmittelsicherheit [...]
senken würde.“
Cecilia Malmström (EU-Kommissarin)
Einschätzung zivilgesellschaftlicher Vertreter:
!  Regulierungsphilosophien zwischen der EU und den USA divergieren z.T. stark, so dass eine
Harmonisierung unmöglich erscheint.
!  Allgemeine Angst vor Paket-Deals
!  Auch Äquivalenzbestreibungen oder gegenseitige Anerkennung strittig, da hierdurch auch solche
Produkte einen Zugang zum europäischen Markt erhielten, die nicht den hiesigen Anforderungen an
Risikobewertung oder Ethik entsprechen (eventuell sogar ohne Kennzeichnung).
!  Initiierung eines „Race to the bottom“?
Potentiale werden allerdings in einem intensivierten Informationsaustausch gesehen:
•  Durch Bündelung von Kompetenzen kann die transatlantische Verbraucherwohlfahrt gestärkt werden.
!  Gemeinsames Lebensmittelfrühwarnsystem, gemeinsame Bekämpfung von Antibiotikaresistenzen,
Bekämpfung von (Kinder-)Fettleibigkeit, etc.
Teilmarkt 1 – Lebensmittel (3/3)
Abschließende Bewertung
Sicherheit
Ökon.
Interessen
Information
Ggs. Anerkennung/Äquivalenz Produktions-, Hygieneund Sicherheitsstandards
-
+
-
Einführung transatlantisches Lebensmittelfrühwarnund -rückverfolgungssystem
+
Kollaboration Bekämpfung von Antibiotikaresistenzen
+
+
Bildung
Nachh.
Konsum
Harmonisierung Produktions-, Hygiene- und
Sicherheitsstandards
Kollaboration Bekämpfung von (Kinder-)Fettleibigkeit
-
+
+/+
+
+
+
+
Teilmarkt 2 – Medizinprodukte (1/3)
Geltende Standards im transatlantischen Vergleich
Medizinprodukte sind Instrumente und Gegenstände, die zur medizinischen Behandlung entweder im Körper
oder am Körper eingesetzt werden. Sie entfalten ihre Wirkung, ohne in den Stoffwechsel einzugreifen.
EU
USA
Intransparentes Zulassungssystem
Transparentes Zulassungssystem
• 
Dezentrales „System der benannten Stellen“
• 
Zentrale Zulassungsorgane (FDA und Center for
Devices and Radiological Health)
• 
Verpflichtung der Hersteller nach Einführung
des Produktes die Sicherheit selbst zu
monitoren
• 
Zulassung per Vorsorgeprinzip (Pre-MarketApproval)
• 
Nur Äquivalenzstudien und keine
Wirksamkeitsstudien erforderlich
• 
Valide klinische Studien zu Sicherheit und
Wirksamkeit erforderlich
Intransparentes Reporting-System
Transparentes Reporting-System
• 
Zentrale, nicht öffentlich zugängliche Datenbank
(EURAMED)
• 
Ergebnisse der Zulassungsentscheidungen
öffentlich zugänglich
• 
Informationen zu gemeldeten Nebenwirkungen
und Produktrückrufen nicht öffentlich zugänglich
• 
Meldung über Nebenwirkungen und
Produktrückrufe auf FDA-Homepage einsehbar
Teilmarkt 2 – Medizinprodukte (2/3)
Derzeitiger gesellschaftlicher Diskussionsstand
• 
Forderung verschiedener Vertreter der Zivilgesellschaft:
•  Harmonisierung der Systeme auf US-amerikanischem Niveau
•  Transparente öffentliche Darstellung von Daten zu Hochrisikoprodukten auf US-Niveau
•  Einführung eines gemeinsamen Produktidentifikationssystems zur Rückverfolgbarkeit von
risikobehafteten Produkten
• 
Position der Chefunterhändler:
•  Beibehaltung der unterschiedlichen Zulassungssysteme
•  Ausweitung des Informationsaustausches
Teilmarkt 2 – Medizinprodukte (3/3)
Abschließende Bewertung
Sicherheit
Ökon.
Interessen
Ggs. Anerkennung Zulassung
-
+
Harmonisierung Zulassung auf US-Niveau
+
+
Informationsaustausch bei Prüfberichten und
Zulassungen
+
Einführung gemeinsames
Produktidentifikationssystems
+
Harmonisierung Transparenz auf US-Niveau
+
Information
+
Bildung
Nachh.
Konsum
Teilmarkt 3 – Datenschutz (1/3)
Geltende Standards im transatlantischen Vergleich
• 
Nach Aussage der Verhandlungsführer sind lediglich Aspekte des Datenflusses, jedoch explizit nicht
Aspekte des Datenschutzes Bestandteil des EU-Verhandlungsmandats.
Allerdings fraglich: Ist eine Intensivierung des Transfers von unternehmensbezogenen B2B-Daten bei
gleichzeitiger Ausklammerung des Austauschs von personenbezogenen Daten überhaupt möglich?
• 
EU
USA
• 
Datenschutz als Grundrecht
• 
Grundlage für Datenschutz im 4. Zusatzartikel
der Verfassung
• 
Gesetzlicher Rahmen für den Umgang mit
personenbezogenen Daten
• 
Datenschutz weitgehend über Selbstregulierung
• 
„Mantel“-Ansatz
• 
„Patchwork“-Ansatz
• 
Anhaltende Verhandlungen zu einem
harmonisierten gesetzlichen Datenschutz auf
EU-Ebene (Datenschutz-Grundverordnung)
• 
Leitlinienkatalog darüber, wie Datenschutz in
der heutigen Informationsgesellschaft aussehen
sollte („Consumer Privacy of Rights“)
Teilmarkt 3 – Datenschutz (2/3)
Derzeitiger gesellschaftlicher Diskussionsstand
• 
Position der Verbrauchervertreter (BEUC, TACD, vzbv):
•  Der freie Fluss von Informationen darf nicht mit einem freien Fluss von personenbezogenen Daten
gleichgesetzt werden.
•  Die Vergangenheit hat gezeigt, dass datenschutzrechtliche Mindeststandards von US-Unternehmen
trotz öffentlicher Selbstverpflichtung oftmals nicht korrekt eingehalten werden.
• 
Position der US-Unternehmen:
•  Europäische Datenvorschriften stellen eine bedeutende Handelsbarriere und den Grund für erhöhte
Kosten für US-Unternehmen im internationalen Handel dar.
•  Datenschutzstandards sind so zu verhandeln, dass eine nichtdiskriminierende Balance zwischen der
informationellen Selbstbestimmung und einem Minimum an Handelsbarrieren geschaffen wird.
• 
Allerdings Einigkeit darüber, dass:
•  TTIP in seiner Form als Handelsabkommen nicht den richtigen Ort bietet, um von Grund auf neue
transatlantische Datenschutzregelungen aufzusetzen.
•  Die USA und die EU unabhängig von TTIP zukünftig starker bei Fragen des Datenschutzes kooperieren
müssen (bspw. durch intensivere Zusammenarbeit der EU-US-Regulierungs- und
Datenschutzbehörden).
•  Eine transatlantische Zusammenarbeit gerade im Bereich der Cyber-Sicherheit sinnvoll wäre.
Teilmarkt 3 – Datenschutz (3/3)
Abschließende Bewertung
Sicherheit
Ökon.
Interessen
Information
Bildung
Nachh.
Konsum
Harmonisierung Datenschutzstandards
✕
✕
✕
✕
✕
Ggs. Anerkennung Datenschutzstandards +
Selbstregulierung
-
-
Informationsaustausch zu Datenschutzstandards und
Verstößen
+
+
Kooperation bei Cyber-Sicherheit
+
+
Fazit und Schlussfolgerungen (1/2)
These 1: These 2: These 3: These 4: Im transatlantischen Verhältnis existieren zum Teil grundsätzlich unterschiedliche
Regulierungsphilosophien, die einer übergreifenden Harmonisierung oder gegenseitigen
Anerkennung entgegenstehen. Allerdings existieren in einigen Bereichen auch sehr große Ähnlichkeiten in den
Regulierungsansätzen, die nicht vernachlässigt werden sollten und in denen eine
Harmonisierung oder gegenseitige Anerkennung von Standards sinnvoll ist. In einem verstärkten Informationsaustausch zwischen der EU und den USA liegt ein enormes
verbraucherpolitisches Potenzial. Dieses sollte im Rahmen der regulatorischen
Zusammenarbeit gehoben werden. Die Annahme, dass das Verbraucherschutzniveau oder die Regulierungsansätze in der EU
grundsätzlich höher oder besser sind, ist nicht haltbar. Fazit und Schlussfolgerungen (2/2)
These 5: Damit das Potenzial der regulatorischen Zusammenarbeit gehoben wird, müssen
Mindestanforderungen an diese berücksichtigt werden. These 6: Die TTIP-Verhandlungen bergen das Potenzial, auch die Interessen der Verbraucherinnen und
Verbraucher zu befördern. Allerdings ist hierfür ein Mentalitätswechsel in der
Verhandlungsführung erforderlich.

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