Schriftl. Bericht - Niedersächsischer Landtag

Drucksache 17/7112
Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode
Schriftlicher Bericht
zum
Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans für die Haushaltsjahre 2017 und 2018
(Haushaltsgesetz 2017/2018 - HG 2017/2018 -)
Gesetzentwurf der Landesregierung - Drs. 17/6060 neu
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen - Drs. 17/7030
Berichterstatter: Abg. Dr. Stephan Siemer (CDU)
Dieser Bericht ergänzt die Ausführungen zum Haushaltsgesetz, die zu Beginn der Haushaltsberatungen im Plenum am 13.12.2016 mündlich - im Rahmen der zusammenfassenden Berichterstattung zu den drei unmittelbar den Landeshaushalt betreffenden Gesetzentwürfen (TOP 16 bis 18) vorgetragen werden, um die Hinweise zu den wenigen vom Ausschuss empfohlenen Änderungen.
Den Empfehlungen des Ausschusses liegen folgende Überlegungen zugrunde:
Zu § 3:
Die Änderung des § 3 beruht auf einem schriftlichen Änderungsvorschlag der Koalitionsfraktionen,
die wie folgt begründet wurde:
Zu Absatz 1:
Die mit der Steuerschätzung November 2016 ermittelten Steuermehreinnahmen für das
Jahr 2017 ermöglichen auch für das Haushaltsjahr 2017 einen Haushaltsausgleich ohne Einnahmen aus Krediten. Damit können auch für das Haushaltsjahr 2017 die Voraussetzungen
der Schuldenbremse bei der Feststellung des Haushaltsplans eingehalten werden.
Zu Absatz 2:
Dem Gebot der Wirtschaftlichkeit aus § 7 der Landeshaushaltsordnung (LHO) folgend, stellt
das Finanzministerium im Rahmen einer Liquiditätssteuerung des Gesamthaushalts sicher,
dass für die Finanzierung der Ausgaben des Landes neben den laufenden Einnahmen verfügbare Liquidität eingesetzt wird, bevor es Kredite vom Kreditmarkt aufnimmt. Hierzu verwendet es auch Mittel, die für einen bestimmten Zweck bestimmt oder vorgehalten, aber aktuell (noch) nicht benötigt werden. Es handelt sich hier insbesondere um Bestände von Sondervermögen und Rücklagen und um der kommunalen Ebene zustehende Steuereinnahmen,
welche zu bestimmten Terminen gezahlt werden und bis zu diesem Zeitpunkt die Liquidität
des Landes verstärken.
Diese Mittel stehen allerdings nicht dauerhaft zur Finanzierung des Haushalts zur Verfügung;
wenn sie zu ihrem eigentlichen Zweck bereitgestellt werden müssen, benötigt das Land letztendlich die Einnahmen aus der zunächst aufgeschobenen Kreditaufnahme.
Diese wirtschaftlich sinnvolle Vorgehensweise hat nach der haushaltsrechtlichen Systematik
zur Folge, dass vorhandene Kreditermächtigungen zur Anschlussfinanzierung bereits beste-
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hender Verbindlichkeiten (§ 18 Abs. 2 Satz 2 LHO) zum Jahresende gegebenenfalls noch
nicht in Anspruch genommen worden sind.
Die Verwendung bestehender Liquidität, die als sog. Innerer Kassenkredit eine Kreditaufnahme vom Kreditmarkt vorläufig ersetzt, wird – insoweit Kassenverstärkungskrediten (§ 34a
LHO) vergleichbar – nicht als Krediteinnahme gebucht, wohingegen die daraus finanzierten
Ausgaben als solche gebucht werden. Durch die grundsätzlich auf den einzelnen Jahreshaushalt bezogene Sichtweise der Regelungen über den Haushaltsabschluss und die Geltungsdauer von Kreditermächtigungen entsteht im Zusammentreffen mit dem fortlaufenden
Liquiditätsmanagement der falsche Anschein, dass die Kreditermächtigung nach § 18 Abs. 2
Satz 2 LHO nicht benötigt werde, vielmehr die vorhandenen Mittel sogar für eine Tilgung von
Schulden aus dem Bestand ausreichen. Tatsächlich ist die notwendige Kreditaufnahme nur
aufgeschoben und muss nachgeholt werden können, um die vorübergehend eingesetzten Mittel für ihren eigentlichen Zweck bereitzustellen.
Gem. § 18 Abs. 2 Satz 3 LHO gilt eine nicht ausgeschöpfte Tilgungskreditermächtigung noch
im Folgejahr fort. Aufgrund der beschriebenen haushaltssystematischen Darstellungsproblematik ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass Tilgungskreditermächtigungen als Folge in Anspruch genommener Liquidität verloren gehen. Die Regelung bedarf daher einer Ergänzung;
der vorgeschlagene neue Absatz 2 des § 3 HG regelt deshalb explizit, dass im jeweiligen
Haushaltsjahr eine Kreditermächtigung in der Höhe fortbesteht, in der die Kreditermächtigung
des vorangegangenen Jahres zur Tilgung von am Kreditmarkt aufgenommenen Schulden im
Rahmen des Liquiditätsmanagements nicht genutzt wurde. Diese Anordnung ergänzt die Regelung in § 18 Abs. 2 Satz 3 LHO und sichert den Fortbestand einer aus wirtschaftlichen
Gründen aufgeschobenen Tilgungskreditermächtigung, bis die aus Liquidität bereitgestellte
Zwischenfinanzierung im Rahmen einer Auflösung des inneren Kassenkredites endgültig aus
Einnahmen aus Tilgungskrediten zu finanzieren ist.
Die Ergänzung greift einen Vorschlag des Landesrechnungshofes aus dessen Jahresbericht
2015 auf. Der Landesrechnungshof hatte angeregt, die Auswirkungen einer im Rahmen der
Liquiditätssteuerung des Gesamthaushalts unterbliebenen Kreditaufnahme gesetzlich zu regeln und hierzu beispielhaft auf eine seit Jahren in Bayern zu findende Regelung (dort § 8
Abs. 3 HG) hingewiesen.
Der vorgeschlagene neue § 3 Abs. 2 HG regelt eine Kreditermächtigung jeweils für das Haushaltsjahr, für das das Haushaltsgesetz beschlossen wird. Diese Ermächtigung ist nach ihrer
Funktion abhängig davon, in welcher Höhe im vorangegangenen Haushaltsjahr innere Liquidität auf die Ausschöpfung der Kreditermächtigung nach § 18 Abs. 2 Satz 2 LHO gewirkt hat.
Da dies zu dem Zeitpunkt, zu dem das Haushaltsgesetz regelmäßig verabschiedet wird, noch
nicht feststeht, kann diese Kreditermächtigung noch nicht beziffert werden. Die Höhe der Ermächtigung nach § 3 Abs. 2 HG (neu) ist aus den Abschlussdaten der Haushaltsrechnung
des vorangegangenen Jahres bestimmbar und wird dort nachgewiesen.
Die Neuregelung sichert ein umfassendes, an Wirtschaftlichkeit orientiertes Liquiditätsmanagement gegen nicht beabsichtigte haushaltsrechtliche Folgeprobleme ab und grenzt mit
Blick auf die ab 2020 in vollem Umfang greifende Schuldenbremse die notwendigen haushaltswirtschaftlichen Spielräume in sachgerechter Weise ab. Sie stellt ausschließlich die Ausfinanzierung bereits bestehender Haushaltsbelastungen sicher und führt somit nicht zu einer
Neuverschuldung im Sinne der Schuldenbremse.
Der Haushaltsausschuss empfiehlt hierzu eine redaktionell abgeänderte und zum Teil auch genauere Fassung. Darin soll die Verweisung auf § 18 LHO durch eine Bezugnahme auf das Ergebnis
der Haushaltsrechnung des Vorjahres ersetzt werden. Dies beruht darauf, dass dem § 18 LHO keine betragsmäßige oder anderweitige Konkretisierung der Ermächtigung entnommen werden kann,
auf die hier sinnvoll verwiesen werden könnte.
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Außerdem wird zu den Gründen für die Vorfinanzierung eine redaktionelle Umschreibung empfohlen, die auf Beispiele verzichtet. Schließlich wird am Ende des Tatbestandes deutlich gemacht,
dass die Kreditaufnahme zu dem Zeitpunkt, in dem die Vorfinanzierung durch die Aufnahme eines
Kredits abgelöst wird, noch erforderlich sein muss und nicht beispielsweise infolge höherer Einnahmen unterbleiben kann. Der Landesrechnungshof hat in der Beratung bestätigt, dass er die
Aufnahme einer entsprechenden Ermächtigung befürwortet habe und auch mit den vorgesehenen
Änderungen und Klarstellungen einverstanden sei, auch wenn aus seiner Sicht § 18 Abs. 2 Satz 2
LHO eine ausreichende Grundlage für die Aufnahme von Tilgungskrediten bilde.
Ausschussmitglieder der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen haben erklärt, dass mittlerweile die nötige Transparenz bei der Inanspruchnahme der Kreditermächtigungen erreicht worden sei und dass die neue Ermächtigung auch mit Rücksicht darauf eingeführt werden solle, dass
künftig im Regelfall keine Ermächtigungen zur Aufnahme von Deckungskrediten mehr erteilt werden würden. Ein Ausschussmitglied der CDU-Fraktion hat dazu angemerkt, dass die Neuregelung
in die Gesamtabwägung seiner Fraktion einbezogen werden solle.
Der mitberatende Rechtsausschuss hat sich mit dieser Änderung besonders befasst, aber keine
rechtlichen Bedenken dazu geäußert und keine Abweichungen empfohlen.
Zu § 14/1:
Die Einfügung des § 14/1 beruht ebenfalls auf dem erwähnten schriftlichen Änderungsvorschlag
der Koalitionsfraktionen (Nummer 2, dort als neuer § 15 bezeichnet); sie wurde wie folgt begründet:
Der Bund sieht in § 5 des Entflechtungsgesetzes für die auf die Länder verteilten Mittel lediglich eine investive Zweckbindung vor. Von den Niedersachsen nach dem Entflechtungsgesetz
zustehenden Finanzmitteln kann der genannte Betrag deshalb auch für ein zweijähriges Sonderprogramm für Radschnellwege eingesetzt werden.
Diesen Vorschlag hat der Ausschuss so übernommen.
(Ausgegeben am 12.12.2016)
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