2016年年10⽉月21⽇日 第4回「地⽅方⾃自治論論Ⅱ」 政策過程と政策形成 社会学科 ⾼高橋 洋 政策過程＝Policy Cycle ②政策⽴立立案 ①課題設定 ③政策決定 ⑤政策評価 ④政策実施 2 外部環境：社会・住⺠民 政策に関係するサイクル ●予算のサイクル ・単年年度度主義 ●⼈人事のサイクル ・国：２年年単位 ・⾃自治体：３〜～５年年単位 ●選挙のサイクル ・⾸首⻑⾧長選挙、議会選挙：４年年単位 ・マニフェスト選挙⇒総合計画などへの影響 ●総合計画のサイクル ・基本構想10年年、基本計画５年年 3 ①課題設定 ●課題の発⽣生 ・公共的な課題：何を政策として扱うか？その範囲、優先順位 ・要素・契機：重⼤大事件の発⽣生、社会指標の悪化、違憲判決 ・制約条件：予算、⼈人員、時間 ●争点化 ・社会的関⼼心：「保育園落落ちた⽇日本死ね！」 ・政治的意思：「郵政⺠民営化」 ・争点化させない、扱わないという決定 ●課題設定の主体 ・政治家：選挙の⾒見見返りに？⾃自らのライフワーク？ ・官僚僚制：専⾨門性、継続性、公共性 ・利利益集団：個別利利益の実現 ・マスメディア、学者・有識識者：中⽴立立的？ 4 ②政策⽴立立案 ●課題に対して解決⼿手段を策定 ・技術的側⾯面、法制的側⾯面、予算的側⾯面 ・そのための調査研究：役所内勉強会、審議会の活⽤用、アウトソース ●⽴立立案主体 ・官僚僚制（未だに最⼤大の役割）：専⾨門性、情報の独占 ・審議会：地⽅方⾃自治法138条4、「隠れ蓑」批判 ・議員（与党・野党）：議員⽴立立法 ●介⼊入・影響主体 ・学者、シンクタンク、NPO、住⺠民 ・マスメディア ・利利益集団、利利害関係者 ・国、他の⾃自治体 5 ③政策決定 ＝⺠民主的⼿手続きを経て、正統性を確保する必要性 ・ボトムアップ型、トップダウン型 ●国の場合 ・省省議⇒事務次官等会議（事実上の決定？）⇒閣議決定 ・⾮非公式に：与党事前審査、根回し ・国会：法案の審議→修正、付帯決議、会期切切れで廃案 ・両院において過半数で可決、2/3再可決（憲法59条） ●⾃自治体の場合 ・庁議：⾸首⻑⾧長＋幹部職員⇒⾸首⻑⾧長が決定 ・議会：条例例案の審議、根回し ⇒問い：国と地⽅方の本質的な違いは？ 6 政策決定のモデル ●エリート論論 ・⼤大衆は政策に無関⼼心・受動的 ・限られたエリートが政治を⽀支配 （「鉄の三⾓角形」） ⇒官僚僚を中⼼心として、現状秩序維 持的な決定が多くなる ●多元主義論論 ・官僚僚や政治家以外に多数の利利益 集団が競合し、権⼒力力は分散的 ・これら主体間の相互作⽤用を通じ て、個別的・結果的に意思決定 ⇒現状変更更是認的 ●合理理的選択モデル ・政治主体があらゆる選択肢を考慮 し、⽬目的合理理的に⾏行行動 ・解決策の費⽤用対効果を評価し、 効⽤用最⼤大化の⼿手段を採⽤用 ●増分主義 : Incrementalism ・過去の政策の成果を所与のもの とし、その延⻑⾧長線上で考える ・利利⽤用可能な資源の増加部分のみ を配分対象とする ●ゴミ箱モデル ・政治主体の選好や関連技術は不不 明瞭、参加のあり⽅方は流流動的 7 ・「組織化された無秩序」の中で、 偶然の産物として政策決定 ④政策実施 ●実施＝⾏行行政機関の本分 ・国、その下部組織・地⽅方組織 ・地⽅方⾃自治体：都道府県、市町村 ⇒国⺠民から⾒見見れば、実施こそ政策そのもの！ 実施段階①：法令令をより具体化 ・法律律・条例例は抽象的レベルの規定のみ ⇒政令令、省省令令、規則、基準、⼿手順の制定 例例：道路路交通法⇒道交法施⾏行行令令⇒各道路路で最⾼高速度度を設定 実施段階②：具体的に現場にて基準を適⽤用 ・⾏行行政裁量量の問題：法令令・規則で全てを規定するのは不不可能 ○⾏行行政の現場での最適な判断、柔軟な対応 ×⾏行行政による公権⼒力力の濫濫⽤用、恣意的決定の恐れ 8 地⽅方公務員と政策実施 ＜部⾨門別地⽅方公務員数：平成27年年４⽉月１⽇日時点＞ ⺠民⽣生・衛⽣生関係を 除く⼀一般⾏行行政関係 7% ⺠民⽣生・衛⽣生関係 23% 12% 教育関係 地⽅方公務員数 （普通会計） 238万⼈人 43% 15% 警察関係 消防関係 9 出典：総務省省『平成28年年版 地⽅方財政⽩白書』 実施の裁量量とストリート・レベルの⾏行行政官 ●M. Lipsky “street-‐‑‒level bureaucrats” 例例：外勤警察官、学校教員、ケースワーカー ・広い裁量量を持って、現場で対象者と直接接触しながら職務遂⾏行行 ・上司の監督が⽇日々細かには⾏行行き届かない ①法適⽤用の裁量量（全ての執⾏行行段階で発⽣生） ・千差万別の対象者に対して、どう判断するか？ ・社会福祉⼠士：どのような⽣生活指導をするか？ ②エネルギー振り分けの裁量量 ・限られた時間と資源をどう効率率率的に使うか？ ・警察官：駐在するか、お巡りか？ ●職員管理理⽅方法 ・細かな通達で縛る、⼀一定期間ごとに転勤、頻繁な教育訓練 ・「業務記録」を基に勤務評定 10 官⺠民連携：Public Private Partnership 個別委託 指定管理理者制度度 PFI ｺﾝｾｯｼｮﾝ⽅方式 完全⺠民営化 施設所有権 ー ー ー ー ○ 経営・計画 ー ー ー ○ ○ 設計・建設 ー ー ○ ○ ○ 法的管理理 ー ○ ○ ○ ○ 運営管理理 ○ ○ ○ ○ ○ 維持管理理 ○ ○ ○ ○ 11 ○ 出典：岩崎（2013） ⑤政策評価 〜～なぜ評価が必要か？ ・限られた⾏行行政資源の有効活⽤用、成果主義 ⇔財政⾚赤字 ・情報公開、説明責任 ⇔政府の無謬性 事 前 評 価 ・政策⽴立立案段階で、その必要性・妥当性を検証 ・環境アセスメント、⼊入札 内部評価主体 ・実施省省庁、総務省省 ・⾃自治体 政策実施 外部評価主体 ・会計検査院、国会 ・NPO、シンクタンク 事 後 評 価 ・政策執⾏行行後に、事業活動の有効性や結果を評価 ・プログラム評価 12 評価の基準と指標 ●評価基準 ・必要性、 有効性効率率率性、公平性、協働性 ●評価の指標・データ ・投⼊入資源（input）：予算、⼈人員 ・産出量量（output）：具体的な数値としての活動実態 ・影響（outcome）：間接的・社会的な影響まで含めて ●評価の問題点： ・定量量的指標の乏しさ、有効活⽤用のなさ、膨⼤大なコスト ⇒問い：道路路建設の場合の具体的評価指標は？ 13 ⽇日本の政策評価制度度：⾃自治体が先⾏行行 ●1990年年代〜～：先駆的地⽅方⾃自治体において政策評価実施 ・緊縮財政下で政策に優先順位を付け、⾏行行政資源を効率率率活⽤用するため 三重県：事務事業評価システム ・1996年年〜～：⽬目的評価表によって事務事業を評価し、予算編成に反映 ・総合計画の中での事業の位置づけ、数値指標による⽬目的に鑑みて 北北海道：時のアセスメント ・1996年年〜～：⻑⾧長期間停滞している施策を再評価する 具体例例：1976年年〜～：⽩白⽼老老ダム建設計画⇒1998年年：中⽌止に ⇒⾏行行政機関が⾏行行う政策の評価に関する法律律（2001年年6⽉月制定） ・3条：⾏行行政機関は、（※中略略）政策効果を把握し、（※中略略）必要 14 性、効率率率性⼜又は有効性の観点（※中略略）から、⾃自ら評価するととも に、その評価の結果を当該政策に適切切に反映させなければならない。 ⑥政策継承と政策⾰革新 〜～政策評価を以て、政策過程は終わる？ １：継承、改善して継承（課題は未だ存在） ２：廃⽌止（課題は解消） ●ホグウッドの研究：Policy Succession ＝組織創設・継承・廃⽌止を調査 ・戦後、組織創設が多かったが、70年年代以降降は組織継承が多くなった ・政策継承の背景：初期費⽤用の抑制、継続への期待、政策空間の飽和 ⇒⼀一度度始めた政策は継承され易易い！ ●政策⾰革新：Policy Innovation ＝全く新たに政策を⽴立立ち上げる：⼤大きな変化をもたらす ○社会的注⽬目が⾼高くなり、政治家のクレジットになり易易い ×既存の制度度や知識識が活⽤用できず、展開が困難 ×既存の政策に対する⽀支持、その廃⽌止に対する反対 15 まとめ：⾃自治体の政策過程の特徴 ●⾸首⻑⾧長のリーダーシップ ・独任制、役所内部での⼈人事権：トップダウン型 ・議会との関係 ●国との関係の重要性 ・権限上の制約：旧来の機関委任事務 ・利利益誘導型政治：公共事業の獲得 ・財政上の制約：3割⾃自治、地⽅方交付税や補助⾦金金への依存 ●実施の現場の重要性 ・ストリートレベルの⾏行行政官：警察官、消防⼠士、教員 ●住⺠民⾃自治の役割 ・直接請求権：条例例の制定・改廃、事務監査 ・住⺠民参加条例例、住⺠民投票条例例 16
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