医療保障政策研究会議セミナー 「少子化社会を考える：経済学の 論理から」 東京学芸大学准教授・規制改革会議 専門委員（保育、介護、福祉分野） 鈴木 亘 少子化の現状と見込み 福田政権が進める少子化対策 • 「子どもと家族を応援する日本」重点戦略会 議 ⇒ 社会保障審議会 少子化対策特別部 会に引き継がれ具体的な施策化 • 少子化の原因として、就労問題の重視⇒ワー クライフバランスの確保とそのための施策（数 値目標：フリーター減少、高齢労働率、女性 労働率、長時間労働者減少率） • これまでの取り組みの延長としての「包括的次 世代育成支援」 • 周辺的保育充実（一時預かり、保育ママ、学 童保育、乳児家庭訪問） • 児童福祉法改正として虐待防止等の規制強 化 • 自治体や企業に対する両立化支援行動計画 の強化 • 今月内にまとめる「新待機児童ゼロ作戦」 • 保育所の整備などを進め、２０１７年までの 今 後１０年間で、受け入れ児童数を現在の２０２ 万人から３００万人に１００万人増 • 小学生（１～３年生）を対象にした学童保育も ６８万人から ２１３万人に１４５万人増 • 保育サービス拡充に年間１．５兆～２．４兆円 の財源が必要と試算。消費税率の引き上げを 念頭に「効果的な財政投入」を求める。 • 「保育ママ」を制度化する児童福祉法改正 • 「放課後児童クラブ」を必要な全学区に設置 • 地方自治体が保育サービスの目標量を設定 した上で整備計画を策定するよう、次世代育 成支援対策推 進法を改正 • 事業所内保育所設置への支援 経済学的視点から見た少子化対策 • 少子化の何が問題か。 • 少子化対策をそもそも行なうべきなのか。 • 少子化対策にどれぐらいの財源を当てるべき か。 • 少子化対策としてどのような施策を行なうべ きか。 • 政府の施策の評価。 • 提言。 少子化対策を議論するうえでの経済 学的前提 • （1）歪みがない場合には対策の必要なし • 経済学的には、人々が合理的な選択として、 出生数を減らす、あるいは婚姻をしないという ことであれば、何も問題がない。 • むしろ、少子化対策として、税金・補助金や規 制などで政府が介入をして人々の行動を歪 ませることの方が問題。 • 一番よい対策は、何もしないこと。 • （2）市場の失敗が正当化事由 • 経済学的に考えて、少子化対策として、政府 が介入できる正当化自由は「市場の失敗」が ある場合のみ。 • つまり、①外部性（子供を生むことがその両親 のみならず、他人にも得になる影響を及ぼす）、 ②既にある政府の税金・補助金や規制などが 人々の合理的な選択を歪めていることがあっ た場合。 • その場合にのみ、その大きさの範囲内で介入 が正当化される。何でもかんでもいくら金をか けてもやってもよいということにはならない。 • 外部性の源泉としては、①経済成長を生み出 す、③地域社会コミュニティーの維持、③社会 保障・福祉や労働慣行など、子供が増えること を前提とした仕組みを維持するため、といった 3つのものが考えられる。 • （3）少子化対策はセカンドベストに過ぎない • ①経済成長を生み出すという点については、 賛否両論がある。 • マクロ経済学としては、人口が減少して経済 成長率が低くなるのは当然であるが、一人当 たりの成長率あるいは所得が重要なのだから、 その意味では問題がないというのが基本。 • しかも、資本労働比率（K/L）が高くなるので、 労働の限界生産性が増し、一人当たり所得は 増えると考えられる。 • 一方で、その逆の要素としては①若者が少な くなると技術革新が起きない、②労働力の質 がパラサイト、ニートといった層で当てにならな い（小塩、2005）、といった見方もあり、外部性 の有無についてはなんともいえない。 • 地域コミュニティーの維持といった観点は、人 口が減少すれば都市部への集中化が起きて かまわないという見方もあり、これもなんとも いえない。 • 一方、年金は人口減少により危機に瀕するた めに外部性があるという見方は正しい。つまり、 社会保障制度を維持するために、少子化対策 をするということは考え得る。 • 年金以外にも、医療、介護、あるいは日本的 雇用慣行、などの諸制度は同じ側面を持つ。 • しかし、人口減少によって危機に陥る理由は、 賦課方式を取っているからであり、積立方式 では何の問題もない。したがって、困難で効果 の不透明な少子化対策にお金を使うよりは、 人口減少に対応した社会保障制度や雇用慣 行を再構築する方がずっとたやすい。 • その場合には、少子化対策をする正当化自由 はなくなる。 • また、今から少子化対策を行っても、社会保 障財政に影響が現れるのはずっと先のことで あり、もっとも困難な時期を迎えるこの20-30 年には間に合わないというのも事実である。つ まり、「社会保障制度の維持のための少子化 対策はあまり意味がない」。 • したがって、少子化対策よりも、より本道であ る社会保障制度の改革にこそ注力すべきであ るというのが基本的な姿勢である。 • ただ、社会保障改革も、政治的になかなか改 革が難しく時間が掛かることが予想される。政 治的には、利害関係が衝突するために進行が 難しい。一方で、少子化対策は反対するもの がほとんどいないし、男女共同参画のようなス ローガンにも載りやすいので、政治的にやりや すい。 • したがって、現在発揮しうる「外部性の範囲 内」で行うべきである。これを「外部性の内部 化」と経済学で呼ぶが、あくまでセカンドベスト の戦略に過ぎない。 • （4）少子化対策にいくらまで使えるか • 外部性の金額はどれくらいか。それは、ちょう ど社会保障制度の世代間不公平（損）をしてく れる金額。 • 厚生年金・共済年金加入者では、大体、2000 万円(1980年生)から3000万円（2005年生）程 度である（鈴木、2006）。 • 国民年金では税金分を除くし、規模が小さい ので、250～300万円程度（八田・小口、1999） • 未納・未加入者、3号の専業主婦は外部性0 （どころかマイナス） 図1 社会保障全体の受取超過額 （厚生年金、組合保険加入者、男性妻有り） 単位：万円 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 介護 医療 年金 全体 1,000 0 -1,000 -2,000 -3,000 -4,000 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 生年 表1 図1のバックデータ 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 単位：万円 全体 介護 医療 年金 5,279 403 1,479 3,397 3,386 372 1,212 1,802 1,825 312 997 516 811 286 733 -207 -26 233 589 -848 -735 205 441 -1,382 -1,260 196 295 -1,751 -1,706 201 141 -2,048 -2,080 227 -47 -2,260 -2,369 259 -225 -2,403 -2,484 321 -351 -2,453 -2,537 380 -384 -2,532 -2,615 453 -472 -2,596 -2,821 527 -525 -2,823 少子化問題の新？常識 • （1）少子化の主因は未婚率増加 • 合計特殊出生率の要因分析・・・近年の合計 特殊出生率の減少は、有配偶出生率（結婚し た後に何人生むか）の減少ではなく、有配偶 率（結婚率）の減少によりもたらされている。 • 結婚した場合には、2.2-3人の子供を生み、こ の率の変化は近年はほとんどない。3子を生 まなくなったことが重要といわれるがその寄 与度は非常に小さい。 1970-80 合計特殊出生率 1980-1990 1990-95 1995-2000 2.13 1.75 1.54 1.42 変化量 -0.39 -0.20 -0.12 -0.06 有配偶率変化要因 -0.24 -0.38 -0.17 -0.16 有配偶出生率変化要因 -0.15 0.17 0.05 0.10 うち1子 0.00 0.09 0.08 0.08 うち2子 -0.08 0.03 0.00 0.04 うち3子 -0.04 0.05 -0.03 -0.01 うち4子 -0.02 0.01 0.00 0.00 うち5子 -0.01 0.00 0.00 0.00 国立社会保障・人口問題研究所調査より • 厚労省は、有配偶率低下を未婚・晩婚化と位 置づけ、予定子供数の変化がないこともあり、 最終的な完結子供数には変化がないと主張し てきた • しかし、未婚化晩婚化というよりも、既に非婚 化ともいえる現象が顕在化しつつあり、晩婚 化ともいえなくなってきている。 • 最新統計では予定子供数も減少しつつあり、 また、晩婚化が最終的なこども数を減少させ ることも顕現化しつつある。 • （2）労働市場の変化の影響が顕現化 • 従来キャリア女性の方が未婚・晩婚というイ メージであるが、フリーターの方が非婚・非出 産化（酒井・樋口、2005） • 男性もあわせ、非正規社員の方が未婚残存 率が高い（永瀬、2002） • （3）男女共同参画と出産は別問題 • 男女共同参画社会と少子化対策の両立は不 確か。 • 女性の労働力率と合計特殊出生率は正の関 係（OECD,都道府県） • しかし、この関係は時系列では不安定。また、 時系列データでは逆の関係となる。 都道府県別にみた有配偶女性（25～34歳）の 労働力率と合計特殊出生率 1.90 1.80 1.70 1.60 合 計 特 1.50 殊 出 1.40 生 率 1.30 1.20 1.10 1.00 30.0 40.0 50.0 労働力率（％） 60.0 70.0 少子化問題の原因・背景の検討 • これまで、挙げられてきた原因は次の通り。 • ①女性の高学歴化・職場進出・機会費用の 増加 • ②男性の子育て不参加・男性の長時間労働 • ③社会保障制度の充実（子供を生まなくても 老後保障） • ④同居家族の減少、核家族化（子育て環境 の悪化） • ⑤教育費など子育てコストの上昇 • ⑥都心部の住宅環境の悪化 • ⑦若年労働者の不安定雇用・所得環境の悪 化 • ⑧ニート・フリーター・パラサイトシングル人口 の増加 • ⑨見合いや職縁結婚などの社会的なマッチン グ機能の低下 ①女性の高学歴化・職場進出・機会費用の増加 • • 原因ではあっても、これは女性にとってむし ろ生活環境や機会が改善したということであ る。 女性の合理的な選択の結果であるから、そ れを元に戻して原因を除去するわけにはい かない。この要因で、少子化することは、経 済学的には何の問題もない。 ②男性の子育て不参加・男性の長時間労働（⇒ ワークライフバランスの確保） • • ジェンダー学者からの主張。男性に長時間 労働を強いる日本企業の労働慣行を改め、 労働時間を短くして子育て参加することによ り、出生数が伸びるとする。 少し考えればわかるが、男性の子育て不参 加は昔から続き、最近はむしろ改善。しかし、 少子化率は減少の一途なので、原因とはな りえない。 • 労働時間が長いのは比較優位論からは合理 的な家計の選択とも言える。家庭の勝手であ る。 • また、労働時間を短くすればその分所得が下 がり、少子化にマイナスの要素となることに気 づいていない。 • ただ、政府による規制の歪みがある可能性も ある。それは、専業主婦を優遇する税制・社会 保障制度の存在。あるいは解雇権乱用法理 の存在。こういうものが、専業主婦と長時間の 正社員の夫という組み合わせを選ばせている ということであれば、改善する余地はある。 ③社会保障制度の充実（子供を生まなくても老 後保障） • • これも原因であったとしても、では元に戻す のが良いのかという問題。 社会保障制度はあった方がよい。その結果 として、子供を生まなくなるのであれば、それ は仕方のないことである。ただ、賦課方式は 現在は望ましくない。 ④同居家族の減少、核家族化（子育て環境の悪化） • これも、家計の合理的な選択の結果であれば、その 結果としての少子化はやむを得ない。しかし、そもそ も家族数の減少していること自体は、前の親世代の 選択であって子世代の選択でないのであるから、こ の意味で社会的な代替策（保育などによる機能肩代 わり）が正当化可能か。 • ただし、保育などに大幅な補助金が使われている現 状から考えると、公平性の観点から同居家族で祖父 祖母が面倒を見たりしていることを、現金給付をする など積極的に評価しても良い。 ⑤教育費など子育てコストの上昇 • これも、高い質の教育を得たいという家計の 合理的な選択の結果であれば、その結果とし ての少子化はやむを得ない。 • ただし、教育は少なくとも義務教育は外部性 があるので、そこで十分な教育を公費で行う べき。補習教育などを自費負担させることは 望ましくない。 • 高等教育は、奨学金などの充実で、本人負担 化することにより子育てコストを減少させること ができる。 ⑥都心部の住宅環境の悪化 • これも、家計の合理的な選択の結果であれば、 その結果としての少子化はやむを得ない。 • しかし、住宅についても日本は規制が多すぎ るので、住宅政策としてそれを改善する余地 は残されている。 • ⑦若年労働者の不安定雇用・所得環境の悪 化 • ⑧ニート・フリーター・パラサイトシングル人口 の増加 • これも、合理的に選択しているということであ ればしかたがない。 • 原因が不況の長期化にあるということであれ ば、失業支援などは、雇用対策として考えうる。 • しかし、まったく市場の失敗や政府の規制の 歪みがないかというとそうとはいえない。 • 相続税制や固定資産税が軽すぎる点、扶養 控除や社会保障の扶養などの問題点がこうし た流れを加速化している可能性もある。 • また、雇用規制緩和の不徹底、解雇権乱用法 理、組合組織のあり方などが歪みを生んでい る可能性もある。この労働政策という面から、 改善の余地はある。 ⑨見合いや職縁結婚などの社会的なマッチング 機能の低下 • 家族形態の変化同様、市場の失敗ではない が、避けがたかった要因であり、それに代わる 社会的な支援策が正当化できる。 • マッチング機能低下は、不確実性や非対称情 報という意味で一種の市場の失敗なので市場 の失敗⇒シンガポールの公的お見合い市場。 4.これまで及び現在の施策の評価 • （1）エンゼルプラン（1994年12月～） • （2）新エンゼルプラン（1999年12月～） • （3）次世代育成支援対策推進法（2003年７ 月～） • （4）少子化社会対策大綱（2004年６月～） • （5）新待機児童ゼロ作戦 • （1）エンゼルプラン • 1994年12月 • 子育てを夫婦や家庭だけの問題ととらえる のではなく、国や地方公共団体、企業・職場、 地域社会全体の支援。 • 保育所の量的拡大や低年齢児（０～２歳児） 保育や延長保育等の多様な保育サービス の充実 • 地域子育て支援センターの整備 • （2）新エンゼルプラン • 1999年12月 • 少子化の原因として、晩婚化の進行等による 未婚率の上昇、その背景として、仕事と子育 ての両立の負担感の増大や子育ての負担感 の増大。 • 保育だけではなく、育児休業充実・助成金、再 就職支援、地域子育てネットワーク、教育対 策、住宅支援 • （3）次世代育成支援対策推進法 • 2003年７月、 • 市町村及び都道府県が目標及び目標達成の ために講ずる措置の内容を記載した行動計 画を策定。事業主も一般事業主行動計画を 策定し、届け出。 • （4）少子化社会対策大綱 • ・2004年６月 • 「３つの視点」と「４つの重点課題」、「28の具体的行 動」を提示。 • ３つの視点・・・「自立への希望と力」、「不安と障壁 の除去」、「子育ての新たな支え合いと連帯―家族 のきずなと地域のきずな―」である。 • ４つの重点課題・・・「若者の自立とたくましい子ども の育ち」、「仕事と家庭の両立支援と働き方の見直 し」、「生命の大切さ、家庭の役割等についての理 解」、「子育ての新たな支え合いと連帯」 • ・具体的な実施計画「子ども・子育て応援プラン」策 定 • （5）子ども・子育て応援プラン ①若者の自立とたくましい子どもの育ち ②仕事と家庭の両立支援と働き方の 見直し ③生命の大切さ、家庭の役割等につ いての理解 ④子育ての新たな支え合いと連帯 ⑤地方公共団体の行動計画の推進 5. 対策の効果についての実証研究 • 育児休業制度の効果・・・就業継続には効果 があるが出生率への効果は不明確。駿河・ 西本（2002）、森田・金子（1998）樋口（1994） は肯定的だが、サンプルセレクションの問題 あり。滋野・大日（2001）は否定的。 • 再雇用制度、フレックスタイム制などについて は出生への影響は分析なし。再雇用制度の 結婚への効果は滋野・大日（1999）がありと する。 • 保育所の効果・・・滋野・大日（2001）は第一 子の出生確率のみに影響。地域別データで は、樋口（2000）が否定的、山重（2002）が肯 定的。吉田・水落（2005）は第二子のみに効 果。 • 児童手当の効果については、架空のアンケー トによる塚原（1995）があるが、定量的な効果 は低く、財政規模に対して効果が低い。 • 夫の家事手伝いが出生を促進（西本、2000）。 • 同居高齢者は出生を促進（吉田・水落、 2005）。 • その他、最近の様々な施策についての実証 研究も存在しない。サンプルセレクション効 果と施策の内生性のために、中々、政策効 果を検出することが困難。 • ワークライフバランスの確保⇒それ自体として は望ましいが、少子化対策になるかどうかは 疑問。 • 自治体や企業に対する行動計画⇒社会主義 • 財源がないわりに総花的（予算としてはすべ ての項目をかき集めても、高々1.3兆円（17年 度） ⇒ガダルカナル戦略、竹やり戦術との批 判 • 保育充実は、周辺保育ではなく、保育所本体 野の改革が必要 政策提言 • 社会保障の財政方式を変えるのがファースト ベスト、以下はセカンドベスト戦略 • （1）財源確保・拡充こそが最重要課題 • ①育児保険の創設（介護保険あわせた「家族 保険」として保険料を徴収し、利用者への直 接補助を行う。できれば保育以外の子育て世 代にも分配）。 • ②年金積立金を使った長期子育資金貸付金 制度（そもそも少子化の外部性は年金。子育 て資金や教育資金の貸付を長期間にわたっ て、年金積立金から行う。子供がパラサイトシ ングルにならずに無事に勤労者となった場合 には、例えば500万円までの貸付は棒引きす る）。 • ③相続税制の強化とそれを財源にした子育・ 教育対策の強化（相続は世代間格差の是正と しては望ましいが、格差拡大につながる。一度、 徴収した上で、子育・教育資金の税源として活 用。パラサイトシングル化も是正される）。 • ④規制緩和を徹底し、市場化、参入促進によ る競争強化を行って、保育、教育、子育て支 援産業のコストを引き下げる。 • ⑤独身税・子供なし世帯への税制強化 • ⑥教育機関、保育園、幼稚園への寄付促進 （税制控除、名前を貸した教室や施設などの 創設） • （2）現在ある予算も、効率的に集中化を行なう。 • (結婚市場) • 様々なミスマッチ・市場の失敗がある結婚市 場への政府の介入。 • 結婚市場は、非対称情報があり、結婚紹介所 などは逆選択が起きている。20歳になったら 強制的にどこかの結婚紹介所に登録、公的な お見合い市場 • 再婚者ももう一度子供を作るので再婚支援。 • 就業支援と同様に結婚支援（結婚コーディ ネーター、結婚ナビゲーター、成功報酬の結 婚紹介） • （低所得者、若年者への集中支援） • 子供を担保とした低所得の若者に対する資金 融資（低所得者は流動性制約に陥っているこ とが正当化事由。子供が成長して労働者と なった場合には、減殺する）。 • 扶養控除の廃止とその分の児童手当への集 中化（低所得者の方が、出産の所得弾力性は 高いものと思われる。扶養手当は所得の高い 層への支援なので、児童手当に一本化するこ とにより低所得者に集中。ただし、その場合、 教育の問題があるので、義務教育機能の完 全社会化・強化が前提） • （保育の公平化・広範囲化） • 保育利用者と非利用者の補助金の不公平と、 非利用者に対する支援不足、保育所供給不 足⇒規制改革会議の提言 • 保育に欠ける子の要件緩和 • 直接契約・補助方式の導入、応益方式化 • 保育所自体の更なる規制緩和・民営化 • 病中保育や病後時保育の充実 • 学童保育の充実
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