- Bratschi Wiederkehr & Buob

Kathrin Haselbach
MLaw, LL.M.
Substitutin
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Compliance-Risiken durch Export- / Importbeschränkungen
Gelder und Vermögenswerte, Sportartikel für Ski-, Golf- und Wassersport für mehr als
CHF 600.00 pro Stück, Diamanten, reinrassige Pferde, Erdölprodukte, Dampfturbinen mit
einer Leistung von mehr als 40 MW oder bestimmte chemische Verbindungen: Die Liste der
von internationalen Sanktionen erfassten Güter und Dienstleistungen ist vielseitig. Sie
zeigt, dass die Möglichkeit eines Verstosses gegen bestehende internationale Export-/Importbeschränkungen – anders als etwa bei Kriegsmaterialien – nicht immer offenkundig ist.
Der vorliegende Beitrag möchte mit einem kurzen Überblick über die Embargogesetzgebung das Bewusstsein für diese Sanktionen und damit verbundene Compliance-Pflichten
von Unternehmen stärken.
1.
1
Rechtlicher Rahmen
Das Bundesgesetz über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen (EmbG; SR 946.231)
ermächtigt den Bundesrat, Zwangsmassnahmen zu erlassen, um von der Organisation der Vereinten Nationen, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) oder von
den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossene Sanktionen durchzusetzen, sofern
diese der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen. Zu diesen Zwangsmassnahmen gehören nebst anderen Sanktionen wie Einreisesperren für
bestimmte Personen auch Export-/Importbeschränkungen für gewisse Güter oder Dienstleistungen. Während die Übernahme von Sanktionen des UNO-Sicherheitsrates für die Schweiz aufgrund
ihrer UNO-Mitgliedschaft verbindlich ist, obliegt es in allen anderen Fällen dem Bundesrat zu entscheiden, ob die Schweiz eine Sanktion übernehmen soll oder nicht. Beschliesst der Bundesrat,
EU-Sanktionen nur teilweise oder gar nicht zu übernehmen, muss er sich aber damit befassen,
wie Umgehungsgeschäfte über die Schweiz verhindert oder eingedämmt werden können. Unabhängig von Sanktionen der UNO, der EU oder der OSZE kann der Bundesrat zudem selbständig
gestützt auf Art. 184 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV; SR 101) befristete Verordnungen mit
Massnahmen erlassen, wenn die Wahrung der Interessen der Schweiz es erfordert. Während die
1
Aus Platzgründen handelt es sich nur um eine punktuelle Übersicht der aus unserer Sicht wichtigsten Aspekte ohne Anspruch auf
Vollständigkeit. So wird etwa auf das KMG die KMV und auf den Grossteil des GKV/GKV nicht genauer eingegangen.
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Die vollständige Anwaltsliste finden Sie im Internet unter www.bratschi-law.ch/team
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konkreten Handelsbeschränkungen für ein bestimmtes Land resp. einen bestimmten Personenkreis also jeweils in einer Verordnung des Bundesrates geregelt sind, enthält das EmbG als Rahmengesetz Regelungen zu Verfahren, Durchsetzung und Sanktionierung bei Verstössen. Kriegsmaterialexporte sind in einem eigenen Gesetz, dem Kriegsmaterialexportgesetz (KMG, SR 514.51)
geregelt. Zudem besteht für den Export von doppelt anwendbaren Gütern (siehe unten 2.2) ein
eigenes Gesetz, das Güterkontrollgesetz (GKG, SR 946.202). Zurzeit sind für die Schweiz 22
Sanktionen gegen bestimmte Länder resp. bestimmte Personengruppen / Organisationen in Kraft,
wovon die neueren etwa den Jemen, Syrien oder die Ukraine betreffen. Die Liste kann auf der
Website des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO (SECO) www.seco.admin.ch eingesehen werden.
2.
Betroffene Güter und Dienstleistungen
2.1
Grundsätzlich
Wie die einleitende Liste zeigt, ist nicht offensichtlich, welche Güter und Dienstleistungen mit einer
Sanktion belegt sind. Dies hängt auch mit einem Wandel der Sanktionsmassnahmen zusammen:
Im Gegensatz zu den früheren Wirtschaftsembargos, die meist als generelle Handelsbeschränkungen gegen ein ganzes Land verhängt wurden, werden heute vermehrt gezielte Sanktionen gegen die Führungselite eines Landes ausgesprochen (sogenannte „smart sanctions / targeted sanctions“). Darunter fallen etwa die Blockierung von Vermögenswerten oder ein Verbot des Verkaufs
von Luxusgütern. Da einerseits laufend neue Sanktionen gegen bestimmte Länder resp. Personengruppen erlassen und andererseits die bestehenden Sanktionen bei Bedarf angepasst werden,
muss sich ein Unternehmen anhand der einzelnen Sanktionsverordnungen regelmässig vergewissern, ob es die in diesen Verordnungen aufgeführten Güter oder Dienstleistungen in ein mit der
Sanktion belegtes Land exportiert resp. aus einem betroffenen Land importiert.
2.2
Dual-Use-Güter im Besonderen
Zusätzlich zu den in den einzelnen Sanktionsverordnungen aufgelisteten Gütern und Dienstleistungen sowie den Kriegsmaterialien gemäss KMG sind insbesondere die Handelsbeschränkungen
betreffend doppelt verwendbare Güter, die sogenannten Dual-Use-Güter, von Bedeutung. Damit
gemeint sind Güter, die sowohl zivil als auch militärisch verwendbar sind (Art. 3 lit. b GKG). Eine
genauere Definition ist nicht gesetzlich festgelegt; vielmehr enthalten die Anhänge 1-2 zur Güterkontrollverordnung GKV eine detaillierte und hochtechnische Auflistung, unter welchen Kriterien
welche Güter als Dual-Use-Güter einzustufen sind. Das 267-seitige Dokument wird nicht in der
Amtlichen Sammlung publiziert, sondern kann auf der Website des SECO eingesehen werden.
Anders als die Handelsbeschränkungen, die sich aus den gestützt auf das EmbG erlassenen Verordnungen ergeben, unterliegen Dual-Use-Güter unabhängig vom Empfängerland einer Exportbeschränkung. Jeder Export von Dual-Use-Gütern muss bewilligt werden, sei es als Einzel- oder als
Generalausfuhrbewilligung (Art. 3 ff. resp. Art. 8 ff. GKV). Die geplante Ausfuhr muss zusätzlich
dem SECO gemeldet werden (Art. 3 Abs. 2 GKV). Diese Meldepflicht ist sehr weitgreifend und trifft
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auch für Güter zu, die nicht in einem der Anhänge zur GKV aufgeführt sind, von denen das Unternehmen aber vermutet oder weiss, dass sie für die Entwicklung, die Herstellung oder die Verwendung von nuklearen, biologischen oder chemischen Waffen (ABC-Waffen), von Trägersystemen
für den Einsatz von ABC-Waffen, für den Bau von Anlagen für ABC-Waffen oder deren Trägersysteme bestimmt sind oder sein könnten (Art. 3 Abs. 1 GKV). Das GKG und die GKV enthalten eigene
Mitwirkungspflichten und Sanktionsbestimmungen.
3.
Mitwirkungspflichten von Unternehmen
Ist ein Unternehmen mittelbar oder unmittelbar von einer Sanktion betroffen, so bestehen durch
das EmbG Mitwirkungspflichten bei der Durchführung und Kontrolle derselben. Jede Verordnung
hält fest, welche Stelle der Bundesverwaltung für die Kontrolle und Durchführung der Sanktion
zuständig ist. Dies hängt vom Inhalt der Sanktion ab, wobei in der Regel das SECO zuständig ist.
Die von der Sanktion betroffenen Unternehmen sind dazu verpflichtet, den Kontrollorganen diejenigen Auskünfte zu erteilen und Unterlagen einzureichen, die für eine umfassende Kontrolle erforderlich sind (Art. 3 EmbG). Ebenfalls wichtig zu wissen ist, dass die Kontrollorgane ihrerseits befugt
sind, die Geschäftsräume der auskunftspflichtigen Personen während der üblichen Arbeitszeit
ohne Voranmeldung zu betreten und zu kontrollieren. Dafür ist weder ein Durchsuchungsbefehl
erforderlich, noch muss bereits ein Verdacht auf eine Widerhandlung gegen das Embargo bestehen. Die Kontrollorgane sind aber an das Amtsgeheimnis gebunden und müssen Vorsichtsmassnahmen zur Verhinderung von Wirtschaftsspionage treffen. Zudem enthält das EmbG Bestimmungen zum Datenschutz, die die Kontrollorgane ermächtigen, Daten zu bearbeiten, soweit dies für
den Vollzug des Gesetzes und der dazugehörigen Verordnung erforderlich ist (Art. 5 EmbG). Der
Bearbeitung besonders schützenswerter Daten werden etwas engere Grenzen gesetzt (Art. 5
Abs. 2 EmbG). Ebenso dürfen die Kontrollorgane bestimmte Daten im Zusammenhang mit dem
Embargo unter gewissen Voraussetzungen an ausländische resp. internationale Behörden weitergeben (Art. 7 Abs. 2 und 3 EmbG).
4.
Sanktionen
Sowohl die Nichteinhaltung von Embargos als auch die Verletzung von Mitwirkungspflichten sind
strafbar. Dabei wird zwischen schwerwiegenden Verstössen (Vergehen) und weniger schwerwiegenden Verstössen (Übertretungen) unterschieden, wobei die Verordnungen jeweils festhalten,
welche Verletzungen welcher Bestimmungen in der konkreten Verordnung Übertretungen und welche Vergehen darstellen. Verstösse gegen die Pflicht Unterlagen herauszugeben, Zutritt zu den
Geschäftsräumen zu gewähren oder die Auskunft zu erteilen, werden als Übertretungen qualifiziert
(Art. 10 Abs. 1 EmbG). Während die vorsätzliche Begehung eines Vergehens mit Gefängnis bis
zu einem Jahr oder mit Busse bis zu CHF 500‘000.00 bestraft wird, droht im Falle einer fahrlässigen Begehung Gefängnis bis zu drei Monaten oder Busse bis zu CHF 100‘000.00 (Art. 9 EmbG).
Auch bei Übertretungen sind sowohl die vorsätzliche Begehung (Haft oder Busse bis
CHF 100‘000.00) als auch Fahrlässigkeit (Busse bis zu CHF 40‘000.00) strafbar (Art. 10 EmbG).
Das EmbG hält explizit fest, dass bei Verstössen in Unternehmen diejenigen Personen haftbar
gemacht werden, die die Tat verübt haben (Art. 12 EmbG). Hinzu kommen die Reputationsrisiken,
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die einem Unternehmen bei Nichteinhaltung der Exportbeschränkungen drohen, sind Medien doch
durchaus gewillt, Verletzungen des EmbG aufzunehmen, wie z.B. der Artikel der NZZ vom
22. Juni 2014 betreffend den Verkauf von Luxusgütern nach Syrien durch zwei Schweizer Unter2
nehmen zeigt.
5.
Schlussfolgerungen
Um Verstösse gegen Sanktionen und damit verbunden finanzielle sowie Reputationsschäden zu
vermeiden, empfiehlt es sich für Unternehmen, sich regelmässig bewusst zu machen, welche ihrer
Produkte / Dienstleistungen allenfalls von einem Embargo betroffen sein könnten, und ihre Pflichten stetig im Auge zu behalten. Aufgrund der laufend ändernden Rechtslage kann dies kaum ohne
eine feste Compliance-Struktur gewährleistet werden.
 Besteht in Ihrem Unternehmen das Bewusstsein für bestehende Export- / Importbeschränkungen?
 Sind in Ihrem Unternehmen Organisationsstrukturen vorhanden, um regelmässig festzustellen,
ob Ihre Güter oder Dienstleistungen einer Beschränkung unterstehen?
 Wenn ja, ist klar, welche Pflichten im Alltag damit verbunden sind und wer diese wahrnimmt?
 Wird die gesamte Compliance-Struktur regelmässig überprüft und neuen Anforderungen angepasst?
Es dürfte sich auszahlen, sich solchen Fragen rechtzeitig zu stellen und die erforderlichen Massnahmen zu treffen.
2
NZZ vom 22.06.2014, Ermittlungen wegen Handel mit Syrien, http://www.nzz.ch/schweiz/ermittlung-wegen-handel-mit-syrien1.18327747.
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