Bericht zu Öffentlich-Privaten Partnerschaften in Deutschland

Bericht zu Öffentlich-Privaten
Partnerschaften in Deutschland
Januar bis Juni 2015
Erste Jahreshälfte am ÖPP-Markt verhalten // Politische Initiativen zur
Stärkung von Investitionen und die Projektpipeline ergeben positiven
Marktausblick
Berlin, den 27.08. 2015
Bericht zu Öffentlich-Privaten Partnerschaften in Deutschland
27.08.2015
Zusammenfassung
Im ersten Halbjahr 2015 wurden insgesamt zwei neue Verträge für ÖPP-Projekte im
Hoch- und Straßenbau abgeschlossen. Gemessen an der Anzahl der Vertragsabschlüsse setzt sich damit der verhaltene Trend der Vorjahre fort. Das Investitionsvolumen ist in den ersten beiden Quartalen von 469 Millionen Euro in 2014 auf 28 Millionen
Euro in 2015 und damit um 94 % zurückgegangen. Bei einer isolierten Betrachtung der
zahlenmäßig dominierenden Hochbauprojekte ergibt sich ein Rückgang um 66 %. Damit spiegelt der ÖPP-Markt in einem verstärkten Maß die allgemein rückläufigen Entwicklungen des Umsatzes der Bauwirtschaft in Deutschland für die Anfangsmonate des
Jahres 2015 wider. i
Grafik 1: ÖPP-Projekte mit Vertragsabschluss im Hoch- und Straßenbau nach Investitionsvolumen
Gleichzeitig sind die Wachstumserwartungen für die zweite Jahreshälfte 2015 und darüber hinaus hoch, da der Bund zahlreiche Initiativen verabschiedet hat, um die Investition in den Ausbau und Erhalt der Infrastruktur zu erhöhen.
Um die Investitionen auf kommunaler Ebene zu stärken und die Belastungen finanzschwacher
Kommunen zu verringern, hat der Bundestag im März 2015 ein umfangreiches Fördergesetz
beschlossen. Kernpunkte sind ein neuer Kommunalinvestitionsförderungsfonds, der mit 3,5 Milliarden Euro ausgestattet wird und die kommunale Investitionstätigkeit in den Jahren 2015 bis
2018 anstoßen soll. Diese Mittel können ausdrücklich auch für ÖPP-Vorhaben im Rahmen einer
Vorabfinanzierungs-ÖPP, hier bis zum Jahr 2019, genutzt werden.ii
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Für zusätzliche zukunftsorientierte Investitionen hat die Bundesregierung im November 2014 zudem
für die Jahre 2016 bis 2018 ein 10 Mrd. € - Programm (insbesondere für öffentliche Infrastruktur und
Energieeffizienz) beschlossen. Mit dem Nachtragshaushalt 2015 wurden die entsprechenden Verpflichtungsermächtigungen zugunsten der einzelnen betroffenen Politikbereiche ausgebracht.
iii
Im Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Energie, Sigmar Gabriel, hat eine Expertenkommission Ende April 2015 Handlungsempfehlungen zur „Stärkung von Investitionen in
Deutschland“ vorgestellt.iv Die Schaffung von verbesserten Rahmenbedingungen für Infrastrukturinvestitionen ist ein Kernbereich. Hierzu gehört insbesondere die Prüfung der wirtschaftlichsten Beschaffungsvariante.v
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ÖPP-Schlaglichter
Kommunen mit ÖPP-Projekterfahrung realisieren ein oder mehrere Folgeprojekte
Die meisten ÖPP-Projektverträge wurden bisher auf kommunaler Ebene unterzeichnet. Dem
entsprechen auch die in der ersten Jahreshälfte 2015 abgeschlossenen Projekte: Die Stadt
Wiesbaden hat den Auftrag für die Errichtung und den Betrieb eines Parkhauses mit einem Investitionsvolumen von 16 Mio. Euro und die Stadt Erlenbach am Main hat den Neubau und Betrieb einer Schule mit angeschlossener Sporthalle für ein Investitionsvolumen von 12 Mio. Euro
vergeben. Während Erlenbach am Main sein erstes ÖPP-Projekt realisieren wird, hat Wiesbaden bereits umfangreiche Erfahrung mit der ÖPP-Beschaffungsvariante gemacht. Die hessische Landeshauptstadt entspricht damit einem immer häufiger werdenden Auftraggeber: Mittlerweile haben zwei Drittel der Bundesländer und eine Vielzahl von Kommunen mit ÖPPProjekterfahrung ein oder mehrere Folgeprojekte im öffentlichen Hochbau realisiert. In einer Befragung von mehr als 1.000 kommunalen Finanzverantwortlichen durch das BMWi bewerteten
die Teilnehmer mit ÖPP-Erfahrung ihre Projekte als überwiegend positiv, was einen Erklärungsansatz für die Vielzahl der Wiederholungen bietet.vi
Grafik 2: ÖPP-Projekte im Hoch- und Tiefbau mit Vertragsabschluss nach Gebietskörperschaft und Investitionsvolumen; Vergleich 1. Halbjahr 2014 und 2015
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Ankündigung neuer Generation von Straßenbau-ÖPPs verspricht stabile Projektpipeline
Von den bis Juni 2015 realisierten ÖPP-Projekten in Deutschland wurden 17 Projekte im Straßenbau umgesetzt. Dies entspricht einem Anteil von 8,5 % der seit 2002 realisierten ÖPPProjekte. Mit einem Investitionsvolumen von knapp 3 Mrd. Euro stehen sie jedoch für 30 % des
Gesamtinvestitionsvolumens.
Grafik 3: ÖPP-Projekte mit Vertragsabschluss im Hoch- und Straßenbau; Entwicklung 2002 bis 1. Halbjahr 2015
Zwischen Januar und Juni 2015 wurden ausschließlich Hochbauprojekte unter Vertrag genommen. Jedoch haben Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt und Bundesfinanzminister
Wolfgang Schäuble Ende Mai 2015 eine nachfolgende „Neue Generation ÖPP“ für den Neubau
und die Instandhaltung der Straßenverkehrsinfrastruktur in Deutschland angekündigt. Acht Autobahnabschnitte und erstmalig auch zwei Bundesstraßen sollen in Partnerschaft mit einem privaten Unternehmen bzw. einer Projektgesellschaft erhalten, aus- oder neu gebaut werden. Für
die Baumaßnahmen werden sieben Milliarden Euro, für Erhaltungs- und Betriebsmaßnahmen
für insgesamt 30 Jahre weitere sieben Milliarden Euro bereitgestellt.vii
Wirtschaftlichkeit von ÖPP-Projekten korrekt prognostizieren
Für rund 120 ÖPP-Projekte liegen Daten der abschließenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
vor. Diese zeigen, dass die vertraglich vereinbarten ÖPP-Realisierungskosten unter den geschätzten Kosten vor der Ausschreibung (PSC) liegen. So weisen die ÖPP-Projekte bei Vertragsabschluss einen durchschnittlichen Effizienzvorteil von rund 13,7 % gegenüber der konventionellen Beschaffungsvariante auf.
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Auf die Bedeutung dieses Wirtschaftlichkeitsnachweises wird von Rechnungshöfen und der Politik immer wieder hingewiesen. Ein einheitliches und damit vergleichbares und transparentes
Berechnen von Effizienzvorteilen wird für ÖPP-Projekte gefordert. Hierfür kann das standardisierte Rechenmodell für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen genutzt werden, das die ÖPP
Deutschland AG im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen erstellt hat. Mit der im März
2015 veröffentlichten zweiten Version können neben dem Vergleich von Eigenerledigung und
ÖPP-Beschaffung auch die Varianten Kauf, Miete, Leasing oder Mietkauf verglichen werden.
Über 200 potenzielle Nutzer der öffentlichen Hand aber auch von Marktteilnehmern wie Beratern sowie von der Wissenschaft haben das kostenfreie Rechenmodell bereits bestellt. In die
Nutzungsmöglichkeiten des Excel-Tools wurden in Einführungsworkshops im 1. Halbjahr 2015
bereits 200 Vertreter der öffentlichen Hand eingeführt.
Der Bericht zu Öffentlichen-Privaten Partnerschaften in Deutschland wird seit dem Jahr
2009 von der ÖPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland) veröffentlicht.
Die Datenbasis des Berichts ist die PPP-Projektdatenbank (www.ppp-projektdatenbank.de),
die von Partnerschaften Deutschland im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen geführt
wird. In der PPP-Projektdatenbank sind alle erfassten ÖPP-Projekte im Hoch- und Tiefbau in
Deutschland aufgeführt. In der Ermittlung der Zahl der ÖPP-Projekte mit Vertragsabschluss in
Deutschland werden nur Projekte berücksichtigt, die den gesamten Lebenszyklusansatz, also
die weitgehende Übertragung der Phasen Planen, Bauen, Finanzieren, Betreiben und ggf. Verwerten, verfolgen. Bei der Zählung von Projekten mit ÖPP-Elementen werden auch solche Projekte berücksichtigt, bei denen die Finanzierung nicht oder nur eingeschränkt vereinbart ist.
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Glossar
Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP)
Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) definiert ÖPP als die „(...)
langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die erforderlichen Ressourcen (z.B. Knowhow, Betriebsmittel, Kapital, Personal) in einen gemeinsamen Organisationszusammenhang
eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der
Projektpartner angemessen verteilt werden“ (2003).viii
Lebenszyklusmodelle
Der Projektlebenszyklus bildet den Wertschöpfungsprozess über den gesamten Verlauf eines
ÖPP-Projektes ab. Ein Projekt wird als Lebenszyklusmodell bezeichnet, wenn es mindestens
vier der fünf Phasen Planen, Bauen, Finanzieren, Betreiben und Verwerten einschließt. ÖPP
stellt darauf ab, die Lebenszykluselemente in einen Organisationszusammenhang zu stellen,
um ein optimiertes Schnittstellenmanagement zu erzielen. Der Lebenszyklusansatz als „Paketlösung“ bei der Leistungsvergabe ist damit das zentrale Charakteristikum für die Hebung von
Effizienzpotentialen.ix
„Drei-Phasen-Projekte“
Bei sogenannten „Drei-Phasen-Projekten“ handelt es sich um ÖPP-Projekte, bei denen der Auftragnehmer über die Bauphase hinaus keine langfristige Finanzierung übernimmt. Die Langfristfinanzierung wird durch den öffentlichen Auftraggeber selbst übernommen bzw. außerhalb des
ÖPP-Vertragsverhältnisses organisiert. Dieser Beschaffungsweg hat momentan einen Marktanteil von etwa einem Drittel der zurzeit in Vorbereitung befindlichen ÖPP-Verfahren erreicht.
„PSC“
Der Public Sector Comparator (PSC, oder konventioneller Vergleichswert) ist die Schätzung aller Kosten einschließlich der Risikokosten und ggf. Erlöse über den gesamten Betrachtungszeitraum der konventionellen Beschaffungsvariante. Dieser Wert steht für die mögliche Realisierung des Projektes über die gewerkeweise Einzelvergabe.
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27.08.2015
Tabelle: Öffentlich-Private Partnerschaften in Deutschland auf einen Blick
Δ (in %)
HJ1
HJ1 2014 –
2015
HJ1 2015
2013
2014
HJ1
2014
ÖPP-Projekte in Deutschland
Gesamtinvestitionsvolumen (in Mio. €)
Anzahl
272
8
1088
6
469
4
28
2
- 94°%
Investitionsvolumen nach Lebenszyklusmodell
„Vier-Phasen-Modelle“ (in Mio. €)
„Drei-Phasen-Modelle“ (in Mio. €)
189
83
990
98
469
0
28
0
-94 %
0%
Gebietskörperschaften (Anteil in Prozent am Gesamtinvestitionsvolumen)
Bund
0
39 %
82 %
Länder
47 %
56 %
8%
Kommunen
53 %
5%
10 %
0%
0%
100 %
-100 %
-100 %
-40 %
Sektoren (Anteil in Prozent am Gesamtinvestitionsvolumen)
Hochbau
92 %
Anzahl (n)
7
Bildung
21 %
Anzahl (n)
3
Kultur, Freizeit & Sport
5%
Anzahl (n)
1
Verwaltung
47 %
Anzahl (n)
2
Gesundheitswesen
0%
Anzahl (n)
0
Sicherheit
20 %
Anzahl (n)
1
Sonstige
0%
Anzahl (n)
0
Tiefbau
8%
Anzahl (n)
1
18 %
3
4%
1
6%
1
8%
1
0%
0
0%
0
0%
0
82 %
1
100 %
2
44 %
1
0%
0
0%
0
0%
0
0%
0
56 %
1
0%
0
-66 %
87 %
2
6%
1
0%
0
8%
1
44 %
1
0%
0
56 %
1
0%
0
61 %
5
2%
1
3%
1
4%
1
52 %
1
0,2 %
1
0%
0
39 %
1
-41 %
-100 %
-100 %
0%
0%
0%
-100 %
(keine Projekte im Bereich von Justizgebäuden im betrachteten Zeitraum)
Vertragsmodell (Anteil in Prozent am Gesamtinvestitionsvolumen)
Inhabermodell
83 %
93 %
Anzahl (n)
7
3
Mietmodell
17 %
3%
Anzahl (n)
1
2
Konzessionsmodell
0%
0%
Anzahl (n)
0
0
Erwerbermodell
0%
4%
Anzahl (n)
0
1
(keine vertraglich vereinbarten Leasing- oder Gesellschaftsmodelle im betrachteten Zeitraum)
8
-97 %
-100 %
100 %
-100 %
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27.08.2015
Δ (in %)
HJ1
HJ1 2014 –
2015
HJ1 2015
2013
2014
HJ1
2014
272
8
1088
6
469
4
28
2
- 94°%
Finanzierungsmodell (Anteil in Prozent am Gesamtinvestitionsvolumen)
Projektfinanzierung
8%
92 %
82 %
Anzahl (n)
6
3
2
Forfaitierung mit Einredeverzicht
45 %
2%
5%
Anzahl (n)
1
2
1
Anderes Finanzierungsmodell / nicht bekannt
47 %
6%
13 %
Anzahl (n)
1
1
1
0%
0
44 %
1
56 %
1
-100 %
ÖPP-Projekte in Deutschland
Gesamtinvestitionsvolumen (in Mio. €)
Anzahl
-41 %
-74 %
Projektpipeline (Anzahl)
Phasen
Ausschreibung
Vorbereitung/ Planung
28
83
27
68
22
65
23
72
5%
11 %
Gebietskörperschaft
Bund
Länder
Kommunen
7
10
94
8
9
78
9
10
68
11
10
74
22 %
0%
9%
Sektoren
Hochbau
Bildung
Kultur, Freizeit, Sport
Verwaltung
Gesundheit
Justiz
Sicherheit
Sonstige
Straßenbau
45
16
21
6
3
9
5
6
37
11
19
3
2
9
3
11
38
12
16
3
1
8
2
7
41
14
15
4
1
11
1
8
8%
17 %
-6 %
33 %
0%
38 %
-50 %
14 %
Anmerkung:
In
der
Auswertung
sind
nur
Projekte
mit
4-Lebenszyklusphasen
berücksichtigt.
Projekte, bei denen der Zeitpunkt des Vertragsabschlusses nicht in der PPP-Projektdatenbank angegeben ist, werden in der Auswertung nicht berücksichtigt.
Kontakt: Anja Tannhäuser, Telefon +49 30 257679-139, [email protected]
© 2015 ÖPP Deutschland AG – Partnerschaften Deutschland – alle Rechte vorbehalten
9
i
Zahlen für den Zeitraum Januar bis März 2015, Statistisches Bundesamt (2015): Ausgewählte Zahlen für die
Bauwirtschaft, online verfügbar:
https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Bauen/Querschnitt/Bauwirtschaft1020210151034.pdf?__blob=
publicationFile (zuletzt besucht 22/06/2015).
ii
Bundesfinanzministerium (2015): Gesetzesentwurf der Bundesregierung: Entwurf eines Gesetzes zur Förderung
von Investitionen finanzschwacher Kommunen und zur Entlastung von Ländern und Kommunen bei der Aufnahme
und Unterbringung von Asylbewerbern, online verfügbar:
http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Gesetze/2015-03-18Kommunen.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (zuletzt besucht 22/06/2015). Auch Verweis - BBL 215 S. 974 ff.
iii
Finanzbericht 2016 – Stand und voraussichtliche Entwicklung der Finanzwirtschaft im gesamtwirtschaftlichen
Zusammenhang, online verfügbar:
http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Wirtschafts_und
_Finanzdaten/Finanzberichte/Finanzbericht-2016-anl.pdf?__blob=publicationFile&v=4
iv
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015): Stärkung von Investitionen in Deutschland: Bericht der
Expertenkommission im Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Energie, Sigmar Gabriel, online verfügbar:
http://bmwi.de/DE/Mediathek/publikationen,did=702188.html (zuletzt besucht 22/06/2015).
v
Der Bundesrechnungshof (BRH) hat im Jahr 2013 festgestellt, dass „für nahezu 85% der von Bundesministerien
und
nachgeordneten
Behörden
gemeldeten
finanzwirksamen
Maßnahmen
[…]
keine
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vorlagen. Soweit solche durchgeführt wurden, herrschten vielfältige methodische
und organisatorische Defizite vor.“ Der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für
Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (2013): Anforderungen an Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen finanzwirksamer
Maßnahmen
nach
§7
Bundeshaushaltsordnung,
online
verfügbar:
http://www.bundesrechnungshof.de/de/veroeffentlichungen/gutachten-berichte-bwv/gutachten-bwvschriftenreihe/langfassungen/2013-bwv-band-18-anforderungen-an-wirtschaftlichkeitsuntersuchungenfinanzwirksamer-massnahmen-nach-ss-7-bundeshaushaltsordnung/at_download/file (zuletzt besucht 22/06/2015).
vi
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015): Schlaglichter der Wirtschaftspolitik, online verfügbar:
http://www.bmwi.de/DE/Mediathek/monatsbericht,did=702986.html (zuletzt besucht 22/06/2015).
vii
Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (2015): Dobrindt startet Neue Generation ÖPP, online
verfügbar:
http://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Pressemitteilungen/2015/042-dobrindt-erstes-oepp-projekt-neuegeneration.html (zuletzt besucht 22/06/2015).
viii
Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (2003): PPP im öffentlichen Hochbau.
ix
Vgl. Christen, Jörg (2009): Einführung, In: BMVBS, DSGV, PPP-Handbuch. Leitfaden für ÖffentlichPrivate Partnerschaften, Bad Homburg. Pols, Helge; Scherer-Leydecker, Christian (2009): Auftragsvergabe, In:
BMVBS, DSGV,PPP-Handbuch. Leitfaden für Öffentlich-Private Partnerschaften, Bad Homburg. Engel, Gabriele
(2012): ÖPP ohne Banken?, Auf dem 7. Bundeskongress ÖPP 2012.
www.partnerschaften-deutschland.de

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