Delibera n. 195/2014/SRCPIE/PRSE

CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE
Delibera n.
195/2014/SRCPIE/PRSE
La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati:
Dott.
Mario PISCHEDDA
Presidente f.f.
Dott.
Giuseppe Maria MEZZAPESA
Consigliere relatore
Dott.ssa
Alessandra OLESSINA
Primo referendario
Dott.
Massimo VALERO
Primo referendario
Dott.
Adriano GRIBAUDO
Primo referendario
Dott.
Cristiano BALDI
Referendario
Nell’Adunanza del 23 settembre 2014
Vista la delibera della Sezione delle Autonomie, Delibera n. 18/SEZAUT/2013/INPR, che
ha approvato le linee-guida cui devono attenersi, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e 167,
della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria per il 2006), gli Organi di
revisione economico-finanziaria degli Enti locali nella predisposizione delle relazioni sul
rendiconto dell’esercizio 2012 ed i relativi questionari;
Vista la relazione sul rendiconto relativo all’esercizio 2012, redatta dall’Organo di
revisione della Provincia di Torino, ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti,
della Legge 23 dicembre 2005, n. 266;
Vista la richiesta di deferimento del Magistrato Istruttore;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato
la Sezione per l’odierna seduta;
Udito il Magistrato Istruttore Giuseppe Maria Mezzapesa;
Premesso
La legge 23 dicembre 2005, n. 266, all’art. 1, comma 166, ha previsto che le
Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, "ai fini della tutela dell'unità
economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica", svolgano
verifiche ed accertamenti sulla gestione finanziaria degli Enti locali, esaminando, per il
tramite delle relazioni trasmesse dagli organi di revisione economico-finanziaria degli
enti locali (co.166), i bilanci di previsione ed i rendiconti.
Giova precisare che la magistratura contabile ha sviluppato le verifiche sulla
gestione finanziaria degli Enti locali, in linea con le previsioni contenute nell’art. 7,
comma 7, della legge 6 giugno 2003, n. 131, quale controllo ascrivibile alla categoria
del riesame di legalità e regolarità, che ha la caratteristica di finalizzare le verifiche
della magistratura contabile all'adozione di effettive misure correttive da parte degli
Enti interessati.
L'art 3, comma 1, lett. e), del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge
7 dicembre 2012, n. 213, ha introdotto nel TUEL l'art. 148-bis, significativamente
intitolato “Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria
degli enti locali”, il quale prevede che "Le sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai sensi
dell'articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la
verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno,
dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto
comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento, dell'assenza di
irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economicofinanziari degli enti". Ai fini della verifica in questione la magistratura contabile deve
accertare che "i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in
società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività
locale e di servizi strumentali all’Ente".
In base all’art. 148 bis, comma 3, del TUEL, qualora le Sezioni regionali della
Corte accertino la sussistenza "di squilibri economico-finanziari, della mancata
copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della
gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità
interno” gli Enti locali interessati sono tenuti ad adottare, entro sessanta giorni dalla
comunicazione della delibera di accertamento, “i provvedimenti idonei a rimuovere le
irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio”, e a trasmettere alla Corte i
provvedimenti adottati in modo che la magistratura contabile possa verificare, nei
successivi trenta giorni, se gli stessi sono idonei a rimuovere le irregolarità e a
ripristinare gli equilibri di bilancio. In caso di mancata trasmissione dei provvedimenti
correttivi o di esito negativo della valutazione, “è preclusa l'attuazione dei programmi
di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della
relativa sostenibilità finanziaria”.
Come precisato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 60/2013 ripresa dalla
più recente n. 39/2014), l’art. 1, commi da 166 a 172, della legge n. 266 del 2005 e
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l’art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del
d.l. n. 174 del 2012, hanno istituito ulteriori tipologie di controllo, ascrivibili a controlli
di natura preventiva finalizzati ad evitare danni irreparabili all’equilibrio di bilancio.
Tali controlli si collocano, pertanto, su un piano nettamente distinto rispetto al
controllo sulla gestione amministrativa di natura collaborativa, almeno per quel che
riguarda gli esiti del controllo spettante alla Corte dei conti sulla legittimità e sulla
regolarità dei conti.
Queste verifiche sui
bilanci
degli
enti territoriali sono compatibili con
l’autonomia di Province e Comuni, in forza del supremo interesse alla legalità
costituzionale - finanziaria e alla tutela dell’unità economica della Repubblica
perseguito dai suddetti controlli di questa Corte in riferimento agli artt. 81, 119 e 120
della Costituzione (quanto alle Regioni si rinvia alle determinazioni della Corte
costituzionale di cui alla già citata sentenza n. 39/2014). Alla Corte dei conti, infatti, è
attribuito
il
vaglio
amministrazioni
sull’equilibrio
pubbliche
a
tutela
economico-finanziario
dell’unità
economica
del
complesso
della
delle
Repubblica, in
riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.):
equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti
quale magistratura neutrale ed indipendente, garante imparziale dell’equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico. Tali prerogative assumono ancora maggior
rilievo nel quadro delineato dall’art. 2, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1 (Introduzione del
principio del
pareggio di
bilancio nella Carta
costituzionale), richiamandosi, al nuovo comma 1 dell’art. 97 della Costituzione, il
complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione
europea, ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
Qualora le irregolarità esaminate dalla Sezione regionale non siano così gravi
da rendere necessaria l’adozione della delibera prevista dall’art. 148 bis., co. 3 del
TUEL, occorre segnalare comunque agli Enti, anche in relazione alla previsione
contenuta nell’art. 7, co. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, irregolarità contabili
non gravi o meri sintomi di precarietà, soprattutto se accompagnate e potenziate da
sintomi di criticità o da difficoltà gestionali, anche al fine di prevenire l’insorgenza di
situazioni di deficitarietà o di squilibrio, idonee a pregiudicare la sana gestione
finanziaria che deve caratterizzare l’amministrazione di ciascun Ente.
In ogni caso, l’Ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni che ha
ricevuto ed a porre in essere interventi idonei per addivenire al loro superamento.
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L'esame della Corte è limitato ai profili di criticità ed irregolarità segnalati nella
pronuncia, sicché l’assenza di uno specifico rilievo su altri profili non può essere
considerata quale implicita valutazione positiva.
Considerato
Dall’esame della relazione, redatta ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg. della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 dall’Organo di revisione dei conti del Provincia di
Torino, relativa al rendiconto dell’esercizio 2012 sono emerse criticità riguardanti: i
flussi di cassa; i residui attivi; i residui passivi in conto capitale e le procedure di
pagamento; gli organismi partecipati; gli strumenti di finanza derivata.
Le
suddette criticità sono state formalmente segnalate all'Ente, invitandolo a fornire le
proprie deduzioni o eventuali chiarimenti che sono pervenuti con nota prot. 76232 del
6 maggio 2014.
Con successiva memoria il Magistrato istruttore ha evidenziato gli aspetti per i
quali i chiarimenti forniti non sono risultati sufficienti a ritenere superati i rilievi
formulati.
La Provincia di Torino ha così prodotto una seconda nota, datata 20 maggio
2014, n. 85250/14, recante ulteriori precisazioni e controdeduzioni.
Il
Magistrato
istruttore,
valutate
le
complessive
risultanze
dell’attività
istruttoria, ha ritenuto sussistenti i presupposti per l’esame collegiale ed ha chiesto al
Presidente della Sezione di fissare, a tal fine, apposita adunanza.
Ritenuto
1. Flussi di cassa
1.1. Si è rilevata la presenza di una differenza di parte corrente negativa in
termini cassa per euro -23.638.009 derivante dalla gestione dei residui (euro 38.053.387). In particolare detto risultato pare originare da un modesto andamento
delle riscossioni del titolo II e del titolo III delle entrate (cfr. sull’argomento quanto
già riferito nelle precedenti delibere di questa Sezione, n. 300/2013 del 18/07/2013 e
n. 24/2014).
Peraltro, anche la differenza in conto capitale, positiva per euro 4.223.770, di
cui euro 1.5476.978 relativi alla gestione dei residui, è parsa originare da un modesto
andamento dei pagamenti in conto capitale, piuttosto che dalla capacità di riscossione
dell’Ente: pagamenti in conto residui pari ad euro 46.038.446, a fronte di impegni di
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euro 314.768.237 ( cfr. successivo punto 3); riscossioni in conto residui del titolo IV
pari ad euro 28.344.748 a fronte di accertamenti di euro 111.642.750.
Nelle note dei revisori, allegate al questionario, viene precisato che lo squilibrio
di cassa in conto residui non consegue alla insussistenza di residui attivi, bensì è
dovuto alla “dilazione, ormai reiterata negli anni, dei tempi di pagamento da parte
statale e regionale dei debiti conseguenti al riconoscimento dei trasferimenti”.
1.2. La Provincia al riguardo ha precisato quanto segue.
In merito alla differenza di parte corrente, sul “modesto andamento delle
riscossioni del titolo II” ha ritenuto necessario evidenziare che il 62% dei residui attivi
di parte corrente relativi al 2011 e ad annualità anteriori è riferito a trasferimenti e a
contributi dalla Regione Piemonte, la cui velocità di erogazione ha registrato negli
ultimi anni un rallentamento. In particolare, la composizione dei trasferimenti
regionali di parte corrente giustificherebbe la rilevata differenza negativa tra
ammontare di riscossioni dì residui attivi vetusti: “ben euro 128,380.951,46 sono
infatti i residui attivi 2011 e retro, quali risultanti dal rendiconto 2012; riferiti ai
trasferimenti dalla regione Piemonte per lo svolgimento delle funzioni conferite in
materia di formazione
professionale”. Precisa la Provincia che il meccanismo di
utilizzo delle risorse regionali in materia di formazione professionale, prevalentemente
di fonte europea, richiede agli enti erogatori una velocità di pagamento a favore delle
Agenzie Formative (tenute alla rendicontazione delle spese sostenute alla Regione
Piemonte che rendiconta a sua volta alla U.E), al fine di sventare i rischi di un
rallentamento delle erogazioni da parte dell’Unione ovvero il mancato utilizzo di tutti i
fondi europei destinati al settore (la Provincia di Torino dichiara di assorbire una quota
dal 55% al 60% dei fondi europei in materia di "formazione professionale").
La descritta situazione che sarebbe alla base della "differenza negativa"
rilevata in sede istruttoria, secondo la Provincia migliorerà a tutto il 31.12.2013, con
un saldo positivo tra incassi dei residui attivi e pagamenti dei residui passivi di parte
corrente a tutto il 31.12.2013, quale effetto del D.L. 35/2013 convertito in Legge n.
64/2013. In particolare, la Provincia sostiene che, a fronte di euro 302,515.680,51,
quali residui attivi del titolo II dell'entrata ante 2012, ben 110.392.490,44 euro (oltre
il 36%) sono stati incassati nel corso del 2013; di tale importo euro 101.345.940,18
(33,50%) sono riferiti a residui verso la Regione Piemonte principalmente a fronte
degli spazi finanziari consentiti alla stessa in virtù del decreto suindicato.
Per quanto riguarda la velocità di riscossione dei residui attivi afferenti le
entrate extra tributarie (titolo III), la Provincia dichiara che “ le relative tempistiche
rientrano nella tipologia delle voci componenti le medesime entrate e nelle relative
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modalità di recupero coattivo. In sede di rendiconto 2013, i residui attivi in esame
riferiti al 2011 e retro sono stati incassati per un importo pari a euro 1.578.178,44,
pari al 38%. Sotto il profilo degli equilibri generali di bilancio, se all'importo suindicato
di
1.578.178,44 euro si somma l'ammontare degli incassi effettuati nel 2014 (alla
data del 02.05 a.c.), nonché l'ammontare delle insussistenze 2013 e 2014 ( sempre
alla data del 02.05 a.c.) e l'importo del "fondo svalutazione crediti ex DL 95/2012"
quale risultante dal rendiconto 2013, l'importo residuale da incassare risulta pari al
50,79% rispetto alla consistenza dei residui attivi 2011 e retro al 31.12,2012, peraltro
oggetto principalmente di riscossione coattiva. A tal proposito si evidenziano le
tempistiche occorrenti per il recupero coattivo delle somme iscritte a ruolo attraverso
Equitalia Spa, mediamente superiori ai due anni”.
Infine, con riferimento alla parte in conto capitale, l’Ente sottolinea come vi sia
coerenza tra la velocità di riscossione dei residui attivi e di pagamento dei residui
passivi, riferiti agli anni 2011 ed anteriori. Con riguardo al modesto andamento dei
pagamenti in conto capitale,
la Provincia dichiara inoltre che vanno considerati gli
effetti dei vincoli del patto di stabilità in termini di rallentamento dell'avvio delle
procedure di gara, nel rispetto dell'articolo 9 del DL 78/2009 ( cfr. successivo punto
3), i quali avrebbero determinato la decisione assunta dall'Ente nel 2013, di procedere
ad una straordinaria revisione dei residui passivi (titolo II) /attivi (titolo IV e titolo V)
con conseguente dichiarazione di economie/insussistenze di residui passivi/attivi in
conto capitale, rispettivamente pari ad euro 26,419.806,94 e ad euro 10.581.936,12.
Sottolinea inoltre l’Ente che la valutazione in ordine alla differenza tra i due importi
deve altresi’ tenere conto della presenza di mutui con istituti di credito privati, il cui
versamento da parte dell'Ente finanziatore viene effettuato integralmente all'inizio del
relativo periodo di ammortamento, non comportando pertanto la sussistenza di
residui attivi oggetto di dichiarazione di insussistenza( cfr. successivo punto 3).
Infine, anche per le entrate in conto capitale, si è verificato un rallentamento
dei tempi di pagamento della Regione Piemonte, che sarebbe superato parzialmente
con il D.L. 35/2013: l'ammontare delle riscossioni 2013 dei crediti in conto capitale
(titolo IV dell'entrata) 2011 e anteriori risulterebbe di euro 22.041.448,31, pari al
26,46% rispetto alla relativa consistenza al 31.12.2012, di cui dalla Regione Piemonte
euro 21.059.524,59 (pari al 25,28%).
1.3. La Sezione nel prendere atto di quanto dichiarato dalla Provincia in sede
di contraddittorio (e pur dando atto che l’Ente presenta un fondo cassa iniziale di 74,7
milioni di euro, ed un fondo cassa finale di euro 68,3 milioni), per un raffronto fra il
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2012, esercizio in esame, e il 2013, evidenzia i seguenti dati, resi disponibili dal
sistema SIRTEL.
Esercizio 2012:
-
per il titolo II riscossione dei residui ( 140,7 milioni) di circa il 31,7 % degli
accertamenti (443,2 milioni);
-
per il titolo III riscossione dei residui (6,9 milioni) di circa il 62,2 % degli
accertamenti (11 milioni);
-
per il titolo IV riscossione dei residui (28,3 milioni) di circa il 25,3 % degli
accertamenti (111,6 milioni); (circa il 31% quelli regionali, di cui alla
categoria 403).
Esercizio 2013:
-
per il titolo II riscossione dei residui (203 milioni) di circa il 43,2 % degli
accertamenti (469 milioni);( 23,7% competenza 2013);
-
per il titolo III riscossione dei residui (17,7 milioni) di circa l’ 84% degli
accertamenti (21 milioni);
-
per il titolo IV riscossione dei residui (25,4 milioni) di circa il 26,4 % degli
accertamenti (96,3 milioni) (circa il 35% quelli regionali, di cui alla
categoria 403).
Dai dati appena esposti, se è possibile rilevare un miglioramento nelle
riscossioni del titolo III, non può dirsi lo stesso con riguardo per la riscossione dei
trasferimenti. Con particolare riferimento alla parte in conto capitale,
inoltre, non
pare pienamente condivisibile l’affermazione dell’Ente in merito alla coerenza tra la
velocità di riscossione dei residui attivi ed il pagamento dei residui passivi, riferiti agli
anni 2011 ed anteriori: a fronte della sopra evidenziata capacità di riscossione dei
residui attivi (sempre pari a circa il 25% se si considera anche il titolo V delle
entrate), la velocità di pagamento dei residui passivi in conto capitale è pari a circa il
14,6% ( pagamenti in conto residui 46 milioni di euro, impegni 314,7 milioni di euro).
Pertanto, in relazione alla criticità rilevata nell’esercizio esaminato, ferme
restando puntuali verifiche in sede di esame sul rendiconto 2013, si segnala la
necessità di migliorare la capacità di riscossione dell’Ente per la tipologia di entrate in
questione, anche avuto riguardo, in prospettiva, a quanto disposto dall’art. 9 della l.
243/2012 “Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali” .
2. Residui attivi
2.1. Dall’esame del rendiconto 2012 risultano confermati i dati riportati nella
delibera n. 300/2013 in merito alla consistenza dell’avanzo di amministrazione 2012,
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pari ad euro 45.609.748, di cui euro 17.852.396 per fondi non vincolati, ed euro
1.957.417 destinato a fondo svalutazione crediti. Si rinvia a quanto già osservato
dalla Sezione nella sopra citata delibera, ove si invitava peraltro l’Ente a proseguire
nell’operazione di puntuale riaccertamento dei residui attivi. In questa sede si rileva
ulteriormente una notevole incidenza dei residui attivi in conto capitale anteriori al
2008, provenienti dalla Regione Piemonte (euro 22.659.780), pari a circa il 30% del
totale (euro 70.125.605), a cui si aggiungono ulteriori residui per oltre 12 milioni di
euro risalenti al 2008; tali trasferimenti sono peraltro caratterizzati da una modesta
capacità di riscossione in conto residui, pari a circa il 30% dell’accertamento.
Pare altresì rilevante anche l’ammontare dei residui correnti dalla Regione,
anteriori al 2008, pari ad euro 8.631.141, a cui si aggiungono euro 22.470.638
relativi all’anno 2008. Anche tale posta è caratterizzata da una modesta capacità di
riscossione in conto residui, pari a circa il 42% dell’accertato.
Si sono chiesti pertanto in sede istruttoria dettagli in merito alle iniziative
adottate dall’Ente per il mantenimento e/o reiscrizione nel bilancio regionale dei
residui passivi perenti, di cui al punto 1.9.10 del questionario, anche in considerazione
dello squilibrio di cassa derivante dalla gestione dei residui, di cui al precedente
punto.
2.2. La Provincia, oltre a quanto già esposto al precedente punto 1.2., ha
dichiarato, relativamente alle azioni intraprese dalla Provincia di Torino per il recupero
delle somme a credito verso la Regione Piemonte (siano esse perenti o meno), che - a
fianco dei benefici concessi dal D.L. 35/2013 che avrebbero consentito alla Provincia
di incassare 139.629.298,71 euro di crediti maturati a tutto il 31.12.2012 – è stata
avviata, ma per lo più dal 2013, un'operazione di "parificazione" della reciproca
situazione debitoria/creditoria sia di parte corrente che in conto capitale: “tale
operazione di non agevole svolgimento è stata effettuata in sede di riaccertamento dei
residui attivi/passivi di cui al precedente punto 1), addivenendo nel corso del 2013 ad
un triplice risultato. Da un lato, la verifica della sussistenza dei residui passivi sul
bilancio regionale ha consentito di avviare opere pubbliche, nel rispetto dell'articolo 9
del D.L. 78/2009. Dall'altro, là dove tali residui non risultavano conservati sul bilancio
regionale, si è proceduto, previa ulteriore verifica con i competenti Uffici Regionali,
alla registrazione di insussistenze di residui attivi e di paritetiche economie di residui
passivi (il cui impatto sugli equilibri generali di bilancio è risultato sostanzialmente
neutrale in quanto le minori entrate sono state compensate da minori spese). Infine,
tale operazione di parificazione ha consentito di avviare e concludere entro il
31.12.2013, nel rispetto dei reciproci ruoli istituzionali, un'operazione di definizione
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transattiva tra i due enti finalizzata a consentire la compensazione tra reciproche
situazioni debitorie e creditorie afferenti le entrate e le spese in conto capitale. Nel
complesso, quindi, al termine del 2013 , grazie alla duplice azione del D.L. 35/2013 e
dell'operazione
di
parificazione
della
reciproca
situazione
creditoria/debitoria,
l'ammontare dei residui attivi in conto capitale 2012 e retro verso la Regione
Piemonte è risultata pari a curo 44.361.683,59 a fronte di un ammontare totale dì
residui attivi iniziali di curo 70.125.605,38, con un'incidenza del 63.2%”.
2.3. La Sezione, nel prendere atto di quanto dichiarato dalla Provincia in sede
di contraddittorio, mette in evidenza come quanto asserito risulti confermato dai dati
di rendiconto rilevabili attraverso il sistema SIRTEL.
In ogni caso, e ferme restando le puntuali verifiche che saranno effettuate in
sede di esame sul rendiconto 2013, si segnala il modesto andamento delle riscossioni,
come già evidenziato al precedente punto 1.3.
3. Residui passivi del titolo II e procedure di pagamento
3.1. Si è rilevato che il totale dei residui passivi è superiore al totale dei residui
attivi per oltre 22,7 milioni di euro. Più nel dettaglio si è evidenziato che tale
differenza origina in prevalenza dalla parte in conto capitale: i residui passivi
del
titolo II (circa euro 289.702.481 milioni) superano infatti i residui attivi, relativi al
titolo IV e V delle entrate, (circa euro 157.653.854 milioni) per circa 132 milioni di
euro.
Con riferimento inoltre agli esercizi anteriori all’anno 2008, ed alla parte in conto
capitale, i residui passivi (oltre 129 milioni di euro) superano quelli attivi (circa euro
44 milioni) di circa 85 milioni di euro. Tale circostanza, in presenza peraltro di un
considerevole ammontare del fondo di cassa (oltre 68,3 milioni di euro), è apparsa
indicativa di criticità nelle procedure di
pagamento dei debiti dell'Ente, con
conseguenze sul “sostanziale” rispetto dei vincoli inerenti il “Patto di Stabilità”,
analogamente a quanto già segnalato dalla Sezione con reiterate delibere ( cfr. da
ultimo la delibera n. 300/2013, nonché la delibera n. 24/2014 del 29/01/2014,
adottata ai sensi dell’art. 148 del TUEL, in cui si evidenziava la necessità di una
gestione tempestiva e più economica delle risorse finanziarie destinate al conto
capitale).
Peraltro si è osservato come tale considerazione trovi conferma nel questionario
(punto 1.13.1 -c) in cui viene precisato dall’Organo di Revisione che il rispetto del
Patto di stabilità è stato ottenuto ritardando il pagamento di obbligazioni scadute per
la spesa in conto capitale.
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Si è rilevato altresì che lo stesso ammontare dei residui passivi del titolo II
(oltre 289 milioni di euro, di cui più di 129 milioni di euro risalenti ad annualità
anteriori al 2008) pare incongruente con l’ammontare dei debiti in conto capitale
“certi, liquidi ed esigibili” al 31 dicembre 2012, non estinti alla data dell’8 aprile 2013,
di circa euro 59 milioni, indicati nei punti 1.13.2 e 1.13.3 del questionario (cfr. DL
35/2013). Dal sito MEF (relativo ai pagamenti dei debiti della PA ai creditori -DL
35/13) risulta inoltre che è stata effettuata la richiesta di spazi finanziari ai fini
dell’esclusione dai vincoli del patto di stabilità, di cui all’art. 1, comma 2, del Dl
35/2013, e che si è provveduto al relativo pagamento per euro 58.186.000.
Tanto premesso, a fronte della cospicua differenza fra i residui passivi (in
buona parte risalenti nel tempo) e i debiti certificati come certi liquidi ed esigibili,
come rilevati nel questionario, si è richiesto di chiarire se la stessa corrisponde alla
situazione effettiva al 31 dicembre 2012, anche avuto riguardo a quanto riferito
dall’Organo di revisione e sopra richiamato (ritardi nel pagamento di obbligazioni
“scadute” per la spesa in conto capitale al fine di consentire il rispetto del patto).
In ogni caso, si è richiesto di
fornire chiarimenti in merito alle ragioni
sottostanti al cospicuo volume di residui passivi (cui non corrispondono obbligazioni
scadute), al fine di giustificare una gestione degli investimenti coerente con principi di
efficienza.
In aggiunta a tali considerazioni, si è inoltre rilevata
la presenza di residui
passivi del titolo II, non movimentati per più di tre anni, per i quali al 31 dicembre
2012 non risultava l’affidamento dei lavori (circostanza di criticità analoga a quanto
già rilevato con la delibera n. 300/2013). A riguardo l’Organo di revisione ha fornito in
allegato al questionario dettagliato elenco delle opere in oggetto: ad esclusione di
alcune opere oggetto di devoluzione di mutui, e di un intervento di manutenzione
straordinaria di edilizia scolastica, aggiudicato nel 2013, nella maggior parte dei casi
si tratta di interventi per i quali non si è dato corso all’iter di appalto ed aggiudicazioni
in quanto ciò avrebbe comportato “…-in ragione dei tagli dei trasferimenti erariali-lo
sforamento del saldo programmatico dell’Ente ai fini del mantenimento del Patto di
stabilità interno. In tale situazione la prosecuzione dell’iter avrebbe comportato la
maturazione di ulteriori debiti non pagabili dall’Ente”.
Infine, ad integrazione del processo istruttorio, si è richiesto all’Ente di
precisare, nell’ambito dei residui passivi del titolo II, l’ammontare finanziato con
ricorso all’indebitamento, evidenziando la quota parte proveniente da istituti privati.
3.2 In merito al rapporto tra l’ammontare di pagamenti e residui passivi in
conto capitale, lo stesso Ente ha sottolineato come vadano “in ogni caso evidenziati gli
10
effetti dei vincoli del patto di stabilità (peraltro soggetti a spazi finanziari mutevoli nel
corso degli anni ….) in termini di rallentamento dell'avvio delle procedure di gara, nel
rispetto dell'articolo 9 del DL 78/2009: tali vincoli hanno determinato la decisione
assunta dall'Ente nel 2013, di procedere ad una straordinaria revisione dei residui
passivi (titolo II) /attivi (titolo IV e titolo V)…”. L’Ente ha inoltre precisato che la
differenza tra l'ammontare dei residui attivi in conto capitale e dei residui passivi (per
spese di investimento) trae prevalentemente origine dalla composizione delle fonti di
finanziamento delle spese di investimento, sottolineando la presenza di mutui
contratti con istituti di credito privato, la cui caratteristica principale è “ il versamento
integrale
della
somma
dell'ammortamento
mutuata
(tipicamente
al
primo
esercizio
gennaio
successivo
alla
dell'anno
di
inizio
contrazione),
con
conseguente "inesistenza" del corrispondente residuo attivo: per tale principale
motivazione, l'ammontare dei residui passivi risulta inevitabilmente superiore rispetto
al corrispondente ammontare di residui attivi (titolo IV e titolo V dell'entrata)”. In
proposito l’Ente ha successivamente indicato che i residui passivi al 31/12/2012
finanziati mediante indebitamento contratto con istituti di credito privato sono pari
ad euro 79.712.791.
L’Ente indica inoltre che la differenza tra residui passivi e attivi in conto
capitale risulta pari, alla fine del 2013, ad euro 82.281.200 a fronte della
corrispondente differenza al 31/12/2012 di oltre 132 milioni di euro.
Con riferimento alla
cospicua differenza fra i residui passivi (in buona parte
risalenti nel tempo) e i debiti certificati come certi liquidi ed esigibili, l’Ente ha
rappresentato che “la motivazione trae esclusivamente dal fatto che la maggior parte
dei
debiti oggetto di "certificazione
"al
competente MEF si
riferiva a
Stati
d'Avanzamento Lavori maturati (in quanto tali debiti certi…) o a forniture in conto
capitale effettuate e "collaudate" (in quanto tali costituenti debiti certi…) a tutto il
31.12.2012. La considerevole differenza sussistente tra ammontare dei residui passivi
e debiti certi, liquidi…trae ancora una volta dai vincoli del patto di stabilità che di fatto
determinano rallentamenti nell'avvio delle procedure di gara, anche per l'oggettiva
difficoltà ad effettuare programmazioni di entrate in conto capitale rilevanti ai fini del
patto di stabilità, in quanto principalmente derivanti da terzi. In ogni caso, come si
potrà osservare in sede di rendiconto 2013, gli spazi finanziari concessi dal DL
35/2013, a fianco di quelli concessi in sede di patto di stabilità regionale hanno
determinato il pressoché totale pagamento dei provvedimenti di liquidazione
pervenuti
a
tutto
il
31.12.2013
all'Ufficio
competenza”.
11
Mandati
per
gli
adempimenti
di
In merito infine alla presenza di residui passivi del titolo II, non movimentati
per più di tre anni, per i quali al 31 dicembre 2012 non risultava l’affidamento dei
lavori, l’Ente si è limitato a rinviare all’operazione di revisione straordinaria dei residui
passivi del titolo II effettuata nel 2013, ed in corso di completamento, anche ai fini
dell’avvio del d.lgs. 118/2011.
3.3 La Sezione, preso atto di quanto riferito dall’Ente, nonché dall’Organo di
Revisione (“ritardi nel pagamento di obbligazioni “scadute” per la spesa in conto
capitale al fine di consentire il rispetto del patto”), osserva innanzitutto come
l’ammontare dei residui passivi in conto capitale finanziato con mutui contratti con
istituti privati (circa 79, 7 milioni di euro), sia di gran lunga inferiore alla differenza tra
residui passivi e attivi in conto capitale (circa 132 milioni di euro); in ogni caso
evidenzia la modesta percentuale dei pagamenti del titolo II nel 2012 (pari a circa il
14,6%, come già indicato al precedente punto 1.3, in conto residui, e all’1,71% in
conto competenza), già segnalata di recente con la delibera n. 24/2014, adottata ai
sensi dell’art. 148 del TUEL, sia pur rilevando un miglioramento nell’esercizio 2013
(percentuale di pagamenti pari al 31,8 in conto residui, e pari al 15,7 % in conto
competenza, come rilevabile dal rendiconto 2013 attraverso il sistema SIRTEL).
Ribadisce pertanto quanto già segnalato con la delibera n. 24/2014, adottata
ai sensi dell’art. 148 del TUEL, nonché con la delibera n. 300/2013 sul rendiconto
2011, ove già si invitava l’Ente a porre particolare attenzione alla formazione dei
residui passivi, adottando misure dirette ad assicurare un equilibrio tra l’esigenza di
garantire la tempestività dei pagamenti ed il rispetto del Patto di stabilità, e dunque
una gestione più efficiente delle risorse.
4. Organismi partecipati
4.1. Ferme restando le valutazioni effettuate nelle delibere n.300/2013 e n.
24/2014, si è rilevata attraverso il sistema SIQUEL la presenza di organismi
partecipati in perdita nel 2012 e/o nel 2011 ( S.a.g.a.t. spa, Consorzio per gli
insediamenti produttivi del Canavese, Canavese sviluppo società a responsabilità
limitata in liquidazione, Pracatinat s.c.p.a., Consorzio per la ricerca e l'educazione
permanente, R.t.m. s.p.a., Centro agro-alimentare torino s.c.p.a., R.s.a. srl, Pista
s.p.a. in liquidazione, Environment park Torino s.p.a., Chind - s.p.a., Atl 2 montagne
olimpiche in liquidazione, Agenzia regionale promozione turistica del Piemonte – in
liquidazione, Assot s.r.l. in liquidazione, Virtual reality & multi media park s.p.a.,
C.r.a.b. s.c.r.l. in liquidazione, Fondazione 20 marzo 2006, Finpiemonte partecipazioni
s.p.a., Ativa immobiliare s.p.a., Fondazione Camillo Cavour, Fondazione chierese per
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il tessile, Cic s.c.r.l., Fondazione Luigi Firpo - Centro di studi sul pensiero politico,
Fondazione per il libro, la musica e la cultura, Agenzia per la mobilità metropolitana e
regionale)
Peraltro per alcuni di questi organismi, come già rilevato nella citata delibera
24/2014, non ricorrono i presupposti per il mantenimento ai sensi dell’art. 3, comma
27, della legge finanziaria 2008 (SAGAT, RTM SPA, CAAT SCPA, CHIND SPA, VIRTUAL
REALITY & MULTI MEDIA PARK SPA).
4.2. Sotto il primo profilo, ovvero gli Organismi partecipati in perdita, la
Provincia osserva che tali Enti scontano le dinamiche del mercato e risentono della
crisi economica generale.
In sede istruttoria, l'Ente ha inoltre precisato che l'importo di 13.126.624 euro,
rappresentato nei fondi non vincolati dell'avanzo di amministrazione, comprende le
somme "accantonate ai sensi degli art, 3 e 6 del DL.174/2012 (Legge 213/2012)
finalizzate
sia
alla
copertura
finanziaria
di
eventuali
differenze
in
sede
di
"parificazione" della situazione creditoria/debitoria con le società partecipate, sia alla
copertura finanziaria di eventuali perdite delle società partecipate direttamente
dall'Ente".
Si è precisato inoltre che nel corso del 2013 non è stata effettuata alcuna
applicazione dell'avanzo di amministrazione "fondi non vincolati" per la copertura di
perdite di esercizio di organismi partecipati.
In merito all'applicazione dell'avanzo in questione, costituente sostanzialmente
un "fondo rischi" ai sensi degli articoli 3 e 6 del DL 174/2012 (Legge 213/2012) , si è
riportato il seguente prospetto:
-
Avanzo
d'amministrazione
"fondi
non
vincolati"
al
31.12.2012
13.126.624,38 euro
-
Meno:
quota annua fondo svalutazione prodotti derivati
euro
756.843,00
-
Meno:
salvaguardia equilibri generali di bilancio euro
-
Meno:
accantonamento
per
parificazione
672.148,00
situazione
debitoria/creditoria verso ATIVA Spa per spese di investimento per cui nel
corso del 2013 è risultato più conveniente l'utilizzo di somme disponibili da
devoluzione di mutui (variazione di bilancio) euro
2.670.000,00.
Si riferisce che nel medesimo fondo costituito in sede di rendiconto 2013
l'ammontare della quota "riservata" alle perdite di esercizio degli organismi partecipati
risulta pari a 99.306,00 euro (come desumibile dalla Deliberazione della Giunta
Provinciale n.5984/2014 di ricognizione dell'andamento gestionale degli organismi
13
partecipati dalla Provincia), mentre il fondo in questione al 31.12.2013 è pari a
11.117.680,03 euro.
La Provincia, ribadisce poi di aver adempiuto alle prescrizioni previste dalla
Legge Finanziaria 2008 nei tempi stabiliti dal legislatore ma non ha potuto
raggiungere il risultato imposto dal precetto della normativa in quanto, alla luce
dell'esito negativo dei procedimenti di vendita intrapresi, permangono a tutt'oggi in
proprietà le azioni di alcune società per le quali il Consiglio Provinciale aveva
dichiarato non sussistenti i presupposti di legge per il mantenimento. Richiamata
pertanto la necessità di proseguire il processo di razionalizzazione delle partecipazioni
in
adempimento alle
prescrizioni
normative,
appare
evidente
che
il
quadro
congiunturale economico e finanziario e le dinamiche della domanda e dell'offerta che
caratterizzano la forte variabilità dei mercati hanno indotto la Provincia di Torino a
ricercare modalità alternative per uscire dalla compagine sociale, evitando nel
contempo lo svilimento del valore patrimoniale delle partecipazioni.
Per quanto riguarda l'attività di controllo e di monitoraggio, si è precisato che
l'Ente esercita tale attività con periodicità infrannuale. Per ultimo dichiara che la
Giunta provinciale ha preso atto, con provvedimento prot. n. 186-5984/2014 in data
14 marzo 2014, dell'andamento gestionale degli stessi organismi cosi come
analiticamente riportato nel documento "Rapporto sull'andamento gestionale degli
Organismi Partecipati dalla Provincia di Torino — Dati al 30 settembre 2013", allegato
alla deliberazione quale parte integrante e sostanziale ed in particolare ha preso atto,
quale misura programmatica e di vigilanza, in un'ottica di sana gestione, dei risultati
gestionali al 30 settembre 2013 riportati dagli stessi Organismi Partecipati.
4.3. Preso atto di quanto riferito e ferme le ulteriori verifiche da effettuarsi sul
rendiconto 2013, non può non invitarsi l’Ente a proseguire nell’attività di dismissione
in osservanza delle prescrizioni di legge, senza svilire il valore patrimoniale delle
partecipazioni.
Va inoltre richiamata la necessità di seguire sempre criteri gestionali degli
organismi partecipati che siano conseguenza di una efficace azione di controllo e di
vigilanza, nell’esercizio delle attribuzioni istituzionali dell’Ente, tenuto conto delle
ripercussioni sugli equilibri dell’Ente (cfr. art. 147- quinquies del TUEL, comma 3, ai
sensi del quale "il controllo sugli equilibri finanziari implica anche la valutazione degli
effetti
che
si
determinano
per
il
bilancio
finanziario
dell'ente
in
relazione
all'andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni").
Si richiamano al riguardo anche le misure introdotte dalla
legge di stabilità
2014 atte a responsabilizzare gli enti territoriali, che saranno tenuti ad accantonare
14
risorse in caso di perdite registrate negli organismi partecipati (art. 1, co. 551 e 552,
l. n. 147/2013); misure che si applicano con riferimento a tutti gli organismi (aziende
speciali, istituzioni e società a partecipazione di maggioranza o di minoranza, diretta o
indiretta, di una pubblica amministrazione territoriale, ex art. 1, co. 550, l. n.
147/2013), a partire dall’esercizio 2015, ma di cui occorre tener conto sin d’ora, quali
misure programmatiche e di vigilanza in un’ottica di sana gestione (in particolare si
richiama il comma 552 dell’art. 1, della legge 147/2013).
5. Incidenza sugli equilibri di bilancio degli strumenti di finanza
derivata
5.1. Si tratta di una criticità oggetto di reiterate pronunce da parte di questa
Sezione (cfr. da ultimo la delibera n. 300/2013, in cui
si rilevava il mancato
superamento delle criticità medesime).
I dati rilevabili dal questionario 2012 evidenziano un peggioramento del mark
to market, negativo per oltre 76,8
milioni di euro nel 2012, a fronte del valore di
euro 57,4 milioni nel 2011. Peraltro i flussi negativi registrati nel 2012 superano i
flussi positivi per oltre 1,3 milioni di euro; anche tale differenziale è in peggioramento
rispetto all’esercizio precedente, in cui si attestava a circa 1 milione di euro.
L’Ente ha previsto un fondo di accantonamento per prodotti di finanza derivata
nel 2012, di euro 3.287.322, che, seppur superiore a quello dell’esercizio precedente
(euro 2.530.479), pare comunque inadeguato rispetto al mark to market rilevato.
5.2. Sul punto la Provincia riferisce che “i prodotti finanziari attivati dalla
Provincia di Torino, prima del 2006 e quindi della crisi economica che ha determinato
un andamento decrescente dei tassi di interesse, sono stati strutturati sulla base della
previsione di incrementi del tasso di interesse, quale allora previsto sulla base della "
curva forward",
Il "MtoM" risulta pertanto "inversamente correlato all'andamento
effettivo dei tassi di interesse", raggiungendo oggi valori consistenti a fronte di tassi
di interesse relativamente bassi. In sede di approvazione del "piano delle alienazioni
2013-2015 ", allegato al bilancio di previsione 2013 si era proceduto ad una
valutazione in merito alla possibilità di destinare il relativo provento alla chiusura di
"prodotti
derivati"
per
pari
importo.
Tuttavia,
poiché
il
"MtoM"
rappresenta
sostanzialmente una spesa corrente, la destinazione di proventi patrimoniali alla
"chiusura" di tali prodotti non risultava coerente con la normativa vigente . D'altro
canto la disponibilità di entrate correnti di importo sufficiente alla "chiusura" di tali
contratti, in un periodo nel quale l'Ente ha subito sostanzialmente un taglio dei
trasferimenti (ottobre 2012 31.12.2013) di oltre 66 milioni di euro , non è risultato
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oggettivamente attuabile, senza detrimento dei fini istituzionali dell'Ente. D'altro
canto, il pagamento del "MtoM" in sede di chiusura dei contratti in questione potrà
formare oggetto di ulteriore valutazione in presenza di tassi di interesse elevati e di
conseguente valore del costo di "estinzione" moderato”.
5.3. La Sezione osserva che non paiono superate considerazioni critiche su tali
prodotti, i cui andamenti incideranno negativamente sui futuri equilibri di bilancio, già
evidenziate da ultimo con la delibera n.300/2013.
P.Q.M.
la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Piemonte,
INVITA
l’amministrazione della Provincia di Torino ad ottemperare a quanto segnalato e in
particolare:
- ad adottare criteri di prudenza nell’accertamento e nella gestione delle entrate, in
considerazione anche delle difficoltà riscontrate nella riscossione delle stesse;
- a procedere in una costante e puntuale operazione di revisione e riaccertamento dei
residui attivi, con particolare attenzione a quelli più risalenti nel tempo;
- a porre particolare attenzione alla formazione dei residui passivi, adottando misure
dirette ad assicurare un equilibrio tra l’esigenza di garantire la tempestività dei
pagamenti ed il rispetto del Patto di stabilità;
-
a
tener
pienamente
conto
degli
effetti
sul
bilancio
finanziario
dell'Ente
dell'andamento economico-finanziario degli organismi partecipati e ad assicurare una
verifica puntuale e costante dei crediti e debiti reciproci tra l'Ente e le società
partecipate;
- ad adottare criteri gestionali degli organismi partecipati che siano conseguenza di
una efficace azione di controllo e di vigilanza da parte dell’Ente, nell’esercizio delle sue
attribuzioni istituzionali;
- a tener conto degli effetti sui futuri equilibri di bilancio dei prodotti derivati in
essere.
16
DISPONE
che la presente deliberazione sia trasmessa al Vice Presidente della Provincia di
Torino ( visto l’art. 1, comma 82, della l. 7 aprile 2014 n. 56 ed il D.P.R. 27 giugno
2014) ed all’Organo di Revisione dei conti.
Rammenta l’obbligo di pubblicazione della presente delibera sul sito internet
istituzionale ai sensi degli articoli 2 e 31 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33.
Così deliberato in Torino nell’adunanza del 23 settembre 2014.
Il Relatore
F.to Giuseppe Maria MEZZAPESA
Il Presidente f.f.
F.to Mario PISCHEDDA
Depositata in Segreteria 26/09/2014
Il Funzionario preposto
F.to Federico SOLA
17

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