Lees meer - Binnenlands Bestuur

IT-businesscase
Veel overheidsprojecten falen omdat de businesscase niet wordt onderhouden
Businesscases
voor overheids-ICT
slecht gebruikt
Voor het falen van overheidsprojecten bestaat al jaren veel
aandacht. Aanleiding om onderzoek te doen naar de opzet
en het gebruik van businesscases voor grote ICT-intensieve
overheidsprojecten. Wat zijn de belangrijkste problemen hierbij
en wat zijn verbeteringsmogelijkheden?
Rob Meijer
Bestuurlijke context
Daarnaast is onderzocht hoe het begrip in de
Voor het falen van overheidsprojecten bestaat al
praktijk, bijvoorbeeld in overheidsdocumenten,
vele jaren politieke aandacht. Het meest recent
werd gebruikt. De combinatie van deze twee
kreeg die vorm door het onderzoek van de Tijde-
onderzoekslijnen bracht mij tot de volgende
lijke Commissie ICT van de Tweede Kamer (de
definitie. Daarin wordt een onderscheid gemaakt
Commissie Elias). Deze onderzocht een aantal
tussen opzet en gebruik van een businesscase.
grote projecten en verhoorde ook een groot aantal
deskundigen en direct betrokkenen bij overheids-
Opzet
projecten in algemene zin.
De opzet van een businesscase bestaat uit:
De conclusies van de commissie waren niet veel
anders dan die van de Algemene Rekenkamer in
• een beschrijving van de relatie tussen de
investering en de strategie/doelstellingen van de
2008. Deze voerde toen een vergelijkbaar onder-
organisatie;
zoek uit. Ook de Commissie Elias vond de projecten te ambitieus, de kennis binnen de overheid te
• de beschrijving van de verschillende opties voor
de investering, de keuze daaruit en de redenen
gering en de sturing onvoldoende. Daarbij stak de
daarvoor;
Kamer overigens ook de hand in eigen boezem.
• uit een vergelijking van kosten en baten van de
investering;
Ook de betrokkenheid van, en de kennis bij de
Kamerleden was vaak onvoldoende om projecten
effectief te kunnen beoordelen.
• uit een beschrijving van de uitvoerbaarheid van
de investering, inclusief de daaraan verbonden
De commissie deed ook een groot aantal aanbe-
risico’s;
velingen om de situatie te verbeteren. De belang-
• en uit een overzicht van de stakeholders en hun
betrokkenheid bij de investering.
rijkste daarvan was het opzetten van een Bureau
ICT-toetsing (BIT), onder te brengen bij de minister-president. Het BIT moet de projecten vooraf
V
14
toetsen op haalbaarheid. Kamerleden kunnen
individueel het BIT ook om advies vragen. Het BIT
Er zijn weinig echte ICT-projecten
binnen de overheid,
maar wel veel ICT-intensieve.
Net als in de private sector
oor het falen van projecten betref-
En moge het verhaal van de jaarlijkse miljarden-
moet beperkt van omvang zijn en bemand door
fende overheids-ICT bestaat al
verspilling dan onzin zijn, er is de afgelopen jaren
zeer deskundig personeel. Hiernaast dient één
jaren veel aandacht, in de politiek
toch veel fout gegaan. Dit werd terecht gesigna-
minister verantwoordelijk te zijn voor het gehele
maar ook in de pers. Volgens vele
leerd. Om miljarden ging het niet, maar jaarlijks
overheidsbeleid met betrekking tot de inzet van
berichten worden jaarlijks op deze
waarschijnlijk wel om honderden miljoenen. En
ICT en moet de positie van de Rijks-CIO en van de
wijze miljarden verspild. Maar om maar gelijk met
ook dat is, met belastinggeld, natuurlijk te veel.
departementale CIO’s worden versterkt.
de deur in huis te vallen: dat klopt niet. Er bestaan
Dit was voor mij aanleiding om, na vele jaren
Voorafgaand aan het eindrapport had de commis-
niet of nauwelijks overheidsprojecten die alleen
praktijkervaring met die grote projecten, in de
sie ook kennisgenomen van de resultaten van het
maar over ICT gaan en niemand heeft die ver-
vorm van een promotieonderzoek te bezien hoe
in dit artikel beschreven onderzoek. Ook tijdens
spilling van miljarden ooit kunnen onderbouwen.
het beter zou kunnen. En als insteek is, vanuit
de verhoren kwam het aan de orde.
Tijdens de hoorzittingen van de Commissie Elias
mijn achtergrond als econoom, gekozen voor de
is dat ook duidelijk gebleken.
opzet en het gebruik van businesscases (de ‘zake-
Gaat de hele discussie dan nergens over? Ook die
lijke rechtvaardiging’) voor die grote projecten.
Terug naar het onderzoek zelf. De start ervan was
• initiële besluitvorming om al dan niet een
investering te doen, waaronder de identificatie
stelling is niet waar. Er zijn weinig echte ICT-pro-
Wat huiselijker geformuleerd: waarom doen we
logischerwijs om te bezien wat de wetenschap-
van de investering;
jecten binnen de overheid, maar wel veel ICT-in-
die projecten, wat kosten ze, en wat leveren ze op?
pelijke basis is voor het begrip ‘businesscase voor
tensieve. Dat is ook niet anders dan in de private
De onderzoeksvragen zijn als volgt geformuleerd:
een ICT-project’, bijvoorbeeld in de vorm van een
• besluitvorming over de investering (in de fase
van realisatie; voor de exploitatie; voor de evalua-
sector. Ook daar zijn investeringen vrijwel altijd
heldere definitie. Merkwaardig genoeg bleek die
tie van de investering).
ICT-intensief. Dat hangt samen met de technolo-
• Vraag 1: Wat zijn in de Nederlandse bestuurs
praktijk, betreffende grote ICT-intensieve projec-
gische ontwikkelingen: ICT is overal. Als de zorg
ten binnen de overheid, de belangrijkste knelpun-
opgezet literatuuronderzoek door twee hooglera-
naar de gemeenten wordt gedecentraliseerd, bete-
ten bij opzet en gebruik van businesscases?
ren (Berghout en Tan, 2013), leverde betrekkelijk
Op basis van deze definitie onderzocht ik hoe
kent dat niet alleen financieel en personeel een
weinig op. Bovendien werd er door de verschillen-
businesscases de afgelopen jaren binnen de
grote operatie, maar moeten ook de gemeentelijke
• Vraag 2: Door welke verbeteringen betreffende
opzet en gebruik van businesscases kunnen deze
de auteurs een sterk verschillende definitie van
Nederlandse overheid zijn gebruikt. Daarbij zijn
ICT-systemen ingrijpend worden aangepast.
knelpunten worden opgelost?
‘businesscase’ gegeven.
zowel het Nederlandse overheidsbeleid in beeld
Aanpak onderzoek
wetenschappelijke basis erg smal. Een zeer breed
Gebruik
Een businesscase wordt gebruikt voor:
Analyse
NUMMER 2 - MAART 2015
15
IT-businesscase
70
score
Businesscase aanwezig?
4
Doelstellingen duidelijk?
2
Formeel besluit over businesscase?
4
Opties benoemd?
4
Reden keuze duidelijk?
0
Externe mogelijkheden verkend?
0
Doelstellingen en keuze project
totaal
4
Beeld actueel?
4
Alle baten in beeld?
2
Beeld actueel?
0
Kosten en baten
58
63
58
40
30
20
24
20
10
58
0
doelstellingen en
keuze project
kosten en
baten
baten
management
overige
Figuur 2. Aparte M-index per groep
10
16
63
Batenmanagement ingericht?
0
Het laatste punt vraagt enige toelichting. Met
lossen. De methodiek is een combinatie van een
Eigenaars baten duidelijk?
4
‘batenmanagement’ wordt bedoeld het gericht
werkwijze en een vragenlijst. Voor een uitvoeri-
Noodzakelijke veranderingen duidelijk?
0
sturen op het realiseren van de baten van een
ge beschrijving verwijs ik naar mijn proefschrift
Verantwoordelijkheid veranderingen duidelijk?
0
investering tijdens de ontwikkelings- en imple-
(Meijer, 2014).
Beeld actueel?
0
mentatiefase, maar ook in de fase van beheer.
Kort samengevat komt de methode erop neer dat
Daarvoor bleek weinig aandacht te bestaan. De
de bestuurlijk verantwoordelijke voor een project
overheid is erg gericht op het niet overschrijden
periodiek, bijvoorbeeld per kwartaal, een vragen-
2
van budgetten en het halen van de planning, maar
lijst invult betreffende de verschillende elemen-
Beeld actueel?
4
veel minder op het feit dat wordt gerealiseerd wat
ten van de businesscase van een project. Een
Risicomanagement ingericht?
2
ook feitelijk bedoeld was.
voorbeeld: zijn alle risico’s nog steeds in beeld en
Beeld actueel?
4
Hiermee was een antwoord gegeven op de eerste
is dat beeld geactualiseerd?
Inzicht in uitvoerbaarheid?
2
onderzoeksvraag en volgde aandacht voor de
De bestuurlijk verantwoordelijke wordt daarbij
tweede: de verbeteringsmogelijkheden betref-
geadviseerd door een stuurgroep (conform de
Beeld actueel?
0
fende opzet en gebruik van businesscases. Ook
meeste methoden voor projectmanagement) die
deze vraag is benaderd vanuit een combinatie van
anoniem (!) diezelfde vragenlijst invult. Daarbij
theorie en praktijk.
kunnen dus behoorlijke verschillen bestaan. De
De theoretische benadering bestond uit een
eindscore wordt echter bepaald door de bestuur-
literatuuronderzoek binnen drie relevante weten-
lijk verantwoordelijke.
schapsgebieden: economie, bestuurskunde en
De 21 vragen van de vragenlijst (geclusterd in vier
Batenmanagement
4
Beeld stakeholders?
20
20
Overige
14
24
58
Project
42
84
50
Figuur 1. Vragenlijst M-index met een voorbeeldscore
organisatiekunde. Dit leverde een aantal verhel-
groepen) kennen elk een aantal alternatieven voor
gebracht als analyses daarvan, bijvoorbeeld in
definitie leidde tot het volgende overzicht van de
derende inzichten op. Voor de praktische bena-
beantwoording. Aan elk van die alternatieven is
de vorm van rapporten van de Algemene Reken-
belangrijkste problemen die de laatste jaren aan
dering hanteerde ik interviews met ervarings
een bepaalde puntenwaardering verbonden. De
kamer. Daarnaast zijn vier grote ICT-intensieve
de opzet en het gebruik van businesscases voor
deskundigen en is gebruikgemaakt van mijn eigen
maximumscores tellen op tot 84 punten. Pas dan
overheidsprojecten geanalyseerd: de Moderni-
grote ICT-intensieve overheidsprojecten zijn ver-
ervaringen als programmamanager en adviseur.
voldoet de businesscase aan alle voorwaarden en
sering van de Bevolkingsadministratie (GBA), de
bonden. In volgorde van belang waren dit:
Die laatste benadering staat wetenschapstheore-
is de M-index 100. Figuur 1 geeft een voorbeeld
Digitale Werkomgeving Rijk (DWR), de Vernieu-
tisch bekend als de benadering van de ‘reflective
van een lagere score. Niet aan alle eisen wordt
wing Studiefinanciering (PVS) en het nieuwe
• Het niet meer actualiseren en gebruiken van de
businesscase na het gebruik voor initiële besluit-
practioner’ (Schön, 1983).
optimaal voldaan en de M-index is daarom lager
overheidsbrede HRM-systeem (P-Direct). Bij alle
vorming.
vier deze projecten was ik als adviseur, auditor of
• Het onvoldoende betrekken van alle stakeholders tijdens het gehele project of programma.
opdrachtgever persoonlijk betrokken. Uiteraard
De ‘M-index’
dan 100, namelijk 50.
Op basis van deze benadering kan ook vrij een-
Deze benadering vanuit theorie en praktijk
voudig worden gezien waar eventuele problemen
leverde uiteindelijk het concept voor een nieuwe
zitten. Er kan namelijk ook een M-index worden
gebruik van de businesscase(s).
• Onduidelijkheid over de inhoudelijke opzet van
een businesscase.
benadering: de ‘M-index’. Deze methodiek heeft
bepaald per groep. Figuur 2 geeft daarvan een
Deze analyse op basis van de eerder genoemde
• Het ontbreken van batenmanagement.
als doel de eerder genoemde problemen op te
voorbeeld.
is in de analyse ingezoomd op de opzet en het
16
60
M-index
50
14
Alle kosten in beeld?
max
NUMMER 2 - MAART 2015
17
IT-businesscase
en schouders boven de andere drie problemen uit.
Maar dat niemand meer precies weet waarom
De M-index moet periodiek worden vastgesteld
we ze eigenlijk doen en dat er niet regelmatig
en verschillende vragen betreffen de actuali-
wordt bijgestuurd op grond van geactualiseerde
teit van de gebruikte gegevens. Dat geeft al een
inzichten in kosten en baten, zou dan niet meer
goede impuls voor de oplossing van dit probleem.
mogen voorkomen. En de belangrijkste bijdrage is
Anderzijds moet er ook daadwerkelijk met de
wellicht dat het ook voor niet direct betrokkenen
businesscases worden gestuurd. Anders hebben
maar wel medeverantwoordelijken, zoals Kamer-
wij alleen wel een goed stuurmiddel, maar geen
leden, eenvoudig duidelijk wordt dat er op het
sturing.
punt van de sturing dingen misgaan.
Het tweede probleem betreft de betrokkenheid
De overheid zal met de adviezen van de Commis-
van alle stakeholders. Ook dit probleem wordt
sie Elias wel wat moeten. Ook deze commissie
aangepakt omdat alle leden van de stuurgroep
heeft als aanbeveling in haar eindrapport het
de bestuurlijk verantwoordelijke adviseren. De
belang van een permanent gebruik van de busi-
veronderstelling daarbij is wel dat de stakeholders
nesscase (overigens daar ‘zakelijke rechtvaardi-
zitting hebben in die stuurgroep. Dat blijft dus
ging’ genoemd). Ik hoop dat het gebruik van de
ook bij het inzetten van de M-index een punt van
M-index onderdeel van dat nieuwe beleid zal gaan
omdat veel nog niet duidelijk is. Dat is ook niet
aandacht.
vormen.
erg. In het begin van een project heb je vaak nog
Onduidelijkheid over de inhoudelijke opzet van de
onvoldoende inzicht. Maar wel is van belang dat
businesscase was het derde probleem. De vragen-
de index geleidelijk stijgt en later stabiel blijft.
lijst is zo opgesteld dat alle wenselijke onderdelen
Overigens is het zo dat als de businesscase niet
van een businesscase aan de orde komen. Als dat
wordt onderhouden, de index geleidelijk daalt.
niet het geval is, scoren die vragen dus geen pun-
Dat is dus een slecht teken.
ten en valt de M-index lager uit.
De M-index is zowel voor de bestuurlijk verant-
Tot slot het ontbreken van batenmanagement.
woordelijke als voor verantwoordelijken meer op
Of er ingericht batenmanagement is, komt als
afstand een handzame methode om de vinger aan
vraag aan de orde en ook of de raming van de
de pols te houden. Hetzelfde geldt echter ook voor
baten actueel is. Dat zou dit probleem dus moeten
hogere managementlagen die het als instrument
oplossen. Overigens geldt ook hier dat die baten
binnen portfoliomanagement kunnen inzetten. Zo
inderdaad gemanaged worden. Anders blijven de
Ook kan worden bezien of binnen de stuurgroep
ontstaat een goed beeld waar zaken binnen een
problemen bestaan.
verschillen van inzicht bestaan. Dat kan aanlei-
organisatie minder goed of zelfs fout lopen.
Naast deze analyse is de bijdrage van de metho-
ding zijn tot aanvullende discussie om de stand
Uiteraard heeft het instrument ook zijn beper-
diek aan een oplossing van de problemen ook
van zaken voor iedereen scherper te krijgen.
kingen. Alleen hier op sturen is onvoldoende en
getoetst door hem voor te leggen aan drie
Hiervan geeft figuur 3 een voorbeeld.
biedt geen garantie op goed resultaat. Een hoge
testgroepen. Dit was een groep van algemeen
M-index kan nog steeds betekenen dat kostenra-
bestuurlijk verantwoordelijken (niveau secretaris-
mingen worden overschreden of dat de planning
generaal), een groep van opdrachtgevers van grote
Een belangrijk voordeel van deze methodiek is dat
niet wordt gehaald. Maar daar zijn voldoende
projecten en een groep van projectmanagers daar-
de uitkomst ervan vrij simpel is. Er komt één cijfer
instrumenten binnen het normale project- of
van. Elke groep was geselecteerd op langdurige
uit dat periodiek wordt aangepast. Die eenvoud is
programmamanagement voor. De M-index is een
ervaring met grote projecten. Met enkele nuances,
vooral bedoeld voor partijen die niet direct bij het
aanvullend instrument. Het belangrijkste voordeel
met name gericht op het daadwerkelijk sturen met
project zijn betrokken, maar zich er wel regelma-
ervan is waarschijnlijk de eenvoud. Ook niet direct
de methodiek, stemden alle drie de testgroepen in
tig een oordeel over moeten vormen. In het geval
betrokkenen kunnen zich eenvoudig een oordeel
met de aanpak.
van de overheid zijn dat bijvoorbeeld Kamer- of
vormen over belangrijke voorwaarden voor het
Raadsleden. Voor hen heeft de M-index de
slagen van een project.
90
70
50
30
10
0
1
2
3
4
deelnemers
5
6
7
Figuur 3. Verschillen van inzicht tussen deelnemers stuurgroep
De overheid is gericht op het niet
overschrijden van budgetten,
maar veel minder op het feit
dat wordt gerealiseerd
wat ook feitelijk bedoeld was
Koortsthermometer
gebruiksmogelijkheid van een koortsthermometer
bij een mens. Je kan zien of het project gezond is
18
Probleemoplossing
Dr. Rob Meijer ([email protected]) is sinds 2001 als
principal consultant verbonden aan PBLQ. Hij was in
het verleden hoofd van de afdeling Informatiebeleid
van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en
directeur a.i. van de Directie Informatievoorziening van
het ministerie van Binnenlandse Zaken. In die laatste
functie was hij ook de eerste CIO-Rijk.
Literatuur
Berghout, E., & Tan, C. (2013). Understanding the impact
of business cases on IT investment decisions:
An analysis of municipal e-government projects.
Information & Management, (50), 489-506.
Meijer, R.A.M. (2002). Overheidsinformatie kost én baat
meer. Economisch Statistische Berichten, 87e jaargang
(4376), 688.
Meijer, R.A.M., (2014). Businesscases en ICT intensieve overheidsprojecten. Theses in Economics and
Business, University of Groningen. http://irs.ub.rug.nl/
ppn/374932883
Schön, D. (1983). The reflective practioner: How
professionals think in action, Basic Books.
In Informatie nummer 5, die op 29 mei verschijnt,
wordt mede naar aanleiding van de bevindingen van
de Commissie Elias, uitgebreid aandacht besteed aan
IT-projectmanagement.
Tot slot
Problemen met grote ICT-intensieve overheidsprojecten zullen altijd wel blijven bestaan. En
of dat er wat aan de hand is. Wat er dan precies
De M-index is bedoeld om de belangrijkste pro-
soms ligt dat niet aan de sturing, maar aan andere
aan de hand is, weet je dan nog vaak niet, maar
blemen rond de opzet en het gebruik van busi-
zaken zoals een veranderende politieke wind,
wel of je de dokter erbij moet halen.
nesscases op te lossen. Is dat ook zo? We lopen ze
verkeerde technologische keuzes of onvoldoende
Het verschil met zo’n thermometer is wel dat één
even af. Het belangrijkste probleem was het niet
kennis van zaken binnen stuurgroepen of project-
waarneming nog niet zo veel zegt. In het begin
meer actualiseren en gebruiken van de business
teams. Daar zal de M-index weinig aan kunnen
van een project kan de M-index nog laag zijn
case. Dit probleem stak ook in gewicht met kop
veranderen.
NUMMER 2 - MAART 2015
19

Download Report