Lees meer - Binnenlands Bestuur

E-governance:
Met IT sturing geven aan
maatschappelijke veranderingen
Recent heeft via de Tijdelijke Commissie ICT van de Tweede Kamer
het (on)vermogen van de overheid om met ICT-programma’s en
projecten om te gaan weer veel aandacht gekregen. Vooral waar het
gaat om het beheersen van de uitvoering. In dit artikel gaan we in op
in onze ogen achterliggende oorzaken van het beheersingsprobleem,
zoals de digitalisering en vernetwerking van de samenleving en het
onvermogen van een bureaucratie om informatiseringsprocessen
in ketens en netwerken te sturen. Complexiteit bij ICT-projecten is
onlosmakelijk verbonden met de ambities van de overheid om sturing
te geven aan maatschappelijke ontwikkelingen en dilemma’s. Het is
de kunst om te leren daar beter mee om te gaan.
DOOR: DR. REMCO SCHIMMEL EN DRS. JAN VAN VEENEN
14 | KEYNOTES – 08
Met IT sturing geven aan maatschappelijke veranderingen
Wij zien dat veel ict-projecten betrekking hebben
op ketens, netwerken en rizomen. Rizomen zijn
‘netwerken van sociale netwerken’, veelal met
elkaar verbonden met de internet-technologie.
Deze nieuwe contexten hebben één ding met
elkaar gemeen: in tegenstelling tot de klassieke
overheidsbureaucratieën is niemand er de baas.
Hiërarchische stuurmiddelen (wet- en regelgeving,
direct toezicht) werken hier niet meer. Daarmee
komen ook de grenzen van de maakbaarheid
nadrukkelijker in beeld. Ook de wereld van de ictprojecten wordt steeds minder maakbaar. Klassieke
maatregelen om ict-projecten op orde te krijgen,
zoals het versterken van de controletorens van de
bureaucratie, vormen dan ook geen oplossing meer.
In dit artikel gaan we in op andere vormen van
sturen en geven we een aantal tips voor degenen die
namens de overheid ict-gerelateerde programma’s
en projecten inrichten en uitvoeren.
Rizoom
De wereld van het rizoom is de wereld van internet,
cybercriminaliteit, internationaal terrorisme, transnationale migrantenstromen en hyperconnectiviteit.
Verschijnselen die zich niets aantrekken van hië
rarchische sturing of fysieke grenzen. In deze
context kan ieder actor koppelingen aangaan met
andere actoren, heeft niemand het totaaloverzicht
en zijn oorzaak en gevolg, actie en reactie nauwelijks van elkaar te onderscheiden. In tegenstelling
tot een bureaucratisch proces zijn de uitkomsten
van processen grillig en onvoorspelbaar. Dat maakt
de overheid tot een zeer onmachtige actor. Iedere
keer als een activiteit verboden wordt (bijvoorbeeld
illegaal downloaden), ontstaat er weer een nieuwe
variant (peer-to-peer netwerken voor het delen
van muziek). Iedere keer als er een informatie
beveiligingslek gedicht wordt (bijvoorbeeld OV
Chipcard), wordt wel weer een nieuw lek gevonden
of een nieuw computervirus bedacht. Actoren in
een rizoom lijken wel immuun voor hiërarchische
sturing. Daarom nemen we deze ‘nieuwe werkelijk
heid’ even als uitgangspunt. Niet omdat de meeste
ict-projecten bij de overheid zich in deze context
afspelen. Maar wel omdat veel grote ict-projecten
(SPEER, EPD, MGBA, OV-chipcard) zich afspelen
in een context die verre van hiërarchisch is: in
Met IT sturing geven aan maatschappelijke veranderingen
ketens en gesloten netwerken. In deze contexten
is overheidssturing nog wel zinvol, maar kunnen
maatschappelijke vraagstukken uitsluitend met
behulp van niet-hiërarchische stuurmiddelen opgelost worden.
Falen is geen optie
Wat nemen we waar in de praktijk? We zien, alle
negatieve ervaringen met ict-projecten bij de overheid ten spijt, dat veel ict-projecten die ‘in zwaar
weer terecht gekomen zijn’ of na implementatie
veel kritiek kregen, nooit definitief zijn beëindigd.
Vaak werden de ambities ‘uitgesmeerd in de tijd’
(SPEER), kregen projecten een herstart (‘P-direct’
werd ‘MHSR’, het ‘Elektronisch Patiënten Dossier’
heet nu ‘Landelijk Schakel Punt’) of ging men stug
door met het overwinnen van implementatie
problemen (OV-chipcard, C-2000). We constateren
dat een terugkeer naar de situatie waarin geïntegreerde IV-ondersteuning van ketens of netwerken
ontbrak, kennelijk geen maatschappelijke optie
meer bleek te zijn. Of, anders gesteld: de maatschappelijke baten bleken nog op te wegen tegen de (fors
toegenomen) kosten van het ict-project. De overheid
lijkt dus veroordeeld tot het implementeren van
‘grand designs’, waarbij het ‘grand design’ zelf niet
kleiner kan, maar de implementatie van een dergelijk design wel degelijk in kleinere, beheersbare
stappen plaats kan vinden.
Niet klein te krijgen
Waarom kunnen slecht lopende ict-projecten
toch overleven? Veel van deze projecten beogen
uiteindelijk maatschappelijke baten te genereren.
Die zijn grotendeels gebaseerd op het ‘netwerk
effect’, het verschijnsel dat de waarde van een
netwerk meer dan evenredig toeneemt als het aantal
gebruikers toeneemt (= ‘de wet van de toenemende
meeropbrengsten’). Het verknopen van netwerken
leidt namelijk niet alleen tot meer ict-gebruik, maar
ook tot meer ict-toepassingen. Zo leidt de invoering
van de OV-chipcard niet alleen tot lagere trans
actiekosten of een ander beprijzingsmodel (‘betalen
per gereisde km’), maar ook tot meer inzicht in
reizigersbewegingen (waarmee het rendement van
vervoersnetwerken verbeterd kan worden). Er is dus
sprake van een ‘netwerkbonus’. Naast de directe
KEYNOTES – 08
|
15
effecten is er ook sprake van indirecte effecten: Er
ontstaat meer inzicht in het functioneren van een
netwerk of keten en dat kan gebruikt worden om
extra maatschappelijke baten te genereren. Maar
om die baten te kunnen incasseren moet wel de hele
keten of het netwerk over de nieuwe ict-voorziening
kunnen beschikken. Daarom zijn dit type ictprojecten ook letterlijk niet klein te krijgen: met het
beperken worden namelijk ook de maatschappelijke baten weggegooid. In die zin lijkt de overheid
dus op internetgiganten als Amazon of Zalando:
nog nooit winst gemaakt voordat ze naar de beurs
gingen, maar wel een enorm gebruikersnetwerk
verworven. Verspilling is dus een relatief begrip.
Projectmanagement versus procesmanagement
Waarom lopen ict-projecten bij de overheid zo
vaak vast? De overheid is veeleisend, aan grote ictprojecten zijn vaak politiek gedicteerde deadlines
verbonden (haalbaar of niet). De klassieke reactie
van een projectmanager is dan: scope van het
project scherp afbakenen, focussen op de eigen doelstellingen (lees: die van de minister) en ‘verstorende
invloeden van buiten’ zoveel mogelijk isoleren (lees:
‘buiten de deur houden’). Dat kan onbewust leiden
tot het vervreemden van stakeholders die in een later
stadium hindermacht kunnen uitoefenen: blokkade
macht bij het nemen van een implementatiebesluit
en productiemacht bij het implementeren van een
dergelijk besluit. Als een ict-implementatie vervolgens vastloopt, wordt er dan ook vaak uit frustratie
geroepen dat ‘ict-projectmanagers meer door
zettingsmacht moeten krijgen’.
Helaas staan ict-projecten niet op zichzelf. Daarom
stelt een ‘ict-mandaat’ zonder ‘business mandaat’ ook
weinig voor. Ict-projecten beogen maatschappelijke
meerwaarde te genereren en juist daarom moeten
de bedrijfsvoering en het beleid van de overheid
aangepast worden (al was het maar om binnen het
ict-project tot deugdelijke specificaties en acceptatie
criteria te komen). Over dat laatste aspect heeft de
ict-projectmanager vrijwel niets te zeggen. En het lijkt
ook niet waarschijnlijk dat daar ooit verandering
in komt. Ketens en netwerken gaan dwars door
hiërarchische structuren. Bestuurlijke contexten
waarin niemand exclusieve zeggenschap heeft over
16 | KEYNOTES – 08
het ‘integrale beleid’ of de ‘integrale bedrijfsvoering’.
Heel simpel gezegd: ‘wat je niet hebt, kun je ook niet
weggeven’. Een toereikend mandaat zal er dus wel
nooit komen. Daarom is het zoeken naar omgangsvormen waarbij de aanwezigheid van hindermacht
wordt gerespecteerd, wel lonend. De uitdaging bestaat
dan uit het engageren van stakeholders op een manier
die ertoe leidt dat zij hun hindermacht nooit willen
inzetten. En ook daarbij past een simpele waarheid:
‘Een ict-project dat door iedereen gewild is, zal door
niemand stopgezet worden’.
Het betekent wel dat ict-projecten bij de overheid
altijd een stroperig karakter zullen hebben. Maar
het ‘waden door stroop’ kan op meer en op minder
intelligente wijzen geschieden. Minder intelligent is
het hierboven genoemde klassieke projectmanagement. Daartegenover kan het procesmanagement
geplaatst worden. Kenmerken van een proces
benadering zijn o.m. het respecteren van de kernwaarden van alle relevante actoren (geen oplossingen
verzinnen die onverkoopbaar zijn voor een bepaalde
achterban), het binnen de projectgrenzen halen
van alle actoren met hindermacht, het streven naar
‘negotiated knowledge’ (wetenschappelijke kennis
sneuvelt al snel in een politieke arena, het nut
daarvan moet dus eerst gelegitimeerd worden), het
streven naar een procesmatig optimum (de belangen
van alle stakeholders moeten in gelijke mate bediend
worden, geen éénzijdige focus op het eigen belang)
en multi issue besluitvorming (‘er is niets besloten
totdat alles is besloten’). Het lijkt wel politiek en
eigenlijk is het dat ook. Ict-projecten bij de overheid
gaan nimmer over ict maar over de wijze waarop de
overheid functioneert (of zou moeten functioneren).
Het al dan niet opzettelijk negeren van maatschappelijke discussies of dilemma’s voorafgaand aan een
ict-implementatie, kan dan ook een vrij desastreuze
impact op het implementatieresultaat hebben (denk
bijvoorbeeld aan het verwaarlozen van privacy
issues bij het Elektronisch Patiënten Dossier). Juist
het miskennen van het politieke karakter van een
ict-project is er vaak de oorzaak van dat dit type
projecten bij de overheid mislukt.
Als het streven van de overheid is gericht op het
voorkomen van ‘ict-ellende’, zal er aan de voorkant
Met IT sturing geven aan maatschappelijke veranderingen
flink geïnvesteerd moeten worden. Een proces
benadering kost immers veel meer tijd dan een
projectbenadering. Maar ‘meer tijd’ betekent
‘meer tijd aan de voorkant van een ict-project’.
Politiek gedicteerde deadlines kunnen dan gaan
schuiven. Daarmee wordt echter wel bereikt dat
de ‘achterkant van het ict-project’ niet uit zicht
raakt. Projecten zullen dan niet meer stagneren
omdat zij – uit welbegrepen eigen belang – de steun
van alle relevante stakeholders genieten. Contraintuïtief handelen is dus geboden: het toelaten van
complexiteitsverhoging aan de voorkant van een
project om uiteindelijk een veel kortere doorlooptijd te bewerkstelligen.
Resumé
We hebben vier organisatorische / maatschappelijke
configuraties de revue laten passeren. In oplopende
volgorde van complexiteit waren dat: de klassieke
bureaucratie (hiërarchie), de keten, het gesloten
netwerk en het open netwerk (rizoom). Deze
configuraties verschillen wezenlijk van elkaar als
het gaat om machtsverdelingen (wel of niet bij
één partij geconcentreerd) en waardeoriëntaties
(uniform versus pluriform, overzichtelijk versus
onoverzichtelijk). Feitelijk hebben we steeds
Geboden die het op drift raken van
ict-projecten voorkomen
1. Gij zult de opzet & besturing van uw IT-project of
-programma toesnijden op de maatschappelijke context.
2. Gij zult maatschappelijke dilemma’s oplossen in het voortraject van een IT-implementatie.
3. Gij zult de samenhang tussen het IT-project en de maatschappelijke baten die m.b.v. dit IT-project gegenereerd
moeten worden, nimmer uit het oog verliezen.
4. Gij zult alle stakeholders met hindermacht opnemen in de
goverancestructuur van uw IT-programma’s en -projecten.
5. Gij zult niet streven naar een alles overkoepelend
mandaat voor uw IT-project- of programmamanager, maar
de aanwezigheid van hindermacht respecteren.
6. Gij zult vasthouden aan grootse ambities, maar matigheid
betonen bij het realiseren daarvan.
7. Gij zult de verantwoordelijkheid voor het welslagen van
uw IT-project of -programma niet uitbesteden aan uw
toeleveranciers uit de industrie.
8. Gij zult geen angst tonen voor het stopzetten van uw
IT-project of -programma en niet krampachtig sturen op
de dimensies product, tijd en geld.
Met IT sturing geven aan maatschappelijke veranderingen
OVER DE AUTEURS:
Dr. Remco Schimmel is
strategisch adviseur bij
Defensie. Drs. Jan van
Veenen, is adviseur bij
PBLQ HEC
betoogd dat de besturing van een ict-project of
-programma steeds zal moeten aansluiten bij de
karakteristieken van zo’n configuratie. Derhalve
geen hiërarchische oplossingen (mandaten, doorzettingsmacht) voor niet-hiërarchische contexten
(ketens, netwerken, rizomen).
We hebben ook betoogd dat ict-projecten in de
klassieke bureaucratie steeds minder vaak voorkomen. Het werkterrein van de automatiseerder
is verschoven van enkelvoudige organisaties
(hiërarchieën) naar complete ketens en netwerken.
Maatschappelijke contexten die – in termen van
projectomvang – niet klein te krijgen zijn. Zeker
niet als er ook nog maatschappelijke baten binnengehaald moeten worden. Onze slotconclusie luidt
dan ook dat de overheid zich heeft te verhouden tot
de wereld van ketens & netwerken. Het kan wellicht
slimmer, maar het kan niet kleiner.
Het antwoord op de vraag ‘Hoe kan het dan
slimmer?’, kan ook op een andere manier gegeven
worden. We hebben een aantal geboden geformu
leerd (zie kaderstuk) die moeten voorkomen dat
ict-projecten bij de overheid op drift raken. Ze
zijn bedoeld voor opdrachtgevers, project- en
programmamanagers en hun principalen. En ze zijn
gebaseerd op het uitgangspunt dat de overheid zelf
verantwoordelijk is en blijft hoe ze haar programma’s en projecten inricht: de vormgeving van een
nieuwe overheid (‘E-overheid’ of zelfs ‘I-overheid’)
is immers geen zaak van de markt, maar van de
politiek. Van ons allemaal dus.
Dit artikel is een samenvatting van het boekje
“e-governance: IT-gestuurde veranderprocessen
in ketens, netwerken en rizomen”, dat begin 2015
verschijnt. 
KEYNOTES – 08
|
17

Download Report