Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit Gent
Academiejaar 2013-2014
Gevangeniscapaciteit en strafrechtelijk beleid. Een
vergelijkende studie van België en Nederland
Masterproef van de opleiding
‘Master in de rechten’
Ingediend door
Steven Vanbesien
00801480
Promotor: Professor Karen Verpoest
Commissaris: Professor Tom Daems
PERMISSION
Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of
gereproduceerd worden, mits bronvermelding.
Steven Vanbesien
Voorwoord
Deze masterproef werd geschreven in het kader van de Rechtenopleiding aan de UGent. Ik wens
iedereen die op een of andere manier een bijdrage geleverd heeft aan dit werk, van harte te bedanken.
Mijn dank gaat daarom uit naar professor Tom Vander Beken voor het aanreiken van het onderwerp
en professor Karen Verpoest en professor Tom Daems voor de verkregen begeleiding.
Daarnaast wil ik graag vrienden en familie danken voor de jarenlange steun.
Steven Vanbesien
mei 2014
Inhoudsopgave
Inleiding ....................................................................................................................................... 1
DEEL 1: Algemene inleiding ........................................................................................................... 3
Hoofdstuk 1: De begrippen overbevolking en overcapaciteit ......................................................... 3
Hoofdstuk 2: Oorzaken van wijzigende gevangenispopulatie ......................................................... 4
1.
Externe factoren .......................................................................................................................... 5
1.1.
2.
3.
Demografie .......................................................................................................................... 5
1.1.1.
Leeftijd ......................................................................................................................... 5
1.1.2.
Migratie ....................................................................................................................... 5
1.2.
Economische situatie........................................................................................................... 6
1.3.
Criminaliteit ......................................................................................................................... 6
1.4.
Gevangeniscapaciteit .......................................................................................................... 7
Interne factoren .......................................................................................................................... 7
2.1.
Wetgeving............................................................................................................................ 7
2.2.
Opsporingsbeleid/Vervolgingsbeleid .................................................................................. 9
2.3.
Straftoemeting .................................................................................................................... 9
2.4.
Strafuitvoering ................................................................................................................... 11
Intermediaire factoren .............................................................................................................. 11
3.1.
Publieke opinie .................................................................................................................. 11
3.2.
Media................................................................................................................................. 12
3.3.
Politiek ............................................................................................................................... 12
Hoofdstuk 3: Gevolgen ............................................................................................................... 13
1.
Overbevolking binnen de gevangenismuren............................................................................. 13
2.
Overbevolking en de strafrechtsketen ...................................................................................... 13
3.
Overcapaciteit ........................................................................................................................... 14
Hoofdstuk 4: Beleid t.a.v. overbevolking ..................................................................................... 14
1.
Reductionisme ........................................................................................................................... 14
2.
Expansionisme ........................................................................................................................... 15
3.
Stilstand optie............................................................................................................................ 15
4.
Tweesporenbeleid ..................................................................................................................... 15
DEEL 2: Integrale beïnvloeding van de in- en uitstroom ............................................................... 16
Hoofdstuk 1: De fluctuerende gevangenispopulatie in België en Nederland ................................. 16
i
1.
2.
Belgische historische evolutie ................................................................................................... 16
1.1.
Ontstaan van het probleem .............................................................................................. 17
1.2.
Gevangeniscapaciteit ........................................................................................................ 20
1.3.
Belgische gevangenispopulatie in Europees perspectief .................................................. 20
De flexibele evolutie van gevangenisbevolking in Nederland ................................................... 21
2.1.
Dagpopulatie ..................................................................................................................... 22
2.2.
Opsluitingen ...................................................................................................................... 23
2.3.
Verblijfsduur ...................................................................................................................... 24
2.4.
Nederlandse gevangenispopulatie in Europees perspectief ............................................ 26
Hoofdstuk 2: Evolutie van de gevangenisbevolking in detail ........................................................ 26
1.
België ......................................................................................................................................... 27
1.1.
Beklaagden ........................................................................................................................ 27
1.2.
Veroordeelden................................................................................................................... 28
1.2.1.
kortgestraften............................................................................................................ 28
1.2.2.
Langgestraften ........................................................................................................... 30
1.3.
2.
3.
Rest .................................................................................................................................... 31
Nederlandse stijging tot 2005 ................................................................................................... 31
2.1.
Voorlopig/preventief gehechten ....................................................................................... 32
2.2.
Veroordeelden................................................................................................................... 33
2.3.
TBS-gestelden, vreemdelingen en jeugdigen .................................................................... 34
2.4.
Stijging van de criminaliteit ............................................................................................... 36
Nederlandse daling na 2005 ...................................................................................................... 37
3.1.
Voorlopig/preventief gehechten ....................................................................................... 38
3.2.
Veroordeelden................................................................................................................... 38
3.2.1.
Straftoemeting .......................................................................................................... 39
3.2.2.
Invrijheidstellingsbeleid............................................................................................. 40
3.3.
TBS-gestelden, vreemdelingen en jeugdigen .................................................................... 41
3.4.
Daling van de criminaliteit. ................................................................................................ 41
3.4.1.
Cijfers ......................................................................................................................... 41
3.4.2.
Daling criminaliteit door langere celstraffen............................................................. 43
Hoofdstuk 3: Discretionaire ruimtes tegen het licht van de fluctuerende gevangenispopulatie ..... 43
1.
Toepassing voorlopige hechtenis .............................................................................................. 44
2.
Sancties en straftoemeting........................................................................................................ 46
2.1.
Wie straffen en waarom? .................................................................................................. 46
ii
2.2.
3.
Sturing van de straftoemeting ........................................................................................... 47
Uitvoering van de gevangenisstraf ............................................................................................ 48
3.1.
Ontstaan ............................................................................................................................ 48
3.2.
Gebruik invrijheidsstelling ................................................................................................. 49
Besluit: Oproep tot integrale dialoog .......................................................................................... 52
DEEL 3: Bijbouwen en sluiten: Gevangeniscapaciteit op maat ...................................................... 55
Hoofdstuk 1: Een Masterplan als reactie op een jarenlang probleem ........................................... 55
1.
België: Van reductionisme naar expansionisme ....................................................................... 55
1.1.
1.1.1.
Inhoud ....................................................................................................................... 56
1.1.2.
Alternatieve straffen ................................................................................................. 57
1.1.3.
legitimiteitscrisis ........................................................................................................ 58
1.1.4.
Marc Verwilghen & Laurette Onkelinx ...................................................................... 60
1.1.5.
Legaliteitscrisis........................................................................................................... 62
1.2.
2.
Oriëntatienota Strafbeleid en gevangenisbeleid............................................................... 55
Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden ................. 63
1.2.1.
Inleiding ..................................................................................................................... 63
1.2.2.
Inhoud ....................................................................................................................... 64
1.2.3.
Doelstelling ................................................................................................................ 65
Nederland: Van voorbeeld naar leegstand ............................................................................... 66
2.1.
De cellenexplosie vanaf de jaren 1980 .............................................................................. 66
2.1.1.
Functie van de vrijheidsstraf ..................................................................................... 66
2.1.2.
Toenemende punitiviteit ........................................................................................... 73
2.1.3.
Gevangenisbouw ....................................................................................................... 74
2.2.
Masterplan DJI ................................................................................................................... 76
2.2.1.
Inhoud ....................................................................................................................... 77
2.2.2.
Gevolgen .................................................................................................................... 81
Hoofdstuk 2: Een Masterplan, reddingsboei of ondergang? ......................................................... 82
1.
Masterplan een gemiste kans?.................................................................................................. 82
1.1.
Gevangenissen bijbouwen................................................................................................. 82
1.1.1.
De onvermijdelijke keuze van het expansionisme? .................................................. 82
1.1.2.
Nederland in het achterhoofd ................................................................................... 85
1.2.
De ondergang van het ultimum remedium ....................................................................... 86
1.3.
Gevangenisconcept ........................................................................................................... 88
1.4.
Succesvol wapen tegen de overbevolking? ....................................................................... 90
iii
1.4.1.
Vier algemene onderzoeksvragen ............................................................................. 90
1.4.2.
Met het Masterplan richting de afgrond................................................................... 91
2. Kritiek op het Masterplan DJI ....................................................................................................... 93
2.1.
BING ................................................................................................................................... 94
2.1.1.
Kritische overwegingen bij het Masterplan .............................................................. 94
2.1.2.
VISIE ........................................................................................................................... 97
2.2.
Aanpassingen................................................................................................................... 101
Besluit: Het is heel rot om fouten te maken, maar uit elkaars fouten kan je leren. ......................102
Conclusie ..................................................................................................................................105
Bibliografie ...............................................................................................................................108
iv
Inleiding
Reeds decennialang wordt het strafrechtelijk beleid in Nederland en België gedomineerd door het
probleem van de gevangeniscapaciteit. België verwaarloosde jarenlang deze problematiek met een
overbevolking van haar gevangenissen tot gevolg. Nederland daarentegen, kampt de laatste jaren met
een cellenoverschot en grote besparingen dringen zich op. Beide landen zitten met een
tegenovergesteld probleem en vonden elkaar terug bij een overbrugging; nl de gevangenis van Tilburg.
Dit initiatief mag in eerste instantie misschien toegejuicht worden, maar men mag niet vergeten dat dit
slechts een kleine en tijdelijke oplossing is. Duurzame structurele maatregelingen dringen zicht op. De
gevangenisbevolking wordt beïnvloed door vele factoren. Hoewel de invloed van de minister van
Justitie/staatsecretaris beperkt is op de instroom en de uitstroom van de gevangenissen, draagt deze
wel de politieke verantwoordelijkheid. Daarom willen zij komaf maken met het probleem door de
opmaak van een Masterplan. Terwijl in België heel wat discussie ontstaan is over de uitvoering van dit
plan, wordt het plan in Nederland – al voor de aanvang - reeds neergesabeld. Deze masterproef
overloopt de historiek van deze problematiek: België en Nederland zijn qua oppervlakte en bevolking
bijna identiek, doch hebben een volledige andere kijk op hun gevangenissenbeleid. Waarom moeten
beide landen hun toevlucht zoeken tot elkaar, terwijl ieder zelf alle instrumenten binnen handbereik
heeft? Hoe vullen beide landen de gevangenisstraf in en hoe kan men het hoofd bieden aan de stijging
van de gevangenisbevolking en dit liefst op een humane wijze? Op het einde van de masterproef
zullen deze verschillen geduid zijn en zal blijken op welke manier lessen kunnen getrokken worden uit
elkaars ervaringen.
Alvorens in te gaan op de specifieke kwantitatieve verhouding tussen gevangenisbevolking en
capaciteit in België en Nederland, wordt in deel 1 een korte toelichting gegeven bij enkele algemene
sub-vragen. Wat zijn de oorzaken van een wijzigende gevangenispopulatie? Wat zijn de gevolgen?
Welke reacties zijn mogelijk? Het antwoord op deze vragen, geeft de lezer een algemener beeld van de
complexe verhouding tussen gevangenisbevolking en gevangeniscapaciteit.
Het probleem van overbevolking of overcapaciteit kan teruggebracht worden tot twee componenten,
het aantal gedetineerden en de beschikbare capaciteit. In deel 2 volgt een analyse van het aantal
gedetineerden. In eerste instantie wordt een beknopte beschrijving gegeven van de evolutie van de
gevangenisbevolking. Om uiteindelijk tot een grondige en kritische kijk te komen op de beslissingen
die vandaag worden genomen, dient men immers te weten wat het probleem inhoudt en welke
veranderingen het ondergaan heeft. Het is bovendien enkel via het bestuderen van de feitelijke cijfers
dat we kunnen nagaan of de gevangenisbevolking beïnvloedbaar of maakbaar is. Het zijn deze cijfers
die nopen tot beslissingen en daadwerkelijke maatregelen van de regeringen. In tweede instantie wordt
de evolutie van de gevangenisbevolking meer in detail bekeken. De bevolkingscijfers in 2013 waren
opnieuw confronterend en critici sparen hun kritiek niet. Gevangenisbevolking is kneedbaar en is een
1
resultante van het gevoerde beleid. Gevangenisbevolking kan op verschillende manieren aangepakt
worden. De voordeur-strategie vermindert de instroom van gevangenen. Zijn tegenhanger de
achterdeur-strategie probeert de detentie zo kort mogelijk te houden. Naargelang verblijfstitel zijn
verschillende evoluties te merken. Daarom wordt elke categorie afzonderlijk bekeken en finaal worden
enkele persoonlijke impressies gegeven.
Vanaf deel 3 wordt ingegaan op de tweede component van de probleemstelling. Naast de
gevangenisbevolking kan overbevolking of overcapaciteit immers ook worden bestreden door een
administratieve reactie. Deze is gebaseerd op vraag en aanbod en laat de voorziene capaciteit
fluctueren naargelang de noodzaak. Deze piste wordt vaak bewandeld wanneer positieve effecten
uitblijven of snel resultaat noodzakelijk is. België en Nederland zoeken de laatste jaren hun heil bij
deze component. Door de nood aan een snelle oplossing en besparingsdrang dreigen beide landen
hierbij enkele basisbeginselen te vergeten.
2
DEEL 1: Algemene inleiding
Hoofdstuk 1: De begrippen overbevolking en overcapaciteit
1. België kampt al jaren met een overbevolking van de gevangenis. Dit leidt tot heel wat problemen en
heeft o.a. personeelsstakingen en opstanden van gedetineerden tot gevolg. Het definiëren van
‘overbevolking’ is niet vanzelfsprekend. Allereerst bestaat er geen wettelijke definitie van het begrip
‘capaciteit en dus evenmin van het begrip ‘overbevolking’. Anderzijds zijn er geen gestandaardiseerde
criteria om de capaciteit van gevangenissen te berekenen.1 Zo kan het aantal plaatsen verwijzen naar
een aantal cellen, maar evengoed naar een aantal bedden.2 Volgens het directoraat-generaal
Penitentiaire Inrichtingen, dat belast is met de tenuitvoerlegging van de straffen en de
vrijheidsberovende maatregelen, is capaciteit het aantal plaatsen waarin voorzien is voor de
gedetineerden in de verschillende inrichtingen van het land.3
2. Problemen met de gevangeniscapaciteit zijn onlosmakelijk verbonden met de evolutie van de
gevangenispopulatie. Overbevolking wordt veroorzaakt doordat de gevangenispopulatie de
beschikbare gevangeniscapaciteit overstijgt en een problematische kwantitatieve verhouding ontstaat.4
In het tegenovergestelde geval spreekt men van overcapaciteit. Deze overbevolking of overcapaciteit
kan aan vele factoren toegeschreven worden. Zo is de omvang van de gevangenispopulatie niet alleen
afhankelijk van het aantal opsluitingen, maar ook van de periode dat iemand in de gevangenis verblijft.
3. Wanneer men in de praktijk spreekt over de capaciteit van een gevangenis is dit gebaseerd op een
feitelijke capaciteit of een onderhandelde capaciteit. De onderhandelde capaciteit komt tot stand
wanneer in een crisissituatie een protocol gesloten wordt tussen de minister, gevangenisdirecteur en de
vakbonden.5 Dit protocol zal een bevolkingslimiet bepalen en hiervoor maatregelen vastleggen ingeval
de limiet overschreden wordt of bij een nakend personeelstekort. De bevolkingslimiet kan onder druk
van de stijgende overbevolking verhoogd worden.
4. Het staat vast dat de overbevolking van de gevangenissen de resultante is van een problematische
relatie tussen enerzijds de capaciteit en anderzijds de bevolking van de gevangenissen.6 Het blijft
1
2
X., Maatregelen tegen de overbevolking van de gevangenissen, Brussel, Rekenhof, 2011, 29.
E. DESMEDT en E. VAN LOOCKE,” Doelmatigheidsonderzoek van de maatregelen tegen de overbevolking in
de gevangenissen : justitie bekeken door een Rekenhofbril”, Panopticon 34, 2013, 49.
3
S. SNACKEN, “ Hoe meer zielen hoe meer vreugd? Over capaciteitsproblemen in de gevangenis” , Panopticon
1998, 156.
4
K. BEYENS, S. SNACKEN, “Tot de muren barsten? Markante evoluties in de recente gevangenisbevolking
(1975-1993)”,Panopticon 1994, 179; K.BEYENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren, overbevolkte
gevangenissen: omvang, oorzaken en mogelijke oplossingen, Kluwer Rechtswetenschappen België, Deurne,
1993, VII; E. MAES, Van gevangenisstraf naar vrijheidsstaf. 200 jaar Belgisch gevangeniswezen, Antwerpen,
Maklu, 2009, 1228 p.
5
X., Maatregelen tegen de overbevolking van de gevangenissen, Brussel, Rekenhof, 2011, 29.
6
K. BEYENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken en
mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer, 1993, 3.
3
echter een subjectief gegeven. De vraag over hoeveel ruimte een gedetineerde nodig heeft, is vatbaar
voor discussie.7 Volgens de Raad van Europa moet elk land minimumvereisten voorzien voor de
huisvesting van gedetineerden. Wanneer overbevolking deze minimumvereisten in het gedrang dreigt
te brengen, moet ingegrepen worden.8 Hoewel de aanbevelingen en normen van de Verenigde Naties
niet formeel bindend zijn, beklemtoont deze toch dat de data over de capaciteit objectiveerbaar moet
zijn (bv. Beschikbare m² per persoon).9
Hoofdstuk 2: Oorzaken van wijzigende gevangenispopulatie
5. Om het fenomeen overbevolking of overcapaciteit te begrijpen en mogelijke oplossingen in te
schatten, moet men inzicht verkrijgen in de oorzaken van wijzigende gevangenispopulaties.10 Naar
aanleiding van steeds toenemende gevangenispopulatie bij heel wat westerse landen, steeg de aandacht
voor het probleem en werden steeds vaker onderzoeken verricht naar de mechanismen die hiertoe
geleid hebben en de mogelijke oorzaken. Wanneer we de gevangenisproblematiek nauwkeuriger
bekijken, komen we tot de conclusie dat de situatie van overbevolking het gevolg is van verschillende
factoren. In de rechtsleer wordt de maakbaarheid van de gevangenisbevolking nog steeds als
uitgangspunt genomen van het beheer en de beheersing van de gevangenispopulatie.11 Beweren van
het tegendeel, zou het nemen van maatregelen afraden en zou ons leiden naar het fatalisme. Het nemen
van doordachte duurzame maatregelen is onvermijdelijk. Toch zijn naast deze maatregelen nog heel
wat andere factoren verantwoordelijk voor een stijgende gevangenisbevolking. Voor een globaal
beeld, dringt een overzicht zich op.
6. De rechtsleer gaat een opsplitsing maken tussen drie categorieën van factoren. Samen leiden deze
tot de situatie van overbevolking. De eerste categorie betreft de externe of exogene factoren. Deze
hebben een invloed op de problematiek van de overbevolking, maar staan los van enige interactie ten
aanzien van het strafrechtelijk systeem. De tweede categorie zijn de interne factoren. Zij situeren zich
in de werking van het strafrechtelijk systeem en zullen een belangrijke rol spelen binnen deze
7
F. PIETERS, J. VANACKER en P. BOLLEN, “ Teveel zielen drukt de pret. Bespreking van het probleem van
overbevolking in de gevangenissen.”, Panopticon 1988, 575.
8
J.A. TSIMARATOS, Committee of Ministers part-volume, Official gazette of the council of europe Conseil,
Strasbourg, September 1999, 20.
9
X., Criminel justice Assessment Toolkit. Custodial and non-custodial Measures, The prison system, New York,
United Nations , 2006, 11.
10
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren, overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 185.
11
T. DAEMS, “Baksteen in de maag, steengruis in de nieren. De beleidsnota justitie en het Masterplan 20082012 voor een gevangenisstructuur in humane omstandigheden.” Panopticon 2008, 29(4), 72.
4
masterproef. De laatste categorie is de categorie van de intermediaire factoren. Zij geven een ruimer
kader weer waarbinnen de twee andere categorieën zich situeren.12
1.
Externe factoren
7. In de rechtsleer worden de demografische ontwikkelingen, sociaaleconomische omstandigheden,
criminaliteit en gevangeniscapaciteit als externe of exogene factoren beschouwd. Ze zijn
deterministisch en beïnvloeden de evolutie van de gevangenisbevolking. Demografie en de
sociaaleconomische omstandigheden staan volledig los van interactie met het strafrechtssysteem en
worden daarom zuiver exogeen genoemd. Criminaliteit en gevangeniscapaciteit zijn toch deels
verbonden met de werking van het strafrechtssysteem. Zij zijn daarom niet zuiver exogeen.13
1.1.
Demografie
8. Wanneer zich veranderingen voordoen in de kwantitatieve aspecten van de bevolking heeft dit zijn
gevolgen voor de gevangenisbevolking. Veranderingen van de omvang, structuur en spreiding van de
bevolking zijn deterministisch voor de gevangenisbevolking.
1.1.1. Leeftijd
9. De criminologische wetenschap is overtuigd van het verband tussen criminaliteit en leeftijd.
Jongeren zijn verantwoordelijk voor een belangrijk deel van de criminaliteitscijfers en ook binnen de
gevangenis maken jongeren een groot deel uit van de populatie.14 Zo bestond bijvoorbeeld in
Nederland in 2012 bij de uniek geregistreerde verdachten een kwart uit de leeftijdscategorie van 15-24
jaar.15 Met het toenemen van de leeftijd neemt het relatief aandeel af. De relatie tussen leeftijd en
criminaliteit vertaalt zich pas enkele jaren later in de gevangenispopulatie. Zo had de naoorlogse
babyboom die plaats had tussen 1947 en 1962, slechts zijn gevolgen in de jaren tachtig.16 De reden
voor dit uitstel is de voorkeur voor alternatieve maatregelen of straffen bij jongeren in plaats van de
vrijheidsstraf. Studies tonen aan dat de leeftijdspiek verschilt naargelang het soort criminaliteit.
1.1.2. Migratie
10. Er werd in het verleden al heel wat geschreven over het verband tussen etniciteit en criminaliteit.
Hoewel vandaag een groot deel van de Belgisch gevangenisbevolking bestaat uit ‘niet-Belgen’, is het
12
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren, overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 187.
13
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 187.
14
A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice, the reductionist challenge, Londen, Heinneman,1986, 44;
A. BLUMSTEIN, J. COHEN, J.A. ROTH en C.A. VISHER, Criminal careers and career criminals, Volume I,
Washington D.C., National Acadamy Press, 1986, 40-42.
15
A.TH. J. EGGEN en R. J. KESSELS, “Misdrijven en opsporing”, in S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE
(eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom uitgevers, 2013, 99.
16
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 189.
5
zeer moeilijk om hiervoor een verklaring te geven. In de rechtsleer wordt bij de demografische studies
regelmatig aan de gevolgen van migratie uit de weg gegaan. Aanleiding hiervoor is de veel
voorkomende gevoelige discussie over de relatie tussen vreemdelingen en criminaliteit. Meestal wordt
de relatie gewoon bewezen door de oververtegenwoordiging van vreemdelingen in de gevangenis. Het
probleem is echter veel uitgebreider en verspreidt zich tot meerdere niveaus. Doorheen de tijd zijn dan
ook verschillende verklaringen voor de oververtegenwoordiging naar voor gebracht: de
achterstandbenadering, sociale bindingsbenadering, culturele benadering, de sociale leerbenadering, de
straatcultuurbenadering en de gelegenheidsbenadering.17 De stelling dat deze groepen meer
criminaliteit plegen is een gevoelig onderwerp en moet met de nodige voorzichtigheid behandeld
worden. Bovendien moet een deel van de oververtegenwoordiging gezien worden tegen achtergrond
van ras of klassegevoelige sociaaleconomische en justitiële selectieprocessen. Jongeren van vreemde
origine die weinig maatschappelijke weerbaarheid ontwikkelen, worden in geval van deviant gedrag
vlugger gecriminaliseerd en krijgen een minder gunstige afhandeling op de verschillende
vervolgingsniveaus. De etnische, uiteindelijk culturele, verschillen blijken de bestaande sociale
randgroepverschijnselen te versterken op de verschillende domeinen. 18
1.2.
Economische situatie
11. Reeds lange tijd wordt de invloed van socio-economische factoren op het plegen van criminaliteit
en de gevangenisbevolking erkend. De relatie tussen de verslechterende economische omstandigheden
en criminaliteit wordt regelmatig als vanzelfsprekend aangenomen. Daarbij wordt in de eerste plaats
gefocust op armoede, sociale ongelijkheid en werkloosheid. Maar ook de invloed van de economische
situatie op de actoren in de strafrechtsbedeling en de gevolgen voor de gevangenisbevolking wordt
steeds vaker onderzocht.
1.3.
Criminaliteit
12. Stijging van geregistreerde criminaliteit als oorzaak van de stijging van gevangenispopulatie lijkt
vanzelfsprekend. Regelmatig wordt de stijgende criminaliteit dan ook aangehaald ter rechtvaardiging
van het bijbouwen van capaciteit. Toch kan men niet overhaast besluiten tot een samenhang tussen
criminaliteit en gevangenispopulatie. Zo zijn er naast studies die een positief verband aanduiden ook
studies die het tegenovergestelde aantonen. Bovendien kan criminaliteit als dusdanig niet aanzien
worden als een zuiver externe factor. Er moet immers gewezen worden op de reactie van het
strafrechtelijk systeem op criminele feiten en dit in verhouding met de gevangenisbevolking. 19 Dat de
stijging van criminaliteit niet altijd hoeft te leiden tot een stijging van de gevangenisbevolking kan
17
J. VAN DER LEUN, M. KROMHOUT, M. EASTON en F. WEERMAN, “Criminaliteit, migratie en etniciteit.
Nieuwe richtingen binnen een complex en beladen onderzoeksterrein”, TvCr 2010, afl. 52 (2), 113-115.
18
W. DE PAUW, Justitie onder invloed: Belgen en vreemdelingen voor de correctionele rechtbank in Brussel: 28
jaar straftoemeting in drugszaken, Brussel, VUB Press, 2009, 52-53.
19
K. BEYENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren. Overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 187.
6
bewezen worden met voorbeelden uit het verleden. Zo werd bij een verdrievoudiging van de
criminaliteitscijfers
in
Nederland
van
1950
tot
1975,
een
stijging
verwacht
van
de
gevangenisbevolking. De gevangenisbevolking daalde daarentegen met bijna twee derden.
1.4.
Gevangeniscapaciteit
13. Een
stijgende
gevangenispopulatie
leidt
regelmatig
tot
het
bijbouwen
van
extra
gevangeniscapaciteit. Zo ging bijvoorbeeld Nederland halverwege de jaren 1980 van start met het
bouwen van nieuwe gevangenissen om aan het nijpende cellentekort een einde te maken.20 In de
rechtsleer wordt steeds vaker ook de omgekeerde stelling verdedigd, dat gevangeniscapaciteit een
bepalende factor is voor de gevangenisbevolking. Hierbij wordt enerzijds gedacht aan het aanzuigende
effect, waardoor meer capaciteit zou leiden tot meer gevangenisbevolking en anderzijds aan een
begrenzing van het aantal gevangenen door het beperken van de gevangeniscapaciteit. Het idee van de
aanzuigende werking van gevangeniscapaciteit ontstond tijdens de jaren zeventig in de Verenigde
Staten. Deze strekking kreeg snel heel wat aanhangers en leidde tot heel wat studies. Ook in België
wordt deze theorie tot op vandaag aangehaald als argument tegen het bijbouwen van extra
gevangenissen. Nieuwe gevangenissen raken toch altijd terug vol. Toch dringt een nuancering zich al
snel op. Zo zouden volgens deze theorie lege cellen niet kunnen bestaan. Enkele Europese
voorbeelden, zoals de recente leegstand in Nederland, bewijzen al snel het tegendeel.
2. Interne factoren
14. De strafrechtsbedeling in formele zin bestaat uit opsporings- en vervolgingsbeleid, straftoemeting
en
strafuitvoering.
Iedere
schakel
heeft
zijn
invloed
op
de
gevangenisbevolking.
De
gevangenisbevolking is immers het resultaat van een welbepaald beleid of een gebrek aan beleid. 21
Naast de strafrechtsbedeling dient ook de nodige aandacht te gaan naar de inhoudelijke,
strafrechtelijke aspecten van strafrechtsbedeling. Het strafrecht definieert immers wat een misdrijf is
en welke straffen daarvoor kunnen worden opgelegd. De invloed van de strafwet op de
strafrechtsbedeling valt bijgevolg niet te onderschatten.22
2.1.
Wetgeving
15. De wetgeving betreft de strafbaarstelling van bepaalde gedragingen en de strafmaat die op deze
gedraging wordt gesteld. Het strafrechtssysteem dient te functioneren binnen de limieten opgelegd
door het wettelijk kader. Door aanpassingen aan de strafbaarstelling verandert het strafrechtelijk
systeem en bijgevolg ook mogelijks de gevangenispopulatie. De mate waarin dit gebeurt hangt af van
20
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 71.
21
K. BEYENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren. Overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 221.
22
T. VANDER BEKEN, “Strafuitvoeringsbeleid in 2008: Kurieren am Symptom?”, Fatik 2008, nr. 118, 20.
7
de navolging van de wetswijziging door de andere schakels. Wanneer daarom bij een wetswijziging
bijvoorbeeld het aanpakken van de gevangenispopulatie als doel wordt vooropgesteld, is dit geen
garantie op resultaat. In België en Nederland werd in de jaren zeventig een sterke strijd tegen
drugsdelicten gevoerd. Dit resulteerde in de Opiumwet van 1976 in Nederland en de wet op de
verdovende middelen van 1975 in België. Beide wetten verzwaarden de strafmaat van
druggerelateerde misdrijven. In België ging dit in tegenstelling met Nederland niet gepaard met een
onmiddellijk stijging van de gevangenisbevolking. In België was het aandeel van deze misdrijven
immers nog zeer klein. Ook de belangstelling ervoor binnen de andere schakels, zoals opsporing en
vervolging, van de strafrechtsketen kwam pas jaren later. In Nederland daarentegen wordt de
invoering van de Opiumwet gezien als één van de grootste redenen voor de stijging van de
gevangenispopulatie.23 De vrijheden die het wettelijke kader openlaat voor de volgende schakels zorgt
er uiteindelijke vaak voor dat het resultaat anders is. Bovendien gebeuren heel wat wetswijzing met
een meerjarenperspectief. Toch mag er algemeen vanuit gegaan worden dat wetswijzigingen die tot
doel hebben feiten te (de)criminaliseren of de strafmaat aanpassen of een alternatief invoeren voor de
vrijheidsstraf, een rechtstreekse invloed hebben op de omvang en samenstelling van de
gevangenisbevolking. Wetswijzigingen komen er dan ook dikwijls onder druk van de
omstandigheden.24
16. In België staat men echter niet positief tegenover decriminaliseren. Ten eerste breidt het Belgische
strafrecht grotendeels uit en daarnaast behoren de straffen tot de hoogste in Europa. Bovendien wordt
dit alles nog ingepast in een strafrechtssysteem dat dateert uit 1810. Hierdoor is het gebruik van het
wetboek volledig onrealistisch geworden. Zo zijn heel wat misdrijven gedateerd en is de opgelegde
straf regelmatig absurd. Er zijn in België slechts enkele voorbeelden van decriminalisering, die hoewel
ze primair vanuit een andere rationaliteit werden doorgevoerd, ook het potentieel in zich hadden om de
gevangenispopulatie te doen verminderen. Zo kan verwezen worden naar de afschaffing van de wet op
de landloperij.25 Dergelijke maatregelen brachten uiteindelijk weinig zoden aan de dijk.26 Indien
België zou overwegen de strafwet aan te passen, zou dit gepaard kunnen gaan met heel wat minder en
lagere straffen. Bovendien zou het gebruik van zogenaamde kunstgrepen binnen de rechtsbedeling,
zoals seponering, verzachtende omstandigheden en voorlopige invrijheidsstelling verdwijnen. Een
geloofwaardiger strafwetboek leidt tot een geloofwaardigere strafuitvoering. 27 Het Nederlandse
wetboek dateert van 1881 en is net zoals het Belgische verouderd. Toen Nederland in de jaren zeventig
23
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 223.
24
C. ELIAERTS, “De ondraaglijke lichtheid van het strafbeleid. Een terugblik.”, Panopticon 1997, 1.
25
Art. 29 van de wet van 12 januari 1993 houdende een urgentieprogramma voor een meer solidaire
samenleving, BS 4 januari 1993.
26
E. MAES, Van gevangenisstraf naar vrijheidsstaf. 200 jaar Belgisch gevangeniswezen, Antwerpen, Maklu,
2009, 1.
27
T. VANDER BEKEN, “Strafuitvoeringsbeleid in 2008: Kurieren am Symptom?”, Fatik 2008, nr. 118, 20.
8
en tachtig te maken kreeg met overbevolking, greep het net zoals België niet in via decriminalisering.
Er waren daarentegen een flink aantal wetswijzigingen die ofwel hebben geleid tot een verhoging van
de maximumstrafdreiging van bepaalde delicten, ofwel tot de toevoeging van sommige handelingen
aan bestaande delicten, ofwel tot geheel nieuwe strafbaarstellingen.28 Ook in de jaren waarin de groei
van de gevangenisbevolking plots omsloeg, waren er geen initiatieven van decriminalisering.
2.2.
Opsporingsbeleid/Vervolgingsbeleid
17. De instroom in de gevangenissen wordt grotendeels bepaald door de mate van opsporings- en
vervolgingsbeleid. Opsporing gaat invloed uitoefenen op de gevangenisbevolking wanneer meer
misdrijven ter kennis worden gebracht van de politie. De opsporing gebeurt in beide landen door de
politie onder leiding van het Openbaar Ministerie of eventueel de onderzoeksrechter. Vervolging valt
in de meeste landen zoals België uitsluitend onder de bevoegdheid van het Openbaar Ministerie.29
Door de keuze voor eventuele vervolging voert het Openbaar Ministerie een bepaald beleid dat
bijdraagt tot het aantal verdachten en misdrijven dat de rechter bereikt. Uiteraard heeft ook dit zijn
invloed op de grote van de gevangenispopulatie. In België beschikt het Openbaar Ministerie ook over
de mogelijkheid tot toekennen van een minnelijke schikking of bemiddeling in strafzaken. Naast de
vrijheid waarover het openbaar ministerie beschikt, moet het ook rekening houden met de prioriteiten
die naar voor komen in de richtlijnen van strafrechtelijk beleid en de parketbeleidsplannen.30
Veranderingen binnen het vervolgingsbeleid kunnen zowel een daling of een stijging van de
gevangenisbevolking tot gevolg hebben. Zo leidde de aandachtverschuiving naar druggerelateerde
misdrijven tot een stijging van het aantal gedetineerden in Nederland. In de jaren 60 had de
verandering van het vervolgingsbeleid nog een daling van de gevangenispopulatie tot gevolg. Naast de
opsporingsfunctie beschikt een onderzoeksrechter ook nog over de maatregel van voorlopige
hechtenis. Deze groep maakt nog steeds een grote groep uit van de gevangenisbevolking.
2.3.
Straftoemeting
18. De Belgische rechter beslist in eer en geweten over de toemeting van de straf. Hierbij dient hij
enkel rekening te houden met de strafminima en -maxima, de wettelijke strafuitsluitende,
strafverminderende of strafverhogende factoren en bijkomende complementaire wetten over de op te
leggen straf.31 Uiteraard is deze toekenning erg bepalend voor de gevangenisbevolking. De
straftoemeting situeert zicht op 2 niveaus, het aantal opsluitingen en de duur van de straf. De rechter
krijgt de vrijheid deze 2 niveaus te beïnvloeden. Zo kan hij in België bijvoorbeeld naast de keuze voor
28
M. GRAPENDAAL, P.P. GROEN en W. VAN DER HEIDE, Duur en volume, Ontwikkeling van de
onvoorwaardelijke vrijheidsstraf tussen 1985 en 1995; feiten en verklaringen, Den haag, WODC, 1997, 41.
29
Art. 22 Sv.
30
Art. 28quater Sv. en art. 143ter Ger.W.
31
J. ROZIE, “ Kruisbestuiving tussen strafrechtelijke actoren bij de bestraffing: een droom of realiteit?, in
M.VANDERHALLEN, E. JASPAERT en G. VERVAEKE (eds.), De relatie in de strafrechtsketen tussen politie, parket,
onderzoeksrechter en rechtbank, Antwerpen, Maklu, 2009, 220.
9
vrijheidsberoving immers ook kiezen voor alternatieve straffen zoals een geldboete en ingeval van
correctionele zaken en politiezaken voor een eventuele werkstraf. Ook de opschorting of uitstel van de
straf zijn een optie. Deze alternatieve straffen worden regelmatig uitgesproken om de toepassing van
de gevangenisstraf en bijgevolg de gevangenisbevolking terug te dringen.32 Toch moet de invloed van
alternatieve straffen gerelativeerd worden. Ten eerste worden alternatieve sancties meestal
uitgesproken wanneer sprake is van relatief korte gevangenisstraffen. Personen die zwaardere
misdrijven pleegden en een zwaardere straf opgelegd krijgen, vallen regelmatig niet onder het
toepassingsgebied. Ten tweede ligt de toepassing ervan nog volledig in handen van de rechters. Het
bestaan van een alternatieve sancties betekent nog niet dat de rechters deze ook daadwerkelijk
uitspreken. Zo werd in 1988 door PEETERS nog gewezen op het geringe gebruik van de toen nog
nieuwe strafvormen opschorting en probatie.33 Ten derde kan het gebruik van alternatieven juist leiden
tot stijging van de gevangenispopulatie. Zo gebeurt het dikwijls dat degene die gestraft werd met een
alternatief toch in de gevangenis belandt. Bijvoorbeeld door een vervangende gevangenisstraf bij niet
betaling van de geldboete, herroeping van het uitstel, probatie of de dienstverlening en door het
gebruik van de voorlopige hechtenis.34 Bovendien zijn rechters geneigd om bijvoorbeeld bij een
voorwaardelijke straf over te gaan tot een langere celstraf.35 Wanneer deze daarna herroepen wordt,
wordt de gevangenispopulatie extra belast. Alternatieve straffen geven ook een verhoogd risico op netwidening. Dit fenomeen heeft tot gevolg dat ten gevolge van de invoering van een nieuwe sanctie
meer personen in het strafrechtsysteem betrokken worden. Dit betekent dat personen die voordien
geen straf opgelegd zouden krijgen, nu wel met een alternatieve sanctie gestraft worden. Dit brengt
met zich mee dat alternatieven te weinig in de plaats van de bestaande straffen treden, maar veeleer
worden gehanteerd als extra sanctiemogelijkheid.36 Ten vierde krijgt de punitiviteit van de
alternatieven heel wat kritiek. Vooral slachtoffers eisen steeds vaker een vrijheidsstraf door de grotere
bijhorende symbolische afkeuring en afwijzing van de delinquent door de samenleving. Hierdoor
dreigen de alternatieven steeds minder vaak te worden gebruikt dan de gevangenisstraf. Dit geldt
vooral bij de langere straffen.37
32
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 238.
33
E. PEETERS, “Een straftoemetingsonderzoek bij de correctionele rechter”, Panopticon 1988, 49-50.
34
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 240.
35
A.E. BOTTOMS, “The suspended sentence in England”, B.J. Crim. 1981, 23.
36
C. KELK, "Het huisarrest als nieuw beoogde hoofdstraf", DD 2005, 1113.
37
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 242.
10
2.4.
Strafuitvoering
19. De strafuitvoering is de laatste keten van de strafrechtsbedeling en kan door een uitstroom een
laatste manier zijn om invloed uit te oefenen op de gevangenispopulatie. Elk land kent zijn eigen
invrijheidsstellingssysteem.
20. De relatie tussen gevangenisbevolking en strafuitvoering lijkt evident. De uitstroom die gecreëerd
wordt door de invrijheidsstelling neemt zo druk weg van de gevangeniscapaciteit. Toch moet hierbij
de nodige voorzichtigheid in acht worden genomen. Zo is reeds geweten dat rechters een zwaardere
straf uitspreken om een mogelijke invrijheidsstelling te compenseren.38
3. Intermediaire factoren
21. Intermediaire of interveniërende factoren beïnvloeden de interne en externe factoren. Ze creëren
een ruimer kader waarbinnen deze twee zich zullen evolueren. In eerste instantie wordt gedacht aan de
publieke opinie en politiek klimaat.
3.1.
Publieke opinie
22. Het ministerie van Justitie voorziet in het handhaven van de rechtstaat, zodat alle mensen in
vrijheid kunnen samenleven. Ze voorziet hierbij de nodige rechtsbescherming en grijpt in wanneer de
veiligheid van de samenleving in gevaar komt. Justitie dient het openbare belang te handhaven en
draagt hierbij een grote verantwoordelijkheid. De bevolking geeft Justitie het vertrouwen. De goeie
werking vereist dat deze altijd gehandhaafd blijft.39 Toch komt de laatste jaren Justitie zowel in België
als Nederland negatief in de media. In België ligt de Dutroux-crisis nog fris in het geheugen, terwijl
Nederland vandaag geconfronteerd wordt grote kritiek op de omwenteling die Staatsecretaris Teeven
teweeg wil brengen. Telkens kwam dit proces er na een overheersend gevoel van onveiligheid onder
de bevolking. In België kwam Marc Dutroux vervroegd vrij nadat hij een straf uitzat voor verkrachting
van enkele minderjarigen. In de jaren na zijn vervroegde vrijlating ontvoerde hij 6 jonge meisjes,
waarvan uiteindelijk slechts 2 het overleefden. Het grote ongeloof en groeiende wantrouwen in politie,
gerecht en politiek leidde tot de Witte Mars in Brussel op 20 oktober 1996. De straten van Brussel
vulden zich met 300.000 betogers, die zich afzetten van de politiek. De Witte Mars zal samen met de
ontsnapping van Dutroux op 23 april 1998 leidden tot heel wat discussie en uiteindelijk grote
hervormingen binnen justitie en politie.40 Nederland staat vandaag voor de grootste bezuiniging van
Justitie in zijn geschiedenis. In totaal wil Staatssecretaris Teeven de besparingen optrekken tot 340
38
A. KUHN, Punitivité, politique criminelle et surpeuplement carcéral ou comment réduire la population
carcérale, Bern, Haupt, 1993, 132-134.
39
RIJKSOVERHEID, “Ministerie van veiligheid en justitie”, http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/venj,
(Consultatie 5 maart 2014).
40
C. ELIAERTS, “Naar een justitie in de 21ste eeuw” in C. ELIAERTS (ed.), Kritische reflecties omtrent de Zaak
Dutroux : ouders, justitie, nieuwe burger, media, Brussel, VUB Press, 1997, 29-49.
11
miljoen euro in 2018.41 Het grootste deel van deze besparingen moet voortvloeien uit het sluiten van
gevangenissen, afvloeien van personeel, gebruik van meerpersoonscellen en gebruik van de
enkelband.42 De vooropgestelde doelen van de staatssecretaris hebben geleid tot een ongezien protest
in Nederland. Naast de oppositie zet ook de burger zich volledig af tegen deze plannen. De angst dat
de maatregelen ten koste gaan van veiligheid is groot. Men wil de vooropgestelde veiligheid enkel
bereiken door het opsluiten van de gedetineerde. Toch vergt het geen zware denkoefening om te
begrijpen dat gedetineerden niet beter worden van kale detentie.43 De aanhoudende kritiek heeft reeds
geleid tot een aanpassing van het Masterplan.44 Algemeen wordt aangenomen dat de bevolking erg
repressief staat tegenover misdaden. Deze repressieve ingesteldheid van de bevolking m.b.t. de
criminaliteitsbestrijding dient echter genuanceerd te worden. Uit onderzoek blijkt dat de punitieve
ingesteldheid eerder te maken heeft met de bezorgdheid over criminaliteit dan persoonlijke ervaringen.
Zo blijken slachtoffers steeds vaker een voorkeur uit te spreken voor preventieve- i.p.v. repressieve
maatregelen. De mate waarin personen misdaad als een urgent maatschappelijk probleem zien, wordt
grotendeels bepaald door fundamentele ideologisch opvattingen. Zo zullen conservatieve politieke
partijen eerder neigen naar repressief gedrag. 45
3.2.
Media
23. Binnen de invloed die de publieke opinie heeft op Justitie en uiteindelijk de gevangenisbevolking,
mag ook niet de rol van de media onderschat worden. Interpretaties van wat “het publiek” denkt,
gebeuren dikwijls op basis van mediaberichtgeving. De toenemende interesse voor misdaad en straf
onder journalisten veruitwendigt zich regelmatig in kritiek op Justitie. Ondanks de nood aan
objectiviteit en de aanwezigheid van meerdere opinies, zoals bijvoorbeeld politici, wetenschappers en
actoren in de rechtspleging, zal de media meestal toch één van deze standpunten benadrukken. 46
3.3.
Politiek
24. Het zijn uiteindelijk de politici die daadwerkelijk kunnen ingrijpen in het debat over
gevangeniscapaciteit. Van hen wordt verwacht dat ze de belangen verdedigen van de burgers en de
veiligheid van de maatschappij garanderen. Zoals reeds aangehaald zullen het eerder conservatieve
partijen zijn die de nadruk leggen op “het straffen” van gedetineerden. In België zijn gevangenissen
41
F. TEEVEN, Brief van 22 maart 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI, Den Haag, Ministerie
van veiligheid en justitie, 2013, 1.
42
X., "Masterplan Justitiële Inrichtingen", NJB 2013, afl. 13, 865.
43
L. VAN TONGEREN, “Geen Masterplan, maar Missersplan Gevangeniswezen, Ondoordachte bezuinigingen
Teeven
zijn
slecht
voor
de
samenleving,
gevangeniswezen
en
gevangenen”,
http://www.joop.nl/opinies/detail/artikel/20611_geen_masterplan_maar_missersplan_gevangeniswezen/
(Consultatie 18 april 2013).
44
X., "Masterplan DJI aangepast na kritiek", NJB 2013, afl. 26, 1757.
45
C. ELIAERTS, “Over de onrustgevoelens van criminologen”, Panopticon 1985, 506-507.
46
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 247.
12
geen hot-topic. Het lot van gedetineerden is geen onderwerp waarmee men politiek zal scoren. De
gebrekkige interesse voor het probleem tot de Oriëntatienota in 1996 is hiervan een veruitwendiging.
De laatste jaren groeit echter de interesse voor justitie. In Nederland wordt veel meer gesproken over
het opsluiten van gedetineerden. Politieke partijen zoals de PVV van Geert Wilders scoorden doorheen
de jaren sterk met hun campagnes over veiligheid.
Hoofdstuk 3: Gevolgen
1. Overbevolking binnen de gevangenismuren
25. Dat de overbevolking in de Belgische gevangenissen negatieve effecten sorteert, wordt door
niemand betwist.47 De negatieve effecten zijn talrijk. Zo is de overbevolking in de gevangenissen
nefast voor de leefomstandigheden van de gevangenen. Door het bijleggen van matrassen delen al snel
2 tot 4 gedetineerden één cel van enkele vierkante meters. De cellen zijn bovendien vaak toe aan
restoratie en bevatten geen afgesloten wc.48 Ook het gevangenisregime moet zich aanpassen aan de
overbevolking. Door het grote aantal gedetineerden en de beperkte accommodatie is het dagelijkse
leven van de gedetineerde onderworpen aan beperkingen. Het wordt steeds moelijker om
gedetineerden tewerk te stellen. Zo komt de reclassering van de gedetineerde in de maatschappij op de
helling te staan.
26. Door de stijging vergroot de druk op het gevangenispersoneel. Zij ervaren een grotere werklast en
voelen zich regelmatig bedreigd. De kwestie van overbevolking situeert zich zo niet enkel rond
gevangenisbevolking, maar verschuift zo ook naar veiligheid.
2. Overbevolking en de strafrechtsketen
27. Door de overbevolking worden via een flexibel invrijheidsstellingsbeleid heel wat korte
vrijheidsstraffen voor een groot deel of zelfs helemaal niet uitgevoerd.
28. Binnen de verschillende echelons van de strafrechtsketen gaat men al snel anticiperen op de niet
uitvoering van de vrijheidsstraf. Zo verhogen rechters regelmatig met opzet de opgelegde straf. Toch
worden de rechters geacht om in hun oordeel geen rekening te houden met het strafuitvoeringsbeleid
en de mogelijke niet of gedeeltelijke uitvoering van de uitgesproken straf. Net zoals bij de
straftoemeting gaat ook het openbaar ministerie regelmatig de uiteindelijke strafuitvoering in rekening
gaan brengen bij de vordering van de straf.
47
B. CLAES, “Insluiten en niet uitsluiten overbevolking, detentieschade en re-integratiegerichte detentie”,
Panopticon 2011, 52.
48
M. BAERTEN, “Dromen van toiletdeuren. Kwalitatief onderzoek naar de behoeften van gedetineerden met
het oog op de gevangenis van de 21ste eeuw.”, http://www.scriptiebank.be/scriptie/dromen-van-toiletdeurenkwalitatief-onderzoek-naar-de-behoeften-van-gedetineerden-met-het-o (Consultatie 4 april 2014).
13
29. Ten laatste bestaat de kans dat de toepassing van de voorlopige hechtenis toeneemt door het
falende strafuitvoeringsbeleid.
3. Overcapaciteit
30. Als gevolg van een overcapaciteit aan cellen staan heel wat gebouwen leeg. Hiervoor dringen
maatregelen zich op. Enerzijds kunnen leegstaande gebouwen voor een ander doeleinde aangewend
worden. Zo wordt de leegstaande gevangenis van Tilburg sinds 2009 gehuurd door de Belgische
regering.49 Anderzijds leidt leegstand tot forse bezuinigingen. Hierdoor wordt de levenskwaliteit van
de
gedetineerden
teruggedrongen.
In
Nederland
wordt
bijvoorbeeld
het
gebruik
van
meerpersoonscellen geïntensiveerd en wordt het dagprogramma versoberd. Besparingen hebben
onvermijdelijk ook gevolgen voor gevangenispersoneel. Bij de sluiting van gevangenissen zijn
afvloeiingen onafwendbaar.
Hoofdstuk 4: Beleid t.a.v. overbevolking
31. Een stijgende gevangenisbevolking is een wereldwijd probleem. Doorheen de geschiedenis zijn
hierop verschillende reacties ontstaan. Het was RUTHERFORD die in 1984 voor het eerst een
onderscheid maakte tussen twee types, een reductionistisch en een expansionistisch beleid. Tussen
deze twee bevind zich een mengvorm, het stand-still beleid.50
1. Reductionisme
32. De reductionistische opsluitingsvisie bestaat uit het sleutelen aan de toevoer waarbij op een
geradicaliseerde wijze werk wordt gemaakt van de voluntaristische positionering van de
vrijheidsbeneming als ultimum remedium, waarmee zo spaarzaam mogelijk wordt omgegaan en
waarvan de duur tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt. 51 Beperkt gebruik van de gevangenisstraf
is de absolute voorwaarde voor een reductionistisch beleid. Een gevangenisstraf is enkel aangewezen
bij de zwaardere misdrijven. Een reductionistisch beleid stroomt door tot alle verschillende niveaus
van de strafrechtsbedeling. Er zijn verschillende manieren waarop een reductionistisch beleid kan
doorgevoerd worden. Ten eerste kan door het voeren van een voordeurstrategie gepoogd worden een
rem te zetten op het opsluitingsbeleid.52 Deze strategie kan zich veruitwendigen in maatregelen van
decriminalisering, beperking van het gebruik van voorlopige hechtenis en opsluiting en het gebruik
49
Begin 2014 besliste Minister van Justitie Turtelboom om vroeger dan verwacht met de afbouw te beginnen
van de gevangenisbevolking in de gevangenis van Tilburg.
50
A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice: the reductionist challenge, Londen, Heinemann, 1984,
43.
51
K. BEYENS en F. JANSSENS, “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: méér
capaciteit! Maar waar is de visie?”, Orde dag 2009, afl. 48, 7; L. DUPONT,” Een loutere opsomming is nog geen
visie. Strafbeleid en gevangeniswezen in het federaal regeerakkoord van 10 juli 2003 en in regeringsverklaring
van 14 juli in het parlement”, Fatik 2003, nr. 99, 11.
52
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 258.
14
van alternatieve straffen die geen vrijheidsberoving inhouden. Ten tweede kan een reductionistisch
beleid zich ook veruitwendigen in de achterdeurstrategie. Deze strategie probeert om het
gevangenissysteem zo snel mogelijk opnieuw te ontlasten via vervroegde invrijheidsstellingen.
2. Expansionisme
33. Expansionisme
ontstaat
wanneer
de
gevangeniscapaciteit
door
de
groei
van
de
gevangenispopulatie niet meer voldoet. Dit beleid probeert door het uitbreiden van de capaciteit hierop
een antwoord te bieden. Dit beleid krijgt regelmatig kritiek te verwerken door het zogenaamde
aanzuigeffect van extra gevangeniscapaciteit.53
3. Stilstand optie
34. De stilstand optie of stand-still beleid is een mengvorm tussen het reductionisme en het
expansionisme. Sinds de jaren zeventig voeren het Verenigd Koninkrijk en enkele andere landen in
West-Europa een stand-stil beleid. Zo geloofde men in een restrictief vrijheidsberovend beleid, maar
steeg de gevangenisbevolking toch door een meer repressief bestraffingsbeleid. Het grootste knelpunt
bij deze politiek is het gebrek aan een duidelijk omlijnd beleid.54 De straftoemeting moet minder
gebruik maken van de gevangenisstraf en moet meer een beroep doen op de niet-vrijheidsberovende
sancties. Ook de lengte van de gevangenisstraf moet worden verminderd. De stilstand optie voorziet
niet in een lange termijn visie. Ze probeert enkel via verschillende maatregelen op korte termijn een
oplossing te bieden
4. Tweesporenbeleid
35. Het tweesporenbeleid is een variant op de stilstand optie. Dit dualistisch beleid gaat sneller en
repressiever optreden tegen daders van zwaardere misdrijven, maar zal bij de minder ernstige
criminaliteit eerder reductionistische maatregelen verdedigen. Uiteindelijk zal het repressiever
optreden doorwegen en zal dit resulteren in expansionisme. België is geleidelijk naar dergelijk beleid
geëvolueerd.55
53
A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice: the reductionist challenge, Londen, Heinemann, 1984,
48.
54
A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice: the reductionist challenge, Londen, Heinemann, 1984,
54-55.
55
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 262.
15
DEEL 2: Integrale beïnvloeding van de in- en uitstroom
Hoofdstuk 1: De fluctuerende gevangenispopulatie in
België en Nederland
1.
Belgische historische evolutie
36. In de media wordt soms gestrooid met cijfers over de toenemende gevangenisbevolking. Toch is
het geen sinecure om in België adequate penitentiaire gegevens terug te vinden. Er wordt immers
systematisch geen data bijgehouden. Om een juist en realistisch beeld te scheppen moeten we ons
regelmatig behelpen met
verschillende gegevensbronnen.
Sinds
2003 stelt de
Federale
Overheidsdienst (FOD) Justitie jaarlijks een aantal relevante statistische gegevens ter beschikking via
z’n website.56 De gegevens over de gevangenisbevolking blijven echter erg beknopt en zullen ook
moeilijk te vergelijken zijn met gegevens van andere landen.
37. Op 1 maart 2013 bestond de gevangenisbevolking uit 11.732 gedetineerden op 9.255 plaatsen.
1.071 personen zitten hun straf uit via elektronisch toezicht.57 De werkelijke cijfers liggen
ongetwijfeld nog een stuk hoger. Dat in België het aantal gedetineerden meer bedraagt dan de
voorziene capaciteit is al ruimere tijd bekend. Hierna wordt een relaas gegeven van de evolutie die de
gevangenisbevolking is ondergaan.
38. Gevangenispopulatie wordt bepaald door de instroom in de gevangenissen en de duur van de
detentie. Een stijging van de gevangenispopulatie is bijgevolg onderhevig aan stijgingen van het aantal
opsluitingen enerzijds en/of aan een langere detentieduur anderzijds. 58
39. De gevangenispopulatie kan beschreven worden d.m.v. twee parameters, nl. de dagpopulatie en
het aantal opsluitingen.59 De dagpopulatie geeft een momentopname weer van het aantal gevangenen
dat opgesloten is op één bepaalde dag. Het aantal opsluitingen toont aan hoeveel gedetineerden per
jaar de gevangenismuren binnenkomen. Het is vooral bij de cijfers van de dagpopulatie dat de
overbevolking voelbaar zal zijn. Toch kan een beter inzicht in de beweging van de
gevangenispopulatie worden verkregen door het aantal opsluitingen te vergelijken met de
dagpopulatie. Ten eerste zijn de cijfers van dagpopulatie onderhevig aan zware schommelingen, gelet
op mogelijke vakantieperiodes. Deze schommelingen kunnen door het gebruik van de gemiddelde
dagpopulatie gemilderd worden. Het aantal opsluitingen is niet onderworpen aan dezelfde
56
http://www.just.fgov.be
57
X.,“Gevangenisbevolking”,www.statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/bevolking/andere/gevangenen/
(Consultatie 29 maart 2014).
58
E. MAES en V. SCHEIRS, “De Belgische gevangenispopulatie in cijfers” in T. DAEMS, P. PLETINCX, L. ROBERT,
V. SCHERIS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press en de Liga
voor Mensenrechten, 2009, 94.
59
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 1993, 3.
16
schommelingen als de dagpopulatie. Ten tweede worden bij de dagpopulatie ook bijvoorbeeld de
levenslanggestraften gerekend. Dit wil niet zeggen dat hun straf datzelfde jaar werd uitgesproken,
maar wel dat zij hun straf uitzitten. Hun aanwezigheid kan daarom binnen de evolutie van de
gevangenispopulatie een vertekend beeld geven. Met het aantal opsluitingen doelt men op ‘de
eigenlijke opsluitingen uit vrijheid’.60 Bij het aantal opsluitingen wordt geen rekening gehouden met
gedetineerden die bijvoorbeeld terugkeren uit penitentiair verlof.
Bij het aantal opsluitingen per jaar moet men wel opletten voor dubbeltellingen. Zo dreigen personen
die in voorhechtenis zitten bij het uitzitten van een daaropvolgende vrijheidsstraf dubbel geteld te
worden. Zo kan het onduidelijk zijn of een persoon die eerst in voorlopige hechtenis zat en daarna zijn
vrijheidsstraf moet uitzitten, één of tweemaal moet opgenomen worden in de statistieken. In België
gaan we de persoon pas meetellen indien deze in de gevangenis komt nadat hij zich in volledige
vrijheid bevond. Hierdoor is het dus correct om de persoon die zich eerst in voorhechtenis bevond en
later een vrijheidsstraf uitvoert, slechts enkel als beklaagde te laten meetellen.61 Hierdoor zijn deze
cijfers meer van belang bij bepaalde categorieën van gedetineerden zoals beklaagden en kortgestraften.
Bij langgestraften wordt het gebruik van deze cijfers afgeraden. Er ontstaat een gelijkaardig probleem
wanneer iemand opgesloten wordt voor het plegen van meerdere misdrijven. In zo’n geval wordt enkel
het zwaarste misdrijf geregistreerd.
1.1.
Ontstaan van het probleem
40. Na de onafhankelijkheid in 1830 kreeg België voor het eerst te maken met een gestaag probleem
van overbevolkte gevangenissen. Door het nemen van maatregelen, zoals de wet-Lejeune kon deze
overbevolking voor een groot deel aangepakt worden. Na de Tweede Wereldoorlog kent België echter
opnieuw een stijging.62
60
S. VAN RULLER, “Het aantal gevangenen in Nederland sinds 1837, een analyse van 140 jaren
gevangenisstatistiek”, TvCr 1981,212.
61
E. MAES en V. SCHEIRS, “De Belgische gevangenispopulatie in cijfers” in T. DAEMS, P. PLETINCX, L. ROBERT,
V. SCHERIS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press en de Liga
voor Mensenrechten, 2009, 94; K. BEYENS en S. SNACKEN, “Tot de muren barsten? Markante evoluties in de
recente gevangenisbevolking (1975-1993)”, Panopticon 1994, 180.
62
E. MAES, “Het actuele penitentiaire beleid in confrontatie met zijn verleden” in T. DAEMS, P. PLETINCX, L.
ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter de tralies in België, Gent, Academia Press,
2009,61.
17
Figuur 1: Evolutie van de gemiddelde gevangenisbevolking (1951-2006)63
41. De eerste sterke stijging van de Belgische gevangenispopulatie kunnen we situeren in de jaren 50.
Na de Tweede Wereldoorlog kende ons land eerst nog een sterke daling van het aantal gedetineerden
van 6.300 naar 4.300. Deze cijfers gingen echter al snel weer stijgen tot 5.800 in 1954 en in 1969 werd
een piek bereikt van ongeveer 6.900 gedetineerden. Dit aantal zal België slechts opnieuw bereiken in
1992. (zie fig.1) In 1980 wordt er een dieptepunt bereikt met 5.700 gedetineerden, maar vanaf dat
moment zal de gevangenispopulatie gestaag blijven groeien. 30 jaar later is de gevangenispopulatie
van 1980 verdubbeld. In 2008 werd volgens justitie de kaap van 10.000 gerond. In 2013 werden alle
records opnieuw gebroken. Gemiddeld verblijven dagelijks 11.732 gedetineerden in onze
gevangenissen.64 Enkel in 1991 was er na de nieuwe wet op de voorlopige hechtenis sprake van een
zeker korte terugval.65
63
E. MAES en V. SCHEIRS, “De Belgische gevangenispopulatie in cijfers” in T. DAEMS, P. PLETINCX, L. ROBERT,
V. SCHERIS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press en de Liga
voor Mensenrechten, 2009, 94.
64
X., “Gevangenisbevolking”, http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/bevolking/andere/gevangenen/
(Consultatie 29 maart 2014).
65
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 181.
18
Figuur 2: Evolutie van het aantal opsluitingen en de gemiddelde dagpopulatie in de
gevangenissen(1980-2007)66
42. Zoals reeds vermeld dienen we ons te richten naar de twee factoren: instroom en detentieduur. In
tegenstelling tot de steeds verder stijgende dagpopulatie in de Belgische gevangenissen, is er een
sterke afname van het aantal opsluitingen tussen 1980 en 2004. De toenemende dagpopulatie kan in
deze periode dus niet toegeschreven worden aan een stijgend gebruik van de gevangenis. De
gemiddelde detentieduur daarentegen maakt de omgekeerde beweging. In diezelfde periode van 1980
tot 2004 stijgt de gemiddelde gevangenisduur van 3,5 maanden naar 7 maanden.67 Deze sterke
toename is niet enkel toe te schrijven aan de afname van korte vrijheidsstraffen. De invloed die de
gemiddelde detentieduur en het aantal opsluitingen uitoefenen op de dagpopulatie in de gevangenissen
varieert doorheen de tijd. 68 Bij de stijgende gevangenisbevolking begin de jaren 1980, was er nog een
stijging van het aantal opsluitingen en een stagnerende detentieduur. De volgende jaren neemt de
detentieduur toe. Tussen 1985 en 1991 blijft de gemiddelde gevangenisbevolking stabiel en daalt het
aantal opsluitingen. Dit duidt op een stijging van de detentieduur. Dit betekent dat gedetineerden
steeds langer in de gevangenis verblijven. Deze trend zal zich de volgend jaren van 1991 tot 1998 nog
meer voortzetten. De gevangenisduur zal stijgen van 4,1 tot 7,4 maanden. Begin de 21ste eeuw blijft de
66
E. MAES en V. SCHEIRS, “De Belgische gevangenispopulatie in cijfers” in T. DAEMS, P. PLETINCX, L. ROBERT,
V. SCHERIS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press en de Liga
voor Mensenrechten, 2009, 95.
67
E. MAES en V. SCHEIRS, “De Belgische gevangenispopulatie in cijfers” in T. DAEMS, P. PLETINCX, L. ROBERT,
V. SCHERIS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press en de Liga
voor Mensenrechten, 2009, 96.
68
E. MAES, “Evoluties in punitiviteit: lessen uit de justitiële statistieken”, in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België?, Antwerpen, Maklu, 2010, 51.
19
gemiddelde gevangenisbevolking stijgen. Deze gaat dit keer ook gepaard met een stijging van het
aantal opsluitingen. De gemiddelde gevangenisduur daarentegen blijft stabiel.
Figuur 3: Aantal opsluitingen, de gemiddelde dag-populatie en detentieduur (indexcijfers, 19802005)69
1.2.
Gevangeniscapaciteit
43. Overbevolking
wordt
veroorzaakt
gevangeniscapaciteit overstijgt.
70
doordat
de
gevangenispopulatie
de
beschikbare
Door het steeds toenemende aantal gevangenen, moet de regering
steeds meer voorzien in extra capaciteit. Op 1 maart 2013 voorzag ons land plaats voor 9.255
gedetineerden, verspreid over 32 gevangenissen.71 België maakt in theorie een onderscheid tussen de
strafinrichting voor beklaagden en veroordeelden. Beklaagden worden opgesloten in arresthuizen en
veroordeelden zitten hun straf uit in de inrichting voor de uitvoering van de vrijheidsstraf of maatregel.
In werkelijkheid worden de beklaagden ook in de inrichting voor de uitvoering van de vrijheidsstraf of
maatregel opgesloten.
1.3.
Belgische gevangenispopulatie in Europees perspectief
44. In België ligt de nadruk al decennialang op de gevangenisbevolking. Hoewel hier later wordt
ingegaan op de Nederlandse gevangenisbevolking, kan het nu al de moeite lonen om de Belgische
gevangenispopulatie te plaatsen binnen het Europees perspectief. Jaarlijks stelt de Raad van Europa
69
E. MAES en V. SCHEIRS, “De Belgische gevangenispopulatie in cijfers” in T. DAEMS, P. PLETINCX, L. ROBERT,
V. SCHERIS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press en de Liga
voor Mensenrechten, 2009, 104.
70
K. BEYENS en S. SNACKEN, “Tot de muren barsten? Markante evoluties in de recente gevangenisbevolking
(1975-1993)”, Panopticon 1994, 179-201.
71
X., “Gevangenisbevolking”, http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/bevolking/andere/gevangenen/
(Consultatie 29 maart 2014); Exclusief gevangenis Marche-en-famenne.
20
cijfermateriaal ter beschikking van verschillende Europese landen. Wanneer we de detentiegraad van
alle (beschikbare) landen bekijken, valt op dat op 1 januari 2013 België met 108,6 gedetineerden per
100.000 inwoners zich ver onder het Europese gemiddelde van 140,7 gedetineerden bevond. Dit lijkt
de Belgische gevangenissen in een goed daglicht te stellen, maar het hoge Europese aantal kan
verklaard worden door enkele uitschieters als Litouwen(327,4),Oekraïne(324,2) en Letland(302,2). Bij
de cijfers van 1 januari 2013 werd de Russische federatie net zoals heel wat andere Europese landen
niet in acht genomen. In 2012 zaten in Rusland nog 528,2 inwoners per 100.000 inwoners in de cel.
Het werkelijke Europese gemiddelde zal dus ongetwijfeld nog veel hoger liggen.72
45. De Belgische gevangenissen behoren wel tot de volste van Europa. Met 124,4 gedetineerden voor
100 plaatsen, behoort België tot de slechtste leerlingen van de klas in de Raad van Europa. Slechts
enkele landen zoals Cyprus(147,5), Italië(139,7), Hongarije(135,9), en Kroatië(125,7) scoren nog
slechter.73
46. Deze cijfers geven een globaal Europees overzicht, maar zijn zeker niet volledig. Heel wat landen
geven immers geen info vrij omtrent hun gevangenis. De gepubliceerde cijfers moeten ook met
voorzichtigheid geïnterpreteerd worden. Zo worden in sommige landen bepaalde gedetineerden
meegerekend die in andere landen niet in de cijfers verwerkt zijn. Daarom is het vereist om de
meegegeven informatie altijd nauwkeurig te lezen.
2. De flexibele evolutie van gevangenisbevolking in Nederland
47. In Nederland is de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging
van de intramurale sancties.74 Deze sancties bestaan o.a. uit de gevangenisstraffen, hechtenis en ISDmaatregelen. Doorgaans worden deze sancties uitgezeten in een penitentiaire instelling. Voorlopige
hechtenis valt ook onder deze sancties, maar is geen sanctie in de strikte zin van het woord. Het
gevangeniswezen is ook verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van de elektronische detentie en
penitentiaire programma’s.
48. De maatschappelijke en politieke aandacht voor het thema criminaliteit en optreden door politie en
justitie is in Nederland altijd bijzonder groot geweest. Het thema criminaliteit heeft doorheen de
Nederlandse geschiedenis altijd geleid tot verschillende theorieën, maatregelen en standpunten. Deze
worden vorm gegeven door de vele wetenschappelijke onderzoeken en statistieken. In Nederland
maakt het ministerie van justitie bijvoorbeeld jaarlijks een raming van de capaciteitsbehoefte in de
72
E. MAES en V. SCHEIRS, “ De Belgische gevangenispopulatie in cijfers” in T. DAEMS, P. PLETINCX, L. ROBERT,
V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 106107.
73
X.,” Council of Europe Annual Penal Statistics”, http://www3.unil.ch/wpmu/space/space-i/prison-stock-on1st-january-2013/ (Consultatie 15 November 2013).
74
N.E. DE LANGE, A.M. VAN DER LAAN, S. BOGAERTS, “Vervolging en berechting” in S.N. KALIDIEN en N.E. DE
HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom uitgevers, 2013, 154.
21
justitiële inrichtingen. Deze raming kadert binnen de totale andere benadering die in Nederland
domineert. Deze aandacht leidt tot heel wat informatie over het aantal gevangenen in de Nederlandse
gevangenissen. Voor deze thesis werd grotendeels gebruik gemaakt van cijfers die jaarlijks
gepubliceerd worden door het Centraal Bureau voor de Statistiek.75 Voor het creëren van een correct
beeld is echter wel een combinatie van verschillende bronnen vereist.
49. Hoewel de Nederlandse cijfers op sommige momenten eenzelfde trend zullen vertonen als de
Belgische, kunnen deze toch niet zomaar vergeleken worden. Zo worden in Nederland de
vreemdelingen in bewaring en de civielrechtelijke geplaatste jeugdigen bij de gedetineerdenpopulatie
gerekend. In België is dit niet het geval.76
2.1.
Dagpopulatie
50. Nederland kende in 2012 een dagpopulatie van 11.160 gedetineerden.77 In 2005 stond dit aantal
nog op 15.200 personen. Dit is een momentopname van het aantal gedetineerden dat op 30 september
onder de administratieve verantwoordelijkheid valt van het gevangeniswezen.
51. Voor 1985 kende Nederland een zeer lage detentieratio. Het werd daarom aanschouwd als
voorbeeldland door progressieve penologen.78 Wanneer we kijken naar de cijfers vanaf 1985, het
moment waarop de celcapaciteit door de stijgende gevangenisbevolking zal beginnen toe te nemen,
merken we dat tot 1990 nauwelijks cijfermateriaal over de gevangenisbevolking aanwezig is, laat
staan uitsplitsing is gemaakt van de cijfers per categorie. Daarom moeten we ons behelpen met het
aantal voorziene capaciteit. Deze stijgt in deze 5 jaar van 4.997 tot 7.195.79 In ieder geval mogen we
ervan uitgaan dat deze capaciteitsgroei gepaard ging met stijging van het aantal gedetineerden. Deze
stijging van het aantal gevangenen of gevangeniscellen in iedere categorie zet zich ook de volgende
jaren door. Toch wordt in de rechtsleer 1996 gezien als een omslagpunt. Tussen 1990 en 1996 steeg
het aantal veroordeelden immers nog met 80%, maar daarna daalde dit tot een stijging van 20%. Het
aantal jeugdigen en vreemdelingen verdubbelt na 1996. Ook de stijging van het aantal voorlopig
gehechten en tbs’ers blijft onverminderd hoog. Het aantal opgeslotenen bleef bijgevolg stijgen tot
2005.
52. In 2005 bereiken de Nederlandse gevangenissen hun hoogtepunt. In tegenstelling tot België waar
de gevangenisbevolking blijft groeien, kende Nederland daarna een opvallende daling. Van 2005 tot
75
http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/home/default.htm
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen, Maklu, 2010, 197-198.
77
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom
uitgevers, 2013,157.
78
M. BOONE en M. MOERINGS, “Chapter 2: Growing prison rates”, in M. BOONE en M. MOERINGS, Dutch
prisons, Den Haag, BJu Legal publishers, 2007, 51.
79
M. BOONE en M. MOERINGS., “De cellenexplosie; voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen,
jeugdigen en tbs” , JV 2007, nr. 4, 10.
76
22
2013 zullen alle categorieën in omvang afnemen. De grootste daling wordt geregistreerd bij de
veroordeelden. Deze zakten van 6.962 tot 3.969. Dit is een daling van 40%.80 De voorlopig gehechten
daalden van 6.194 tot 5.453, dit is een daling van 12%. Door deze lichte daling, maken zij de grootste
groep uit van de gevangenisbevolking.81
Gemiddeld aantal gedetineerden per verblijfstitel82
Voorlopige Hechtenis
Gevangenisstraf
Overige
TOTAAL
2.2.
2005
6.194
6.910
2.102
2006
5.862
5.685
2.171
2007
5.756
4.737
2.276
15.206
13.718
12.769
2008
5.443
4.397
2.094
2009
5.492
4.152
2.038
2010
5.623
4.206
1.907
11.934 11.682
11.736
2011
5.643
4.039
1.863
2012
5.453
3.969
1.738
11.545 11.160
Opsluitingen
53. De instroom in het gevangeniswezen bestaat uit 3 verschillende categorieën: voorlopig gehechten,
zelfmelders en arrestanten. De voorlopig gehechten zijn verdachten die door de politie zijn
gearresteerd voor (ernstige) misdrijven en daarvoor zijn voorgeleid bij de officier van justitie (OvJ).
Daaruit volgt dat de rechter-commissaris op vordering van de OvJ, kan beslissen tot voorlopige
hechtenis. Er kan enkel sprake zijn van voorlopige hechtenis indien er sprake is van een mogelijke
straf van 4 jaar of meer of indien er sprake is van mogelijk vluchtgevaar, of gevaar voor de
samenleving of de verdachte. Een zelfmelder is een veroordeelde met een onherroepelijke
onvoorwaardelijke vrijheidsstraf die zich, na een daartoe ontvangen oproep, zelf dient te melden bij
een penitentiaire inrichting of bij de politie voor het ondergaan van de opgelegde vrijheidsstraf.
83
Arrestanten zijn veroordeelden met een lopend vonnis die door de politie moet worden gearresteerd.84
54. In 2012 werden 38.666 gedetineerden opgesloten in een penitentiaire instelling. Een aantal onder
hen werd in datzelfde jaar meermaals opgesloten. Hierdoor komt het aantal individuele gedetineerden
op 32.150 te staan. Het aantal opgeslotene daalt de laatste jaren sterk. In 2005 stond de totale instroom
op 44.600 gedetineerden. Dit aantal zakt de komende 5 jaar tot 39.293 in 2010. In 2011 is er opnieuw
een lichte stijging, maar daarna zet de daling zich verder.
80
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen, Maklu, 2010, 196.
81
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom
uitgevers, 2013, 609.
82
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom
uitgevers, 2013, 609.
83
X.,”Zelfmeldprocedure
en
uitstel
zelfmelden
uitzitten
gevangenisstraf”,
http://www.juridischkennisportaal.nl/wiki/strafrecht/tenuitvoerlegging-executie-o-a-cjib-enlca/zelfmeldprocedure-en-uitstel-zelfmelden-uitzitten-gevangenisstraf.htm (Consultatie 9 april 2014).
84
P. LINCKENS en J. DE LOOFF, Gevangeniswezen in getal 2008-2012, Den Haag, Ministerie van Justitie,
2013,13.
23
Instroom gevangeniswezen85
Voorlopig
gehechten
Arrestanten
Zelfmelders
Elektronische
detentie
Insluitingen in
gevangenis met
beperkte
beveiliging
TOTAAL
2005
21.029
2006
20.344
2007
19.847
2008
18.742
2009
18.068
2010
17.694
2011
18.056
2012
16.991
19.821
3.730
2.301
20.642
3.813
2.460
20.871
3.114
2.134
20.114
2.743
2.031
19.532
2.712
2.039
19.588
2.011
918
20.160
1.650
20.565
1.110
1.429
1.353
980
712
673
1.093
1.650
1.110
44.580
44.799
43.831
41.599
40.312
39.293
39.866
38.666
55. Het aantal zelfmelders onderging de grootste daling. Tot 2010 werden de zelfmelders nog
opgesplitst in zelfmelders onder de elektronische detentie (ED) en de zelfmelders die zich dienen te
melden voor insluiting in een beperkt beveiligde inrichting (BBI). In 2005 werden samen nog 3.700
zelfmelders opgesloten. In 2012 was dit nog maar 1.110. Voor deze daling kunnen enkele redenen
aangehaald worden. De daling kan deels verklaard worden door de vermindering van het aantal
opgelegde vrijheidsstraffen. Ook de regels inzake het aanmeldbeleid zijn de laatste jaren verscherpt.
In 2011 kent het aantal zelfmelders die zich dienen te melden voor een insluiting in een beperkt
beveiligde inrichting, een lichte stijging. Deze stijging kan geplaatst worden in dezelfde lijn als de
stijging die het totale aantal opsluitingen dat jaar ondergaat. Deze daling is grotendeels het gevolg van
het afschaffen van het elektronisch toezicht in Nederland in 2010. Hierdoor heeft de zelfmelder alleen
nog maar de mogelijkheid zich te melden voorinsluiting in een beperkt beveiligde inrichting. Hiernaast
werd in 2011 voorzien in een tijdelijke uitbreiding van de capaciteit in de beperkte beveiligde
inrichting voor het wegwerken van achterstanden. In 2012 daalt het aantal zelfmelders opnieuw. Dit is
het gevolg van de gedeeltelijke afstoting van capaciteit in de beperkt beveiligde inrichtingen in 2012.
In tegenstelling tot de andere categorieën, bleef het aantal arrestanten de laatste 8 jaar gelijk.86
2.3.
Verblijfsduur
56. Nederland kende sinds 2005 een sterke daling van het aantal gevangenen. Wanneer de
gevangenispopulatie naar verblijfsduur wordt ingedeeld, bestaan twee opties. Er bestaat een
mogelijkheid om een indeling te maken naargelang de periode dat gedetineerden zich reeds in de
penitentiaire inrichting bevinden, ofwel naar de tijd dat een gedetineerde nog in de gevangenis moet
zitten. Doordat de uiteindelijk uitgezeten vrijheidsstraf bijna altijd minder lang duurt dan de opgelegde
straf, wordt hier enkel de indeling gemaakt naar de periode die gedetineerden reeds in de gevangenis
85
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den Haag ,Boom
uitgevers, 2013, , 608.
86
S.N. KALIDIEN, “Tenuitvoerlegging van sancties”, in S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.),
Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom uitgevers, 2013, 155.
24
hebben doorgebracht. Hierna wordt een overzicht gegeven van de dagpopulatie naar reeds uitgezeten
detentietijd. Daarna volgt een overzicht van de uitgezeten celstraf van de totale uitstroom van het
gevangeniswezen.
Populatie naar reeds uitgezeten detentietijd87
< 1 maand
1 - < 3 maanden
3 - < 6 maanden
6 maand - < 1 jaar
1 - < 2 jaar
2 - < 3 jaar
3 - < 4 jaar
4 - < 6 jaar
6 - < 8 jaar
8 - < 12 jaar
12 jaar en langer
Onbekend
TOTAAL
Gemiddelde in dagen
2008
2.264
2.342
1.977
1.950
1.784
682
346
339
129
60
12
49
11.934
2009
2.141
2.269
1.963
2.142
1.686
682
256
283
135
55
16
54
11.682
2010
2.129
2.123
1.896
2.180
1.891
664
313
252
141
62
16
69
11.736
2011
2.009
2.112
1.906
2.111
1.801
760
313
255
135
74
15
54
11.545
2012
1.864
1.949
1.722
2.138
1.791
793
321
298
108
94
21
61
11.160
345
335
346
356
378
57. Het aantal gedetineerden dat minder dan 6 maanden heeft vastgezeten daalde sterk de voorbije
jaren. In totaal daalde het aantal met 1.000 gedetineerden. De stijging van het gemiddelde is te
verklaren door het aantal langergestraften. Het kleine aantal langergestraften kan een vertekend beeld
geven doordat zij zich reeds gehele tijd in de gevangenis bevinden. Bovendien maken zij statistisch
minder kans om de gevangenis dat jaar te verlaten. Hierna volgt een overzicht van de uitgezeten
detentieduur van de totale uitstroom van het gevangeniswezen.88
Detentieduur totale uitstroom gevangeniswezen89
Tot 2 weken
2 weken tot 1
maand
1 maand tot 3
maanden
3 maanden tot
6 maanden
6 maanden tot
2005
8.657
8.859
2006
10.688
9.393
2007
11.557
9.080
2008
10.929
8.901
2009
10.432
8.886
2010
10.314
8.861
2011
10.934
8.973
2012
10.691
9.115
11.717
11.024
9.950
9.724
9.208
9.006
8.940
8.364
6.725
6.204
5.521
5.158
4.751
4.724
4.995
4.810
5.630
4.831
4.374
3.754
3.197
3.249
3.230
3.163
87
P. LINCKENS en J. DE LOOFF, Gevangeniswezen in getal 2008-2012, Den Haag, Ministerie van Justitie,
2013,36.
88
P. LINCKENS en J. DE LOOFF, Gevangeniswezen in getal 2008-2012, Den Haag, Ministerie van Justitie ,
2013,36.
89
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den Haag ,Boom
uitgevers, 2013, , 611.
25
1 jaar
1 jaar tot 2 jaar
2 jaar tot 4 jaar
4 jaar en meer
onbekend
TOTAAL
2.227
1.137
254
795
1.880
995
207
1.100
1.600
1.131
251
644
1.495
1.038
265
581
1.626
1.027
253
599
1.827
892
196
651
1.756
918
202
632
1.657
1.007
215
595
46.001
46.322
44.108
41.845
39.979
39.720
40.589
39.617
58. De uitstroom van het aantal gevangenen steeg eerst van 2005 tot 2006 van 46.000 tot 46.300,
daarna zette een daling zich in tot 39.600 gedetineerden in 2012. Het merendeel van deze personen
heeft een relatief korte detentie achter de rug. In 2005 verlieten 35.958 personen of 78% de gevangenis
voor 6 maanden. In 2012 steeg dit aantal tot 83% ofwel 32.980. Het merendeel van de personen die
uitstromen uit een penitentiaire instelling heeft een relatief korte detentie achter de rug.90
2.4.
Nederlandse gevangenispopulatie in Europees perspectief
59. Nederland werd net zoals België opgenomen in het cijfermateriaal dat door de Raad van Europa
ter beschikking werd gesteld. Nederland bevindt zich in de cijfers van 2013 met 64,5 gedetineerden op
100.000 inwoners ver onder het Europese gemiddelde van 140,7. Hierbij dient wel opgemerkt te
worden dat het daarin vermelde cijfer voor Nederland alleen betrekking heeft op de personen die
vallen onder de verantwoordelijkheid van het gevangeniswezen. Hierdoor vallen de jeugdigen in de
justitiële jeugdinrichtingen en de tbs-gestelden in de Forensische Psychiatrische Centra niet binnen dit
cijfer. Voor een betere vergelijkbaarheid dienen deze daarom bij dit cijfer opgeteld te worden.91
Hoofdstuk 2: Evolutie van de gevangenisbevolking in detail
60. De evolutie van de gevangenisbevolking in België en Nederland zoals weergegeven in hoofdstuk
1 geldt niet voor alle categorieën van de gedetineerden. Elke categorie van gedetineerden ondergaat
zijn
eigen
evolutie.92
Een
integraal
strafbeleid
kan
een
krachtig
wapen
zijn
tegen
gevangenisoverbevolking. Doorheen de jaren zijn in België en Nederland binnen het strafrechtelijke
beleid een breed gamma van reacties en straffen ontstaan, de zogenaamde alternatieven. Hoewel veel
van de reacties en straffen reeds decennialang bestaan, kent België vandaag nog steeds een constante
gevangenisoverbevolking. In Nederland kenden de gevangenissen tot 2005 eenzelfde probleem.
Hierna wordt de evolutie van de verschillende categorieën van gedetineerden afzonderlijk in detail
90
S.N. KALIDIEN, “Tenuitvoerlegging van sancties”, in S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.),
Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom uitgevers, 2013, 160.
91
P. LINCKENS en J. DE LOOFF, Gevangeniswezen in getal 2008-2012, Den Haag, Ministerie van Justitie,
2013,40.
92
E. MAES, “Evoluties in punitiviteit: lessen uit de justitiële statistieken”, in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België?, Antwerpen, Maklu, 2010, 52.
26
bekeken. Doordat Nederland in 2005 een volledige ommekeer kende, wordt ook hierop dieper
ingegaan door te zoeken naar de oorzaken van de fluctuerende gevangeniscijfers.
1.
België
61. Sinds 1980 steeg de gemiddelde dagpopulatie van 5.677 gedetineerden naar 11.732.93 Geldt deze
evolutie voor alle categorieën van gedetineerden? 2 grote categorieën zijn verantwoordelijk voor het
groeien van de gevangenisbevolking: Beklaagden en Veroordeelden. Wanneer we deze 2 categorieën
bekijken komen we tot 2 verschillende situaties.
1.1.
Beklaagden
62. De beklaagden zijn de 2de grootste groep van gedetineerden in de Belgische gevangenissen. Deze
groep is gestaag gegroeid de voorbije decennia. Vanaf 1980 tot 2004 is het aantal verdubbeld.
Figuur 4: Evolutie van de gemiddelde jaarlijkse dagpopulatie gedetineerden naar wettelijke toestand
(1980-2005)94
Vanaf midden de jaren 1980 was er een lichte dalende trend onder het aantal beklaagden. Desondanks
moest de wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, door de invoering van de vrijheid
onder voorwaarden en de invrijheidstelling onder voorwaarden, als alternatieven voor de voorlopige
hechtenis, toch iets doen aan het nog steeds hoge aantal beklaagden in de Belgische gevangenis.95 In
93
Cijfer van 1 maart 2013.
E. MAES, “Evoluties in punitiviteit: lessen uit de justitiële statistieken”, in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België?, Antwerpen, Maklu, 2010, 54.
95
E. MAES, “Evoluties in punitiviteit: lessen uit de justitiële statistieken”, in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België?, Antwerpen, Maklu, 2010, 72-73.
94
27
1990 bestond het aantal beklaagden in dagpopulatie uit 25,1 %.96 Hoewel men bij de invoering wees
op de mogelijke invloed die deze hervorming op de gevangenispopulatie zou kunnen hebben en de
daling in de jaren 1980, bleek het aantal beklaagden na de inwerkingtreding van deze wet enkel te
stijgen. De nieuwe wet heeft dus volledig zijn doel gemist. De Oriëntatienota in 1996 wilde de
alternatieven zoals ingevoerd in de wet van 20 juli 1990 op ruime schaal toepassen. Sindsdien steeg
echter zowel de beklaagdenpopulatie als het aantal opsluitingen van voorlopig gehechten in de
Belgische gevangenissen.97 Anderzijds steeg ook het aantal vrijheidstellingen onder voorwaarden. In
het jaar 2011-2012 is de groep beklaagden de enige groep die een lichte daling onderging (3.890 naar
3.536).98 Deze daling kan geplaats worden binnen de stagnering die het aantal beklaagden de laatste 10
jaar ondergaat. De stijging van de detentieduur die voorlopig gehechten ondergaan is de grootste reden
voor de toename van het aantal beklaagden in de gevangenis.
1.2.
Veroordeelden
63. De grootste groep in onze gevangenissen zijn de definitief veroordeelden. Het gemiddelde aantal
veroordeelden steeg van 2.500 gedetineerden in 1980 gestaag tot 6.341 in 2012.99 Dit is een stijging
van 254%. Binnen deze categorie zijn heel wat verschillende evoluties te merken.
1.2.1. kortgestraften
64. Het aantal kortgestraften (1 jaar of minder) in onze Belgische gevangenissen zijn spectaculair
gedaald. Het aantal in 2005 is nog maar iets meer dan één tiende van het oorspronkelijke aantal in
1980 Deze spectaculaire daling is grotendeels te verklaren vanuit het niet uitvoeren van korte
vrijheidsstraffen, de vervroegde invrijheidsstelling en de opkomst van de enkelband. De laatste
decennia werden ook de verschillende alternatieve afhandelingsmogelijkheden, zoals de bemiddeling
in strafzaken en de autonome werkstraf steeds vaker aangewend100
a)
Voorlopige invrijheidstelling
65. Doorheen de jaren is de voorlopige invrijheidstelling de invrijheidstellingmodaliteit bij uitstek
geworden. De voorlopige invrijheidstelling is een strafonderbreking gedurende dewelke de
tenuitvoerlegging van de straf wordt opgeschort. Ze ontstond in de jaren 70 als individuele maatregel,
96
W. DEPREEUW en N. LAUWERS, “De evolutie van de penitentiaire bevolking in België 1974-1991,
samenstelling van de gevangenisbevolking, opsluitingen en modaliteiten die een einde maken aan de
opsluiting.”, Panopticon 1997, 152.
97
Voor cijfers van 2001 tot 2012 zie J. P. JANSSENS, Justitie in cijfers 2012, Brussel, Federale Overheidsdienst
Justitie, 2012, 46-47; voor cijfers 1996 tot 2001 zie A. BOURLET, Justitie in cijfers 2007, Brussel, Federale
Overheidsdienst Justitie, 2007,52.
98
J. P. JANSSENS, Justitie in cijfers 2012, Brussel, Federale Overheidsdienst Justitie, 2012, 46.
99
J. P. JANSSENS, Justitie in cijfers 2012, Brussel, Federale Overheidsdienst Justitie, 2012, 46.
100
E. MAES, “Evoluties in punitiviteit: lessen uit de justitiële statistieken’, in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België?, Antwerpen, Maklu, 2010, 54-55.
28
maar werd onder druk van de steeds meer bevolkte gevangenissen al snel als collectief toegepast.101
Het toepassingsgebied van deze modaliteit is doorheen de jaren systematisch uitgebreid. Het aantal
steeg van 10% in 1980 naar meer dan 80% in 2007 waardoor ze nu bijna quasi-automatisch toegepast
wordt.
b)
Werkstraf
66. In 2002 werd de werkstraf door de wet van 17 april 2002 als autonome straf ingevoerd.102 Na één
jaar waren reeds 4.600 nieuwe mandaten opgenomen door de justitiehuizen in het kader van de
werkstraf.103 In 2008 waren dit er al meer dan 10.000. Sindsdien lijkt de toepassing van de autonome
werkstraf min of meer gestabiliseerd. Ondanks het succes van de werkstraf zijn de gevolgen voor de
gevangenispopulatie miniem. Het grootste deel van de gevangenispopulatie bestaat immers uit
langgestraften. Veroordeelden met een straf van meer dan 5 jaar vallen meestal buiten het
toepassingsbereik van de autonome werkstraf. Door de niet-uitvoering van korte straffen in België,
komt de autonome vrijheidsstraf daardoor meestal in de plaats van straffen die toch niet uitgevoerd
zouden worden.104
c)
Probatie-opschorting en het probatie uitstel
67. Door de probatiewet van 1964 konden voor het eerst probatievoorwaarden gekoppeld worden aan
de opschorting of uitstel. De doorvoering van de probatiewet kaderde volledig binnen het
reductionisme. In de praktijk viel het gebruik van de probatie tegen.105 De wet kwam grotendeels tot
stand door de capaciteitsproblemen in de gevangenissen, maar toch werd ze door een groot deel van de
strafrechtspractici niet gesteund. Allereerst is er geen voldoende kennis van de Probatiewetgeving.
Daarnaast blijft er in België een gebrek aan middelen bij justitie. Een goeie uitoefening vereist een
goede omkadering voor de veroordeelde en het personeel. Door het gebrek aan omkadering loopt de
controle van de naleving mank en de procedure van niet-naleving stroef. Bovendien geldt voor de
probatie dezelfde ontwikkeling als bij de werkstraf. Het aandeel langgestraften stijgt, terwijl het aantal
kortgestraften daalt. De langgestraften ontsnappen aan het gebruik van probatie
101
K. VERPOEST, De invulling van de discretionaire ruimte in de strafuitvoering : een rechtsvergelijkend
onderzoek naar de invulling van de discretionaire ruimte bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, Gent,
UGent Faculteit Rechtsgeleerdheid, 2013, 122.
102
Wet 17 april 2002 tot invoering van de werkstraf als autonome straf in correctionele zaken en politiezaken,
BS 7 mei 2002.
103
J. P. JANSSENS, Justitie in cijfers 2012, Brussel , Federale Overheidsdienst Justitie, 2012, 54.
104
In België worden een groot deel van de korte gevangenisstraffen niet uitgevoerd. Een groot deel van de
korte gevangenisstraffen valt ook onder het toepassingsgebied van het elektronisch toezicht. Daarnaast wordt
de detentietijd ook nog eens drastisch gereduceerd door de toepassing van het systeem van de voorlopige
invrijheidstelling.
105
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 238.
29
d)
Elektronische enkelband
68. De komende jaren zal het belang van de elektronische enkelband een belangrijke rol spelen. Sinds
de wet van 7 februari 2014 tot invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf is het
elektronische toezicht een autonome straf en niet langer een strafuitvoeringsmodaliteit.106 Dit vergroot
de individualisering bij de straftoemeting, vergemakkelijkt de reclassering en voorkomt recidive.
Minister van Justitie Turtelboom intensiveerde de voorbije jaren het gebruik van alternatieve straffen.
Vooral de enkelband kreeg hierbij een prominente plaats. Vandaag voeren 1.600 personen hun straf uit
via de enkelband.107 Terwijl alternatieve straffen en uitvoeringsmodaliteiten oorspronkelijk aangewend
dienden te worden uit rehabilitatie, kan het daarnaast ook een instrument zijn in de strijd tegen
overbevolking. Iedere straf die immers buiten de gevangenis wordt uitgezeten, maakt één plaats vrij in
de gevangenis. Het gebruik van alternatieve straffen voor korte straffen moet blijven ondersteund
worden. Bovendien wordt op die manier de vrijheidsstraf nog meer als ultimum remedium gezien.108
1.2.2. Langgestraften
69. Ondanks dat het aantal kortgestraften jarenlang reeds daalt, stijgt het aantal veroordeelden in onze
gevangenissen. Deze stijging is toe te schrijven aan het aantal lang veroordeelden. Zo steeg het aantal
veroordeelden met een gevangenisstraf van meer dan 5 jaar van 1980 tot 2012, met meer dan 700 %.
Voor deze stijging zijn verschillende verklaringen mogelijk. Enerzijds een verandering op het vlak van
straftoemetingspraktijken of anderzijds een vermindering van gunstige ontwikkelingen op het vlak van
het invrijheidstellingsbeleid.109
Invrijheidstellingsbeleid
70. De gevangenisbevolking wordt bepaald door de gevangenisduur en aantal opsluitingen. Eén van
de
manieren
om
de
gevangenisduur
te
beïnvloeden,
is
de
doorvoering
van
een
invrijheidstellingsbeleid. Uit analyse blijkt dat het belang van de invrijheidstelling bij strafeinde de
laatste decennia bijna verdwenen is. In 1980 bestond 70% van de invrijheidsstelling uit
invrijheidsstelling bij strafeinde. Vandaag is dit aantal bijna verwaarloosbaar.110 In België wordt de
invrijheidsstelling opgesplitst in voorlopige invrijheidsstelling voor straffen onder de 3 jaar en
voorwaardelijke invrijheidsstelling voor straffen boven de 3 jaar. Langgestraften worden minder snel
dan vroeger vrijgelaten.
106
Wet van 7 februari 2014 tot invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf, BS 28 februari 2014.
X., “Strafuitvoering”, http://annemieturtelboom.be/strafuitvoering/.
108
M.S. GROENHUIJSEN, T. KOOIJMANS en Y. VAN DEN BERGE, Bestraffing in Nederland en België, Oijsterwijk,
Wolf Legal Publishers, 2013,179.
109
E. MAES, “Evoluties in punitiviteit: lessen uit de justitiële statistieken’, in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België?, Antwerpen, Maklu, 2010, 54-70.
110
E. MAES en C. TANGE, “De strafuitvoeringsrechtbanken en de voorwaardelijke invrijheidstelling. Enkele
empirische gegevens over de toepassing van VI tegen het licht van een steeds toenemende
gevangenispopulatie en de roep om een strenge(re) strafuitvoering”, Fatik 2013, nr. 135, 13.
107
30
De straftoemetingspraktijk
71. Naast het invrijheidstellingsbeleid kan ook via de straftoemetingspraktijk invloed uitgeoefend
worden op het aantal langgestraften binnen de gemiddelde dagpopulatie. In de periode van 1980 tot
begin jaren 2000 werden steeds langere straffen uitgesproken. In 1980 werden nog maar 81
vrijheidsstraffen van meer dan 5 jaar uitgesproken. In 2003 werd dergelijke straf al 312 keer
opgelegd.111 Ondanks het veranderende invrijheidstellingsbeleid is het toch vanzelfsprekend dat het
uitspreken van meer langere vrijheidsstraffen zal leiden tot meer langgestraften in de gevangenis.
1.3.
Rest
72. Naast de veroordeelden en de beklaagden zijn er nog andere minder grote categorieën van
gedetineerden. Een belangrijke groep zijn de geïnterneerden. In 2001 bestond deze groep nog uit 675
gedetineerden. 11 jaar later is deze groep bijna verdubbeld tot 1.142. Daarmee heeft deze categorie het
vorige decennium de grootste stijging ondergaan.112
73. Een restcategorie o.a. bestaande uit minderjarigen en illegalen, is sterk afgenomen. Sommige
daarvan zijn volledig verdwenen Zo werd in 1993 de wet op de landloperij afgeschaft.113
2. Nederlandse stijging tot 2005
74. Het is zeer moeilijk om op zoek te gaan naar de oorzaak van de stijging van de detentiecijfers.
Nederland had een zeer lage detentieratio en was hierdoor één van de beste leerlingen van de klas in
Europa. In 2005 was hiervan niks meer te merken en behoorde het tot één van de slechtste landen van
Europa. Een mogelijke verklaring voor de stijging van de gevangenispopulatie wordt bekeken
naargelang de verblijfstitel van de gedetineerden in de gevangenis. In de periode 1985-1990 werden
nog geen gegevens ter beschikking gesteld van de verschillende categorieën gedetineerden
afzonderlijk. Daarom wordt voor een algemeen beeld gewerkt vanaf 1985 en voor een afzonderlijk
beeld per categorie vanaf 1990. Algemeen komen 3 redenen naar voor als oorzaak voor de jaarlijkse
stijging van het aantal gedetineerden.114
-
De steeds groter wordende publieke verontwaardiging
-
Stijging van criminaliteit
-
Rechters leggen een zwaardere straf op
111
E. MAES, “Evoluties in punitiviteit: lessen uit de justitiële statistieken”, in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België?, Antwerpen, Maklu, 2010, 64.
112
J. P. JANSSENS, Justitie in cijfers 2012, Brussel, Federale Overheidsdienst Justitie, 2012, 46.
113
C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht, strafprocesrecht en internationaal strafrecht in hoofdlijnen, Antwerpen,
Maklu, 2006, 119.
114
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen, Maklu, 2010, 191; M. BOONE en M. MOERINGS., “De
cellenexplosie; voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen, jeugdigen en tbs” , JV 2007, nr. 4,12.
31
2.1.
Voorlopig/preventief gehechten
75. De gemiddelde dagpopulatie van voorlopige of preventieve gehechten steeg van 2.645 in 1990 tot
6.195 in 2005.115 De druk van de samenleving om arrestanten niet voortijdig naar huis te sturen werd
zo groot dat justitie niet achter kon blijven. Ze trok meer geld uit tot het opsluiten van preventief
gehechten.116
76. De toename van het aantal preventief gehechten is maar in geringe mate toe te schijven aan een
stijging van de officiële criminaliteitscijfers. Er is ook geen hogere ophelderingscijfer. In de jaren 90
nam het aantal opgeloste zaken een daling van 255.000 naar 190.000 in 2000. De stijging van het
aantal preventief gehechten van 1990 tot 2000 kan hieraan dus niet toegeschreven worden. Na 2000
neemt het aantal opgeloste zaken weer spectaculair toe. In 2003 kunnen weer 273.000 opgeloste zaken
genoteerd worden. Dit is een toename van bijna 44%. De piek die het aantal preventief gehechten
bereikt in 2002 tot 2004 kan hierdoor deels verklaard worden.117
77. De rechterlijke macht speelt een veel grotere rol bij de toename van de voorlopige hechtenis.
Rechters spelen een fundamentele rol bij het aantal opgesloten preventief gehechten. Zij leggen
immers de voorlopige hechtenis op. Gedurende de jaren hebben de rechters een veranderende visie
gehad op deze invulling. In 1997 legde de rechter nog in 9% van de gevallen in eerste aanleg
voorlopige hechtenis op. In 2006 was dit aantal gestegen tot 12%. Er bestaan meer formeel-juridische
gronden om de verdachte in afwachting van de behandeling van hun strafzaak op te sluiten. Het aantal
opgeslotenen zonder vaste woon- of verblijfplaats en het aantal verdachten uit het buitenland stijgt
sterk doorheen de jaren. Hun aanwezigheid wordt gezien als een groot risico voor ontsnapping en
onttrekking aan strafvervolging. Daarom worden zij steeds vaker opgesloten. 118
78. Het Nederlandse gedoogbeleid tegen druggerelateerde-criminaliteit werd vervangen door een sterk
repressief beleid. Tussen 2002 en 2004 werd de luchthaven van Schiphol geplaagd door zogenaamde
‘bolletjesslikkers’. Deze drugsmokkelaars houden zich bezig met allerlei vormen van smokkel en
schuwen hierbij geen enkele manier. Deze verdachten werden in grote getale opgesloten in
detentiecentra in afwachting van hun zaak.119
115
W. VAN DER HEIDE en A.TH.J. EGGEN (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2006, Den Haag, Boom
Juridische uitgevers, 2007, 491.
116
M. BOONE en M. MOERINGS., “De cellenexplosie; voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen,
jeugdigen en tbs” , JV 2007, nr. 4,12-13.
117
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen, Maklu, 2010, 193.
118
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen,Maklu, 2010, 193.
119
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen, Maklu, 2010, 193.
32
79. Een andere reden voor de sterke toename van het aantal voorlopig gehechten is de toename van
het aantal veelplegers.120 Een sterke nadruk wordt hierbij opnieuw gelegd op de druggerelateerde
zaken. Het is niet zozeer de ernst van het misdrijf dat zorgt voor problemen, maar de regelmaat waarin
ze voorkomen. Ze zorgen voor overlast door het plegen van winkeldiefstallen, inbraken, rondslingeren
van naalden, enz… Speciaal voor deze categorie van verslaafden werd de SOV (Strafrechtelijke
Opvang Verslaafden) maatregel in het leven geroepen. Ondertussen werd ze vervangen door de ISD
(Inrichting voor Stelselmatige Daders) maatregel. Deze kaders zijn ontstaan om te komen tot een
succesvollere aanpak van drugsverslaafde delinquenten en veelplegers.121 In afwachting van deze
opvang worden de verdachten in preventieve hechtenis genomen. Deze categorie heeft daardoor geleid
tot een toename in de detentiecapaciteit van 1.000 plaatsen.
2.2.
Veroordeelden
80. Voor de evolutie van het aantal veroordeelden in gevangenschap tussen 1990 en 2005, wordt een
onderscheid gemaakt tussen de periode 1990-1996 en de periode 1996-2005. Vanaf 1990 steeg het
aantal veroordeelden van 3.510 tot 6.405 in 1996. Daarna evolueerde het aantal onregelmatig tot 6.910
in 2005.122 In deze eerste periode zal de geregistreerde criminaliteit scherp stijgen en het aantal
gedetineerden verdubbelen. Toch is dit niet het gevolg van een stijging van het absolute aantal zaken
die de politie doorstuurt naar het openbaar ministerie. Het aantal opgelegde gevangenisstraffen stijgt
wel met 13%, maar het aantal detentiejaren en gemiddelde strafduur verdubbelt.123 In de periode na
1996 zal het aantal veroordeelden weer dalen om in 2003 uiteindelijk weer te stijgen door het
repressieve beleid ten aanzien van de bolletjesslikkers en veelplegers. Tijdens die periode blijft de
gemiddelde detentieduur gelijk.
81. De stijging van de gemiddelde strafduur lag doorheen de jaren hoger dan de stijging van het aantal
opgelegde gevangenisstraffen. Dit was enerzijds een logisch gevolg van de toename van steeds
ernstigere misdrijven. Anderzijds was er toch een toenemende punitiviteit. Hierdoor kregen dezelfde
misdrijven in vergelijking met vroeger plots een zwaardere sanctie. Onder druk van de publieke opinie
en media werd de spreekwoordelijke tolerantie van de jaren 60 en 70 vervangen door een stijgende
120
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen, Maklu, 2010, 193.
121
S. BIESMA, M. ZWIETEN, J. VAN SNIPPE en B. BIELEMAN, ISD en SOV vergeleken, Groningen, intraval WODC,
2006, 5.
122
W. VAN DER HEIDE en A.TH.J. EGGEN (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2006, Den Haag, Boom
Juridische uitgevers, 2007, 491.
123
M. BOONE en M. MOERINGS, “Detentiecapaciteit en detentieomstandigheden in Nederland”, Fatik 2008,
nr. 120, 5.
33
criminaliteitsbestrijding.124 Als gevolg daarvan gaat ook het openbaar ministerie steeds vaker geweldsen drugsgerelateerde criminaliteit aan de rechter voorleggen.125
82. Het straftoemetingsbeleid is in grote mate bepalend geweest voor de stijging van het aantal
veroordeelden. Toch dient hierbij één grote opmerking te geven.126 De rechters zijn immers
afhankelijk van het aantal zaken die het openbare ministerie hen voorschotelt. Het is het Openbare
Ministerie dat de beslissing neemt tot vervolging. Daarbij komt nog de vrijheid die het Openbare
Ministerie heeft om een zaak te vermijden en de bestuurlijke boete.127 Deze bevoegdheden zorgen
ervoor dat ook het Openbare Ministerie een belangrijke rol speelt bij de straftoemeting en uiteindelijk
het aantal opgesloten veroordeelden.128 In de periode 1985-1996 handelde het Openbare Ministerie
maar liefst 65% van de zaken zelf af. Ondanks de toenemende geregistreerde criminaliteit stuurde het
Openbare Ministerie dus maar 35% van de zaken door naar de rechters. Deze onhoudbare situatie
leidde tot een verandering in het beleid van het Openbare Ministerie begin jaren 90. Steeds meer zaken
werden doorgestuurd naar de rechter. Ook wanneer in 2003 opnieuw een stijging begint van het aantal
gedetineerden, wordt het beleid doorgetrokken naar de bolletjesslikkers en de veelplegers. Hoewel de
gemiddelde straf in deze periode stabiel blijft, worden toch steeds zwaardere straffen opgelegd voor
zwaardere vergrijpen zoals geweldsdelicten, drugshandel en serieus vandalisme. Dit wil zeggen dat de
rechters steeds vaker een gevangenisstraf zal opleggen bij lichtere misdrijven. In 2010 werden 50%
van de zaken doorgestuurd naar de rechter. Deze stijging geldt ongeacht het type afdoening of
delict.129
2.3.
TBS-gestelden, vreemdelingen en jeugdigen
83. Hoewel iedereen bij detentiepopulatie in eerste instantie denkt aan preventief gehechten en
veroordeelden, zijn het toch niet deze categorieën die de sterkste groei hebben ondergaan. Zo steeg het
aantal terbeschikkinggestelden in de periode 1985(1990)-2005 van
433 naar 1.608. Dit is een
verviervoudiging. TBS is een strafrechtelijke maatregel die door de rechter kan opgelegd worden aan
124
M. GRAPENDAAL, P.P. GROEN en W. VAN DER HEIDE, Duur en volume, Ontwikkeling van de
onvoorwaardelijke vrijheidsstraf tussen 1985 en 1995; feiten en verklaringen, Den haag, WODC, 1997, 5.
125
M. MOERINGS., “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?”, in I.AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen, Maklu, ,2010, 200.
126
M. BOONE en M. MOERINGS, “De cellenexplosie; voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen,
jeugdigen en tbs” , JV 2007, nr. 4,15.
127
M. MOERINGS, Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog? In I.AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS en
E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Maklu, Antwerpen, 194.
128
M. BOONE en M. MOERINGS, “De cellenexplosie; voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen,
jeugdigen en tbs” , JV 2007, nr. 4,16.
129
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” In I.AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen, Maklu, 194.
34
een persoon die een ernstig delict pleegde, maar aan wie deze niet toegerekend kan worden wegens
een gebrekkige ontwikkeling en/of ziekelijke stoornis.130
TBS is het resultaat van een jarenlange zoektocht die begint bij het ontwerp van het wetboek van
Strafrecht en de invoering van het dualistisch of tweesporing sanctiestelsel. Hierdoor bestaan de
sancties uit straffen en maatregelen. Er wordt een straf uitgesproken wanneer sprake is van schuld en
een maatregel wanneer deze schuld ontbreekt. Dit onderscheid staat al jaren ter discussie. 131 Dit zal
resulteren in de goedkeuring van de wet van 19 november 1986.132 Deze wet verving de
terbeschikkingstelling van de regering, zogenaamde TBR, door de terbeschikkingstelling.133 Het aantal
TBS-passanten is sinds 1990 gestaag gestegen. Hiervoor zijn verschillende redenen. Zo was doorheen
de jaren, gesteund door een toegenomen risicodenken in de samenleving, een sterke toename van het
aantal TBS-opleggingen. TBS wordt steeds vaker verlengd en de zogenaamd ‘hopeloze gevallen’,
waarbij geen progressie meer ziet, worden op long stay afdelingen geplaatst, waar ze regelmatig
verblijven tot hun dood. Ook de gemiddelde duur van de maatregel werd steeds langer. In 1995 was
dit nog 59 maanden. 15 jaar later was dit al 89 maanden. 134
84. Ook het aantal jeugdigen steeg in dezelfde periode sterk. Onder jeugdigen wordt verstaan twaalf
tot achttienjarigen. Vanaf 1990 verdrievoudigde hun aantal van 716 naar 2.428 in 2005. Hiervoor zijn
3 redenen. Allereerst was er begin de jaren 90 een grote toename van de jeugdcriminaliteit. Ten
tweede kon men sinds 1995 zwaardere straffen opleggen aan jeugdigen. Ten derde, de zwaardere
maatregelen worden daadwerkelijk opgelegd. Opnieuw staat de stijging van de criminaliteit als
oorzaak van de stijgende populatie ter discussie. Het aantal opgelegde detentiejaren steeg van 260 naar
477, maar daalde de gemiddelde straf. De minder zware zaken die voor de rechter komen zijn hiervan
de oorzaak.
85. Vreemdelingenbewaring bestaat uit de 2 categorieën van vreemdelingen. Enerzijds zijn het
illegalen die bij aankomst in Nederland direct worden opgepakt en opgesloten in afwachting van hun
terugsturing. Anderzijds gaat het om vreemdelingen die al reeds in Nederland verbleven, maar nu
werden uitgeprocedeerd en daarom opgesloten werden om te worden teruggestuurd.135 Deze groep
bevat niet de vreemdelingen die verdacht worden of veroordeeld zijn voor het plegen van een misdrijf.
Het aantal vreemdelingen nam de grootste stijging tussen 1990 en 2004. Hun aantal steeg van 400 naar
130
131
132
E.J HOFSTEE, TBS, Deventer, Kluwer, 2003, 73.
E.J HOFSTEE, TBS, Deventer, Kluwer, 2003, 1.
Wet 19 november 1986, Stb. 1986, 587.
E.J HOFSTEE, TBS, Deventer, Kluwer, 2003, 71.
134
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” In I.AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen, Maklu, 195.
135
M. BOONE en M. MOERINGS, “Chapter 2: Growing prison rates”, in M. BOONE en M. MOERINGS, Dutch
prisons, Den Haag, BJu Legal publishers, 2007, 66.
133
35
1.952.136 Eind jaren 80 was de vreemdelingenbewaring eerder een uitzondering. Vanaf dan zal het
aantal vreemdelingen die onder vreemdelingenbewaring valt en de opgelegde duur ervan alleen maar
toenemen. Deze stijging kan deels toegeschreven worden aan het grotere aantal asielaanvragen in
Nederland en de steeds toenemende intolerantie ten opzichte vluchtelingen en asielzoekers.
Vreemdelingen worden steeds voor een langere periode opgesloten. In 1980 was dit nog voor
gemiddeld een maand. In 2000 was dit al opgelopen tot drie maanden. De Terugkeerrichtlijn van de
EU van 16 december 2008 heeft een maximale bewaringsduur vastgesteld die niet meer dan zes
maanden mag bedragen. Er is slechts in beperkte mate een verlenging mogelijk van 12 maanden
wanneer de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat
ofwel de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, ofwel de nodige documentatie uit
derde landen op zich laat wachten.137
86. Er geldt een sterk onvermogen om niet-strafrechtelijke maatschappelijke oplossingen te vinden
voor kwetsbare groepen in de samenleving, zoals vreemdelingen, psychiatrische patiënten en
jeugdigen die zich in een crisissituatie bevinden.138
2.4.
Stijging van de criminaliteit
87. De stijgende (van vooral ernstigere) criminaliteit komt regelmatig naar voor als oorzaak van een
stijgende gevangenispopulatie. Als vertrekpunt voor de opsporing, doorsturing naar het openbaar
ministerie, vervolging en uiteindelijk een eventuele gevangenisstaf lijkt dit vanzelfsprekend.139 Zo
worden ernstigere misdrijven zwaarder bestraft. Ook het aantal opgelegde onvoorwaardelijke
vrijheidsstraffen onderging een opmerkelijke stijging. Toch mogen de ontwikkelingen van de
gevangenispopulatie niet volledig toegewezen worden aan de criminaliteitscijfers. Het zijn nog altijd
het openbaar ministerie en de rechter die beslissen over de mogelijke vervolging en straf. Volgens het
Nederlandse ministerie van justitie is er zelfs geen sprake van een stijging van criminaliteit. Deze
stijging moet immers bekeken worden samen met een beperkte groei van het aantal processen-verbaal
dat naar het OM werd gezonden en de bevolkingsgroei. Hierdoor ligt het groeipercentage dicht bij
nul.140
136
M. BOONE en M. MOERINGS, “Chapter 2: Growing prison rates”, in M. BOONE en M. MOERINGS, Dutch
prisons, Den Haag, BJu Legal publishers, 2007, 52.
137
Richtlijn. Raad nr., 2008/115, 16 december 2008 houdende over gemeenschappelijke normen en procedures
in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:NL:PDF
(Consultatie
2
februari 2014).
138
M. BOONE en R. VAN SWAANINGEN, “Dalende detentiecijfers in Nederland: strafwerk voor Gerard De
Jonge?”, in X., Syllabus Colloquium 15 maart 2013, Opsluiten en de sleutel weggooien? Zin en onzin van de
gevangenis, Progress Lawyers Network,2013, 132.
139
M. BOONE en M. MOERINGS, “De cellenexplosie; voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen,
jeugdigen en tbs” , JV 2007, nr. 4,17-18.
140
M. GRAPENDAAL, P.P. GROEN en W. VAN DER HEIDE, Duur en volume, Ontwikkeling van de
onvoorwaardelijke vrijheidsstraf tussen 1985 en 1995; feiten en verklaringen, Den haag, WODC, 1997, 58.
36
3. Nederlandse daling na 2005
88. Het jaar 2005 is een belangrijk jaar voor de Nederlandse gevangenispopulatie. Dat jaar bereikt de
gedetineerdenpopulatie haar hoogtepunt. De stijging die al decennia aan de gang is, komt dat jaar
echter prompt tot een einde. In de plaats komt zelfs een daling die vandaag en waarschijnlijk in de
toekomst zal doorlopen. Vanaf 2005 daalde de dagpopulatie van 15.200 tot 11.200 in september 2012.
Dit is een daling van 27% 141 De grootste daling vinden we bij de veroordeelden. Zij daalden met 40%.
Ook het aantal vreemdelingen nam vanaf 2005 tot 2008 een grote duik van 25%. Het aantal TBSgestelden en jeugdigen blijft stijgen. Deze masterproef baseert zich op de publicatie Criminaliteit en
rechtshandhaving 2012.142
Figuur 5: Populatie naar verblijfstitel (2005-2012)
143
89. De totale instroom in het gevangeniswezen daalde van 44.600 in 2005 tot 38.700 in 2012.144
141
S.N. KALIDIEN, “Tenuitvoerlegging van sancties”, in S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.),
Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom uitgevers, 2013, 157.
142
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den Haag, Boom
uitgevers ,2013, 708.
143
Peilmoment 30 september
144
Iemand kan meerdere keren instromen.
37
Figuur 6: Instoom in de gevangenis
3.1.
Voorlopig/preventief gehechten
90. Het aantal voorlopig gehechten daalde van 6.194 in 2005 tot 5.453 in 2012.145 Deze beperkte
daling zorgt ervoor dat het aantal beklaagden vandaag de grootste groep uitmaakt onder de
gedetineerden. Het aandeel van het aantal beklaagden binnen de gevangenispopulatie steeg in 7 jaar
tijd van 41% naar 49%.146
91. Het regime tegen de bolletjesslikkers, dat zorgde voor een stijging van het aantal preventief
gehechten in de periode 2002-2004, werd in 2005 opnieuw versoepeld. Drugskoeriers werden hierdoor
opnieuw teruggestuurd naar hun land van herkomst. Hierdoor werden ze niet vervolgd en daalde het
aantal preventief gehechten.
3.2.
Veroordeelden
92. Sinds 2003 daalt het aantal opgelegde onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen. Van 2005 tot 2012
daalde het aantal veroordeelden van 6.910 tot 3.969.147 Dit geldt ook voor de gemiddelde duur van de
vrijheidsstraffen. De daling van het aantal veroordeelden vindt grotendeels zijn verklaring in de
staftoemeting door de rechter.148
145
Zie figuur 5
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom
uitgevers, 2013,609.
147
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom
uitgevers, 2013,609.
148
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den Haag, Boom
uitgevers,2013, 139; W. VAN DER HEIDE en A.TH.J. EGGEN (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2006.,
Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, 159; M. BOONE en R. VAN SWAANINGEN., “Dalende
146
38
3.2.1. Straftoemeting
93. Grootste reden voor de dalende cijfers zijn het stijgende aantal kleinere zaken die voor de rechter
worden gebracht. Hierdoor worden steeds vaker minder zware straffen door de rechter opgelegd en
daalt de detentiepopulatie. Het steeds grotere aantal kleinere zaken kan een gevolg zijn van de
prestatiecontracten die in 2003 met de politie zijn afgesproken. Deze contracten stellen de agenten
enkele kwantitatieve doelstellingen voor waarvoor zij een financiële vergoeding kunnen krijgen. Deze
contracten kaderden binnen de nationale doelstelling om een vermindering te bereiken in crimineel en
orde verstorend gedrag van 20 tot 25 procent over de komende drie jaar.149 In 2009 verdwenen de
prestatiecontracten opnieuw en is er weer een stijgende lijn te zien in de gemiddelde duur. Dit kan het
gevolg zijn van een vermindering van het aantal minder zware misdrijven die voor de rechter komt of
kan er op duiden dat er weer zwaardere delicten voor de rechter worden gebracht.
94. Gelet op het stijgende aantal kleinere zaken, kon men een stijging verwachten van het aantal
alternatieven van de vrijheidsberoving, zoals bijvoorbeeld de taakstraf. De taakstraf kan zowel door
de rechter als door het openbare ministerie opgelegd worden. Strikt genomen is een taakstraf, die
wordt overeengekomen tussen de OvJ en een verdachte, een transactie. 150 Een taakstraf bestaat uit een
werkstraf, een leerstraf, of een combinatie hiervan. Sinds 1 april 2012 bestaat er alleen voor
minderjarigen een leerstraf. Tussen 1995 en 2006 is het percentage taakstraffen van het totale aantal
straffen verdubbeld.151 De eerste jaren werd de taakstraf meer aangewend als alternatief voor de
voorwaardelijke straffen en boetes. Daarna als alternatief voor de korte vrijheidsstraf. Dit wijst op een
tekort aan celcapaciteit eind de vorige eeuw. Daardoor werden aan het einde van de vorige eeuw heel
wat veroordeelden met individueel ontslag gestuurd. De rechter verkiest daarom om een taakstraf uit
te spreken in plaats van een vrijheidsstraf die toch niet uitgevoerd kan worden.152 Toch daalde na 2006
het aantal opgelegde taakstraffen van 39.347 tot 31.984 in 2012.153 Zowel het aantal afgesloten
werkstraffen als leerstraffen nam af vanaf 2006, maar de daling in het aantal leerstraffen is sterker. De
forse daling in het aantal leerstraffen is het gevolg van de Wet voorwaardelijke sancties, die op 1 april
detentiecijfers in Nederland: strafwerk voor Gerard De Jonge?”, in X., Syllabus Colloquium 15 maart 2013,
Opsluiten en de sleutel weggooien? Zin en onzin van de gevangenis, Progress Lawyers Network,2013, 134.
149
B. VOLLAARD, Performance contracts for police forces, Den Haag, CPB, 2003, 13.
150
J.B.J. VAN DER LEIJ,” Het Nederlands strafrechtssysteem”, in S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE
(eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom uitgevers, 2013, 42.
151
M. BOONE en R. VAN SWAANINGEN, “Dalende detentiecijfers in Nederland: strafwerk voor Gerard De
Jonge?”, in X., Syllabus Colloquium 15 maart 2013, Opsluiten en de sleutel weggooien? Zin en onzin van de
gevangenis, Progress Lawyers Network,2013, 134.
152
M. BOONE en R. VAN SWAANINGEN, “Dalende detentiecijfers in Nederland: strafwerk voor Gerard De
Jonge?”, in X., Syllabus Colloquium 15 maart 2013, Opsluiten en de sleutel weggooien? Zin en onzin van de
gevangenis, Progress Lawyers Network,2013, 134-135.
153
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom
uitgevers, 2013, 616.
39
2012 in werking is getreden.154 Deze wet vernietigde de leerstraf als zelfstandige taakstraf. In de plaats
daarvan gaat de leerstraf op in de voorwaardelijke straf als bijzondere voorwaarde.155 Mede door het
dalende aantal langere taakstraffen verwacht men dat het stijgende gebruik van de taakstraf als
vervanger voor de vrijheidsstraf zich niet zal voortzetten. Zo is het ondertussen reeds verboden om
taakstraffen op te leggen bij ernstige geweld- en zedendelicten en bij soortgelijke recidive binnen vijf
jaar. Er is ook een meer punitief gebruik van de taakstraf waardoor net-widening ontstaat. De taakstraf
wordt hierdoor opgelegd voor zaken die anders onbestraft zouden zijn gebleven.
TOTAAL
Werkstraffen
Leerstraffen
2005
36.392
34.495
1.897
2006
39.347
37.350
1.997
2007
38.639
37.240
1.399
2008
37.663
36.474
1.189
2009
37.369
36.533
836
2010
34.631
34.253
378
2011
31.269
31.185
84
2012
31.984
31.961
23
156
3.2.2. Invrijheidstellingsbeleid
95. In het verlengde van de straftoemeting vinden we het invrijheidstellingsbeleid. Naast de beperking
van de instroom kan men immers de gevangenisbevolking ook later minderen door de uitstroom te
bevorderen. Dit kan door toepassing van de vervroegde invrijheidstelling, maar ook door alternatieve
strafuitvoeringsmodaliteiten.
96. Nederland maakt gebruik van een voorwaardelijke invrijheidsstelling. Deze zorgt ervoor dat een
veroordeelde die een gevangenisstraf van meer dan één jaar opgelegd heeft gekregen, onder
voorwaarden vervroegd wordt vrijgelaten nadat twee derde van de straf is uitgezeten.157 Tot 1 juli
2008 kende Nederland een systeem van vervroegde invrijheidsstelling. Onder dit systeem kreeg de
gedetineerde het recht om na een bepaalde periode de gevangenis te verlaten. Dit werd slecht zelden
geweigerd, waardoor de gedetineerde bij het bereiken van de tijdsvoorwaarde dus bijna altijd in
vrijheid werd gesteld. De vrijlating was definitief en kende geen voorwaarden.158 De automatische
vrijlating kreeg veel kritiek te verduren en werd uiteindelijk vervangen door de wet van 6 december
2007 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten in verband met de wijziging
van de vervroegde invrijheidstelling in een voorwaardelijke invrijheidstelling.159
154
Wet van 17 november 2011 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met wijzigingen van
regeling van de voorwaardelijke veroordeling en de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling, Stb.
2011, 545.
155
S.N. KALIDIEN, “Tenuitvoerlegging van sancties” in S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.),
Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom uitgevers, 2013, 161.
156
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom
uitgevers, 2013, 616.
157
E. JULSING-NIJENHUIS, Voorwaardelijke invrijheidsstelling, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2009, 16.
158
H.TUBEX, “De voorwaardelijke invrijheidsstelling in Europa”, Fatik 2001, nr. 91, 27.
159
Wet van 6 december 2007 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten in verband
met de wijziging van de vervroegde invrijheidstelling in een voorwaardelijke invrijheidstelling, Stb. 2007, 500.
40
3.3.
TBS-gestelden, vreemdelingen en jeugdigen
97. De TBS-gestelden, vreemdelingen en jeugdigen leverden in de periode voor 2005 een belangrijke
bijdrage aan de stijging van de detentiepopulatie. Na 2005 gaan zij echter ook opnieuw dalen.
98. Onder leiding van toenmalig Minister van Integratie Verdonk voerde Nederland vanaf 2003 een
erg restrictief vreemdelingenbeleid. In eerste instantie steeg hierdoor het aantal gevallen van
vreemdelingenbewaring op personen die zonder geldige verblijfspapieren in Nederland verbleven,
maar daarna is de instroom van asielzoekers sterk afgenomen. In 1998 zochten nog 45.000
asielzoekers hun heil in Nederland. In 2007 was dit aantal gezakt tot 10.000. Ook het generaal-pardon
waarbij 27.000 personen collectief verblijfspapieren verkregen, had hiertoe zijn bijdrage. Een groot
deel van hen wachtte immers hun uitzetting af in detentie. In 2011 was er een nieuwe daling. Deze
hangt vooral samen met het van kracht worden van de Europese terugkeerrichtlijn van 24 december
2011. Hierdoor konden vreemdelingen niet langer dan zes maanden in bewaring worden genomen.
Hierdoor werd een groot aantal bewaringszaken van langer dan zes maanden opgeheven.160
99. Na 2005 is het aantal TBS-opleggingen gehalveerd en vond de beëindiging van de TBS steeds
vaker plaats. Toch bleef het aantal TBS-gestelden stijgen. Deze stijging valt grotendeels te verklaren
door het grote aantal vrijgekomen capaciteit. Ze konden TBS-passanten, voor wie nog geen plaats was
in de kliniek en daarom in de huizen van bewaring verbleven, uiteindelijk toch doorstromen.
Daarnaast steeg de gemiddelde duur van de TBS. Van het aantal die in 2000 de TBS aanving, was
slecht 50% in 2010 uitgestroomd. De lange duur is ook de grootste reden waardoor het aantal TBSopleggingen daalt. Hoewel in theorie een gebrek aan medewerking de oplegging van TBS niet in de
weg staat, is in de praktijk de medewerking vereist van de verdachte. Deze wil gelet op de steeds
langere duur de TBS zoveel mogelijk vermijden.
100. Het aantal jeugdigen in een justitiële instelling daalde vanaf 2005. De grootste reden hiertoe is de
scheiding van 1 januari 2008 tussen jeugdigen op civielrechtelijke titel en jeugdigen op strafrechtelijke
titel. De stijging vanaf 1995 van het aantal jeugdige gedetineerden werd grotendeels toegeschreven
aan het aantal jeugdigen onder civielrechtelijke titel, waardoor er vanaf 2008 een grote leegloop is in
de jeugdgevangenissen.
3.4.
Daling van de criminaliteit.
3.4.1. Cijfers
101. Het aandeel Nederlandse burgers van 15 jaar en ouder dat slachtoffer werd van één of meer
delicten zoals geweld, vermogensdelicten en vandalisme is in de periode 2005-2012 aanzienlijk
gedaald. Deze daling kan gemeten worden door registratiecijfers of door het afnemen van
160
M. BOONE en R. VAN SWAANINGEN, “Dalende detentiecijfers in Nederland: strafwerk voor Gerard De
Jonge?”, in X., Syllabus Colloquium 15 maart 2013, Opsluiten en de sleutel weggooien? Zin en onzin van de
gevangenis, Progress Lawyers Network,2013, 136.
41
slachtofferenquêtes. Men dient hierbij in acht te nemen dat deze cijfers van elkaar kunnen verschillen.
Heel wat misdrijven worden immers niet aangegeven en komen zo niet in de registratiecijfers terecht.
Bovendien kan een slachtoffer een misdrijf volledig anders rubriceren dan de politie of het Openbaar
Ministerie.161
In vergelijking met 2005 waren in 2012 een kwart minder Nederlanders het slachtoffer van een delict.
Vooral in de periode 2005-2008 is de daling zeer sterk. Het aantal vermogensdelicten bv. Inbraken en
diefstallen, daalde in 3 jaar tijd met meer dan 30%. Na 2008 is de daling vooral aan het aantal
vandalismedelicten toe te schrijven. Dit zijn bijvoorbeeld de beschadigingen aan voertuigen en
woningen.
Evolutie slachtofferschap 2005-2012162
Geweldsdelicten
Vermogensdelicten
Vandalismedelicten
TOTAAL
2005
100
100
2006
88,2
95,3
2007
91,4
85,7
100
94,6
89,7
2008
79,8
69,9
100
77,5
2009
84,0
70,5
104,6
79,8
2010
82,2
66,3
93,1
75,5
2011
77,5
68,4
90,1
74,0
2012
78,8
67,9
86,2
72,1
102. De daling van de criminaliteit kan naast in het aantal slachtoffers ook uitgedrukt worden in het
aantal delicten. Ook dit aantal daalde sterk in de periode 2005-2011. In de periode 2005-2008 is er een
daling te merken van 30%. Daarna blijven de cijfers ongeveer gelijk. Voor vandalismedelicten zijn
geen afzonderlijke (gecorrigeerde) cijfers over de periode 2005-2011 beschikbaar, maar deze delicten
zijn wel meegeteld in het totale aantal ondervonden delicten.
Aantal ondervonden delicten 2005-2011163
Geweldsdelicten
Vermogensdelicten
TOTAAL
2005
100
100
100
2006
83,8
94,0
90,4
2007
88,1
81,7
85,5
2008
73,1
62,0
69,4
2009
75,2
64,6
73,2
2010
71,1
58,6
65,6
2011
70,1
61,4
66,2
103. Hoewel de meest logische verklaring voor de dalende gevangenispopulatie de dalende
geregistreerde criminaliteit lijkt te zijn, wordt deze net zoals bij de stijging voor 2005 toch vaak niet
gevolgd. Ten eerste dalen de criminaliteitscijfers in veel andere landen, maar gaat dit niet gepaard met
dalende detentiecijfers. Ten tweede wordt het verband tussen criminaliteitscijfers en detentiecijfers
door velen betwist. Niet de criminaliteitscijfers maar de politiek-economische kenmerken bepalen het
161
M.M.P. AKKERMANS en M.M. VAN ROSMALEN, “Criminaliteit en slachtofferschap”, in S.N. KALIDIEN en
N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom uitgevers, 2013, 58.
162
M.M.P. AKKERMANS en M.M. VAN ROSMALEN, “Criminaliteit en slachtofferschap”, in S.N. KALIDIEN en
N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom uitgevers, 2013, 62.
163
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 16.
42
strafniveau in een land. Zo blijkt criminaliteit in een kleine verzorgingsstaat over het algemeen
strenger bestraft te worden dan in landen die zwaar investeren onderwijs, sociale zekerheid en
gezondheidszorg. 164
3.4.2. Daling criminaliteit door langere celstraffen
104. In Nederland bestaat sinds enkele jaren het idee dat de scherpe daling in de criminaliteit het
gevolg is van langer opsluiten van enkele notoire veelplegers.
Door selectief langere
gevangenisstraffen op te leggen aan de meest actieve daders, worden zij van straat gehaald en scheelt
dat een hoop criminaliteit.165 Deze theorie wordt doorgaans ondersteund door mensen die ervan
uitgaan dat strenger straffer werkt en de modale burger die overlast zo snel mogelijk in de kiem wil
smoren. Hoewel deze theorie aanlokkelijk klinkt zijn er toch een aantal kanttekeningen. Ten eerste
betreft de groep veelplegers slechts een kleine groep van de gedetineerden. Ten tweede valt recidive
moeilijk te voorspellen. Daardoor zal een grote groep gedetineerden ten onrechte voor langere tijd
opgesloten worden om uiteindelijk de veelplegers te bereiken. Ten derde is de kans groter dat
veelplegers op een punt gekomen zijn dat ze hun leven willen veranderen. Het is afwachten of dit ook
geldt voor andere groepen. Ten laatste steunt deze veelplegersaanpak vooral een punitieve aanpak en
valt de resocialisatie volledig weg. Of deze aanpak voldoende duurzaam zal zijn, valt dus af te
wachten.166
Hoofdstuk 3: Discretionaire ruimtes tegen het licht van de
fluctuerende gevangenispopulatie
105. De gevangeniscijfers die elk jaar ter beschikking worden gesteld in België en Nederland zijn
onverbiddelijk. Beide landen zijn door jaren van stilzitten of door haastige beslissingen genoodzaakt
op korte termijn oplossingen te voorzien. Indien men echter ook op lange termijn niet nog eens voor
de noodzaak van een masterplan wil staan, dringen structurele maatregelen zich op. De voorgaande
cijfers hielpen ons het fenomeen van overbevolking of overcapaciteit beter te begrijpen en toonden
waar door een integraal beleid mogelijke oplossingen kunnen geboden worden door het aantal
gedetineerden te beïnvloeden.167 Achter de overbevolkingsproblematiek gaat een samenspel van
verschillende factoren schuil. Deze kunnen onderverdeeld worden in twee soorten naargelang zij
164
M. BOONE en R. VAN SWAANINGEN, “Dalende detentiecijfers in Nederland: strafwerk voor Gerard De
Jonge?”, in X., Syllabus Colloquium 15 maart 2013, Opsluiten en de sleutel weggooien? Zin en onzin van de
gevangenis, Progress Lawyers Network,2013, 134.
165
B.
VOLLAARD,
“Langere
celstraffen
verklaren
daling
criminaliteit”, http://www.mejudice.nl/artikelen/detail/langere-celstraffen-verklaren-daling-criminaliteit
(Consultatie 9 maart 2014).
166
M. BOONE en R. VAN SWAANINGEN, “Dalende detentiecijfers in Nederland: strafwerk voor Gerard De
Jonge?”, in X., Syllabus Colloquium 15 maart 2013, Opsluiten en de sleutel weggooien? Zin en onzin van de
gevangenis, Progress Lawyers Network,2013, 135.
167
K.BEYSENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen, omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993, 185.
43
extern of intern zijn aan de werking van de strafrechtsbedeling of het strafrechtssysteem. 168 Hoewel de
invloed van bijvoorbeeld de wijzigende economische situatie en criminaliteit niet wordt ontkend, lijkt
de gevangenisbevolking slechts in beperkte mate aan deze onderhevig. We dienen ons in eerste
instantie te wenden tot de interne factoren van de strafrechtsbedeling. Strafrechtsbedeling is geen
vaststaand of neutraal gegeven. Naargelang tijd en plaats zal men steeds anders reageren op
criminaliteit. Binnen de strafrechtsbedeling moet men telkens opnieuw keuzes maken die de werking
van het systeem zullen bepalen.169 Op elk van deze echelons worden beleidskeuzes gemaakt en
beslissingen genomen die implicaties hebben voor de gevangeniscapaciteit.170 Binnen hun
bevoegdheid krijgt elk van deze niveaus een grote vrijheid toegekend. Wanneer aan deze vrijheid een
andere invulling wordt gegeven, kan een geheroriënteerd, efficiënt en integraal strafrechtelijk beleid,
dan een oplossing bieden aan een kwantitatieve verhouding tussen gevangenisbevolking en capaciteit?
Een consensus over “wie opgesloten moet worden en waarom” geldt als absolute voorwaarde.
Wanneer eenstemmigheid ontbreekt, is een langdurige oplossing onmogelijk.
1. Toepassing voorlopige hechtenis
106. Zowel in België als Nederland blijft de toepassing van de voorlopige hechtenis hoog. Dit is
opvallend. De voorlopige hechtenis blijft immers een vrijheidsberoving van personen die verdacht
worden van een misdrijf en tegen wie uitsluitend ernstige aanwijzingen van schuld zijn. Er is dus nog
geen sprake van een veroordeling, laat staan schuld of onschuld.171 Op 1 maart 2012 bestond 32% van
het aantal gedetineerden uit beklaagden.172 In Nederland lag dat aandeel op hetzelfde moment maar net
onder de 50%.173 De beslissing tot voorlopige hechtenis staat regelmatig vanuit 2 kanten ter
discussie.174 Enerzijds verwachten slachtoffers te vaak dat verdachten vastgehouden worden en hebben
politiemensen het vaak moeilijk met een beslissing tot vrijlating. Anderzijds blijft het vermoeden van
onschuld bestaan. Het kan interessant zijn om gelet op het grote aantal voorlopig gehechten na te gaan
in welke mate het gebruik van de voorlopige hechtenis kan gereduceerd worden door de discretionaire
ruimte te beperken. Dit kan op twee manieren. Ten eerste kan de drempel van de voorlopige hechtenis
verhoogd worden. Een lijst met misdrijven waarbij deze kan aangewend worden, behoort ook tot de
mogelijkheden. Daarnaast kan de maximale duur voor de vrijheidsberoving ingeperkt worden en
kunnen alternatieven aangewend worden.
168
In België wordt de strafrechtsketen die begint bij opsporing en eindigt bij de tenuitvoerlegging,
strafrechtsbedeling genoemd. In Nederland spreekt men over het strafrechtssysteem.
169
T. VANDER BEKEN, “Strafuitvoeringsbeleid in 2008: Kurieren am Symptom?”, Fatik 2008, nr. 118, 20.
170
K. VERPOEST, “Prison complet: de achterdeur als nooduitgang?”, Fatik 2009, nr. 121, 3.
171
K. VAN CAUWENBERGHE, “ Voorlopige hechtenis oorzaak van de barst in de muur?”, Orde dag 2008, afl. 4,
93.
172
J. P. JANSSENS, Justitie in cijfers 2012, , Brussel, Federale Overheidsdienst Justitie, 2012, 46.
173
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den haag, Boom
uitgevers, 2013, 609.
174
K. VAN CAUWENBERGHE, “ Voorlopige hechtenis oorzaak van de barst in de muur?”, Orde dag 2008, afl. 4,
94.
44
107. Wanneer een persoon verdacht wordt van een misdrijf dient de voorlopig hechtenis ten allen tijde
een uitzonderlijke maatregel te zijn. Daarom voert de wetgever een toelaatbaarheidsdrempel in, die
kan dienen als vertrekpunt. De wetgever opteert hiervoor meestal een inperkingscriterium gerelateerd
aan de ernst van het misdrijf. Voor de ernst van het misdrijf kijkt men naar de mogelijke ondergane
gevangenisstraf. In België wordt sinds de wet van 20 juli 1990 geopteerd voor een drempel van één
jaar.175 In Nederland legt art. 67, lid 1 van het Nederlandse wetboek van Strafvordering de grens veel
hoger. Er dient naast ernstige bezwaren sprake te zijn van een misdrijf waarop wettelijk een straf van 4
jaar of meer is gesteld. Indien er geen vaste woon- of verblijfplaats is in het land, geldt deze drempel
niet.176 Reeds in 2001 werd door MAES en DELTENRE onderzoek gedaan naar de mogelijke
gevolgen van een verhoging van de toelaatbaarheidsdrempel. Uit hun onderzoek bleken de gevolgen
zeer beperkt te zijn.177 De hogere drempel in Nederland en het hoge aantal voorlopig gehechten lijkt
deze stelling te ondersteunen. Een stuk gewaagder dan de verhoging van de toelaatbaarheidsdrempel
lijkt het criterium dat gebaseerd is op de misdrijvenlijst. Wanneer er sprake is van een opgesomd
misdrijf hoeft dit niet te betekenen dat er onmiddellijk voorlopige hechtenis dient uitgesproken te
worden. Ook hierbij dient de voorlopige hechtenis ten allen tijde zijn uitzonderlijkheid te behouden en
kan het enkel uitgesproken worden wanneer het gebruik noodzakelijk is. Nederland hanteert reeds
naast de toelatingsdrempel een lijst met een aantal specifieke strafbare feiten waarvoor men ook in
voorlopige hechtenis genomen kan worden.178
108. Naast aanpassen van de toelating, kan het minderen van de detentieduur ook een middel zijn om
het aantal beklaagden te doen dalen. Gevangenisbevolking wordt immers bepaald door het aantal
opsluitingen, maar ook door de tijd dat ze er verblijven. België hanteert geen maximumduur voor de
voorlopige hechtenis. Er bestaat enkel een driemaandelijkse controle over de opportuniteit door de
raadkamer. Nederland hanteert wel een termijn voor wat de eerste fase betreft. Hierdoor moet de
beklaagde na 104 dagen voor de eerste maal voor de rechter verschijnen.179 Belgisch onderzoek van de
Operationele Directie Criminologie van het Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie
(NICC) kwam reeds tot het besluit dat het instellen van een maximumduur het aantal beklaagden sterk
kan verminderen.180 De laatste jaren wordt ook vaker geprobeerd het aantal opgesloten beklaagden te
175
176
Wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, BS 14 augustus 1990.
E. MAES en A. JONCKHEERE, De voorlopige hechtenis en haar alternatieven, Gent, Academia Press, 2011, 2-
4.
177
E. MAES en A. JONCKHEERE, De voorlopige hechtenis en haar alternatieven, Gent, Academia Press, 2011, 2-
3.
178
X., Wat is voorlopige hechtenis en wanneer kan dit worden toegepast?,
http://www.judex.nl/rechtsgebied/strafrecht/de-verdachte/artikelen/255/wat-is-voorlopige-hechtenis-enwanneer-kan-dit-worden-toegepast_-.htm (consultatie 25 april 2014).
179
E. MAES en A. JONCKHEERE, De voorlopige hechtenis en haar alternatieven, Gent, Academia Press, 2011,
15-16.
180
E. MAES en A. JONCKHEERE, De voorlopige hechtenis en haar alternatieven, Gent, Academia Press, 2011,
16-17.
45
verminderen door gebruik van alternatieven. Sinds 1 januari 2014 is het in België mogelijk om
beklaagden onder elektronisch toezicht te plaatsen.181
2. Sancties en straftoemeting
109. De straftoemeting is een belangrijke factor bij de gevangenisbevolking. Het is immers de rechter
die zal beslissen welke straf opgelegd zal worden. Hij beslist in eer en geweten over de toemeting van
de straf. Tussen 1980 en 2003 werd in België het aantal opgelegde vrijheidsberovende straffen van
meer dan vijf jaar verviervoudigd. In Nederland worden het laatste decennium steeds vaker minder
zware straffen opgelegd. De gevolgen van de straftoemeting voor het aantal gedetineerden zijn
onmiskenbaar. De straftoemeting en de instroom heeft naast gevolgen op kwantitatief vlak ook
gevolgen op kwalitatief vlak. De doelstellingen die van toepassing waren bij de straftoemeting, dienen
onderscheiden te worden van de doelstellingen bij de tenuitoverlegging van de vrijheidsberovende
straf, maar zullen tegelijkertijd wel de gevangenispopulatie conditioneren. De beslissingen bij de
straftoemeting zijn daarom richtinggevend voor de instanties bij de strafuitvoering. 182 Het belang van
de straftoemeting valt niet te onderschatten. De rechter krijgt de macht om zowel het aantal
opsluitingen als de duur van de straf te beïnvloeden. De grote beslissingsvrijheid, die de rechter
daarbij krijgt en de daaruit voortvloeiende ongelijkheid van straffen en selectieve werking staan
geregeld ter discussie. Zo moet binnen de Belgische overbevolkingsproblematiek gewezen worden op
de neiging bij vele rechters om zwaardere straffen uit te spreken, gelet op de niet uitvoering van korte
straffen. Vanaf de jaren 90 ontstaat dan ook de vraag naar de mogelijkheid en wenselijkheid van het
sturen en transparanter maken van de straftoemeting.183 Gelet op het belang van de straftoemeting voor
de gevangenisbevolking, heeft een aanpassing van de straftoemetingsvrijheid op dat vlak ongetwijfeld
gevolgen.
2.1.
Wie straffen en waarom?
110. De rechter heeft de moeilijke taak om de straf te bepalen die hij gerechtvaardigd vindt voor het
hem voorgelegde individueel geval.184 De rechter beschikt hiervoor binnen de grenzen van de wet over
een heel arsenaal van straffen en maatregelen. Deze kunnen apart, in onderlinge combinatie en ook in
verschillende modaliteiten worden opgelegd. Bij de keuze van de rechter voor de op te leggen straf
weegt hij verschillende belangen van de dader, het slachtoffer en de maatschappij tegen elkaar af.
181
K. JANS en M. COLETTE, “Voorlopige hechtenis onder elektronisch toezicht: de gemiste kansen”,
Juristenkrant 2014, afl. 284, 13.
182
E. MAES, Van gevangenisstraf naar vrijheidsstaf. 200 jaar Belgisch gevangeniswezen, Antwerpen, Maklu,
2009, 901.
183
F. VERBRUGGEN, R. VERSTRAETEN, D. VAN DAELE en B. SPRIET, Strafrecht als roeping: liber amicorum
Lieven Dupont, Leuven, Leuven University Press, 2005, 288.
184
M.S. GROENHUIJSEN, T. KOOIJMANS en Y. VAN DEN BERGE, Bestraffing in Nederland en België, Oijsterwijk,
Wolf Legal Publishers, 2013, 112.
46
Deze belangen zijn vaak strijdig aan elkaar.185 In België is bijvoorbeeld het concept ‘herstel’ ver
ingeburgerd. In Nederland is dit minder het geval.186 De grootste reden voor de populariteit van het
herstel is de vergevorderde slachtofferdimensie in ons land. België zet sterk in op
bemiddelingsinitiatieven. Deze zitten verankerd in het wetboek voor strafvordering, maar bieden geen
enkele garantie op herstel. De rechter dient de verschillende belangen van slachtoffers, maatschappij
en dader te verzoenen. Dit is complex, maar toch krijgt de rechter hierbij een grote discretionaire
bevoegdheid. Wie moet gestraft worden en wat men met de straf beoogt, wordt volledig aan de
vrijheid van de rechter overgelaten. Er zijn geen concrete wettelijke en/of reglementaire principes en
stellingen omtrent de omvang van de bestraffing. De wet voorziet geen doelstellingen en kenmerken
van de straf.187 Welke de plaats is van de gevangenisstraf in het gehele sanctiepakket, wordt volledig
overgelaten aan elke rechter afzonderlijk.
2.2.
Sturing van de straftoemeting
111. Binnen de strafrechtsbedeling probeert men vaak de gevangenisbevolking te beïnvloeden. Vooral
het aanbieden van een arsenaal aan mogelijkheden binnen de strafuitvoering is hierbij een vaak
gehanteerd wapen. Gelet op het belang van de straftoemeting voor de gevangenisbevolking kan de
vraag gesteld worden of de rechter binnen zijn straftoemetingsvrijheid beperkt of gestuurd moet
worden.
Dit
kan
bijvoorbeeld
door
voorschriften
van
een
onafhankelijke
commissie,
straftoemetingsafspraken binnen de rechterlijke macht of via richtlijnen van het openbaar ministerie. 188
Uiteraard moet de rechter ten allen tijde zijn onafhankelijkheid behouden.
In tegenstelling tot vele andere Europese landen hebben België en Nederland op dit vlak weinig tot
geen ervaring. Beide landen vinden een dispariteit binnen de straftoemeting een evidentie. België wijst
hierbij vaak naar de scheiding der machten. In de zoektocht naar de meest geschikte en rechtvaardige
straf, kan de rechter in België geen beroep doen op concrete wettelijke en reglementaire principes en
stellingen omtrent de omvang van de bestraffing. In de wet wordt ook nergens de doelstellingen of
kenmerken van de straf omschreven.189 België behoudt het vertrouwen in de beslissingsvrijheid van de
rechter. De rechter legt in elke individueel geschil de voor hem gepaste straf op. Hierbij dient hij zich
wel te laten ondersteunen door de wet. Het legaliteitsbeginsel Nulla poena sine lege blijft een heilig
principe. Hoewel de rechter alleen staat in zijn zoektocht naar de gepaste sanctie laat hij zich de facto
wel leiden door referentiewerken of lijstjes die tussen collega’s circuleren. In Nederland wordt de
straftoemetingsvrijheid van de rechter als oudsher beschouwd als een belangrijk en goede karaktertrek
185
S. VAN WINGERDEN, M. MOERINGS en J. VAN WILSEM, “Krijgt hij nog een kans, of rekenen we af?”, NJB
2013, afl. 34, 2315.
186
T. VANDER BEKEN, “Sancties en straftoemeting in België en Nederland”, Panopticon 2005, 3, 68.
187
M.S. GROENHUIJSEN, T. KOOIJMANS en Y. VAN DEN BERGE, Bestraffing in Nederland en België, Oijsterwijk,
Wolf Legal Publishers, 2013,112.
188
T. VANDER BEKEN, “Sancties en straftoemeting in België en Nederland”, Panopticon 2005, 3, 68.
189
M.S. GROENHUIJSEN, T. KOOIJMANS en Y. VAN DEN BERGE, Bestraffing in Nederland en België, Oijsterwijk,
Wolf Legal Publishers, 2013,112.
47
van het Nederlandse strafrecht. Toch zet Nederland het voorbije decennium de deur voor beperking
van de rechterlijke vrijheid op een kier om de rechtszekerheid te verhogen. Zo is er reeds een wet in
werking getreden die de mogelijkheid beperkt om een taakstraf op te leggen in geval van ernstige
zeden- en geweldmisdrijven en bij recidive van misdrijven.190 Er zijn recent ook meer
wetgevingsinitiatieven ontplooid die een beperking van de rechterlijke straftoemeting beogen.
Daarnaast kende Nederland al een heuse traditie op het vlak van straftoemetingsrichtlijnen op het
niveau van het openbaar ministerie. Doordat rechters afhankelijk zijn van de door het openbare
ministerie vervolgde misdrijven, werken deze richtlijnen dus door bij de straftoemeting. Bovendien
kan de verdediging het openbaar ministerie aanspreken op de conformiteit van de strafeis met de
richtlijnen. Ook tussen de rechters onderling wordt meer initiatief genomen om de dispariteit in de
straftoemeting te beperken. Er ontstaan oriëntatiepunten straftoemeting en publieke databanken waarin
gezocht kan worden naar uitspraken.191
3. Uitvoering van de gevangenisstraf
112. De omvang van de gevangenisbevolking wordt bepaald door twee factoren: de instroom en de
detentieduur. Zoals reeds in hoofdstuk 2 werd aangetoond, valt de Belgische toename van de
gevangenispopulatie niet aan een stijgend gebruik van de gevangenisstraf toe te schrijven. Er is wel
een opvallende stijging van de gevangenisduur.192 Dit is een rechtstreeks gevolg van het
invrijheidsstellingsbeleid. In Nederland was de sterke stijging in de jaren 1980 wel toe te kennen aan
een intenser gebruik van de vrijheidsstraf, maar vanaf 2005 kwamen gedetineerden opnieuw sneller
vrij. Bij een onderzoek naar de evolutie van de gevangenisbevolking, vormt een analyse van de
strafuitvoering een logisch eindpunt. Het sturen van de detentieduur door een gestructureerd
invrijheidsstellingsbeleid kan een krachtig wapen zijn tegen overbevolking of overcapaciteit.
Doorheen de jaren zullen strafmodaliteiten en alternatieven voor de vrijheidsontnemende straf ontstaan
die de invulling van de strafuitvoering vorm geven. Vooral aan korte gevangenisstraffen in
strafuitvoeringsfase wordt een andere gestalte gegeven om de gevangenis te ontlasten. Een doordacht
beleid omtrent de uitvoering van de vrijheidsstraffen kan een laatste kans zijn om de
gevangenisbevolking te sturen.
3.1.
Ontstaan
113. Het invrijheidsstellingsbeleid kwam tot stand onder het positivisme eind de 19de eeuw.
Oorspronkelijk ging men ervan uit dat elke gedetineerde de opgelegde straf volledig zou uitzitten. Het
positivisme ging zich echter verzetten tegen het klassieke rechtsdenken. Het gaat sterk de nadruk
190
Wet van 17 november 2011, Stb. 2011, 545.
T. VANDER BEKEN, “Sancties en straftoemeting in België en Nederland”, Panopticon 2005, nr. 3, 69.
192
E. MAES en V. SCHEIRS, “ De Belgische gevangenispopulatie in cijfers” in T. DAEMS, P. PLETINCX, L. ROBERT,
V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 9495.
191
48
leggen op de waarde van empirische gegevens. Het misdrijf is niet langer puur een overtreding van de
strafwet, maar is het resultaat van een reeks causale factoren van verschillende interne of externe
oorsprong. Het is aan de rechter om, gelet op de noden en mogelijkheden van de delinquent, geval per
geval te bepalen wat een aangepaste sanctie is met het oog op zijn resocialisatie.193 Wanneer een
gedetineerde daarom voldoende blijk geeft van verbetering, moet de mogelijkheid bestaan om in te
grijpen bij de strafuitvoering.
114. Het is niet lang wachten op de invloed van het positivistische strafrechtsdenken op het Belgische
strafbeleid. De wet van 31 mei 1888 betreffende de voorwaardelijke veroordeling en de
voorwaardelijke invrijheidsstelling is de eerste aanpassing van de strafuitvoering die onder de impuls
van deze benadering in het leven werd geroepen.194 Deze wet was toen nog geen instrument om de
populatiedruk in de gevangenissen te milderen, maar was eerder een tegemoetkoming aan de nood aan
een sterkere individualisering van het beleid. Voordien probeerde men de populatiedruk te milderen
via gebruik van de gratie. Nederland had het gebruik van de voorlopige invrijheidsstelling reeds
vastgelegd in het wetboek van strafrecht in 1867.
3.2.
Gebruik invrijheidsstelling
115. Nederland stond de voorbije jaren open voor invrijheidsstelling. Voor 2008 verliet bijna elke
gedetineerde dankzij de vervroegde invrijheidsstelling na twee derden van zijn straf de gevangenis. De
vervroegde invrijheidsstelling werd verleend door de minister van justitie en werd gezien als een recht
van de gedetineerde.195 Doordat vrijwel iedereen zonder uitzondering vervroegd in vrijheid werd
gesteld en er geen herroeping mogelijk was, waren de gevolgen voor de gevangenisbevolking
navenant. Het was pas na invoeren van de voorwaardelijke invrijheidsstelling van de wetgever in 2008
vooraleer er gronden ontstonden om de invrijheidsstelling tegen te houden, zoals de verwachting dat
iemand na invrijheidsstelling een gevaar is voor de samenleving.196
116. België heeft een terughoudender beleid ten aanzien van vervroegde invrijheidsstellingen.197
Sinds de Wet van 17 mei 2006198 ontstaan er twee nieuwe instanties de alleenzetelende
strafuitvoeringsrechter en de strafuitvoeringsrechtbank. Zij beslissen voortaan over het grootste
aandeel van de in België voorhanden zijnde strafuitvoeringsmodaliteiten. De strafuitvoeringsrechter
krijgt de bevoegdheid om te oordelen over de strafuitvoering van straffen onder de 3 jaar. De
193
194
M. ANCEL, La défense sociale, Parijs, Presses Universitaires de France, 1985, 14.
Wet van 18 mei 1888 tot invoering van de voorwaardelijke veroordeling en de voorwaardelijke
invrijheidstelling in het strafrechtsstelsel, BS 3 juni 1888.
195
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen,Maklu, 2010, 197-198.
196
Wet van 6 december 2007 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten in verband
met de wijziging van de vervroegde invrijheidstelling in een voorwaardelijke invrijheidstelling, Stb. 2007, 500.
197
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen,Maklu, 2010, 198.
198
Wet houdende oprichting van strafuitvoeringsrechtbanken, BS 15 juni 2006.
49
strafuitvoeringsrechtsbanken krijgen de bevoegdheid om hetzelfde te doen voor straffen boven de 3
jaar. De wet van 17 mei 2006 is echter nog maar gedeeltelijk in werking getreden. De regeling voor
straffen onder 3 jaar is tot heden nog niet van kracht. Zij blijven daarom tot nader order onder de
administratieve voorlopige invrijheidstelling vallen. Dit is een invrijheidstelling van gedetineerden
wegens bepaalde feitelijke omstandigheden, die als gevolg heeft dat de tenuitvoerlegging van de straf
wordt opgeschort.199 Dit kan door omstandigheden eigen aan de persoon, maar evengoed als maatregel
eigen aan penitentiaire politiek. Dit heeft voor gevolg dat deze veroordeelden een penitentiair beleid
genieten die hen om reden van overbevolking zoveel mogelijk uit de gevangenis tracht te houden. Zij
worden op vaste datum door de gevangenisadministratie vrijgesteld. De uitvoerende macht behoudt zo
een krachtig instrument om de omvang van de penitentiaire bevolking onder controle te houden.200 De
voorlopige invrijheidstelling zorgt ervoor dat zo goed als alle veroordeelden vroeg en op vaste datum
van
ambtswege
vrijkomen.
De
voorlopige
invrijheidsstelling
is
veruit
de
populairste
invrijheidsstellingsmodaliteit. Vier vijfden van het totale aantal vrijstellingen gebeurt onder de vorm
van voorlopige invrijheidstelling. Het grootste deel daarvan wegens beheersing van de overbevolking.
De Belgische gevangenissen worden steeds minder bevolkt door kortgestraften met een straf onder de
drie jaar. Een veroordeling tot meer dan 3 jaar plus 1 dag is dan ook een wereld van verschil met een
veroordeling van drie jaar. De voorlopige invrijheidsstelling is een mooi voorbeeld van de grote
discretionaire bevoegdheid die aan de bevoegde instanties wordt toegekend.201 De positieve gevolgen
van de voorlopige invrijheidsstelling voor de overbevolkingsproblematiek is de grootste reden waarom
de beleidsmakers wachten met de doorvoering van de wet van 17 mei 2006 voor straffen onder de 3
jaar.202
De Strafuitvoeringsrechtbank kan een voorwaardelijke invrijheidsstelling toekennen voor straffen
boven de 3 jaar. De laatste jaren ligt het gebruik ervan veel lager. Elke strafuitvoeringsrechtbank
krijgt vandaag immers kennis van elk dossier dat zich binnen de wettelijke tijdsvoorwaarden bevindt.
Bovendien beschikt zij over de bevoegdheid om andere modaliteiten op te leggen zoals beperkte
detentie en elektronisch toezicht. Deze evoluties hebben er toe geleid dat de toekenning van de
invrijheidsstelling lager ligt en de invrijheidsstelling bij strafeinde opnieuw aan betekenis wint.203
199
M.S. GROENHUIJSEN, T. KOOIJMANS en Y. VAN DEN BERGE, Bestraffing in Nederland en België, Oijsterwijk,
Wolf Legal Publishers, 2013,156.
200
M.S. GROENHUIJSEN, T. KOOIJMANS en Y. VAN DEN BERGE, Bestraffing in Nederland en België, Oijsterwijk,
Wolf Legal Publishers, 2013,154-155.
201
K. VERPOEST, De invulling van de discretionaire ruimte in de strafuitvoering : een rechtsvergelijkend
onderzoek naar de invulling van de discretionaire ruimte bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, Gent,
UGent Faculteit Rechtsgeleerdheid, 2013, 113.
202
K. VERPOEST, De invulling van de discretionaire ruimte in de strafuitvoering : een rechtsvergelijkend
onderzoek naar de invulling van de discretionaire ruimte bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, Gent,
UGent Faculteit Rechtsgeleerdheid, 2013, 290.
203
E. MAES en C. TANGE, “De strafuitvoeringsrechtbanken en de voorwaardelijke invrijheidstelling. Enkele
empirische gegevens over de toepassing van VI tegen het licht van een steeds toenemende
gevangenispopulatie en de roep om een strenge(re) strafuitvoering”, Fatik 2013, nr. 135, 14.
50
De Belgische strafuitvoering wordt vandaag gekenmerkt door onzekerheid. Terwijl de gestraften onder
de 3 jaar zo rap mogelijk in vrijheid worden gesteld, lijken straffen boven de 3 jaar steeds vaker
uitgezeten te worden. Hierdoor stijgt de gemiddelde dagelijkse gevangenispopulatie. Deze
onzekerheid binnen de strafuitvoering zorgt ervoor dat rechters en procureurs in het gewisse blijven
over de uiteindelijke strafuitvoering. Samen met de samenleving focussen zij zich teveel op de te
milde werking van de strafuitvoeringsregels. Rechters en openbare aanklagers gaan daardoor te vaak
anticiperen op een mogelijke invrijheidsstelling door zwaardere straffen te eisen of op te leggen. Het
invrijheidsstellingsbeleid die probeert de gevangenissen te ontlasten dreigt zo door de rechters en
openbare aanklagers gecompenseerd te worden en mist zijn doel.
117. De gevangenisbevolking en strafuitvoering domineren, al dan niet terecht, vaak het
maatschappelijke debat. Vrijheid is één van de hoogste rechtsgoederen in een democratische
rechtsstaat en dient dan ook ten allen tijde zorgvuldig behandeld te worden. Desondanks vielen de
laatste jaren progressieve geïndividualiseerde initiatieven ten prooi aan managementpraktijken om
moeilijkheden zoals overbevolking aan te pakken. Toch dreigen finaal alle maatregelen tot sturing van
de strafuitvoering een maat voor niets te worden. De coördinatie tussen alle niveaus ontbreekt en de
onenigheid tussen de actoren groeit. De nood aan cohesie doet vaak het idee ontstaan om de
discretionaire vrijheden aan te passen en de rationalisatie binnen het strafuitvoeringsrecht door te
voeren. Allereerst dient daarvoor de uitvoerende macht elke bevoegdheid met betrekking tot de
vervroegde invrijheidsstelling ontnomen te worden. De macht van de uitvoerende macht zou zich
enkel nog mogen beperken tot modaliteiten die de aard en de duur van de straf niet wijzigen, zoals
uitgaansvergunningen of penitentiair verlof. Dit kan bereikt worden door alle bepalingen uit de wet
externe rechtspositie toch door te voeren. Dit zal echter wel een negatieve impact hebben op de
overbevolking.204 Daarnaast dienen alle straffen op een wettelijke manier uitgevoerd worden. Een
systeem naar het voorbeeld van Nederland waarbij veroordeelden van lichtere straffen na een bepaalde
periode van bijvoorbeeld één derde automatisch vrijkomen behoort tot de mogelijkheden. Dit hoeft
niet ten koste te zijn van de individualisering. De strafuitvoeringsrechtbank kan altijd ingrijpen bij
uitzonderlijke gevallen en garandeert zo de nodige individualisering, indien nodig. Dergelijk systeem
vergroot de rechtszekerheid, verhindert de opsplitsing tussen kort- en langgestraften en beperkt de
overlast van zaken. België dient daarom te opteren voor het Nederlandse systeem, waarbij
executiemodaliteiten automatisch toegepast worden. Deze procedure kan onmiddellijk doorgetrokken
204
K. VERPOEST, De invulling van de discretionaire ruimte in de strafuitvoering : een rechtsvergelijkend
onderzoek naar de invulling van de discretionaire ruimte bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, Gent,
UGent Faculteit Rechtsgeleerdheid, 2013, 291.
51
worden tot straffen boven de 3 jaar. Hiervoor dient de tijdsdrempel wel opgetrokken te worden van 1/3
naar bijvoorbeeld 2/3.205
Besluit: Oproep tot integrale dialoog
118. Sinds de Tweede Wereldoorlog kent België een geleidelijke stijging van het aantal
gedetineerden. In 2013 werden opnieuw alle records verbroken. Ondanks enkele kortstondige
dalingen, bleef dit aantal de voorbije decennia telkens verder stijgen. De invloed van de factoren
opsluitingen en detentieduur op de omvang van de gevangenisbevolking variëren doorheen de tijd.206
In het begin van de jaren tachtig steeg het aantal opsluitingen en bleef de detentieduur stabiel, terwijl
vanaf 1985 tot 2000 de gevangenisbevolking vooral steeg door de toenemende gemiddelde
detentieduur.
119. De evolutie van de Nederlandse gevangenisbevolking dient opgedeeld te worden in 3 periodes.
Voor 1985 kende Nederland een zeer lage detentieratio. Het werd daarom aanschouwd als
voorbeeldland door progressieve penologen.207 Tijdens de jaren 1980 begon het aantal gedetineerden
echter snel te stijgen. Deze stijging zou leiden tot de massale bouw van extra gevangenissen. In 2005
bereikte de Nederlandse gevangenisbevolking een absoluut maximum met een gemiddelde
dagpopulatie van 15.200 gedetineerden. Hierdoor lag de Nederlandse detentieratio hoger dan de
Belgische (110 op 100.000 inwoners ten opzichte van 96).208 In tegenstelling tot België, waar de
stijging gedurende de jaren is blijven verder gaan, stopte deze in 2005 om vervolgens weer
spectaculair te dalen. De voorbije 8 jaar werden steeds minder gevangenen opgesloten. Het aantal
kortgestraften daalde en bovendien kwam het grootste deel van de gedetineerden sneller vrij.
120. In hoofdstuk 2 werd ingegaan op de mogelijke factoren die een verklaring kunnen geven voor
een variërende gevangenisbevolking. Doordat Nederland vanaf 2005 geconfronteerd werd met een
plotse ommekeer, kwamen deze factoren vooral in deze context aan bod. Samengevat kwamen 3
mogelijke factoren naar voor:
1.
2.
3.
Variatie in de criminaliteitscijfers
Veranderende strafvordering en straftoemeting
Verhoging van de publieke druk
205
K. VERPOEST, De invulling van de discretionaire ruimte in de strafuitvoering : een rechtsvergelijkend
onderzoek naar de invulling van de discretionaire ruimte bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, Gent,
UGent Faculteit Rechtsgeleerdheid, 2013, 291.
206
E. MAES, “Evoluties in punitiviteit: lessen uit de justitiële statistieken”, in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België?, Antwerpen, Maklu, 2010, 51.
207
M. BOONE en M. MOERINGS, “Chapter 2: Growing prison rates”, in M. BOONE en M. MOERINGS, Dutch
prisons, Den Haag, BJu Legal publishers, 2007, 51.
208
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?” in I. AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen, Maklu, 2010, 197.
52
De stijgende of dalende (van vooral ernstigere) criminaliteit komt regelmatig naar voor als oorzaak
van de fluctuerende gevangenispopulatie. Als vertrekpunt voor de opsporing, doorsturing naar het
openbaar ministerie, vervolging en uiteindelijk een eventuele gevangenisstaf lijkt dit vanzelfsprekend.
Zo worden bijvoorbeeld ernstigere misdrijven zwaarder bestraft. Toch mogen de ontwikkelingen van
de gevangenispopulatie niet volledig toegewezen worden aan de criminaliteitscijfers. Het zijn nog
altijd het openbaar ministerie en de rechter die beslissen over de mogelijke vervolging en straf. De
invloed van het strafuitvoerings- en straftoemetingsbeleid van de zittende en staande magistratuur
lijkt van groter belang. Zo werden er in Nederland tussen 2002 en 2004 vaker vrijheidsontnemende
straffen opgelegd ten aanzien van bolletjesslikkers. Deze verstrengde punitiviteit was één van de
oorzaken voor het groeiende aantal beklaagden. Vanaf 2005 verdween dit verstrengd regime. De
gevangenisbevolking wordt bepaald door de gevangenisduur en aantal opsluitingen. De
gevangenisbevolking varieert naargelang de invulling hiervan door de straftoemeting en de
invrijheidsstelling. Deze twee componenten laten zich vaak drijven door een toenemende punitiviteit.
Zo worden regelmatig door publieke druk zwaardere straffen opgelegd. In Nederland verdween de
spreekwoordelijke tolerantie van de jaren 60 en 70 en werd ze vervangen door een stijgende
criminaliteitsbestrijding.209 Als gevolg daarvan ging ook het openbaar ministerie steeds vaker geweldsen drugsgerelateerde criminaliteit aan de rechter voorleggen.210
121. De kwantitatieve verhouding tussen gevangenisbevolking en de voorziene capaciteit is vandaag
in België en Nederland volledig anders. Toch kan men er niet onderuit: gevangenisbevolking is
kneedbaar en is ten allen tijde een resultaat van het verleden. Binnen de strafrechtsketen hebben
verschillende actoren vat op de eventuele gevangenisstraf. Elke actor heeft zo invloed op een
eventuele stijging of daling van het aantal gevangenen. Indien men echter tussen de verschillende
niveaus coherentie en rationalisatie van de opgelegde gevangenisstraffen wil nastreven, moet eerst
antwoord gegeven worden op enkele cruciale vragen: Wie sluit men op en waarom? Een
gevangenisstraf mag nooit nutteloos zijn en moet altijd een bepaalde functie nastreven. Daarbij dient
ook nagedacht te worden over het nut van de alternatieve straf. Zolang een eenduidig antwoord op
deze vraag ontbreekt, lijken doeltreffende maatregelen uitgesloten. De moeilijkheid zal erin bestaan
om alle niveaus hiervan te overtuigen. Daarnaast beschikt elke actor over een ruime discretionaire
ruimte waaraan ieder zijn eigen invulling geeft. De invulling van deze discretionaire ruimtes hangt
nauw samen met de gevangenenpopulatie. Zo kan door de toepassingsvoorwaarden van de voorlopige
hechtenis te verstrengen, een beperking van de discretionaire vrijheid meehelpen aan overbevolking.
Voorlopige hechtenis is geen straf, maar wordt onder druk toch nog te vaak toegepast. De positieve
gevolgen van een aanpassing van de discretionaire bevoegdheid voor de overbevolking kan echter niet
209
M. GRAPENDAAL, P.P. GROEN en W. VAN DER HEIDE, Duur en volume, Ontwikkeling van de
onvoorwaardelijke vrijheidsstraf tussen 1985 en 1995; feiten en verklaringen, Den haag, WODC, 1997, 5.
210
M. MOERINGS, “Hoe verfrissend is het Nederlandse strafklimaat nog?”, in I.AERTSEN, K. BEYENS, T. DAEMS
en E. MAES (eds.), Hoe punitief is België, Antwerpen, Maklu, ,2010, 200.
53
doorgetrokken worden. Allereerst lijkt een sturing van de straftoemeting in België erg
onwaarschijnlijk. Hoewel Nederland, vooral om de rechtszekerheid te verhogen, steeds vaker deze
weg bewandeld, lijkt België vast te houden aan de scheiding daar machten. Een mogelijke beperking
dient ten allen tijd hiermee conform te zijn. Ten tweede zal inperking van de discretionaire vrijheid
binnen de strafuitvoering geen oplossing zijn voor de overbevolking, integendeel.211 Ten allen tijde
zullen de gevangenisbevolking en de invulling van de discretionaire ruimte vorm elkander vormgeven.
Zowel België als Nederland dienen terug te gaan naar de kern van het strafrecht en dienen het debat
hierover te heropenen. Het uitwisselen van ervaring en visie kan hierin een meerwaarde zijn.
211
K. VERPOEST, De invulling van de discretionaire ruimte in de strafuitvoering : een rechtsvergelijkend
onderzoek naar de invulling van de discretionaire ruimte bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, Gent,
UGent Faculteit Rechtsgeleerdheid, 2013, 291.
54
DEEL 3: Bijbouwen en sluiten: Gevangeniscapaciteit op maat
Hoofdstuk 1: Een Masterplan als reactie op een jarenlang
probleem
1.
België: Van reductionisme naar expansionisme
1.1.
Oriëntatienota Strafbeleid en gevangenisbeleid
122. De jaren 90 kunnen waren voor Justitie op zijn minst turbulent te noemen. Door allerhande
incidenten zoals de zaak Dutroux kwam Justitie steeds meer in de schijnwerpers te staan. De fel
gemediatiseerde gebeurtenissen leiden tot een volledig hertekend landschap. Binnen deze
hervormingsstroming wil minister van Justitie De Clerck voor het eerst sinds lang opnieuw stilstaan
bij de plaats die aan de gevangenisstraf binnen het bredere straffenpalet moet worden toegedicht, naar
de finaliteiten die eraan moeten worden verbonden, en naar de wijze waarop deze doelstellingen
moeten worden gerealiseerd. Sinds de jaren 20 werd in België het debat betreffende het straf- en
gevangenisbeleid geschuwd.212 Hierdoor nam de gevangenisbevolking steeds grotere proporties aan,
verslechterden de leefomstandigheden voor de gevangenen en groeiden de frustraties onder het
gevangenispersoneel. Bij het bekend maken van de Oriëntatienota kende België al jaren een
legitimiteitscrisis en een legaliteitscrisis. Jarenlang was men optimistisch over het potentieel van de
gevangenisstraf als middel ter verbetering of resocialisatie van de opgeslotene. Vanaf de jaren
zeventig ontstonden echter meer en meer vragen over de legitimiteit van het penitentiair systeem.
Buitenlands empirisch onderzoek toonde ondubbelzinnig aan dat weinig heil mocht worden verwacht
van de gevangenisstraf. Vrijwel nergens kon wetenschappelijk worden vastgesteld dat de opsluiting
bijdroeg tot de vermindering van recidive of beheersing van het criminaliteitsprobleem. Er waren
eerder negatieve gevolgen verbonden met de opsluiting. Gevangenissen zijn een school of crime.
Burgers die in de gevangenissen belanden hebben een grotere kans om hun delinquente loopbaan
verder te zetten.213
Naast het conceptueel vacuüm (legitimiteitscrisis), nu er geen eenduidige en gefundeerde visie op de
concrete invulling van de straf bestond, was er ook sprake van een juridisch vacuüm (legaliteitscrisis),
namelijk dat de penitentiaire administratie helemaal vrij gelaten werd in het uitstippelen van een eigen
beleid, zonder afdoende wetgeving ter zake.214 Een rechter had om het moment van de veroordeling
212
E. MAES, Van gevangenisstraf naar vrijheidsstaf. 200 jaar Belgisch gevangeniswezen, Antwerpen, Maklu,
2009, 1.
213
E. MAES, Van gevangenisstraf naar vrijheidsstaf. 200 jaar Belgisch gevangeniswezen, Antwerpen, Maklu,
2009, 5-10.
214
T. DAEMS, “Van teen tot kop. Beschouwingen bij meer dan een decennium strafbeleid en hervorming van
de vrijheidsstraf”, in K. VAN CAUWENBERGHE (ed.), De hervormingen bij politie en justitie: in gespreide
dagorde ,Mechelen, Kluwer, 2008, 91.
55
geen idee wat de gevolgen hiervan waren. De inhoud, draagwijdte en duur van de straf waren op dat
moment onzeker.
123. In 1996 zag toenmalig minister van Justitie De Clerck de noodzaak tot heropening van dit
parlementair en maatschappelijk debat. Justitie moest zijn vertrouwensband met de samenleving
vernieuwen en versterken.215 Op 13 oktober 1995 maakte Stefaan De Clerck zijn beleidsnota voor het
jaar 1996 bekend. Deze werd uiteindelijk de Oriëntatienota ‘Strafbeleid en gevangenisbeleid’ en werd
op 19 juni 1996 toegelicht aan de commissie Justitie van de Kamer.216 Deze Oriëntatienota was een
reductionistisch werk en legde de nadruk vooral op maatregelen die de instroom in de gevangenis
moesten beperken en de uitstroom bevorderen. Het verhogen van de capaciteit was toen nog geen
opportuniteit. Het werd gezien als een nieuwe start voor het strafuitvoering en het gevangenisbeleid in
België.217
1.1.1. Inhoud
124. Minister De Clerck steekt het niet onder stoelen of banken: ‘België is een relatief veilig land’.
Toch zal in de Oriëntatienota veiligheid een belangrijke plaats innemen. Onveiligheid en
onveiligheidsgevoelens zijn belangrijke signalen van maatschappelijke vraagstukken die een
democratische samenleving bedreigen en bijgevolg prioritaire aandacht vragen.218
125. De bestrijding van criminaliteit is een complexe en hardnekkig probleem. In zijn strijd staat
Justitie niet alleen. België heeft nood aan een integraal beleid. Criminaliteit en onveiligheidsgevoelens
hebben immers complexe maatschappelijke problemen als voedingsbodem waarvoor een algemeen
sociaal en economisch beleid op alle niveaus een oplossing moet bieden. Justitie krijgt de taak om
binnen dit beleid de basiswaarden en fundamentele rechten in onze samenleving te beschermen. Voor
het eerst worden daarom vragen gesteld bij de functie en plaats van de vrijheidsberoving binnen de
gevangenis.219
126. De Oriëntatienota van minister De Clerck streeft een positieve en resultaatgerichte aanpak na
binnen het strafbeleid. Hierbij wordt gesproken over het belang van alternatieve straffen. Deze moeten
worden verbeterd en uitgebreid. Er kan slechts tot vrijheidsberoving worden overgegaan wanneer geen
andere adequate straffen mogelijk zijn. De gevangenisstraf is bijgevolg geen eerste keus en moet altijd
215
R. FOQUÉ, “ Integer en responsief beleid. Algemene gedachten ter inleiding van het debat over de
Oriëntatienota Strafbeleid en gevangenisbeleid”, in T. PETERS en J. VANACKER (eds.), Van Oriëntatienota naar
penaal beleid?, Leuven, K.U. Leuven, 1997, (I)I.
216
E. MAES, “Het actuele penitentiaire beleid in confrontatie met zijn verleden” in T. DAEMS, P. PLETINCX, L.
ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter de tralies in België, Gent, Academia Press,
2009,48.
217
E. MAES, Van gevangenisstraf naar vrijheidsstraf: 200 jaar Belgisch gevangeniswezen, AntwerpenApeldoorn, Maklu, 2009, 10.
218
S. DE CLERCK, Oriëntatienota strafbeleid en gevangenisbeleid, Brussel, Ministerie van Justitie, 1996, 1-3.
219
S. DE CLERCK, Oriëntatienota strafbeleid en gevangenisbeleid, Brussel, Ministerie van Justitie, 1996, 1-3.
56
menswaardig en maatschappelijk uitgevoerd worden. De afkeur voor de vrijheidsstraf steunt enerzijds
op effectiviteitsoverwegingen.220 Er mag niet teveel verwacht worden van het gedragsverbeterende of
resocialiserende effect, het neutraliserende en het afschrikwekkende effect van deze straf. Anderzijds
wordt op basis van ethische en politieke gronden gekozen voor een positieve en constructieve
benadering van de sanctionering. Deze is een keuze voor het algemeen belang: de normovertreders en
hun gezinnen, het personeel van de strafrechtsbedeling, de slachtoffers en tenslotte de gemeenschap.
127. Hoewel bijbouwen voor het bekampen van de overbevolkte gevangenissen de meest voor de
hand liggende beleidsoptie lijkt, gelooft minister De Clerck niet in extra capaciteit.221 Hiervoor steunt
hij zich op advies van de Hoge Raad voor Penitentiair Beleid en buitenlandse ervaring zoals van het
Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Bovendien staat de grote financiële en maatschappelijke
kost van de vrijheidsberoving niet in verhouding tot haar nut in termen van criminaliteitspreventie- en
bestrijding. Binnen de kortste keren zitten de gevangenissen dus weer vol en zitten we met
capaciteitsuitbreiding in een straatje zonder einde. Bovendien moeten we, binnen de vraag naar de
plaats van vrijheidsberoving binnen het straffenarsenaal, beseffen dat vrijheidsberoving heel wat
nadelen met zich meebrengt, zowel voor dader, slachtoffer en maatschappij. Het beroven van vrijheid
gebruiken als repressief antwoord op normovertredend gedrag en als middel tot het garanderen van
veiligheid is meer symptoombestrijding dan probleembestrijding. De voorkeur moet niet gaan naar
vrijheidsberoving, maar naar een alternatieve aanpak gericht op herstel en re-integratie. Deze kan
enkel verwezenlijkt worden door wijzigingen in de wetgeving en in het strafvorderings- en
straftoemetingsbeleid. Wanneer vrijheidsberoving echter onvermijdelijk is, moet deze doel- en
resultaatgericht uitgevoerd worden. Zo moet de duur kunnen beperkt worden tot een wettelijk
minimum, tenzij er tegenaanwijzingen zijn op vlak van de sociale re-integratie of de veiligheid van de
samenleving.
1.1.2. Alternatieve straffen222
128. Minister De Clerck wil afstappen van de vrijheidsstraf als standaard. Opsluiting is niet langer de
enige maatregel voor handen van de gerechtelijke overheid. Het strafrechtelijk beleid bestaat uit een
groter gamma met meerdere mogelijke maatregelen. Deze maatregelen zorgen voor een groter geheel.
Enkel op deze manier kan voorzien worden in een ideale passende maatregel voor samenleving,
slachtoffer en dader. Deze andere reacties of straffen, moeten een volwaardige plaats krijgen binnen
het strafrechtelijk beleid. Zij kunnen de input in de gevangenissen beperken. Nog teveel wordt ervan
uitgegaan dat een gevangenisstraf de enige mogelijke optie is. Het feit dat de andere straffen de
220
T.DAEMS, “Gapen bij de gapende kloof. Strafbeleid, gevangeniswezen en de weergekeerde stilte rond de
legitimiteitscrisis van de vrijheidsstraf”, in T. DAEMS, P. Pletincx, L. ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K.
VERPOEST (eds.), Achter de tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 27
221
S. DE CLERCK, Oriëntatienota Strafbeleid en gevangenisbeleid, Brussel, Ministerie van Justitie, 1996, 21-22.
222
S. DE CLERCK, Oriëntatienota Strafbeleid en gevangenisbeleid, Brussel, Ministerie van Justitie, 1996, 26-37.
57
benaming ‘alternatieve straffen’ meekrijgen sluit hier alleen maar bij aan. De alternatieven kunnen 3
vormen aannemen, ten eerste als vervanging van andere straf, ten tweede als reactie op ongepast
gedrag, en ten derde als alternatief van de voorlopige hechtenis.223
129. De alternatieven zijn een gevolg van het rehabilitief model dat we kennen onder de naam
‘Sociaal Verweer’. Grondlegger van het ‘Sociaal Verweer’ was Adolphe Prins. Volgens hem heeft de
rechter de taak om de maatschappij te beschermen en na te gaan in welke mate een individu een
gevaar oplevert voor de maatschappelijke orde en veiligheid. De maatschappij dient zich dan ook te
verweren tegen deze individuen. Indien er een maatschappelijk gevaar bestaat dienen gepaste
strafmaatregelen te worden genomen. Deze strekking gaat de dader meer op de voorgrond zetten en
zal voor ongevaarlijke en gelegenheidsovertreders aangepaste en mildere straffen voorstellen. Ze is
verantwoordelijk voor de invoering van de wet op de voorwaardelijke veroordeling en
voorwaardelijke invrijheidsstelling224, de wet ter beteugeling van de langloperij en de bedelarij225 en de
wet op de kinderbescherming van 15 mei 1912226.
130. De alternatieve straffen brengen veel voordelen met zich mee. Ze scoren niet slechter en soms
zelfs beter op het vlak van recidive dan bijvoorbeeld een onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Het is
goedkoper doordat de alternatieve straf in de plaats komt van een vrijheidsstraf en zodus 1 plaats
minder bezet wordt in de gevangenis. Een gevangenisstraf leidt tot hoge sociale en menselijke kosten.
Ten laatste heeft de publieke opinie meer sympathie voor de afhandeling die het beste resultaat
oplevert voor slachtoffer, samenleving en dader. Criminologen zijn er daarom van overtuigd dat de
alternatieve straffen op dit vlak een waardig alternatief kunnen zijn. Het succes van de alternatieven
hangt af van de reactie en krediet van het publiek. Hierdoor zal het van uiterst belang zijn dat het
publiek juist geïnformeerd wordt over het doel en draagwijdte van elke strafvorm. De Oriëntatienota
wil het gebruik van alternatieven intensiveren en het bestaande aanbod uitbreiden.
1.1.3. legitimiteitscrisis
131. De Oriëntatienota vertrekt duidelijk vanuit een reductionistisch visie. Het gaat openlijk
vraagtekens plaatsen bij de klassieke retributieve of vergeldende functie van de straf. Dergelijke straf
als reactie van de samenleving op het misdrijf en enkel om leed toe te brengen moet vermeden
worden. Een straf moet preventief werken en moet potentiële delinquenten afschrikken. Bovendien
worden delinquenten meer afgeschrikt door de pakkans dan van de strafmaat. Deze stelling wordt bij
heel wat hedendaagse strafrechtstheoretici en criminologen gevolgd. Zwaarder straffen zal in het
223
F. PIETERS, “ De alternatieve straffen en maatregelen in de Oriëntatienota” in T. PETERS en J. VANACKER,
(eds.), Van oriëntatienota naar penaal beleid?, Leuven, K.U. Leuven, 1997,I-1 - I-10.
224
Wet van 18 mei 1888 tot invoering van de voorwaardelijke veroordeling en de voorwaardelijke
invrijheidstelling in het strafrechtsstelsel, BS 3 juni 1888.
225
Wet van 27 november 1981 ter beteugeling van de landloperij en de bedelarij, BS 3 december 1891.
226
Wet van 15 mei 1912 betreffende de Kinderbescherming, BS 27 mei 1912.
58
algemeen dus
niet meer afschrikken dan lichter straffen.227 Hierboven komt dat het
gedragsverbeterende en resocialiserende effect van de gevangenisstraf regelmatig zwaar overschat
wordt. Hierbij wordt vooral gedacht aan delinquenten die volharden in recidive en zware criminelen.
Vergelijkend onderzoek toont aan dat landen met een hoge detentiegraad niet noodzakelijk een lage
criminalteitsgraad kennen. Een punitief en repressief beleid duwt de gestrafte nog meer in het
negatieve en heeft soms ook stigmatiserende gevolgen. Bovendien levert dergelijk beleid niets op voor
het slachtoffer. De voorkeur moet uitgaan naar een positieve en resultaatsgerichte aanpak met
aandacht voor de dienstverlening, voor bemiddeling met het oog op herstel van de schade van het
slachtoffer en voor een constructieve bejegening van de dader.
132. Doordat de zinvolheid van de vrijheidsstraf binnen het sanctiearsenaal reeds lange tijd ter
discussie werd gesteld, is het dus niet verwonderlijk dat de Oriëntatienota van reductionistische aard
was. Er werd openlijk twijfel geuit bij het nut van de vrijheidsstraf en de uitbreiding van de
gevangeniscapaciteit en er werd in louter negatieve bewoordingen gesproken over een sanctie die
doorheen de bestraffingsgeschiedenis allerhande positieve verwachtingen opwekte bij de
hervormers.228 Het is binnen deze context dat Minister De Clerck voor het eerst de toepassing van
gevangenisstraf als ultimum remedium lanceert. De Oriëntatienota vermeldt 2 redenen waarom de
vrijheidsstraf problematisch is. Allereerst is er de effectiviteitsoverweging. Minister De Clerck gelooft
niet in het gedragsverbeterend of resocialiserend effect, het neutraliserend en afschrikkend effect van
de gevangenisstraf. Ten tweede koos hij op basis van ethische en politieke gronden voor een positieve
en constructieve benadering van de sanctionering.
229
Oplossingen komen maar in het blikveld
wanneer men de (structurele) oorzaken van het probleem voldoende doorgrondt en bereid is diep
ingrijpende structurele maatregelen te nemen.230 Wanneer men de overbevolkingsproblematiek
exclusief zou interpreteren als een probleem van capaciteitstekort, zal dit enkel leiden naar een meer
expansionistisch detentiebeleid. Meerdere wetenschappelijke studies hebben reeds de uitzichtloosheid
van dit systeem aangetoond. De extra capaciteit zal steeds weer onmiddellijk ingenomen worden.
133. De Oriëntatienota van 1996 noteert voor het eerst sinds de jaren 20 de kernfuncties van de
vrijheidsstraf en de basisopdrachten van het gevangeniswezen. Aan de vrijheidsstraf werd door de
Oriëntatienota, op het niveau van de uitvoering van de straf zowel een bewarende, een
227
E.R. MULLER, J.P. VAN DER LEUN, L.M. MOERINGS en P.J.V. VAN CALSTER, Criminaliteit en
criminaliteitsbestrijding in Nederland, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2010,528.
228
T.DAEMS, “Gapen bij de gapende kloof. Strafbeleid, gevangeniswezen en de weergekeerde stilte rond de
legitimiteitscrisis van de vrijheidsstraf”, in T. DAEMS, P. Pletincx, L. ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K.
VERPOEST (eds.), Achter de tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 27.
229
T.DAEMS, “Gapen bij de gapende kloof. Strafbeleid, gevangeniswezen en de weergekeerde stilte rond de
legitimiteitscrisis van de vrijheidsstraf”, in T. DAEMS, P. Pletincx, L. ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K.
VERPOEST (eds.), Achter de tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 27.
230
L. DUPONT, “Een louter opsomming is nog geen visie. Strafbeleid en gevangeniswezen in het federaal
regeerakkoord van 10 juli 2003 en in regeringsverklaring van 14 juli in het parlement”, Fatik 2003, nr. 99, 5-13.
59
schadebeperkende als een re-integrerende functie toegekend.231 Het gevangeniswezen moet zorgen
voor een veilige en menswaardige strafuitvoering enerzijds en moet re-integratie voorbereiden en
recidive voorkomen anderzijds. Deze opdrachten kunnen enkel gerealiseerd worden door
optimalisering van de gevangenisstructuur en de reorganisatie en herstructurering van de beschikbare
penitentiaire ruimte. Kortom, het aanbieden van een oplossing voor de overbevolking van de
gevangenissen is een absolute voorwaarde om de voorgaande doelstellingen te realiseren. Zonder
oplossing is een goed straf- en gevangenisbeleid onmogelijk. Voorts vond men het bij een herstel- en
reïntegratiegerichte invulling van detentie noodzakelijk om de strafuitvoering wettelijk te regelen.
1.1.4. Marc Verwilghen & Laurette Onkelinx
134. In 1999 treedt Marc Verwilghen aan als nieuwe minister van Justitie in de regering-Verhofstadt
I. Op 19 november 1999 brengt hij zijn eerste beleidsnota uit. Net als zijn voorganger De Clerck ziet
minister Verwilghen weinig heil in het uitbreiden van de gevangeniscapaciteit.232 De beleidsnota
verwijst naar studies die aantonen dat bijkomende capaciteit snel opnieuw wordt ingevuld. Gelet op
het bijkomende prijskaartje heeft een eventuele uitbreiding van de capaciteit hierdoor geen enkele zin.
De overbevolking dient op 3 manieren aangepakt te worden. In eerste instantie dient de toepassing van
de voorlopige hechtenis herbekeken te worden. Er dient ingegrepen te worden in de straftoemeting. De
vrijheidsberoving dient nog altijd een ultimum remedium te blijven. Ten slotte mogen enkel de
zogenaamde high-riskpatiënten van de gedetineerden in de gevangenis verblijven en moet het
elektronische toezicht worden uitgebreid.233
135. Ook minister Verwilghen omschrijft de gevangenisstraf opnieuw als een ultimum remedium. Er
worden naast de uitbreiding van de capaciteit ook openlijk vragen gesteld bij de zinvolheid van de
gevangenisstraf binnen het sanctiearsenaal.234 Hierdoor lijkt minister Verwilghen net als z’n
voorganger de diagnose van de legitimiteitscrisis te onderschrijven. Toch gaat hij dit anders invullen
dan zijn voorganger. Terwijl Stefaan De Clerck de vrijheidsstraf als ultimum remedium omschreef
vanuit effectiviteitsoverwegingen en op basis van de ethische en politieke gronden, deed minister
Verwilghen dit omdat het teveel negatieve gevolgen met zich meebrengt en niet geschikt is om te
komen tot een herstel. Het straffen mag geen doel op zich worden, maar moet een middel zijn om te
komen tot een herstel van materiële en immateriële schade en het herstel van verstoorde relaties tussen
231
E. MAES, Van gevangenisstraf naar vrijheidsstaf. 200 jaar Belgisch gevangeniswezen, AntwerpenApeldoorn, Maklu, 2009, 3.
232
Algemene beleidslijnen van het Ministerie van Justitie voor het begrotingsjaar 2000, Parl. St. Kamer 19992000, nr. 0198/013, 40.
233
Algemene beleidslijnen van het Ministerie van Justitie voor het begrotingsjaar 2000, Parl. St. Kamer 19992000, nr. 0198/013, 40-43.
234
T.DAEMS, “Gapen bij de gapende kloof. Strafbeleid, gevangeniswezen en de weergekeerde stilte rond de
legitimiteitscrisis van de vrijheidsstraf”, in T. DAEMS, P. Pletincx, L. ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K.
VERPOEST (eds.), Achter de tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 27.
60
mensen onderling of tussen individuen en de maatschappij.235 Deze herstelfilosofie zorgt er voor dat
gevangenisbouw niet moet toegepast worden als wapen tegen de overbevolking, maar enkel binnen de
context van de huisvesting van gedetineerden.
136. Op 30 oktober 2000 stelt minister Verwilghen zijn 2de beleidsnota voor. Opnieuw speelt de
overbevolking van de gevangenissen een vitale rol. Voor het eerst wordt de elektronische enkelband
als volwaardige strafuitvoeringsmodaliteit vermeld.236 Vanaf dan zal de elektronische enkelband
telkens terugkomen in de beleidsnota’s. In eerste instantie wil minister Verwilghen dat 300
veroordeelden hun staf uitzitten via gebruik van de enkelband. Daarna wordt dit aantal opgetrokken
naar 1000.
137. Bij
het
aantreden
van
minister
van
Justitie
Onkelinx
in
2003
beloofde
de
overbevolkingsproblematiek opnieuw een belangrijk onderdeel te vormen in het strafuitvoeringsbeleid
van de minister. In haar eerste beleidsnota van 12 november 2003 wijdde de minister een volledig
hoofdstuk aan de problematiek. “Penitentiair beleid: de strijd tegen de overbevolking in de
gevangenissen”.237 Ook minister van Justitie Onkelinx was binnen dit kader geen voorstander van
gevangenisuitbreiding. Zowel het aanzuigende effect van bijkomende capaciteit en de financiële kost,
deden haar besluiten dat dit in de strijd tegen de overbevolking van de gevangenissen geen optie kon
zijn.238 De minister wilde via een globale aanpak op drie fronten de overbevolking inperken: De
instroom, tijd in de gevangenis en de uitstroom. Ook minister Onkelinx wenste van de gevangenisstraf
een echt ultimum remedium te maken. In tegenstelling tot haar voorganger wijdt ze dit niet aan
grootse beschouwingen over herstel, maar vind ze een gevangenisstraf geen adequaat antwoord op de
delinquentie. In die zin dient ze dan ook beperkt dient te blijven tot noodzakelijke gevallen.239 In dit
kader wilde ze de voorlopige hechtenis volledig herzien. Er is ook een noodzakelijkheid tot aanbieden
van voldoende alternatieven van de vrijheidsontnemende straf. Zo wordt in het bijzonder gewezen op
de bemiddeling, de werkstraf en de probatie. Voor de bevordering van de uitstroom uit de gevangenis
wil de minister het gebruik intensiveren van elektronisch toezicht, voorlopige invrijheidsstelling en
invrijheidsstelling onder voorwaarden. Het elektronisch toezicht moet gezien worden als een
voorbereiding op een voorwaardelijke invrijheidsstelling en kan deze niet vervangen. Het gebruik
moet opgetrokken worden van 300 naar 450 gevangenen.240 Er komt ook wetswijziging die de
zorgverlening van geïnterneerden moet uitbouwen. Als laatste wordt de ratificatie van het Verdrag van
235
Algemene beleidslijnen van het Ministerie van Justitie voor het begrotingsjaar 2000, Parl. St. Kamer 19992000, nr. 0198/013, 25-26.
236
Beleidsnota van de Minister van Justitie voor het begrotingsjaar 2002, Parl. St. Kamer 2001-2002, nr.
1448/014, 8.
237
Algemene beleidsnota van Minister van justitie, Parl.St. Kamer 2003-2004, nr. 0325/016, 35
238
Algemene beleidsnota van Minister van justitie, Parl.St. Kamer 2003-2004, nr. 0325/016, 35.
239
Algemene beleidsnota van Minister van justitie, Parl.St. Kamer 2003-2004, nr. 0325/016, 36.
240
Algemene beleidsnota van Minister van justitie, Parl.St. Kamer 2003-2004, nr. 0325/016, 43.
61
Den Haag van 28 mei 1970 vermeld. Dit Verdrag voert samenwerkingsmechanismen in voor de
uitvoering van vrijheidsontnemende straffen, verbeurdverklaring en boetes.
Ook de beleidsnota van 28 oktober 2005 wilde het aantal opsluitingen maximaal beperken.241 Toch
werd bij deze beleidsnota voor het eerst ingegaan op de uitbreiding van capaciteit. De infrastructuur
van de strafinrichtingen is nog steeds dringend aan een verdere verbetering toe. Daarom moet voorzien
worden in nieuwe gesloten centra voor primair delinquenten en een nieuw centrum voor
geïnterneerden.242 Deze beleidsnota blijft trouw zweren bij een reductionistisch beleid, maar krijgt
toch stilaan een expansionistische ondertoon.
138. Minister Verwilghen en Onkelinx benaderden de strafuitvoering volledig vanuit de problematiek
van de overbevolking. Deze was zo overheersend dat de functie van de straf volledig naar de
achtergrond verdween.
1.1.5. Legaliteitscrisis
139. Net zoals bij de legitimiteitscrisis heeft de oplossing van de legaliteitscrisis implicaties voor
toekomstige ontwikkelingen in de gevangenisbevolking.243 De Oriëntatienota hamerde sterk op de
dringende nood aan een structurele oplossing voor de overbevolkingsproblematiek en de vraag naar de
functie van de straf en de relatieve plaats van de vrijheidsberoving in het straffenarsenaal. Hierdoor
trok grotendeels alle aandacht naar de legitimiteitscrisis.244 Toch bestond er een grote noodzaak aan
een grondige ingreep van de wetgevende macht over de uitvoering van de vrijheidsstraf. Over de
legaliteitscrisis vermeldt minister van Justitie De Clerck in zijn tweede beleidsnota dat professor
Dupont de opdracht aanvaardde tot ontwerp van een beginselenwet gevangeniswezen en
tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende sancties. Er is ook een regeling rond de voorwaardelijke
invrijheidsstelling op komst.245 Toch is het nog wachten tot 2001 vooraleer het rapport van de
commissie-Dupont resulteerde in een wetsvoorstel betreffende de interne rechtspositie. Op 1 februari
2005 zou uiteindelijk de wet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie
van de gedetineerden in het Belgische Staatsblad gepubliceerd worden. De externe rechtspositie werd
door de commissie ‘strafuitvoeringsrechtbanken, externe rechtspositie van gedetineerden en
straftoemeting’ uitgewerkt. Op 15 juni 2006 werden uiteindelijk de wet van 17 mei 2006 betreffende
de externe rechtspositie van de veroordeelden tot en vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende
241
Algemene beleidsnota van Minister van justitie, Parl.St. Kamer 2005-2006, nr. 2045/005, 44.
Algemene beleidsnota van Minister van justitie, Parl.St. Kamer 2005-2006, nr. 2045/005, 48-49
243
T. DAEMS, “Van teen tot kop. Beschouwingen bij meer dan een decennium strafbeleid en hervorming van
de vrijheidsstraf”, in K. VAN CAUWENBERGHE (ed.), De hervormingen bij politie en justitie: in gespreide
dagorde ,Mechelen, Kluwer, 2008, 91.
244
T. DAEMS, “Van teen tot kop. Beschouwingen bij meer dan een decennium strafbeleid en hervorming van
de vrijheidsstraf”, in K. VAN CAUWENBERGHE (ed.), De hervormingen bij politie en justitie: in gespreide
dagorde ,Mechelen, Kluwer, 2008, 81.
245
Beleidsnota van het Ministerie van Justitie voor het begrotingsjaar 1997, Parl. St. Kamer 1996-1997, nr.
727/12, 11.
242
62
rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten en de wet van 17 mei 2006 houdende de
oprichting van strafuitvoeringsrechtbanken gepubliceerd in het Belgische Staatsblad.
140. Naast de legitimiteitscrisis vereist de legaliteitsbeginsel binnen de gevangenisoverbevolking de
nodige aandacht. Hoewel de Oriëntatienota probeerde de uitstroom van gevangenen te intensiveren,
lijkt de kans bestaande dat de wetten van 17 mei 2006 deze juist zullen vertragen. Zo zullen de
strafuitvoeringsrechtbanken in plaats van elk dossier individueel te behandelen, eerder manageriële
argumenten aanwenden binnen het strafuitvoeringsbeleid. Ook de Basiswet draagt dezelfde gevolgen.
De uitvoering ervan vereist immers voldoende ruimte voor elke gedetineerde. Daarom kan ze net zoals
de wetten van 17 mei 2006 gezien worden als een argument tot het bijbouwen van extra capaciteit.246
1.2.
Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden
1.2.1.
Inleiding
141. Het jaar 2008 luidt een grote ommekeer in voor het Belgisch strafrechtelijk beleid. In het
regeerakkoord van 18 maart 2008 vermeldde de regering zijn ambitie om te voorzien in een
‘geloofwaardige strafuitvoering’.247 Daarbij vermeldt het voor het eerst de wil om het gevangenispark
in België gevoelig uit te breiden. In april 2008 werd deze doelstelling uitgewerkt in de eerste
beleidsnota van Jo Vandeurzen en uiteindelijk keurde de regering op 18 april 2008 het ‘Masterplan
2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden” goed.248 Toenmalig
minister van Justitie Stefaan De Clerck maakte (als opvolger van Jo Vandeurzen)een balans op van
het strafrechtelijk beleid in België. Daarbij kon hij er niet onderuit dat dit beleid door de
overbevolking zwaar onder druk kwam te staan.249 Meer dan 10 jaar na de Oriëntatienota wilde men
via de uitvoering van het regeerakkoord van 2007 eindelijk de niet humane omstandigheden van onze
gevangenissen en ook de overbevolking aanpakken. De problemen die de overbevolking teweegbrengt
voor gedetineerden en personeel zijn ondertussen genoegzaam bekend: toename van conflicten en
gevoelens van onveiligheid, onvoldoende plaats voor bezoek of arbeid in de gevangenis, belemmering
van het ontwikkelen van een dynamische veiligheid, die steunt op een humane bejegening van de
gedetineerden en een goede communicatie tussen personeel en gedetineerden, en beperking van de
246
T. DAEMS, “Van teen tot kop. Beschouwingen bij meer dan een decennium strafbeleid en hervorming van
de vrijheidsstraf”, in K. VAN CAUWENBERGHE (ed.), De hervormingen bij politie en justitie: in gespreide
dagorde ,Mechelen, Kluwer, 2008, 91-92
247
T. DAEMS, “Het gevangeniswezen in crisistijd –en vice versa, Enkele reflecties naar aanleiding van de tekst
Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden: stand van zaken en
bijkomende projecten tot 2016.”, Fatik 2009, nr. 121 , 23.
248
J. VANDEURZEN, Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, 18
april 2008 (perstekst), Brussel, ministerie van Justitie,1.
249
J. VANDEURZEN, Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, 18
april 2008 (perstekst), Brussel, ministerie van Justitie, 1.
63
mogelijkheden tot voorbereiding van de re-integratie.250 Dezelfde politici die 10 jaar ervoor een
reductionistisch beleid verdedigden en het uitbreiden van gevangeniscapaciteit afzworen, wendden
zich nu toch naar het expansionisme. Vooral de snelheid waarmee men de problemen wil aanpakken is
opvallend. Het optimisme bij het begin van het plan lijkt groot, maar zal al snel overschaduwd worden
door sterke kritiek.
1.2.2. Inhoud
142. Het Masterplan geeft een overzicht van alle gevangenissen met hun capaciteit en aantal
gevangenen. Hieruit blijkt dat België in 2008 een structureel tekort had van 1.500 cellen. Door allerlei
bouwfysische gebreken dreigt dit aantal nog hoger op te lopen. Via een actieplan willen de FOD
Justitie en de Regie der gebouwen tegemoet komen aan deze tekortkomingen. Voor de uitvoering
ervan wordt 2,5 jaar aan voorbereiding voorzien en 2 jaar voor de definitieve bouw en afwerking van
de gevangenissen.251 Onmiddellijk na de goedkeuring van het plan werd gestart met de uitvoering. Op
23 december 2008 volgde een stand van zaken met betrekking tot de uitvoering.
143. Vooraleer over te gaan tot extra capaciteit moet de bestaande capaciteit maximaal benut worden.
Een renovatieprogramma voor herstel van verloren capaciteit moet op korte termijn in de
gevangenissen van Sint-Gillis(141), Vorst(8), Hoogstraten(15), Turnhout(12) en Doornik(90), 266
cellen recupereren.252
144. De nadruk ligt in het Masterplan op de uitbreiding via nieuwe bouwprojecten. 6 nieuwe
gevangenissen moeten het grootste deel van het tekort opvangen. Behalve deze reeds geplande
projecten, staan in het Masterplan ook drie extra inrichtingen gepland, respectievelijk in Vlaanderen,
Wallonië en Brussel. Zij moeten de stijgende groeicurve opvangen en voorzien in buffercapaciteit van
900 plaatsen. Ook in Achêne komt een nieuw centrum met 126 plaatsen voor de opvang van
franstalige jeugddelinquenten. Naast het bouwen van volledig nieuwe penitentiaire instellingen, kan de
reeds bestaande capaciteit in bestaande instellingen uitgebreid worden. De bouw van de nieuwe
penitentiaire instellingen moet afgewerkt worden uiterlijk 2012.253
Item
Aantal te
recupereren cellen
Extra plaatsen op
Cellen
266
396
250
S. SNACKEN en K. BEYENS, “Tien jaar kwaliteitszorg in de strafuitvoering in België: ‘Sire, wij zijn ongerust’”,
in K. VAN CAUWENBERGHE (ed.), De hervormingen bij politie en justitie: in gespreide dagorde, Mechelen,
Kluwer, 104.
251
J. VANDEURZEN, Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, 18
april 2008 (perstekst), Brussel, ministerie van Justitie, 4.
252
J. VANDEURZEN, Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden,
Stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016 (perstekst), Brussel, ministerie van Justitie,1.
253
J. VANDEURZEN, Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, 18
april 2008 (perstekst), Brussel, ministerie van Justitie, 9.
64
bestaande sites en
renovaties
Gent
geïnterneerden
Antwerpen
geïnterneerden
Dendermonde
Achêne
Nieuwe instelling
in Vlaanderen
Nieuwe instelling
in Wallonië
Nieuwe instelling
in Brussel
270
120
444
126
300
300
300
1.2.3. Doelstelling
145. Volgens toenmalig minister van Justitie De Clerck is het een absolute prioriteit dat België gaat
voorzien in geloofwaardige strafuitvoering. Het gevoel van straffeloosheid binnen de gemeenschap
zorgt ervoor dat de maatschappelijke druk toeneemt. Deze geloofwaardige strafuitvoering komt erop
neer dat straffen die worden uitgesproken meteen op een correcte manier van toepassing zijn, dat er
geen wachttijden zijn, geen periodes van straffeloosheid, en dat er een professionele opvolging is en
dus controle op de uitvoering van de straf, dat er transparantie is voor dader en slachtoffer over de
strafuitvoering. Naast de andere schakels van de veiligheidsketen preventie, opsporing, vervolging en
rechtsspraak, verdient de geloofwaardige strafuitvoering bijzondere aandacht. 254
146. Binnen de strafuitvoering dient de meeste aandacht te gaan naar de onverantwoorde overbevolkte
gevangenissen. Teveel van de Belgische gevangenissen dateerden nog van de 19de eeuw. Dit
probleem diende aangepakt te worden door het voorzien van een vermeerdering van de capaciteit en
renovatie en herstelling van bestaande inrichtingen. Deze oplossing is merkwaardig. Het was immers
diezelfde Stefaan De Clerck die in 1996 geen voorstander was van het bijbouwen van nieuwe
gevangenissen. Hij wilde toen vanuit een reductionistisch standpunt het capaciteitsprobleem
aanpakken. Er was een groot geloof in het aanzuigende effect van gevangenissen, zodat bijgebouwde
gevangenissen binnen de kortste keren weer vol zitten Bovendien stond de grote financiële en
maatschappelijke kost van de vrijheidsberoving niet in verhouding tot haar nut in termen van
criminaliteitspreventie- en bestrijding. Ondanks goeie moed is men er in België niet in geslaagd om de
onderdelen van een reductionistisch beleid in de praktijk om te zetten. Doordat radicale beslissingen
uitbleven, is België in een vis noch vlees situatie beland. België beantwoordde de overbevolking met
een kortetermijn-achterdeurstrategie, waarbij straffen tot 6 maanden niet uitgevoerd worden. 255
254
J. VANDEURZEN, Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, 18
april 2008 (perstekst), Brussel, ministerie van Justitie, 1.
255
F. JANSSENS en K. BEYENS, “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: méér
capaciteit! Maar waar is de visie?”, Orde dag, 2009, afl. 48, 7.
65
Veroordeelden met een gevangenisstraf tot 3 jaar worden quasi automatisch in vrijheid gesteld na het
uitvoeren van een derde van de straf. Bovendien kan een groot deel van hen de straf thuis uitzitten
onder elektronisch toezicht. Deze situatie leidt al snel tot een grote discrepantie tussen de opgelegde
straf en de daadwerkelijk uitgevoerde straf. Voor vele burgers geeft dit een gevoel van
straffeloosheid.256
In 2008 betwist minister De Clerck de stelling dat meer gevangeniscapaciteit leidt tot meer
gedetineerden. Daarbij wordt graag verwezen naar Nederland waar er ondanks een grote
cellenuitbreiding toch een cellenoverschot bestaat van 20 procent. Daarnaast gaat de verdere
tenuitvoerlegging van de wetten zoals de basiswet, en de wet externe rechtspositie moeten wijken
zolang de overbevolking aanhoudt. Zolang ons land te kampen blijft hebben met een sterke
overbevolking zal elk initiatief verlamd worden. De capaciteitsuitbreiding wordt naar voren geschoven
als een absolute voorwaarde voor een humaan en geloofwaardig strafuitvoeringsbeleid en voor
vernieuwing binnen de gevangenis.257 Overbevolking kan op twee manieren bestreden worden. Ofwel
zijn er teveel gevangenen ofwel is er te weinig capaciteit. Vanaf 2008 koos de regering wel erg
ambitieus voor het tweede. Of deze beslissing onder paniekvoetbal moet worden gecatalogiseerd zal
pas jaren later blijken
2. Nederland: Van voorbeeld naar leegstand
2.1.
De cellenexplosie vanaf de jaren 1980
147. Halverwege de jaren 1980 wordt door de stijgende gevangenisbevolking in Nederland het
startsein gegeven tot een groots bouwprogramma voor penitentiaire inrichtingen. 258 Het beleid focuste
zich steeds meer op beveiliging van de maatschappij. Resocialisatie van de gedetineerde leek ver
weg.259 Opvattingen over het doel en de taak van de gevangenisstraf komen steeds vaker naar voor bij
de Nederlandse Justitie als drijfveer tot bijbouwen. Voor een begrip van de beslissing tot
cellenexplosie wordt hierna een overzicht gegeven van de evolutie die de functie van vrijheidsstraf is
ondergaan. De maatschappelijke schreeuw om meer veiligheid was immers een belangrijke factor in
de vormgeving van het justitieel beleid, waarvan de gevangenis een cruciaal element is.
2.1.1. Functie van de vrijheidsstraf
148. In de aanloop naar een verklaring voor de evolutie van de Nederlandse gevangenisbouw, is een
geschiedkundige achtergrond vereist. Het Nederlandse gevangenisbeleid wordt gedurende eeuwen
256
F. JANSSENS en K. BEYENS, “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw.
capaciteit! Maar waar is de visie?”, Orde dag, 2009, afl. 48, 7.
257
F. JANSSENS en K. BEYENS, “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw.
capaciteit! Maar waar is de visie?”, Orde dag, 2009, afl. 48, 7.
258
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 57
259
F. JANSSENS en K. BEYENS, “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw.
capaciteit! Maar waar is de visie?”, Orde dag, 2009, afl. 48, 11.
De missie is helder: méér
De missie is helder: méér
de nieuwe Nederlandse
De missie is helder: méér
66
gedomineerd door de zoektocht naar de rol van de gevangenis en de bijhorende gevangenisbouw. Het
gebruik van de gevangenis als vorm van bestraffing tot beveiliging van de maatschappij is de
resultante van een eeuwenlange zoektocht. Door de Verlichting en menig rechtsdenkers zal de
klassieke straffunctie evolueren naar de resocialisatie. In Nederland zal in tegenstelling tot andere
landen zoals België, de klassieke straffunctie door de nood aan veiligheid opnieuw de voorkeur
krijgen.
a)
Van bewaring naar straf
149. In de Oudheid en Middeleeuwen kreeg de gevangenis nog een andere functie en werd deze
beschouwd als een plaats waar personen konden worden afgezonderd en vastgehouden, omdat ze
overlast bezorgden of niet naar behoren participeerden in de maatschappij. Hierdoor zaten
verschillende soorten gevangenen opgesloten. Het gaat om personen die wachten op een proces of
straf, personen die weigerden hun boete te betalen en zelfs ketters. De gevangenis vervult hier geen
functie van bestraffing, maar krijgt de rol van bewaring. Hierdoor kon in die tijd alles gebruikt worden
als cel. Zo konden in die tijd leegstaande gebouwen makkelijk gebruikt worden als cel.260
150. In de 16de eeuw komt verandering in deze visie. Verschillende factoren leidden tot een humaner
optreden jegens degenen die zich misdragen hadden. Zo is het nutteloos om gevangenen door
lijfstraffen te verminken. Het vergroot enkel de kans dat de persoon zich opnieuw zal wenden tot
strafbaar gedrag. Ook het grote aantal opgesloten bedelaars en zwervers maakte de nood aan nieuwe
maatregelen alleen maar groter.261 Vanuit het Verenigd Koninkrijk komt het idee van heropvoeden van
gevangenen via tewerkstelling in de werkhuizen overgewaaid. De werkhuizen zijn bouwvallige
panden waar werklozen, onrechtmatige bedelaars en landlopers gedwongen worden te wonen en te
werken. De werkhuizen hebben in tegenstelling tot hun voorgangers drie functies gekregen. Hierdoor
krijgen ze een opmerkelijk modern karakter.262 De gevangenis gaat nu niet alleen dienen om
misdadigers via arbeid te hervormen, maar ook om potentiële misdadigers te ontmoedigen. Hiernaast
moeten de werkhuizen hun zelfvoorzienigheid verzekeren door het aanbieden van goedkope arbeid.
De werkhuizen zijn een groot succes. Zo krijgt het ‘Amsterdamse Rasphuis’ al snel navolging in
andere landen. De succesformule is vooral het gevolg van de zelfvoorzienigheid dat leidt tot winst. De
werkhuizen kunnen zo voorzien in hun eigen onderhoud. Het succes van de werkhuizen zal
uiteindelijk ook het doodvonnis zijn. Door de stijgende druk die leidt tot slechte omstandigheden en de
verouderde werkmethode kan niet opgebokst worden tegen de concurrentie.
260
H. STEENSMA, Straffen door de eeuwen heen, de beul, het tuchthuis en de gevangenis, Den Haag, omnibook,
1982, 43.
261
H. STEENSMA, Straffen door de eeuwen heen, de beul, het tuchthuis en de gevangenis, Den Haag, omnibook,
1982, 49.
262
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 16.
67
151. Tot de zeventiende en achttiende eeuw werden in de gevangenissen de opgeslotene nauwelijks
onderscheiden en gescheiden.263 Personen in voorlopige hechtenis, veroordeelden, enz., werden samen
opgesloten. Het is wachten op de eerste nieuwe inrichtingen die speciaal ontworpen zijn als
gevangenis vooraleer er een oplossing zal komen voor het probleem. Gevangenen worden opgesloten
en geklasseerd. Een mooi Belgisch voorbeeld hiervan, is het Correctiehuis in Gent.
b)
De Verlichting: afschrikken en heropvoeden van gevangenen
152. In de achttiende eeuw komt de hervorming van de gevangenissen tot een hoogtepunt. De druk
van de Katholieke Kerk werd gedurende de jaren steeds groter en leidde tot inhumane en veelal
fysieke straffen. Niet alleen werden ze als strafmaatregel gebruikt, maar ook als ondervragingsmanier.
Deze onhoudbare situatie waarbij misdaad werd gezien als een pact met de duivel, werd bij de
Verlichting door een groot aantal strafrechtshervormers in vraag gesteld. De straffen waren te wreed
en mensonwaardig. De relatie tussen misdaad en straf die wordt verdedigd door de kerk moet
verdwijnen en straffen moeten voortaan wettelijk worden bepaald. De rechtsorde moet instaan voor de
bescherming van de burgers. De eis van boetedoening heeft hierbij geen plaats. Grote voortrekker van
deze denkwijze is Beccaria. In zijn werk Dei Delitti e Delle Penne (over misdaden en straffen) geeft
hij de regering het recht om misdadigers te straffen. Ze hebben de verplichting om de maatschappij
veilig te stellen. 264
153. De opkomst van de straffilosofieën aan het einde van de achttiende eeuw gaat gepaard met
stijgende aandacht voor de vormgeving van de gevangenissen. Een gevangenis dient niet enkel veilig
te zijn, maar moet ook voorzien in het doel van de straf, verbetering, hervorming en heropvoeding. De
voorgangers van de gevangenissen, de correctiehuizen en werkhuizen, voorzagen in de straffunctie,
maar waren hiertoe ook geen meerwaarde. Enkele strafgeleerden gaan het belang en noodzakelijkheid
van een aangepaste accommodatie onderstrepen. Jeremy Bentham is de grondlegger van het
Utilitarisme en was één van de eersten die een ontwerp maakte van de ideale gevangenis, het
Panopticon. De vorm en inrichting van het Panopticon speelt een cruciale rol bij de uitvoering en
voltooiing van de straf.265 Inspectie van de gevangenen is van groot belang. Een goeie opvang van
gevangenen vereist een continue opvang. In werkelijkheid is het onmogelijk om aan deze vereiste te
voldoen. Daarom voorziet Bentham het Panopticon van een circulaire vorm. Deze geeft elke
gevangene het gevoel dat hij elk moment gevolgd wordt.266 Deze vorm en inrichting maakt het
Panopticon geschikt voor alle soorten van opsluiting zoals de opsluiting van verdachten, het
263
264
C.KELK, Nederlands detentierecht, Arnhem, Willem Pompe Instituut Utrecht, 2000, 28.
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 18.
265
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 19.
266
K. DAVIES, “Panopticon”, http://www.sagepub.com/hanserintro/study/materials/reference/ref8.1.pdf
(Consultatie 2 mei 2014).
68
tewerkstellen van werklozen, het straffen van criminelen en onderwijzen van jongeren. Het
Panopticon-plan dat gebaseerd is op inspectie zal zich snel verspreiden over heel Europa. Ook in
Nederland zullen in de late negentiende eeuw circulaire inrichtingen gebouwd worden. Naast Jeremy
Bentham heeft ook de Engelse hervormer John Howard een grote invloed gehad op de gevangenissen
van de achttiende en negentiende eeuw. Hij focuste zich grotendeels op de levensomstandigheden in
de gevangenissen. Hij wees op de noodzaak van frisse lucht en stromend water. 267
c)
Discipline en eenzaamheid
154. Vanaf de negentiende eeuw wordt steeds vaker het standpunt verdedigd dat een gevangenisstraf
moet voorzien in discipline en regelmaat. Het geloof in de gevangenisstraf blijft bestaan, maar enkel
via een strengere aanpak zullen de gevangenen opnieuw ijverige en rustige burgers worden. De angst
voor menselijk lijden moet vermijden dat burgers zich wenden tot de criminaliteit. Daarom wordt
steeds meer gehamerd op een strenger en harder regime. Deze verharding van de celstraf staat in
contrast met de aanwezigheid van de Zedenpredikers in Nederland. In 1823 wordt de Vereniging voor
de Zedelijke Verbetering van Gevangenen opgericht.268 Deze zal het initiatief nemen tot een groot
beschavingsoffensief. Zij hielden zich bezig met bezoek aan de gevangenen, nazorg voor vrijgelatenen
en het geven van onderwijs. Zij behouden het geloof in het goede van de mens, maar hun visie zal de
verharding echter niet verhinderen. De meeste strafrechtsdeskundigen vinden dat gevangenisstraf
zonder zware tucht niet voldoende afschrikt. Daarom werd door gevangenisdeskundigen gezocht naar
een andere manier van tenuitvoerlegging. Amerika kende indertijd 2 soorten van gevangenisstelsels.
Het Pennsylvania en het Aubornstelsel. Bij het Pennsylvaniastelsel moesten gevangenen door strikte
afzondering tot inkeer en berouw komen. Een gevangene werd geblinddoekt naar zijn cel gebracht die
hij gedurende zijn gehele detentie nooit verliet. Contact met mede-gevangenen was geheel onmogelijk.
gemaakt. Het Aubornestelsel was iets milder en voorzag in stilzwijgende terwerkstelling. In de
negentiende eeuw wordt over heel Europa geëxperimenteerd met opsluiting die gebaseerd is op
eenzaamheid. Nederland zal uiteindelijk kiezen voor een cellulaire opsluiting mede op aandringen van
de Vereniging voor de Zedelijke Verbetering van Gevangenen. Net zoals de Amerikaanse systemen is
dit systeem gebaseerd op isolatie. Dit moet leiden tot de verhoopte verharding van het regime en
draagt bij tot de hervorming van het individu door reflectie en innerlijk inzicht. Gevangenisstraf
verschuift zo van externe dwang naar zelfdwang. Bovendien komt dergelijk regime de rust binnen de
instelling ten goede.269 Binnen deze evolutie volstaan de gemeenschappelijke gevangenissen uit de tijd
van Howard niet meer. Uit het geloof in eenzame cellulaire opsluiting zal bijgevolg de bouw volgen
267
J. BENTHAM, Panopticon: postscript part I: containing further particulars and alterations relative to the plan
of construction originally proposed; principally adapted to the purpose of a panopticon penitentiary-house,
Londen, 1791, 132.
268
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 23.
269
H. STEENSMA, Straffen door de eeuwen heen, de beul, het tuchthuis en de gevangenis, Den Haag,
Omnibook, 1982, 62.
69
van nieuwe penitentiaire inrichtingen. In 1846 wordt in Amsterdam de eerste Nederlandse cellulaire
gevangenis gebouwd waar gevangenen een stil regime kunnen uitzitten. Deze moest in tegenstelling
tot gevangenissen in de Oudheid, die enkel dienden als bewaring, voldoen aan vele vereisten. Ten
eerste moeten ze voldoende afzondering voorzien. Communicatie tussen de gevangenen moet
uitgesloten worden. Ten tweede moeten de gebouwen afschrikwekkend zijn. Een indrukwekkende
gevel moet de burgers afschrikken om zich tot de criminaliteit te wenden.
d)
Resocialisatie
155. Het stille systeem waarbij gevangenen via eenzaamheid tot bezinning moeten komen, wordt geen
succes. Ondanks hoge cijfers over het aantal zelfmoorden en gevallen van krankzinnigheid wordt het
regime toch lange tijd verdedigd. Men overweegt zelfs een verstrenging van het systeem. Rond de
eeuwwisseling vallen de negatieve gevolgen van de jarenlange eenzaamheid niet meer te ontkennen.
Steeds vaker krijgt men te maken met psychische klachten, zoals schizofrenie, psychoses en
hallucinaties.270 Strafrechtsgeleerden geloven niet meer in de hervormende kracht van de eenzaamheid
en focussen zich voortaan op de onschuldigen en jongeren. De heropvoeding lijkt enkel nog bij hen
zijn nut te bewijzen.
Daardoor worden voor hen verschillende instituties voorzien naast de
gevangenis. Vanaf de tweede helft van de negentiende eeuw ontstaan binnen het strafrecht
verschillende sociologische stromingen. De verzamelnaam voor deze denkrichtingen is het
Positivisme. Het misdrijf is niet langer puur een overtreding van de strafwet, maar is het resultaat van
een reeks causale factoren van verschillende interne of externe oorsprong. De mens is een product van
de sociale omgeving en opvoeding en is bijgevolg gedetermineerd. Het overgaan tot een misdrijf is
niet het resultaat van een vrije wilskeuze. Zo bewijzen de stijgende criminaliteitscijfers tijdens de
Eerste Wereldoorlog het verband tussen criminaliteit en sociaal-economische omstandigheden. Het
negentiende-eeuwse strafrechtsdenken was gebaseerd op zonde en schuld. De schuldnotie wordt door
de positivisten ingeruild voor de gevaarsnotie nl. het gevaar dat een individu uitmaakt voor de
maatschappij.271 Voortaan ligt de nadruk op de persoonlijkheid van de individuele misdadigers. De
rechter krijgt de kans om een juiste geïndividualiseerde straf te kiezen op het ogenblik van de
straftoemeting. Tegenover deze softere aanpak, staat een hardere aanpak voor zogenaamde gewoonte
en beroepsmisdadigers. Zo ontstaat in 1928 de Psychopatenwet die de rechter de mogelijkheid geeft
zogenaamde psychisch gestoorden ter beschikking te stellen van de staat.
e)
Strafklimaat na de Tweede Wereldoorlog
156. De resocialisatiegedachte was revolutionair, maar toch zal deze in Nederland als snel verlaten
worden. Sinds de jaren 1980 domineert veiligheid het Nederlandse strafrechtsdenken. Dit betekent een
herinvoering van de klassieke functie van bewaring. Men verwacht van de regering een kordaat
270
271
H. FRANKE, Twee eeuwen gevangen: Misdaad en straf in Nederland, Utrecht, Spectrum, 1990, 636.
F. VERBRUGGEN en R. VERSTRAETEN, “ Strafrecht en strafprocesrecht”, Antwerpen, Maklu, 2007, 381.
70
optreden tot beveiliging van de maatschappij en voldoende celcapaciteit is onontbeerlijk. De nood aan
veiligheid is hierdoor de grootste drijfveer voor de explosie van cellen die Nederland vanaf de jaren
1980 is ondergaan. Deze evolutie is cruciaal voor begrip van het justitiële beleid.272
157. Na de Tweede Wereldoorlog focuste het Nederlandse gevangeniswezen zich nog volledig op de
persoon van de misdadiger. Er wordt nagedacht over de meest gepaste straf op maat van de
misdadiger. De nadelen van een vrijheidsstraf worden hierbij in rekening genomen. De rechter krijgt
hiernaast ook de keuze tussen een arsenaal van andere mogelijke sancties zoals de voorwaardelijke
veroordeling en de geldboete. De resocialisatiegedachte wordt veruitwendigd in de nieuwe
Beginselenwet Gevangeniswezen van 1951.273 Deze wet bevat heel wat aspecten die de humaniteit en
correcte bejegening van het regime moest bevorderen.274 In die tijd was bijvoorbeeld het wettelijk
vastleggen van subjectieve rechten nog niet aan de orde. De bejegening van ingeslotenen was sterk
afhankelijk van specifieke instructies en van de manier waarop functionarissen gewoon waren te
handelen volgens de geschreven, maar vooral ook van ongeschreven regels van het huis. De directeur
had in een hiërarchische organisatie als een penitentiaire inrichting een belangrijke stem. De directeur
kreeg een autonome machtspositie toebedeeld.275 Door de invoering van een nieuwe Beginselenwet
Gevangeniswezen probeert men de gedetineerde via een positieve hulpverlening en begeleiding tijdens
de detentie een grotere kans te geven op wederaanpassing in de samenleving.276 De
resocialisatiegedachte was hierdoor de aanleiding voor een humaner strafbeleid en de in het teken
daarvan staande zinvolle bejegening van ingeslotenen. Wanneer men volgens de resocialisatie, de
wederopname van de gedetineerde in de maatschappij wil doen slagen, is positieve hulpverlening en
begeleiding tijdens de detentie vereist. Men gelooft niet langer dat de gedetineerde een goed mens zal
worden door eenzame opsluiting en bezinning. Men wil de deliquent via een juiste individuele aanpak
meer kans geven op herintegratie bij het beëindigen van de vrijheidsbenemende straf. Deze
resocialisatie overheerst gedurende lange tijd de Nederlandse rechtspraktijk.
158. Niet lang na het hoogtepunt van het resocialistische rechtsdenken zijn reeds de eerste barsten te
zien en komen de problemen bovendrijven. Steeds vaker komen de thema’s beveiliging en veiligheid
naar voor. In het begin had deze vooral betrekking op de situatie binnen de inrichting. Zo was het
toenmalig Minister Scholten die in 1964 in de eerste na-oorlogse beleidsnota voor het
272
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 23.
273
Wet van 21 december 1951 tot vaststelling van een nieuwe Beginselenwet gevangeniswezen en daarmede
verband houdende wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht en Wetboek van Strafvordering, Stb. 1951, 596.
274
H. FRANKE, “Chapter 1: Two centuries of imprisonment: Socio-historical explanations”, in M. BOONE en M.
MOERINGS, Dutch Prisons, BJu Legal publishers ,Maklu, 2007, 35.
275
X.,
“Goede
bejegening
in
historisch
perspectief”,
http://www.rsj.nl/over_de_raad/bejegening_justitiabelen/hfdst14.aspx (Consultatie 12 maart 2014).
276
Art. 26 Beginselenwet Gevangeniswezen.
71
gevangeniswezen, Het Nederlandse gevangeniswezen, beveiliging en veiligheid introduceerde.277 Het
nieuwe gevangenisbeleid moet voorzien in een optimale beveiliging.278 De resocialisatiegedachte
wordt hierbij nog niet volledig verlaten. De minister hoopte immers de gevangenen zodanig te kunnen
beïnvloeden dat zij na hun straf betere kansen hadden om zich in de vrije maatschappij te kunnen
handhaven.279 Toch zal in de decennia daarna de resocialisatiegedachte meer en meer verlaten worden
en vervangen worden door strenge en uniforme veiligheidseisen. Redenen hiervoor zijn de
tegenvallende recidivecijfers en de niet aangepaste gevangenisgebouwen. Steeds meer studies duiden
op de negatieve effecten van de vrijheidsstraf op de persoonlijkheid en sociale relaties van
gevangenen. Dat een gevangenisstraf de gedetineerde moet voorbereiden op de terugkeer in de
samenleving lijkt zo een illusie. Het is bovendien erg moeilijk om een juiste begeleiding te geven aan
kortgestraften wanneer de penitentiaire instellingen bovendien niet voldoende uitgerust zijn voor het
aanbieden van een goede begeleiding die nodig is om het proces van resocialisatie te doen slagen. Ook
12 jaar later in 1976 werd deze visie gesteund in de beleidsnota van staatssecretaris Hendrik Jan
Zeevalking, Beleidsvraagstukken gevangeniswezen.280 Toch wordt voorbereiding van de terugkeer van
de gedetineerden in de maatschappij nog als één van de hoofdtaken van het gevangeniswezen
beschouwd. Er mag geen verbanning komen van de veroordeelde uit de samenleving of een radicale
verbreking van de sociale relaties die hij onderhield. Het was wachten op de gevangenisnota van
staatssecretaris van Justitie Michiel Scheltema vooraleer de resocialisatiegedachte definitief werd
losgelaten. De beleidsnota van 1982, Taak en toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen, wijst
op de nadelen en de afkeer die bij sceptici is ontstaan over de resocialisatie.281 Het geloof dat een juiste
begeleiding zorgt voor een lagere kans op recidive ebt volledig weg. Volgens deze sceptici komen
gedetineerden na het uitzitten van het vrijheidsontnemende straf opnieuw in hetzelfde milieu terecht
als voordien. Deze invloed overstijgt de impact van de maatregelen tot resocialisatie. Gedetineerden
maken zelf hun keuzes en dragen hiervoor hun eigen verantwoordelijkheid. Er worden hen wel nog
opties en kansen gegeven, maar het initiatief ligt volledig bij hen. Men dient de ambitie van de
resocialisatie af te bouwen. Er dient eerder gesproken te worden van een voorbereiding op de
terugkeer in de maatschappij. Deze verandering van denken zorgt ervoor dat de doelstellingen van
gevangenissen in Nederland bestaan uit een humane tenuitvoerlegging, die de schadelijke gevolgen
van detentie beperkt en die de gedetineerde voorbereidt op een terugkeer in de samenleving. Na
decennia van optimisme en idealisme wordt van de gevangenisstraf alleen nog verwacht dat zij
tegengaat wat ze zelf aanrichtte.282 Door de vervaging van het resocialisatie-ideaal zal bij de komende
277
278
Y. SCHOLTEN, Het Nederlandse gevangeniswezen, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1964.
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 42-43.
279
H. FRANKE, Twee eeuwen gevangen: Misdaad en straf in Nederland, Utrecht, Spectrum, 1990, 644.
280
H.J. ZEEVALKING, Beleidsvraagstukken gevangeniswezen, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1976.
281
M. SCHELTEMA, Taak en toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1982.
282
M. SCHELTEMA, Taak en toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1982.
72
bouwplannen van extra gevangenissen geen rekening worden gehouden met het doel of zin van de
vrijheidsstraf.
2.1.2. Toenemende punitiviteit
159. De humanisering en het resocialiseren van de gevangenisstraf na de Tweede Wereldoorlog
staan in fel contrast met de verharding in de publieke en politieke discussie over
criminaliteitsproblemen die ontstaat tijdens de jaren 1970. Het geloof van de publieke opinie in de
goedheid van de gedetineerde verdween volledig door de door de verhalen van zogenaamde multirecidivisten, die ondanks een opgelegde gevangenisstraf zich achteraf opnieuw tot de criminaliteit
wendden. Deze voorvallen leiden tot veel frustraties en ongecontroleerde uitbarstingen van opgekropte
gevoelens. In 1949 beschreef een gevangenisfunctionaris, onder zijn schuilnaam KAES in het
maandschrift voor het gevangeniswezen zijn visie over zogenaamde onverbeterlijke gevangenen.
“Dergelijke gevangenen zijn niet meer dan een rotte appel in de fruitmand. Deze dienen zo rap
mogelijk verwijdert te worden en wel liefst zo ver mogelijk”. KAES stelde een verwijdering uit de
samenleving voor tijdens dewelke zij zouden onderworpen worden aan zware intensieve arbeid.283
Deze mening was een uitzondering en leidde tot heel wat commotie. Toch kan ze symbool staan voor
de steeds meer verzuurde meningen ten opzichte van gevangenen.
160. Ook binnen het justitieel en strafrechtelijk denken gaat men steeds meer nadenken over
beveiliging en veiligheid. Het was Minister van Justitie Scholten die voor het eerst in 1964 het debat
opende omtrent dit nieuwe doel van de gevangenisstraf.284 Aanvankelijk bedoelde men hiermee de
situatie binnen de inrichting en bleven de gevolgen beperkt. Al snel werd dit toch uitgebreid tot
strenge en uniforme veiligheidseisen. Hierdoor werd beveiliging en veiligheid een belangrijke factor
voor de Nederlandse justitie. In de jaren 1980 zal de beveiliging en veiligheid binnen het
gevangenisregime uitgebreid worden tot de samenleving. De Nederlandse bevolking schreeuwde
stilaan naar een strenger ingrijpen van de beleidsmakers. Burgers krijgen teveel te maken met een
volgens hen ‘te softe’ begeleiding van gedetineerden. Steeds vaker groeit de angst om zich in de
openbaarheid te wenden door de aanwezigheid van kleine criminaliteit, zoals diefstallen, drugsgebruik
en vandalisme. De overheid dient de veiligheid van de burgers te garanderen en hernieuwd zijn geloof
in de mogelijkheden van strafrechtelijk en politioneel ingrijpen bij de bestrijding van criminaliteit.
Ook de media gaat zich steeds meer bezighouden met het niveau van de rechtshandhaving. Deze
ongerustheid en extra druk zorgt voor een steeds harder ingrijpen op criminaliteit door justitie en
politie.285
283
284
H. FRANKE, Twee eeuwen gevangen: Misdaad en straf in Nederland, Utrecht, Spectrum, 1990, 716.
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 42.
285
M. BOONE en M. MOERINGS, “De cellenexplosie; voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen,
jeugdigen en tbs” , JV 2007, nr. 4, 23.
73
161. De verharding van de maatschappij tegenover gestraften is grotendeels te verklaren door de
steeds groeiende criminaliteitscijfer vanaf 1950. Deze steeg van 975 voorvallen tot 1.250 per 100.000
inwoners in 1965. In vergelijking met het Verenigd Koninkrijk, waar de cijfers stegen van 1.000 tot
2.300 per 100.000 inwoners, is dit een kleine stijging. Toch is dit cijfer opvallend voor een land dat tot
dan behoorde tot de beste leerlingen van de Europese klas. In de tien jaar daarna zal de lengte van de
celstraffen en de dagpopulatie echter dalen terwijl de criminaliteitscijfers opnieuw verdubbelen. Deze
onthoudbare situatie zal uiteindelijk leiden tot de afzwering van het reductionisme in Nederland.
Vanaf 1976 zou de gevangenisbevolking de zelfde stijging ondergaan als de criminaliteitscijfers. Dit
gaat samen met een bijna verdubbeling van het aantal vervolgden tot 1983.286 Door de toenemende
criminaliteit en media-aandacht krijgt men toch het gevoel dat de bestrijding achterblijft. De grootste
reden hiervoor is het grote tekort aan gevangeniscapaciteit. De plotse nood aan extra gevangeniscellen
was niet voorzien en men kon de grote vraag niet aan. Om hieraan toch te kunnen voldoen, zal vanaf
1985 een bouwprogramma leiden tot een vervijfvoudiging van het aantal cellen.287
2.1.3. Gevangenisbouw
a)
De nood aan extra capaciteit
162. Penitentiaire capaciteit kwam in Nederland meestal in de media wegens een gebrek aan
gevangeniscapaciteit. Reeds na de Tweede Wereldoorlog was er in Nederland een groot cellentekort.
In 1958 wees het rapport De Nederlandse gevangenissen en haar noodzakelijke verbeteringen op de
noodzakelijkheid en dringendheid van bijkomende capaciteit.288 De toenmalige gevangenissen waren
gebouwd in de periode 1881-1905 en waren sterk verouderd. Ook de beleidsnota van 1964 van
Minister van Justitie Scholten onderschreef deze visie. In deze periode tekent zich een verandering in
de straftoemeting af. Deze verandering kan leiden tot een toename in de gemiddelde lengte van de
oplegde straffen. Wanneer de gemiddelde lengte van de onvoorwaardelijke straffen stijgt, heeft dit
uiteraard gevolgen voor de beschikbare capaciteit. De nieuwbouw moest voorzien in isolatie en
voldoen aan de veranderde opvattingen over penitentiair beleid. Deze opvattingen zullen uiteindelijk
resulteren in de bouw van twee nieuwe inrichtingen in Maastricht en Amsterdam in de jaren
zeventig.289 De gevangenis van Maastricht is de eerste gevangenis die volledig gebouwd is met het oog
op de resocialisatie van de gedetineerde. Bij de bouw ervan werd duidelijk rekening gehouden met de
achterliggende ideeën van de gevangenis en straf. Toch kreeg de gevangenis van Maastricht met zijn
verstedelijkt karakter heel wat kritiek op zijn uiterlijke architectonische vorm. Ook de gevangenis van
286
D. DOWNES, Contrast in tolerance, Post war Penal Policy in the Netherlands and England and Wales, Oxford,
Clarendon Press-Oxford, 1988, 33-45.
287
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 9.
288
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 50.
289
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 51.
74
Amsterdam krijgt kritiek te verwerken. Ondanks de inrichting die voorziet in opsluiting in kleinere
groepen, vreest men de massaliteit en grootschaligheid. Deze zouden leiden tot negatieve gevolgen en
ook de ligging buiten de stad zal het isolement van de gedetineerden versterken. Wanneer ook de
kranten zich gaan wijden aan het steeds toenemende protest, kan de Nederlandse regering niet
achterblijven. In de tweede kamer wordt een motie ingediend om de bouw van massagevangenissen te
vervangen door kleinere gebouwen. Door de verregaande vordering van de bouwplannen bleef een
aanpassing echter uit. De Nederlandse regering gaf toe dat de gebouwen van de gevangenissen in
Maastricht en Amsterdam niet ideaal zijn, maar verdedigen zich dat de zoektocht naar de ideale
gevangenis een leerproces is.290
b)
Cellenexplosie
163. Na de bouw van de gevangenissen in Maastricht en Amsterdam in de jaren 70 blijft de vraag
bestaan tot extra cel-uitbreiding. De vorige uitbreiding was ruim onvoldoende en het aantal criminele
misdrijven, vooral zwaardere categorie, en vervolgingen blijft fel stijgen. Dit werd reeds beaamd in de
beleidsnota Taak en toekomst van in 1982 en door toenmalig staatssecretaris Korte-Van-Hemel in
1983. Ook de hardere aanpak tegen de druggerelateerde misdrijven blijft belangrijk. Halverwege de
jaren 1980 zal dit resulteren in de lancering van een groot nieuwbouwprogramma die moet voorzien
in de bouw van nieuwe penitentiaire inrichtingen. Uiteindelijk zal dit leiden tot een vervijfvoudiging
van het aantal cellen.
164. De cellenexplosie zal resocialisatie en verbetering of heropvoeding van de gedetineerden in zijn
geheel niet meer vermelden.291 De verharding van het systeem door de stijgende criminaliteit deed de
behoefte aan repressieve en preventieve maatregelen toenemen. Het idee achter de eerste generatie
gevangenissen, Maastricht en Amsterdam, bleek niet effectief en is bovendien achterhaald.292 De
nieuwe bouwplannen gaan gepaard met een afnemende interesse in de persoon van de gedetineerde.
Dit is een resultaat van de steeds toegenomen invloed die de publieke opinie heeft op het beleid. In
1982 werd voor het eerst op de toenemende publieke eisen gewezen in de beleidsnota, Taak en
toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen.293 Ook de latere beleidsnota’s zullen dit blijven
aanhalen. De beveiligingsmaatregelen van de inrichting worden verhoogd. Voordien werd de stelling
verdedigd dat zo min mogelijke beveiligingsmaatregelen moeten worden toegepast.294
290
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 58.
291
H. FRANKE, Twee eeuwen gevangen: Misdaad en straf in Nederland, Utrecht, Spectrum, 1990, 647.
292
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 71.
293
M. SCHELTEMA, Taak en toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1982.
294
L. DUBBELD, In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 59
75
165. Vanaf de beleidsnota Samenleving en Criminaliteit in 1985 kiest Nederland resoluut voor een
expansionistisch beleid. Het bij de wederopbouwmentaliteit passende optimisme over de hervorming
van het gevangeniswezen rond 1950 maakte vanaf eind jaren zeventig plaats voor een beleid waarin
een efficiënt management van een immer groeiende en problematischer gedetineerdenpopulatie
centraal staat.295 De continue bezettingsgraad van vrijwel 100% is zeer belastend voor het personeel en
voor de beheersbaarheid van de inrichtingen, terwijl de mogelijkheden van interne en externe
differentiatie in het gedrang komen.296 De beleidsnota kan dus allerminst verrassend worden genoemd.
Vanaf 1985 komt de behoefte aan beveiliging van de maatschappij volledig centraal te staan. Daarbij
wordt de loutere opsluiting van gedetineerden als belangrijkste instrument gezien. In 1988 verschijnt
bij de opening van de gevangenis in Grave een boek waarvan de titel, Simpel opbergen, de functie van
de gevangenis duidelijk omschrijft. De penitentiaire inrichting van Grave is een zogenaamde snelle
gevangenis, die enkel gebouwd werd om zo snel mogelijk tegemoet te komen aan het grote
cellentekort. Hierbij voorziet men niet in voorzieningen voor de gedetineerden, zoals de
gevangenissen van Maastricht en Amsterdam, maar enkel in het simpelweg wegsteken. Gedurende de
tijd dat de crimineel zich achter deze muren bevindt, is de maatschappij veilig voor zijn onaangepast
gedrag. Deze beleidsnota is hierdoor een mijlpaal in het denken over misdaad en de delinquent. Na het
bouwen van de gevangenissen in Maastricht en Amsterdam beschikte Nederland over 3.700 cellen. 18
jaar later zal men in 1997 al 16.500 cellen voorop stellen.
2.2.
Masterplan DJI
166. De bestrijding van criminaliteit en de rechtshandhaving zijn vaker belangrijke pijlers van het
Nederlandse kabinetsbeleid geweest. Dat geldt ook voor het kabinet-Rutte II, dat in zijn
beleidsprogramma onder andere stelde: ‘Veiligheid is een kerntaak van de overheid’.297 In 2008 kende
Nederland een lage bezettingsgraad van 78%. In de periode 2008-2012 daalde ze nog eens met 15%.298
Ook het aantal geregistreerde misdrijven en slachtoffers van criminaliteit ondergaan een neerdalende
trend. In tegenstelling tot 30 jaar geleden staan de gevangenissen, die toen in allerijl de overbevolking
moesten ontlasten, nu leeg.
Bovendien dwingt de financieel-economische situatie waarin Nederland verkeert, de gehele overheid,
inclusief het ministerie van Veiligheid en Justitie tot forse besparingen. Voor het departement
Veiligheid en Justitie wordt een besparing vooropgesteld van bijna 400 miljoen euro in 2013. Deze
moet oplopen tot 1 miljard in 2018. De taakstelling van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), die
295
G. DE JONGE, “De koers van het Nederlands gevangeniswezen sinds de Tweede Wereldoorlog”, JV 2007, nr.
4, 31.
296
G. DE JONGE, “De koers van het Nederlands gevangeniswezen sinds de Tweede Wereldoorlog”, JV 2007, nr.
4, 38.
297
S.N. KALIDIEN en N.E. DE HEER-DE LANGE (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012, Den Haag, Boom
uitgevers 2013, 13.
298
X., “Jaarverslag”, http://djizien.dji.nl/djizien/infographic/jaarverslag-2012/index.cfm (Consultatie 8 april
2014).
76
instaat voor de uitvoering van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen, loopt op van 78 miljoen
euro in 2013 tot 340 miljoen euro in 2018.299 Het is duidelijk dat voor deze besparingen ingrijpende
maatregelen dienen getroffen te worden. Daarom stelt Staatssecretaris Teeven op 22 maart 2013 het
Masterplan DJI 2013-2018 voor. De grootste deel van het budget van het DJI wordt gespendeerd in
huisvestings- en personeelskosten. Het is dus onvermijdelijk dat op deze domeinen fel bespaard moest
worden. Het Masterplan voorziet een combinatie van oude ontwikkelingen en nieuwe maatregelen op
het gebied van detentie. Naast de vooropgestelde besparingen spreekt het kabinet ook grote ambities
uit op het gebied van veiligheid. Veiligheid blijft een kerntaak van de Nederlandse regering. Burgers
moeten zich ten allen tijde veilig voelen. Ook het DJI moet door zijn rol bij de tenuitvoerlegging van
straffen en vrijheidsbenemende maatregelen, zijn steentje bijdragen tot deze veiligheid. Elke strafbare
handeling vereist een gepaste justitiële reactie. Anders verliest het hele sanctiestelsel zijn effectiviteit
en geloofwaardig. De vooropgestelde besparingsmaatregelen lijken hiermee volledig tegenstrijdig en
dreigen deze waarden te onderdrukken. Het DJI tracht bij deze besparingen echter zijn kerntaak niet
uit het oog te verliezen. Het blijft inzetten op belangrijke beleidsdoelstellingen om de
maatschappelijke veiligheid te vergroten. Toch zal de relatie tussen deze kerntaken enerzijds en de
besparingen anderzijds tot heel wat kritiek leiden.
2.2.1. Inhoud
167. Het masterplan van Staatsecretaris Teeven probeert via de doorvoering van meer
meerpersoonscelgebruik en een grote versobering van het detentieregime tot de grootste besparing ooit
te komen voor justitie in de Nederlandse geschiedenis. Deze besparing moet oplopen van 78 miljoen
euro in 2013 tot 340 miljoen euro in 2018.300 Elk onderdeel van het DJI zal hiertoe zijn bijdrage
leveren. Zo wordt enerzijds gedacht aan het gevangeniswezen, de forensische zorg, de
jeugdinrichtingen en de vreemdelingenbewaring, maar anderzijds ook aan het hoofdkantoor en de
landelijke ondersteunende diensten, zoals de Dienst Geestelijke Verzorging, het NIFP, de Dienst
Vervoer en Ondersteuning en de Shared Service Centers.301
168. Het Masterplan tracht de oude kerntaak van het DJI te behouden: zorgen voor een veilige en
rechtvaardige
samenleving
door
ongestoorde
tenuitvoerlegging
van
vrijheidsstraffen
en
vrijheidsbenemende maatregelen en door samen met andere organisaties veroordeelden voor te
bereiden op hun terugkeer in de samenleving, binnen of buiten Nederland. Hiermee wil men de kans
op recidive terugdringen.302
299
F. TEEVEN, Brief van 22 maart 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI, Den Haag,
Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 1.
300
X., IBO Dienst Justitiële Inrichtingen, de ketenmeester, Rijksoverheid, 2013, 7.
301
F. TEEVEN, Brief van 22 maart 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI, Den Haag,
Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 2.
302
F. TEEVEN, Brief van 22 maart 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI, Den Haag,
Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 1.
77
a)
Maatregelen gevangeniswezen
169. De effectiviteit en geloofwaardigheid van het sanctiestelsel vereist dat het DJI ten allen tijde
dient te kunnen beschikken over voldoende capaciteit. Vanaf 2005 krijgt Nederland te maken met een
grote daling van het aantal gedetineerden. Deze reductie zal leiden tot een grote leegstand. In
Nederland maakt het WODC regelmatig prognoses van de behoefte aan sanctiecapaciteit. Het gaat
daarbij om prognoses van celstraffen, taakstraffen en dergelijke, zowel voor meerderjarigen als
minderjarigen. Het Masterplan verwijst naar deze prognoses en voorspelt de komende jaren een lichte
groei van de vraag aan capaciteit. Deze lichte stijging is de reden waarom men binnen de besparingen
van het gevangeniswezen werd gekozen voor een mengeling van versobering, vrijspelen van capaciteit
en aanscherpen van de externe vrijheden.303 Het gebruik van de jaarlijkse raming van het WODC over
de behoefte aan sanctiecapaciteit is opvallend.304 De prognoses kaderen binnen de interesse die heerst
in Nederland voor toekomstige ontwikkelingen van het gevangeniswezen en de gevolgen daarvoor
voor de capaciteit. Toch zijn de prognoses doorheen de jaren niet altijd even betrouwbaar gebleken.
Zo werden in 2004 (prognose 2002-2008) en 2005(prognose tot 2010) telkens een stijging verwacht
van de nodige gevangeniscapaciteit. Cijfers tonen aan dat Nederland na 2005 net een grote daling zag
van het aantal gedetineerden. Ook in de periode voor 2005, toen de Nederlandse gevangenisbevolking
bleef stegen, voorspelde het WODC in 2001 een daling van het aantal gedetineerden. De hedendaagse
leegstand toont dat de prognoses van het WODC ook niet efficiënt kunnen genoemd worden. De
realiteit heeft aangetoond dat op de prognoses altijd een grote foutmarge zit. 305 Bij het gebruik ervan
bij beleidsbepalende akten zoals het Masterplan, moet daarom de nodige voorzichtigheid worden
ingebouwd. Toch komen op basis van de prognoses de volgende maatregelen naar voor:

het maximaal intensiveren van het meerpersoonscelgebruik;

de invoering van een sober regime voor arrestanten en preventief gehechten en het deels
afschaffen van het avond- en weekendprogramma;

het afschaffen van de detentiefasering en de invoering van elektronische detentie.
170. Het meerpersoonscelgebruik wordt opgetrokken met 50 procent.306 In 2012 werden er nog 1.431
meerpersoonscellen voorzien die plaats gaven aan 2.862 gedetineerden. Dit aantal zal stelselmatig
verhoogd worden tot 2.856 meerpersoonscellen, die plaats bieden aan 5.712 gedetineerden. Dit is het
maximale aantal zonder dat er ingrijpende of dure verbouwingen nodig zijn. Het uitvoeren van de straf
in een meerpersoonscel is een volwaardige vorm van tenuitvoerlegging en is goedkoper dan het
303
F. TEEVEN, Brief van 22 maart 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI, Den Haag,
Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 3-5.
304
F. TEEVEN, Masterplan DJI (22 maart 2013), Den Haag, Dienst Justitiële inrichtingen, 2013, 12.
305
T. VANDER BEKEN, “Vrijheidsberoving en strafbeleid: scenario’s voor de toekomst”, in T. DAEMS, P.
PLETINCX, L. ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL, K. VERPOEST, Achter de tralies in België, Academia Press,
2009, 79-80
306
F. TEEVEN, Masterplan DJI (22 maart 2013), Den Haag, Dienst Justitiële inrichtingen, 2013, 14-15.
78
huisvesten van gedetineerden in eenpersoonscellen. Voor het gebruik van meerpersoonscellen moet
allereerst een onderzoek gedaan worden naar contra-indicaties voor dergelijk verblijf, zoals de aard
van het delict, psychische stoornis of gedragsproblematiek. Cellen dienen aangepast te worden aan het
meerpersoonscelgebruik. Deze aanpassingen zorgen ervoor dat niet alle cellen kunnen omgevormd
worden tot meerpersoonscellen.
171. Het regime van preventief gehechten en arrestanten wordt sterk versoberd. Deze maatregelen
zorgen ervoor dat één derde van alle gedetineerde onder een soberder regime zal vallen (4.100
plaatsen). Vanaf 1 juni 2013 zullen arrestanten de eerste 8 weken geplaatst worden binnen het
gevangeniswezen
in
een
regime
van
beperkte
gemeenschap.
Ze
krijgen
een
beperkt
activiteitenprogramma van 28 uur per week zonder arbeid. Het weekend- en avondprogramma wordt
afgeschaft. Vanaf 1 juni 2013 wordt ook het weekend- en avondprogramma afgeschaft voor de
preventief gehechten. Vanaf 1 januari 2014 krijgen ze een sober regime en worden ze onder een
beperkte gemeenschap geplaatst en krijgen ze een beperkt activiteitenprogramma (28 uur) zonder
arbeid.307
172. De algemene detentiefasering in het gevangeniswezen wordt opgedoekt. De externe vrijheden
die de detentiefasering bevat zoals het penitentiair programma en het re-intergratieverlof komen te
vervallen. Gedetineerden kunnen enkel nog op incidentiele basis verlof krijgen, zoals het bijwonen van
een begrafenis. Als vervanger voor de detentiefasering wordt het elektronisch toezicht ingevoerd.
Elektronische detentie is de tenuitvoerlegging van straf buiten de muren van de inrichting en uiteraard
een veel goedkoper systeem. Op het moment van het indienen van het Masterplan DJI werd nog
gewerkt aan een wettelijke basis voor de toepassing van het elektronische toezicht.308
Elektronische detentie kan aan de voor- en achterkant uitgevoerd worden. Elektronische detentie wordt
aan de achterkant toegepast als aanscherping van het vrijhedenbeleid. Gedetineerden dienen tenminste
de helft van de opgelegde detentie intramuraal uitgevoerd te hebben en dit voorafgaand aan de
voorwaardelijke invrijheidsstelling. Elektronische detentie kan enkel toegepast worden aan de
voorkant indien de straf korter is dan zes maanden. Alleen als de rechter in zijn vonnis de executie van
de vrijheidsstraf door middel van elektronische detentie expliciet heeft uitgesloten, kan deze vorm van
tenuitvoerlegging niet toegepast worden.
173. Voor elektronisch toezicht komen enkel bepaalde doelgroepen in aanmerking. Voorafgaand aan
het elektronische toezicht moet een uitgebreide screening gebeuren op de geschiktheid van de
gedetineerde. De Dienst Justitiële Inrichtingen is verantwoordelijk voor de uitvoering van de straf en
de hierbij horende maatschappelijke veiligheid. De elektronische detentie moet zorgen voor een
reductie van 2.033 plaatsen (1.608 intramurale en 425 extramurale plaatsen). Het masterplan wijst
307
308
F. TEEVEN, Masterplan DJI (22 maart 2013), Den Haag, Dienst Justitiële inrichtingen, 2013, 14.
F. TEEVEN, Masterplan DJI (22 maart 2013), Den Haag, Dienst Justitiële inrichtingen, 2013, 15-16.
79
erop dat door deze reductie een zwaardere categorie van gedetineerde zal overblijven. Dit zorgt voor
verhoging van beheers- en zorgrisico’s.309
b)
Maatregelen Tbs en forensische zorg
174. Ook het budget voor forensische zorg wordt de komende jaren teruggebracht, van 725 miljoen
euro tot 602 miljoen euro in 2017.310 De forensische zorgsector krijgt de laatste jaren te maken met een
terugvallende vraag aan tbs-capaciteit. Het Masterplan DJI wil gepast snijden in deze capaciteit. Zo zal
er niet in elke tbs-instelling gesneden worden in de capaciteit, maar worden direct bij 3 forensische
psychiatrische centra voorlopig geen tbs-gestelden meer opgesloten. Dit is een eerste stap naar een
compacte, maar robuuste sector met bedrijfsmatig gezonde inrichtingen. Deze maatregel verhoogt de
druk op de overige forensische instellingen. Er zal sneller geneigd worden patiënten door te sturen
naar minder zorgintensieve plaatsen. Dit risico wordt opgevangen door een meting volgens
internationaal vastgestelde, wetenschappelijk bewezen taxatiemethodieken. Deze gegevens kunnen
dienen voor een betere samenwerking tussen de verschillende niveaus. Daarnaast wordt de gemiddelde
tbs-behandelingsduur in de convenantsperiode met een half jaar verminderd. Hierdoor zal de tbsbehandeling tegen 2017 nog gemiddeld 8 jaar in beslag nemen. Voor de doorstroming zal nauwer
samengewerkt worden tussen de verschillende sectoren.
c)
Maatregelen Justitiële Jeugdinrichtingen
175. De komende jaren verwacht het Masterplan DJI een stijgende vraag naar capaciteit van justitiële
jeugdinrichtingen. Grootse reden hiervoor is de invoering van het adolescentenstrafrecht. Deze
prognose dwingt het Masterplan DJI tot het nemen van capaciteits- en efficiencymaatregelen. Zo
wordt capaciteit die voorheen reeds buiten gebruik was gesteld, nu definitief afgeschreven. Daarnaast
zal ook één operationele justitiële jeugdinrichting gesloten worden. Het gebruik van elektronische
controle wordt geïntensiveerd. Deze kan leiden tot een snellere schorsing van de voorlopige hechtenis.
Wanneer er toch een tijdelijke groei zou zijn van de capaciteitsbehoefte, kan dit opgevangen worden
door een kortstondige groepsvergroting of de resterende reservecapaciteit. Ten laatste wordt één Rijks
justitiële jeugdinrichting opgericht die de vier bestaande Rijksinrichtingen omvat.311
d)
Maatregelen Vreemdelingenbewaring
176. De voorbije jaren was er een daling van de behoefte aan capaciteit voor vreemdelingenbewaring,
inclusief grensdetentie. Ook de komende jaren wordt verwacht dat deze daling zich voortzet. Daarom
wordt besloten om de capaciteit met 933 plaatsen te reduceren om de capaciteit in lijn te brengen met
de bezetting. Een deel van de hierdoor genomen besparingen zal gebruikt worden voor de
309
F. TEEVEN, Masterplan DJI (22 maart 2013), Den Haag, Dienst Justitiële inrichtingen, 2013, 15.
F. TEEVEN, Masterplan DJI (22 maart 2013), Den Haag, Dienst Justitiële inrichtingen, 2013, 16.
311
F. TEEVEN, Brief van 22 maart 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI, Den Haag,
310
Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 6.
80
intensivering van alternatieve toezichtsmiddelen bij de terugkeer van vreemdelingen die Nederland
dienen te verlaten.312
2.2.2. Gevolgen
177. Door de dalende behoefte aan gevangeniscapaciteit sinds 2005 is het onvermijdelijk dat
inrichtingen zullen gesloten worden. De grootste impact zal ongetwijfeld gedragen worden door het
betrokken personeel.313 Het Masterplan DJI schenkt hieraan de nodige aandacht. Zo zal bij de sluiting
van een inrichting rekening gehouden worden met de regionale werkgelegenheidssituatie. Verder heeft
het kabinet zich bij zijn afweging laten leiden door de volgende criteria:

Bedrijfsvoeringsaspecten

De spreiding van inrichtingen over Nederland, mede in het licht van samenwerking met de
ketenpartners om de recidive terug te dringen

De optimale inzet van specialismen in de strafrechtsketen met het oog op een zo hoog
mogelijke kwaliteit van de uitvoering.314
Aan
de
keuze
over
welke
inrichtingen
gesloten
zullen
worden,
is
een
zorgvuldig
besluitvormingsproces voorafgegaan.315 De sluitingen zullen in verschillende fases gebeuren in de
periode 2013-2018. Het doorsturen van personeel naar andere functies vergt immers tijd en zo kan ook
rekening gehouden worden met actuele ontwikkelingen van de behoefte aan capaciteit. Hiervoor
zullen opnieuw de prognoses van het WODC gebruikt worden.
178. Aan het gevangenispersoneel worden verregaande inspanningen gevraagd. Zo wordt van ruim
3.700 medewerkers verwacht dat ze mobiel worden buiten hun huidige sector. 1.300 van hen moeten
na het verval van hun werk reeds elders binnen hun regio tewerk gesteld zijn. Voor de 2.400 overige
personeelsleden is de oplossing verder weg. De nodige besparingen op personeelskosten zijn zwaar en
zullen niet enkel opgelost kunnen worden door het verplaatsingen naar andere beschikbare functies.
De nodige inspanningen zullen genomen worden, maar gedwongen afvloeiingen worden in het
Masterplan niet uitgesloten. Ten gevolge van de afvloeiingen voert het DJI vanaf 1 april 2013 een
312
F. TEEVEN, Brief van 22 maart 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI, Den Haag,
Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 6.
313
F. TEEVEN, Masterplan DJI (22 maart 2013), Den Haag, Dienst Justitiële inrichtingen, 2013, 27.
314
F. TEEVEN, Brief van 22 maart 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI, Den Haag,
Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 7.
315
F. TEEVEN, Brief van 22 maart 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI, Den Haag,
Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 7.
81
vacaturestop in.316 Het DJI zal proberen zoveel mogelijk openstaande functies in te vullen met
werknemers die reeds bij het DJI tewerkgesteld zijn.
Hoofdstuk 2: Een Masterplan, reddingsboei of ondergang?
1. Masterplan een gemiste kans?
1.1.
Gevangenissen bijbouwen
179. Het Belgische Masterplan 2008-2012 kan gezien worden als een mijlpaal in het straf- en
gevangenisbeleid. In tegenstelling tot eerdere nota’s en plannen die een meer reductionistische visie
weerspiegelden, koos het Masterplan resoluut voor een expansionistisch beleid waarbij een oplossing
voor de overbevolking gezocht wordt in de uitbreiding van de gevangeniscapaciteit.317 Overbevolking
kan je op twee manieren bekijken. Ofwel heb je teveel gevangenen, oftewel heb je te weinig
gevangenissen. Sinds het Masterplan wordt resoluut het laatste gesteld.318 Van het vooraf gevreesde
aanzuig-effect was geen sprake meer. Nederland verdedigt deze laatste visie al veel langer en ging al
veel vroeger over tot het bijbouwen van gevangenissen om de overbevolking op te vangen. Reeds in
1958 wees het rapport De Nederlandse gevangenissen en haar noodzakelijke verbeteringen op de
noodzakelijkheid en dringendheid van bijkomende capaciteit. Uiteindelijk zal het nog duren tot de
jaren zeventig vooraleer de eerste gevangenissen in Maastricht en Amsterdam een feit waren. In de
jaren tachtig veruitwendigde het expansionisme zich in de vervijfvoudiging van het aantal cellen.
Nederland slaagde in de jaren zeventig en tachtig te doen, waar België tot voor kort niet in slaagde.
1.1.1. De onvermijdelijke keuze van het expansionisme?
180. België en Nederland reageerden volledig anders op de sterke groei van het aantal gedetineerden.
Hoewel uitbreiding vanzelfsprekend lijkt te zijn, dient aan deze beslissing een grondig onderzoek
vooraf te gaan. Een gevangenis bouw je nu eenmaal niet van de ene dag op de andere. Bovendien
vereist ze ook de nodige financiële inspanning. Het bijbouwen mag dan ook geen oplossing op korte
termijn zijn, maar dient te passen binnen een beleid op lange termijn. De meest aangehaalde reden
voor het uitbreiden van de gevangeniscapaciteit is het opvangen van de overbevolking en de nood aan
werkbaarheid. Toch hoeft dit geen onvermijdelijk gevolg te zijn. Bij overbevolking kan naast
expansionisme ook gekozen worden voor reductionisme. Bij het verschijnen van de Oriëntatienota in
1996 had België een tekort van 1.000 cellen op 6.642 gedetineerden. Dit is een tekort van 15 procent.
Toen men 12 jaar later in 2008 besloot tot bijbouwen van extra gevangenissen, was er een tekort van
316
F. TEEVEN, Masterplan DJI (22 maart 2013), Den Haag, Dienst Justitiële inrichtingen, 2013, 28.
T. VANDER BEKEN,“ Vrijheidsberoving en strafbeleid: scenario’s voor de toekomst” in T. DAEMS, P.
PLETINCX, L. ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter tralies in België, Gent,
317
Academia Press, 2009, 76.
318
D. LEESTMANS, “Wie sluiten we op, en waarom?”, Juristenkrant 2009, afl. 193, 8-9.
82
1.500 cellen op een bevolking van 10.000.319 Dit is tevens een tekort van 15 procent. Het tekort bleef
dus gedurende 12 jaar even groot. Toch koos men in 1996 nog resoluut voor het reductionisme. De
Oriëntatienota van 1996 was een revolutionair werk en werd indertijd alom geprezen omdat ze na
jaren, of beter decennia van non- of wanbeleid op justitie, voor het eerst een coherente beleidsvisie
ontwikkelde,
die
moest
bijdragen
tot
een
samenhangend
en
kwaliteitsvol
straf-
en
strafuitvoeringsbeleid. Van het spaarzame gebruik van vrijheidsberoving zal 12 jaar later weinig
overblijven in het Masterplan. In de plaats daarvan komt een erg ambitieus plan waarbij de
vrijheidsberoving als ultimum remedium lijkt verlaten te worden. Burgers die een vrijheidsstraf
krijgen opgelegd, zullen deze ook uitvoeren. Hiervoor zal de nodige uitbreiding en renovatie nodig
zijn. De visie van de Oriëntatienota was weloverwogen en was bijzonder hoogstaand. De eerst zo fel
verdedigde inzichten, zijn toch weer verlaten en bovendien vervangen door de indertijd afgezworen
maatregel van bijbouwen. Met het Masterplan van minister Jo Vandeurzen lijkt het wapen definitief
van schouder te zijn veranderd. De redenen hiervoor zijn uiteenlopend.
181. De meeste Belgische gevangenissen zijn versleten en voldoen niet meer aan de internationale
normen. Zo werd België in 2005 nog op de vingers getikt door het Europees Comité voor de Preventie
van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing (CPT).320 Dit comité
organiseert bezoeken aan plaatsen waar mensen zijn gehuisvest die op enigerlei wijze van hun vrijheid
zijn beroofd door de overheid, om te beoordelen hoe deze mensen worden behandeld.321 De functie
van het CPT is preventief. Doorheen de jaren is het CPT uitgegroeid tot een belangrijke actor op het
vlak van de bescherming van de mensenrechten in Europa. De voorbije decennia waren de
bevindingen van het CPT over België dikwijls erg negatief. Na een nieuw negatief advies in 2005
beseften de Belgische beleidsmakers dat ze nu niet meer te lang konden talmen.322 Het Masterplan van
2008, die de introductie van het expansionisme zal inleiden, zal ook expliciet verwijzen naar de
bevindingen van het CPT en de voorgaande bezoeken. Een steeds terugkerend pijnpunt in de rapporten
van het CTP is de implementatie van de basiswet. Na het bezoek in 1997 verwees de Belgische
regering graag naar de opdracht die was toegekend aan professor Dupont en de opgerichte commissiebasiswet. Na het CPT-rapport van 2001 kon men verwijzen naar het afgewerkte rapport van de
commissie-basiswet. De hoop overheerste dat het wetsvoorstel snel wet zou worden. Bij het bezoek in
319
320
J. P. JANSSENS, Justitie in cijfers 2012, Federale Overheidsdienst Justitie, Brussel, 2012, 46.
Réponse du Gouvernement de la Belgique au rapport du Comité européen pour la prévention de la torture
et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) relatif à sa visite en Belgique du 18-27 avril 2005,
CPT/Inf (2006) 40, 21 november 2006, 60 p.
321
Art. 1, European Convention for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or
Punishment, European Council, 26 november 1987.
322
T.DAEMS, “Gapen bij de gapende kloof. Strafbeleid, gevangeniswezen en de weergekeerde stilte rond de
legitimiteitscrisis van de vrijheidsstraf”, in T. DAEMS, P. Pletincx, L. ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K.
VERPOEST (eds.), Achter de tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 25
83
2005 was de basiswet reeds gestemd en kon men verwijzen naar de gefaseerde implementatie.323 In
2009 zou het CPT opnieuw langskomen. Dat dit rapport niet lovend zou zijn, liet zich raden.324 België
diende zo snel mogelijk een oplossing te vinden voor de overbevolking. Het is immers de
problematiek van de overbevolkte gevangenissen die heel wat gevolgen heeft voor het interne regime.
Zo is zij verantwoordelijk voor negatieve effecten zoals bijvoorbeeld een verslechtering van het
algemene leefklimaat, problemen met beperkte bezoekfaciliteiten en een gebrek aan gevangenisarbeid.
Ook in de rapporten die volgen uit het VN-verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of
onterende behandeling of bestraffing zal de basiswet geregeld terugkomen. De internationale druk op
België groeit. Ook Nederland kreeg van 10 tot 22 oktober 2011 bezoek van het CPT. Dit verslag werd
gepubliceerd op 9 augustus 2012.325 Hierbij had het uitgebreid aandacht voor de opvallende daling van
het aantal gedetineerden. Het CPT verwelkomt deze trend die in contrast staat met de situatie in andere
landen. Samen met de goeie materiële omstandigheden leidt dit tot een positief advies over de
Nederlandse gevangenisbevolking. In tegenstelling tot België, moest Nederland voor zijn Masterplan
dus niet vrezen voor een eventueel later negatief advies. Van 16 tot 18 oktober 2013 bezocht het CPT
opnieuw de Nederlandse gevangenissen. Bij dit bezoek werd geen aandacht geschonken aan de
gevangenisbevolking. Tot heden werd nog altijd geen verslag vrijgegeven van dit laatste bezoek.
Hoewel het CPT de laatste jaren steeds vaker geconfronteerd wordt met aanbevelingen die zonder
gevolgen blijven en bovendien reeds tijdens opeenvolgende bezoeken werden geformuleerd, valt het
belang van deze actor niet te verwaarlozen.326 Dat de druk uit internationale hoek toenam, verklaart de
vermelding ervan in het Masterplan. Zo werd verwezen naar de bezoeken 1997, 2001 en 2005.327 Deze
waren voor België alles behalve een opsteker.328
182. Naast internationale druk ontstond in België ook steeds meer interne druk. Steeds vaker werden
burgers geconfronteerd met criminaliteit. Ook de media geeft steeds vaker uitgebreid verslag over
criminele feiten. Een groot voordeel van deze mediatisering is de voeding van het maatschappelijke en
politieke debat. Hierdoor krijgt Justitie na jaren van verwaarlozing eindelijk budget en de nodige
aandacht. Deze kan ook de aanleiding zijn tot een versnelde doorvoering van beleidsmaatregelen. De
323
T.DAEMS, “Gapen bij de gapende kloof. Strafbeleid, gevangeniswezen en de weergekeerde stilte rond de
legitimiteitscrisis van de vrijheidsstraf”, in T. DAEMS, P. Pletincx, L. ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K.
VERPOEST (eds.), Achter de tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 25-26.
324
D. LEESTMANS, “Wie sluiten we op, en waarom?”, Juristenkrant 2009, afl. 193, 8.
325
Report to the Government of the Netherlands on the visit to the Netherlands carried out by the European
Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 10 to
21 October 2011, CPT/Inf (2012) 69 p.
326
T. DAEMS, “Twintig jaar CPT: een terugblik”, Panopticon 2010, 79.
327
J. VANDEURZEN, Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisstructuur in humane omstandigheden, Brussel,
ministerie van Justitie, 2008, 2.
328
T.DAEMS, “Gapen bij de gapende kloof. Strafbeleid, gevangeniswezen en de weergekeerde stilte rond de
legitimiteitscrisis van de vrijheidsstraf”, in T. DAEMS, P. Pletincx, L. ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K.
VERPOEST (eds.), Achter de tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 25.
84
mediatisering brengt echter ook nadelen met zich mee. Zo kan een versnelde doorvoering van
beleidsmaatregelen onvoldoende doordacht gebeuren.329 Ook brengt ze onder de burgers een steeds
groter gevoel van onveiligheid. Dit kan zelfs leiden tot een panische angst voor criminaliteit onder de
burgers. Vooral rechtse politieke partijen spelen in op deze angst. Zij gaan het punitieve oordeel dat
leeft bij de bevolking misbruiken om repressievere straffen te rechtvaardigen.330
1.1.2. Nederland in het achterhoofd
183. Het Masterplan is duidelijk een mooi voorbeeld van realpolitiek waarvan de grenzen getrokken
worden door een publieke opinie, die op haar beurt door de sensatiepers wordt opgejaagd. 331 Het is
vooral financieel een erg ambitieus plan. De plannen tot bijbouwen zullen van Justitie de nodige
inspanningen vergen. Of deze investeringen zullen opbrengen, valt nog af te wachten en zal
waarschijnlijk pas binnen jaren duidelijk zijn. Hoe dan ook is elke euro die Justitie nu in nieuwe
gevangenissen steekt, een euro minder die kan dienen voor de preventie van criminaliteit. Het grootste
argument die critici aanhalen tegen de gevangenisbouw is het gevreesde aanzuigeffect. Vandaag
worden de leegstaande cellen in Nederland vaak aangehaald om dit effect tegen te spreken.332 Toch
ging ook de cellenexplosie in Nederland gepaard met een evenredige stijging van het aantal
gevangenen.333 De gevangenisbevolking daalde pas nadat Nederland via andere maatregelen ingreep
op de straftoemeting en de strafuitvoering en vindt dus geen oorzaak in het expansionisme. Het
Nederlandse verloop toont hoe onzeker en onstabiel de toekomst van het expansionisme is. Dergelijke
uitbreiding vergt immers grote financiële inspanningen, maar het blijft de vraag of België dergelijke
gok moet wagen. Het heeft geen positieve gevolgen voor de gevangenenstijging en indien het aantal
gedetineerden door andere maatregelen toch zou dalen, staan de nieuwe cellen weer leeg. Ondanks dat
er heel wat maatschappelijke en penale mechanismen zijn waarop men geen vat heeft en die de
gevangenispopulatie doen fluctueren, mag men toch niet vergeten dat het opsluiten van mensen het
resultaat is van een proces over de verschillende niveaus van de strafrechtsbedeling. Nederland
bouwde vanaf de jaren 1980 een grote aantal nieuwe gevangenissen om de overbevolking aan te
pakken, maar uiteindelijk waren het aanpassingen van de straftoemeting en veranderingen binnen de
invrijheidsstelling, die een oplossingen boden aan het probleem. Bijkomende capaciteit kan de
overbevolking weghelpen, maar zal geen vat hebben op de evolutie van het aantal gedetineerden. Op
de vraag of de nieuwe Belgische gevangenissen het Nederlandse voorbeeld zullen volgen kan pas
329
F. JANSSENS en K. BEYENS, “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: méér
capaciteit! Maar waar is de visie?”, Orde dag, 2009, afl. 48, 7
330
K. BEYENS, “Reflecties omtrent het hedendaags rechtspreken”, in F. VERBRUGGEN, R. VERSTRAETEN, D.
VAN DAELE en B. SPRIET (eds.), Strafrecht als roeping, Liber amicorum Lieven Dupont, Leuven, Universitaire
Pers, 2005, 297-300.
331
H. CLAUS, “Blijven geloven? Een kritische benadering van het beleidsplan van minister Jo Vandeurzen.”,
Fatik 2008, nr. 118, 24.
332
J. VANDEURZEN, Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, 18
april 2008 (perstekst), Brussel, ministerie van Justitie,10-11.
333
T. DAEMS, “baksteen in de maag, steengruis in de nieren”, Panopticon 2008, 29(4), 77.
85
binnen enkele jaren antwoord gegeven worden. Het bijbouwen van gevangenissen is hoe dan ook een
dure oplossing die ongetwijfeld heel wat risico’s meebrengt.
1.2.
De ondergang van het ultimum remedium
184. Sinds de Oriëntatienota van Stefaan de Clerck, die focuste op herstel en re-integratie voerde
België een reductionistisch beleid ten aanzien van het strafuitvoeringsprobleem in België. Het
reductionistische beleid werd reeds in 1984 beschreven door Rutherford als een waarlijk scepticisme
vanwege beleidsmakers en praktijkmensen ten aanzien van de mogelijke positieve effecten van
vrijheidsberoving, een sterke intolerantie ten overstaan van overbevolking in gevangenissen en geen
uitbreiding van de gevangeniscapaciteit. 334
De stijgende gevangenisbevolking dient bestreden te worden via de front- en back door strategie. De
front door strategie probeert via decriminalisering en beperkte toepassing van voorlopige hechtenis en
vrijheidsstraffen de input van gevangenisbevolking zoveel mogelijk te milderen. De gevangenisstraf
mag enkel een laatste redmiddel zijn, een ultimum remedium indien andere straffen niet voldoen. De
voorkeur dient uit te gaan naar een alternatieve niet-vrijheidsstraf. De back door strategie mindert de
gevangenisbevolking door het gebruik van vervroegde en voorwaardelijke invrijheidsstelling.
Heel wat landen hebben een geslaagd reductionistisch beleid gevoerd. Het Verenigd-Koninkrijk
(1908-1938), Japan(1950-1975), Finland(1965-1989) en Denemarken(1973-1980) voerden een eigen
reductionistisch beleid en slaagden erin de gevangenisbevolking drastisch te laten dalen. Belangrijk
voor deze masterproef is ook dat Nederland tussen 1950 en 1975 te maken had met een stijgende
gevangenisbevolking. Via een succesvol reductionistisch beleid slaagden de Nederlandse
beleidsvoerders erin het aantal gevangenen sterk te laten dalen. De geslaagde voorbeelden van het
reductionistische beleid hebben ervoor gezorgd dat dit gedurende de jaren een populair model is
geworden. Het idee van gevangenisstraf als ultimum remedium zal dan ook geregeld terugkeren in de
verschillende Belgische beleidsnota’s.
185. Net zoals in de vorige beleidsnota’s van Stefaan de Clerck I (1996), Marc Verwilgen (1999),
Laurette Onkelinx (2003) en Jo Vandeurzen (2007) komt in het Masterplan opnieuw het
reductionistische idee van de gevangenisstraf als ultimum remedium naar boven. De zoektocht naar de
zinvolheid van de vrijheidsberovende celstraf lijkt zo verder gezet te worden. Stefaan de Clerck I deed
dit in 1996 nog uit effectiviteitsoverwegingen en op basis van ethische en politieke gronden. Marc
Verwilghen vond het echter een sanctie die heel wat nadelen met zich meebracht en minder leidt tot
334
K. BEYENS en F. JANSSENS, “ Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: méér
capaciteit ! Maar waar is de visie?”, Orde dag 2009, afl. 48, 7; S. SNACKEN, “Bestraffing, vrijheidsberoving en
mensenrechten. Een reductionistisch strafbeleid in mensenrechtelijk perspectief” in E. BREMS, S. SOTTIAUX, P.
VANDEN HEEDE, W. VANDENHOLE, (eds), Vrijheden en vrijheidsbeneming. Mensenrechten van gedetineerden,
Antwerpen, Intersentia, 2005,336.
86
herstel. Laurette Onkelinx vond de celstraf geen adequaat antwoord op strafbaar gedrag. Ook het
beleid onder minister De Clerck, dat verder bouwt op het regeerakkoord van minister Vandeurzen,
lijkt de zoektocht van de voorgaande nota’s door de vermelding van het ultimum remedium principe
verder te zetten. Toch moet in dit geval een groot vraagteken geplaatst worden achter deze
vermelding.335
Ten eerste spreekt een reductionistisch beleid zich negatief uit ten aanzien van het bijbouwen van extra
gevangeniscapaciteit. De Belgische beleidsvoerders verkondigen echter dat het uitbreiden van de
gevangenissen sinds 2007 noodzakelijk is. Het voorheen genoemde aanzuigeffect van extra capaciteit,
de hoge kostprijs en de nood aan een langetermijnvisie zijn plots niet meer aan de orde.
Capaciteitsuitbreiding wordt zelfs een conditio sine qua non voor alle verder vernieuwingsprojecten
binnen Justitie.336 Zo wordt de implementatie van gestemde wetten tegengehouden door de
overbevolkingsproblematiek. Een oplossing is dermate noodzakelijk dat volgens het Masterplan, ‘Een
geloofwaardige strafuitvoering onhaalbaar is zolang de overbevolking aanhoudt’. Een correct parcours
voor de alternatieve maatregelen is enkel mogelijk wanneer er eindelijk een oplossing komt voor de
overbevolking. Een correcte implementatie van opleidingsinitiatieven voor penitentiaire beambten is
onhaalbaar zolang de overbevolking aanhoudt. Met andere woorden: deze overbevolking is
verantwoordelijk voor het falen, ondanks enorm veel goede wil en expertise, van een deel van onze
rechtsbedeling’.337 Het vermelden van ultimum remedium in een Masterplan die duidelijk een
expansionistische visie verkondigt, lijkt dus niet meer dan een vermelding en kan dus onmogelijk als
een oprecht uitganspunt worden beschouwd.
Ten tweede beschouwt het Masterplan een stijgende gevangenisbevolking als een algemeen
internationaal fenomeen waarmee ook België te kampen heeft. Cijfers van de Raad van Europa
moesten aantonen dat ook de komende jaren een stijging van de gevangenisbevolking mocht worden
verwacht. Dit voedde de gedachte dat er extra capaciteit nodig was om deze onvermijdelijke stijging te
kunnen opvangen. Deze visie op gevangenispopulatie doet niet enkel onrecht aan de complexe
realiteit, maar het ermee gepaard gaande fatalisme druist in tegen het geproclameerde ultimum
remedium-principe en is daarenboven ook paradoxaal.338 Het doorvoeren van de voorlopige
invrijheidsstelling, de niet uitvoering van korte vrijheidsstraffen en het elektronische toezicht hebben
de voorbije jaren aangetoond dat de gevangenisbevolking kneedbaar is, of op z’n minst beïnvloedbaar.
We moeten blijven beseffen dat het beheren van de populatie keuzes met zich meebrengt. Ons
335
T.DAEMS, ‘Gapen bij de gapende kloof. Strafbeleid, gevangeniswezen en de weergekeerde stilte rond de
legitimiteitscrisis van de vrijheidsstraf’, in T. DAEMS, P. PLETINCX, L. ROBERT, V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en
K. VERPOEST (eds.), Achter de tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 30.
336
T. DAEMS,” baksteen in de maag, steengruis in de nieren”, Panopticon 2008, 29(4), 71.
337
Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, 11.
338
T. DAEMS, “baksteen in de maag, steengruis in de nieren”, Panopticon 2008, 29(4), 72.
87
overgeven aan een onvermijdelijke stijging is onaanvaardbaar en bovendien onverenigbaar met het
ultimum remedium principe.
Bovendien geven de cijfers van de Raad van Europa die het Masterplan meegeeft een onvolledig
beeld. Er van uitgaande dat de gevangenispopulatie internationaal zullen stijgen, worden immers
alleen 9 landen vermeld die tussen 2000 en 2006 een stijging hebben gekend van de
gevangenisbevolking.( Luxemburg (+81%) Nederland (+38,6%), Spanje (+28,2%),Oostenrijk
(+26,9%), Griekenland (+19,3%), Noorwegen (+14,9%), Frankrijk (+14,3), België (+12,9%),
Denemarken (+12,6%). Landen die in diezelfde periode te maken hadden met een daling van de
gevangenisbevolking, werden niet vermeld. (Slovakije (-45,9%), Roemenië (-24,5%), Letland (19,2%), Tsjechië (-15,2%), Zwitserland (-11,5%)). Bovendien was in 21 landen van de 46 in 2006 een
daling te merken in vergelijking met het jaar eerder. De stelling dat de stijging een onvermijdelijk
internationaal natuurfenomeen is, is dus op zijn minst voor discussie vatbaar.
186. Het masterplan verlaat voorgoed de reductionistische visie, die vanaf 1996 door toenmalig
minister De Clerck en zijn opvolgers verdedigd werd. Ironisch genoeg was het opnieuw minister De
Clerck die met het Masterplan, verder bouwend op het werk van zijn voorganger Vandeurzen, de weg
insloeg van het expansionisme. De beoogde stijging van geloofwaardigheid is enkel haalbaar door het
uitbreiden van de voorziene capaciteit. Dat in het masterplan de vrijheidsstraf voorschrijft als ultimum
remedium is daarom opmerkelijk en tegelijk verwaarloosbaar. Het uitbreiden van de capaciteit wegens
een onvermijdelijke stijging gaat volledig in tegen het ultimum remedium principe dat juist een
element is van het reductionisme. Het vermelden van ultimum remedium in het masterplan kan
daarom onmogelijk serieus worden genomen. Hierdoor ligt het debat over wat we van
gevangenisstraffen verwachten nog helemaal open. Gevangenissen bouwen vooraleer antwoord te
geven op deze vraag, brengt ons in een straatje zonder einde.
1.3.
Gevangenisconcept
187. Overbevolking van de gevangenissen is de resultante van een problematische relatie tussen
enerzijds de capaciteit en anderzijds de bevolking van de gevangenissen.339 Bovendien is de omvang
van de gevangenisbevolking niet alleen afhankelijk van het aantal opsluitingen, maar ook van de
periode dat iemand in de gevangenis verblijft. Deze beide factoren kunnen dus leiden tot een
verhoging van de gevangenispopulatie.340 Met dit in het achterhoofd krijgt in de voortdurende strijd
tegen de overbevolking het kwantitatieve aspect geregeld voorrang en dreigt het kwalitatieve
339
K. BEYENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren: overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken
en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer, 1993, 3.
340
E. MAES en V. SCHEIRS, “ De Belgische gevangenispopulatie in cijfers” in T. DAEMS, P. PLETINCX, L. ROBERT,
V. SCHEIRS, A. VAN DE WIEL en K. VERPOEST (eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 93.
88
gedachtegoed verloren te gaan. De dreigende gevangeniscijfers drijft de beleidsmakers geregeld tot het
nemen van abrupte maatregelen, waarbij de gevangenen herleid worden tot cijfers. Het Belgische
Masterplan wind er geen doekjes om. Het meest dringend is de strafuitvoering: de gevangenissen zijn
overbevolkt. Daarnaast is de publieke opinie zich een beeld van criminaliteit gaan voorstellen waarbij
telkens maar opnieuw om strengere straffen wordt gevraagd. Burgers verwachten steeds vaker dat de
overheid voorziet in veiligheid. Overtreders lijken het vertrouwen van de maatschappij geschonden te
hebben en dienen opgesloten te worden. Wanneer onder de bevolking ook nog eens (al dan niet
terecht) de impressie overheerst dat de criminaliteit blijft toenemen, lijkt de stap richting het louter
opsluiten snel gezet en is het pleidooi voor de uitbreiding van de gevangeniscapaciteit in België te
begrijpen. Toch is de bevolkingsproblematiek veel breder en complexer dan het bouwen van extra
gevangenissen. Alles begint met een doordacht bouwconcept. Men wil een doordacht toekomstbeleid
voeren, maar door de druk en snelheid dreigt men de gevangenissen opnieuw te herleiden tot
stapelhuizen. Het is gissen vanuit welke penitentiaire visie men wil vertrekken. Nederland verliet voor
zijn cellenexplosie in de jaren 1980 de piste van re-integratie en verloor het geloof in de herstellende
werking van de vrijheidsstraf. Dit is opvallend, want net zoals België had het voor de uitbreiding een
Beginselenwet voor het gevangeniswezen goedgekeurd. Daarin werd opgenomen dat de vrijheidsstraf
moet bijdragen aan de voorbereiding van de terugkeer van gedetineerden in de maatschappij. Toch liet
Nederland de resocialisatie vallen en ging het in grote getale gevangenissen bouwen. Daarbij speelde
het kort op de bal en was enkel de beveiliging van de maatschappij van belang. Dergelijke ‘oude’
gevangenissen voldeden echter niet aan het concept van een toekomstige gevangenis. Vandaag
probeert men immers aan de gevangenisstraf een positieve, constructieve invulling te geven die gericht
is op re-integratie van de gedetineerde. Door het gebrek aan interesse in gedetineerden bij de
gevangenisbouw wordt bijvoorbeeld hun dagprogramma in Nederland sterk afgezwakt en zit men
reeds met een overschot aan aftandse gevangenissen. Kwantitatieve uitbreiding leidt dus niet
automatisch tot kwalitatieve verbetering.341 België dreigt in al zijn enthousiasme dezelfde weg uit te
gaan. Bijbouwen is niet langer de vraag, maar door de nood aan snelheid schrijft het Masterplan geen
gevangenisconcept voor waardoor een langdurig beleid op de helling komt te staan.342 België moet
blijven investeren in een positieve, constructieve invulling van de gevangenisstraf gericht op reintegratie van de gedetineerde. Deze doelstellingen zijn verwerkt in de Basiswet betreffende het
gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, maar zijn niet te vinden in het Masterplan.
Desondanks is men toch begonnen met de uitvoering ervan en hebben de eerste gevangenissen hun
deuren geopend.
341
T. DAEMS, “Baksteen in de maag, steengruis in de nieren. De beleidsnota justitie en het Masterplan 20082012 voor een gevangenisstructuur in humane omstandigheden.” Panopticon 2008, 29(4), 72.
342
P. VERMEULEN, “Prison make, take a break”, Orde dag 2009, afl. 48, 24.
89
1.4.
Succesvol wapen tegen de overbevolking?
188. Het Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden zette
sterk in op renovaties en uitbreidingen op bestaande entiteiten, vervangbouw van verouderde
instellingen en de bouw van 7 gevangenissen. Vooral de snelheid waarmee Justitie wilde handelen was
opvallend. De eerste versie van het Masterplan van 18 april 2008 vermeldde dat de bouw van een
nieuwe gevangenis ca. 4,5 jaar vraagt. Tegen 2012 zouden daardoor 7 nieuwe inrichtingen de deuren
openen. De schrijnende toestanden in de Belgische instellingen vroegen om onmiddellijk optreden. Op
31 januari 2012 stelde het Rekenhof zijn verslag ‘Maatregelen tegen de overbevolking in de
gevangenissen’ voor aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers.343 Het Rekenhof heeft als opdracht
de overheden te controleren en de uitvoering van het overheidsbeleid te evalueren. Zo besteedt ze
speciale aandacht aan de goeie aanwending van rijksgelden en de toepassing van effectiviteit,
efficiëntie en zuinighuid. Binnen de problematiek van de overbevolking in de gevangenissen maakt
het een analyse van de voorgestelde maatregelen in de beleidsnota’s en van het Masterplan. Het
Rekenhof gaat na ‘waarom’ deze maatregelen als oplossing werden voorgesteld, ‘hoe’ ze werden
uitgevoerd en of deze maatregelen ‘succesvol’ waren in de strijd tegen de overbevolking.344 Opvallend
genoeg heeft het Rekenhof zijn onderzoek beperkt tot de implicaties van de voorgestelde maatregelen
op de gevangenisbevolking. Hierdoor vergeet het echter de andere doelstellingen van de
strafuitvoering, zoals de re-integratie van de gedetineerden in de maatschappij.
1.4.1. Vier algemene onderzoeksvragen
a)
Is het beleid om de overbevolking in de gevangenissen te verminderen degelijk
onderbouwd en uitgewerkt?
189. Om de toepassing van effectiviteit, efficiëntie en zuinighuid te kunnen nastreven vereist
belangrijke wetgeving voldoende experten-opinies en onderzoek. Voor een aantal maatregelen
(voorlopige hechtenis, elektronisch toezicht, autonome werkstraf) was er in die fase van de
beleidsvoorbereiding ook (beperkt) beleidsondersteunend onderzoek beschikbaar. Toch ontbraken
binnen de overbevolkingsproblematiek regelmatig dergelijke ex-ante evaluaties of impactanalyses.
Indien deze analyses toch aanwezig zouden geweest zijn, zouden de gevolgen van de maatregelen veel
makkelijker voorspeld kunnen worden.345
Binnen het beleid van de overbevolking bestaat er geen duidelijke wettelijke definitie van capaciteit en
zijn er geen gestandaardiseerde criteria om de capaciteit van de gevangenis te berekenen.
343
344
X., Maatregelen tegen de overbevolking van de gevangenissen, Brussel, Rekenhof, 2011, 176.
S. DE RIDDER en V.SCHEIRS, “Maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen: een audit door het
Rekenhof”, Fatik 2012, nr. 133, 28.
345
X., Maatregelen tegen de overbevolking van de gevangenissen, Brussel, Rekenhof, 2011, 12.
90
Een geïntegreerd, overkoepelend beleid is afwezig, een meerjarenperspectief ontbreekt en de
beleidsnota’s stellen geen meetbare doelstellingen vast.346
b)
Wordt de uitvoering van het beleid op een resultaatgerichte manier aangestuurd?
190. De overbevolkingsproblematiek en de bijhorende maatregelen situeren zich binnen een complexe
werkelijkheid. De implementatie vereist daarom overleg, coördinatie en feedback tussen de
verschillende actoren. Deze ontbrak echter nog grotendeels.347 Door de problemen met de zetelende
magistratuur ontstonden formele overlegstructuren. Doordat deze zich lange tijd in de kinderschoenen
bevonden, mag geconcludeerd worden dat het masterplan als geheel onvoldoende op een
gecoördineerde wijze wordt aangestuurd
c)
In welke mate worden de maatregelen tegen overbevolking in gevangenissen
uitgevoerd?
191. Wanneer men een geloofwaardige strafuitvoering wil aanbieden, vereist dit een efficiënte
uitvoering van het Masterplan. De FOD Justitie wordt bij de uitvoering geplaagd door moeilijkheden
zoals een gebrek aan middelen.348 Toch concludeert het Rekenhof dat begin 2012 de uitvoering naar
behoren wordt uitgevoerd.349
d)
Heeft de administratie inzicht in de uitvoering van de effecten van de maatregelen tegen
overbevolking?
192. Om een correcte uitvoering van de processen te waarborgen moeten de actoren die instaan voor
de uitvoering van de maatregelen voldoende inzicht hebben. Loutere operationele bewaking van de
activiteiten, zoals bij de werkstraf is onvoldoende. Bij andere maatregelen ontbreken permanente
monitoring en de cijfermatige analyses volledig en is er geen bijgevolg geen voldoende inzicht bij de
actoren in de uitvoering ervan. Ook voor het masterplan bestaat geen omvattend en geactualiseerd
overzicht van de voortgang. De beschikbare informatie was onvoldoende voor het Rekenhof om een
raming te maken van de totale budgettaire impact van dit plan.350
1.4.2. Met het Masterplan richting de afgrond
193. Het Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden concretiseert de
stap richting capaciteitsuitbreiding. De regering was met zijn Masterplan in 2008 erg optimistisch over
de vooropgestelde timing en ging niet grondig in op de bijhorende financiering. Toch was reeds bij
346
S. DE RIDDER en V.SCHEIRS, “Maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen: een audit door het
Rekenhof”, Fatik 2012, nr. 133, 28.
347
S. DE RIDDER en V.SCHEIRS, “Maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen: een audit door het
Rekenhof”, Fatik 2012, nr. 133, 29.
348
X., Maatregelen tegen de overbevolking van de gevangenissen, Brussel, Rekenhof, 2011, 14.
349
S. DE RIDDER en V.SCHEIRS, “Maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen: een audit door het
Rekenhof”, Fatik 2012, nr. 133, 29.
350
X., Maatregelen tegen de overbevolking van de gevangenissen, Brussel, Rekenhof, 2011, 14.
91
aanvang het besef aanwezig dat alternatieve financieringstechnieken zouden aangewend moeten
worden. In zijn verslag ‘Maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenis’ maakt het Rekenhof
begin 2012 voor het eerst een stand van zaken op.
a)
Timing
194. Het Masterplan probeerde op korte termijn een oplossing te bieden aan de overbevolking. De
eerste nota van het Masterplan rekende voor de bouw van nieuwe gevangenissen tweeëneenhalf jaar
voor de voorbereidende studies en twee jaar voor de bouw en de afwerking . Concreet zouden hierdoor
tegen eind 2012 minstens 2.500 extra cellen ter beschikking moeten staan.351 Toch werd al snel
duidelijk dat een deadline van 31 december 2012 zeer krap was. Reeds voor aanvang van het
Masterplan doken de eerste problemen op en daarom werd in december 2008 besloten om de deadline
van 2012 te verschuiven naar 2016. Ondertussen wordt ook deze datum in twijfel getrokken. Het
overheersende optimisme over de vooropgestelde termijn legt onmiddellijk een groot pijnpunt van het
Masterplan bloot. De regering probeerde op korte termijn een antwoord te bieden aan de actuele
noden, maar kan in al zijn enthousiasme en door allerhande problemen geen totaal overzicht meer
geven van de vooruitgang van het Masterplan. Hierdoor is een gecoördineerde sturing herleid tot een
ad-hoc beleid. Zo deelde de Regie der Gebouwen in 2011 aan het Rekenhof mee dat de
nieuwbouwgevangenissen in Dendermonde en Beveren tegen het najaar van 2013 de deuren zouden
openen. Uiteindelijke opende de gevangenis van Beveren pas begin 2014 officieel de deuren, terwijl in
Dendermonde het startschot tot bouwen nog gegeven moet worden.
b)
Budget
195. Naast het korte termijn perspectief rijzen er binnen het Rekenhof ook vragen over het budgettaire
plaatje van het Masterplan. Op 29 februari 2008 besliste de ministerraad dat de Regie der Gebouwen
voor de oprichting van een aantal nieuwe strafinrichtingen technieken van alternatieve financiering
mag gebruiken.352 Hierbij kiest de Regie der Gebouwen voor een DBFM-formule(Desingn, Build,
Finance en Maintain). Volgens deze publiek private samenwerking staat privépartner in voor het
ontwerp, de bouw, de financiering en het onderhoud van de gevangenis. Gedurende een lange periode
komt
de
gevangenis
ter
beschikking
te
staan
van
de
regering,
die
hiervoor
een
beschikbaarheidsvergoeding betaalt. Wanneer deze termijn afgelopen is wordt de infrastructuur
overgedragen aan de overheid. Budget is de grootste drijfveer voor de keuze van de DBMF-formule.
Door dit systeem zullen uiteindelijk immers enkel de jaarlijkse beschikbaarheidsvergoedingen voor
deze gevangenissen ten laste zijn van het respectievelijke begrotingsjaar. Toch heeft de DBMFformule ook nadelen. Zo staat de beschikbaarheidsvergoeding pas vast, wanneer de contracten worden
gesloten. Hierdoor heeft de regering om het moment van beslissing tot capaciteitsuitbreiding geen idee
351
352
X., Maatregelen tegen de overbevolking van de gevangenissen, Brussel, Rekenhof, 2011, 94.
X., Maatregelen tegen de overbevolking van de gevangenissen, Brussel, Rekenhof, 2011, 99.
92
van de totale kost. Bovendien zal er door bijkomende capaciteit een verhoging komen van de
uitbatingskosten, zoals personeelskosten. Hiervan werd nog geen raming gemaakt. Op basis van de
gegevens die door de Regie der Gebouwen ter beschikking zijn gesteld van het Rekenhof is het
onmogelijk om een raming te maken van de daadwerkelijk budgettaire impact van de uitvoering van
het volledige Masterplan. Het budget voor gebouwen en terreinen wordt volgens de nood
vrijgemaakt.353
196. De regering sprong wel erg ambitieus om met de vooropgestelde timing van het Masterplan.
Daarnaast ligt er geen enkele grondige studie aan de basis. Gelet op het tot heden onbekende
prijskaartje, mag gerust gevreesd worden dat het Masterplan een onbegeleid projectiel is geworden.
2. Kritiek op het Masterplan DJI
197. Het Masterplan van staatssecretaris Teeven, dat gepresenteerd werd op 22 maart 2013, zorgde
voor de nodige commotie. Reeds bij de eerste hoorzitting van de Tweede Kamer werd duidelijk dat de
doorvoering van het plan turbulent zou verlopen. Ook buiten de Kamer laten heel wat Nederlanders
hun ongenoegen blijken. Het besluit tot sluiting van de vele penitentiaire inrichtingen zou Nederland
onveiliger maken en de beoogde penitentiaire instellingen vergroten de kans op recidive. Er komen
verschillende stakingen van gevangenismedewerkers over heel Nederland tegen de besparingsdrang
van Staatssecretaris Teeven. De gemiddelde Nederlander vreest voor de veiligheid op straat en
verwijst het Masterplan DJI naar de prullenmand. Naast de golf van protest worden er ook
alternatieven naar voor geschoven. De ‘Groep Ondernemingsraad Gevangeniswezen’ (GOR) en de
‘Vereniging van Directeuren Penitentiaire Inrichtingen (VDPI) kwamen onafhankelijk van elkaar tot
de mening dat het Masterplan DJI de maatschappelijke opdracht van het gevangeniswezen uit de weg
gaat.354 De opgelegde bezuinigingen zijn desastreus voor het Nederlandse gevangeniswezen en brengt
de veiligheid van de Nederlandse samenleving in gevaar. Het is niet lang wachten op een tegenreactie
van de GOR en VDPI. Gezamenlijk stellen ze een notitie op als reactie op het Masterplan.355 Ze
vertegenwoordigen duizenden detensiespecialisten en bundelen hun theoretische kennis en
praktijkervaring. Beide partijen zijn erin geslaagd om inhoudelijk tot een zelfde standpunt te komen en
goten deze visie in een alternatief voor het Masterplan. Dit alternatief moet zoals het Masterplan ook
voorzien in substantiële besparingen, maar behoudt hierbij wel de visie op de tenuitvoerlegging van
straffen en maatregelen en draagt bij tot de maatschappelijke opdracht.
353
354
X., Maatregelen tegen de overbevolking van de gevangenissen, Brussel, Rekenhof, 2011, 113.
B. KNOOPS, Voor geld wijken principes, Den Haag, GOR, 2013, 8 p; H. VERSTEEG, Masterplan DJI:
verantwoorde afbreuk of onverantwoorde afbraak?, Den Haag, VDPI, 2013, 6 p.
355
B. KNOOPS en H. VERSTEEG, EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
Haag, GOR en VDPI, 2013, 45 p.
93
2.1.
BING
198. De notitie ‘Een alternatief, Balans in Nederlandse Gevangeniswezen’ of BING bepleit dat het
Masterplan van Staatssecretaris Teeven moet heroverwogen worden. Als alternatief staan de GOR en
VDPI in voor een beleid dat een substantiële bijdrage levert aan de financiële taakstelling en
tegelijkertijd een gevangeniswezen presenteert dat op de toekomst is voorbereid. Het maakt gebruik
van enkele actuele wetenschappelijke inzichten en houdt rekening met enkele bouwstenen van het
Masterplan.356 Het Masterplan van staatssecretaris Teeven steunt teveel op besparingen. De architecten
van het Masterplan zijn ervan overtuigd dat goedkoper werken zonder onverantwoord afbreuk te doen
aan de kwaliteit van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen mogelijk is.357 Heel wat
detentiespecialisten lieten tijdens de hoorzitting in de Tweede Kamer weten deze mening niet te
volgen.
199. In vergelijking met het Masterplan worden in het alternatief minder inrichtingen gesloten en
bijgevolg zouden minder mensen hun baan verliezen. Het alternatief stelt tevens realistische
efficiencymaatregelen voor en vooral inhoudelijke maatregelen die in direct verband staan met de
gepresenteerde visie. Hierna volgen enkele overwegingen die het GDO en VDPI maken bij het
Masterplan.358
2.1.1. Kritische overwegingen bij het Masterplan
200. Het is essentieel dat een richtinggevend programma zoals het Masterplan DJI berust op een breed
gedragen onderliggende visie op de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen. Toch is het gissen
naar een visie in het Masterplan DJI. Het Masterplan bevat een reeks maatregelen die ongetwijfeld hun
gevolgen zullen hebben voor het werk in de penitentiaire inrichtingen, maar doordat het Masterplan
geen duidelijke visie verkondigt, moet de lezer uit de afgekondigde maatregelen en de gevolgen maar
een visie afleiden. Het is bijgevolg raden naar de toegepaste visie. De enige ondersteuning die de lezer
kan helpen betreft een passage uit de brief van het Ministerie van Veiligheid en Justitie aan de
voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 22 maart 2013. Hierin wordt enkel vermeld
dat de uitgangspunten van het sanctiestelsel behouden blijven. Dit betekent dat de visie van het
programma Modernisering Gevangeniswezen ongewijzigd blijft.359
201. Het gevangeniswezen vervult een maatschappelijke opdracht. Deze opdracht werd door de
wetgever vastgelegd in regelgeving. Volgens de GOR en VDPI komt het uitvoeren van deze opdracht
356
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 3-4.
357
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 5.
358
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 3.
359
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 8.
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
94
bij de verwezenlijking van het Masterplan in gevaar. De maatschappelijke opdracht verwoorden is een
lastige en gecompliceerde opdracht. Enerzijds dient het gevangeniswezen uitvoering te geven aan
bevelen van de rechterlijke macht. Dit betreft het opsluiten van de veroordeelde en is een inspanning
om opzettelijk leed aan te brengen. Daarnaast dient het gevangeniswezen de gedetineerde bij dit
opzettelijk leed te behoeden voor onbedoelde schadelijke neveneffecten en dient het de gedetineerde
voor te bereiden op zijn terugkeer in de vrije samenleving.360 Bij de uitvoering van zijn
maatschappelijke opdracht dient het gevangeniswezen daarom altijd op zoek te gaan naar een
evenwicht, een balans. Bij het aanschouwen van het Masterplan DJI dreigt de plicht tot opsluiten, het
resocialiseren van de gedetineerde te overtreffen. Daarbij mag niet vergeten worden dat Nederland
door art. 10, lid 3 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, een
behandeling dient te voorzien die in de eerste plaats is gericht op heropvoeding en reclassering. Het
Masterplan reduceert de kerntaken van detentie en herleidt de maatschappelijke opdracht van het
gevangeniswezen tot een louter financieel proces.361
202. Voor de realisering van de zoektocht naar het juiste evenwicht binnen de maatschappelijke
opdracht, dient het gevangeniswezen het nodige vakmanschap te hanteren. Vakmanschap is een
absolute vereiste. Hierbij is het aanstellen van toegewijde en bekwame medewerkers van cruciaal
belang. De medewerkers binnen het gevangeniswezen vervullen een sleutelrol. Zij vertegenwoordigen
de bestraffende overheid en het gevangeniswezen tegenover de gedetineerde. De kwaliteit van de
opsluiting dreigt zo in gevaar te komen wanneer deze niet begeleid wordt door toegewijde en
bekwame medewerkers.362 Voor het juiste vakmanschap dient het personeel ook de juiste condities
mee te krijgen. Indien deze voorwaarden niet optimaal zijn, dreigt het evenwicht te verdwijnen. Het
Masterplan heeft door een gebrek aan aandacht voor deze onmisbare basiswaarde enkel voor onbegrip
en woede gezorgd bij de gevangeniswerknemers.363
203. De BING-nota verwijst naar een Engels onderzoek uit 2004 van Alison Liebling. Binnen dit
onderzoek worden twee waardestelsels van doorslaggevend belang geacht bij het opsluiten en omgaan
met gedetineerden. Bij detentie dient een evenwicht gezorgd te worden tussen leefbaarheid en
beheersbaarheid. De nadruk leggen op beheersbaarheid verhoogt de kans op bijkomende schadelijke
neveneffecten. Anderzijds kan het geven van onnodig veel vrijheid aan gedetineerden leiden tot
360
B. KNOOPS en H. VERSTEEG, EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
Haag, GOR en VDPI, 2013, 9.
361
B. KNOOPS en H. VERSTEEG, EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
Haag, GOR en VDPI, 2013, 8-10.
362
COMMITTEE OF MINISTERS OF THE COUNCIL OF EUROPE, Recommendation Rec(2006)2
of the Committee of Ministers to member states on the European Prison Rules , Strasbourg, Council of Europe,
2006, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=955747.
363
B. KNOOPS en H. VERSTEEG, EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
Haag, GOR en VDPI, 2013, 8-10.
95
onveiligheid en zelfs anarchie. Kortom, er dient evenveel aandacht te gaan naar beide waarden. Toch
dreigt ook dit evenwicht het Masterplan DJI in gevaar te brengen.364
204. Het Masterplan DJI gaat volgens de GOR en VDPI in grote mate de randjes opzoeken van het
uiterste. Het DJI dreigt door de drang tot besparing en recidivereductie een downgraded
gevangeniswezen naar voor te schuiven. Zo worden bij de invoering van elektronische detentie direct
een zo groot mogelijk aantal gedetineerden in een virtuele detentiecapaciteit geplaatst. Ook de
opgesloten gedetineerden krijgen te maken met een uitermate mager dagprogramma, dat bestaat uit 20
uur achter een gesloten celdeur. Bovendien moeten heel wat van deze gedetineerden hun cel delen met
een ander via het meerpersoonscellengebruik. Een dergelijk zwaar programma neigt naar een vorm
van extremisme.365
205. Het BING alternatief plaatst grote vraagtekens bij de uiteindelijk beoogde besparingen. Zo is het
zeer moeilijk om deze te voorspellen, maar toch mag met grote zekerheid gezegd worden dat de
voorgestelde maatregelen in het Masterplan DJI geen substantiële besparingen zullen opbrengen. Op
lange termijn zal de koerswijziging uiteindelijk zwaarder uitkomen en ook op korte termijn zijn de
kosten niet lager. Zo zal bijvoorbeeld het gebruik van elektronische detentie uiteindelijk goedkoper
zijn voor het ministerie van Veiligheid en Justitie, maar het zal finaal de belastingbetaler zijn die de
kosten zal dragen. Bovendien dreigt elektronisch toezicht als vervanger van de detentiefasering zijn
doel te missen. Zo spraken heel wat wetenschappers als Peter van der Laan en Martin Moerings zich
uit tegen de kale elektronische detentie. Het is immers een extramurale straf- en/of executiemodaliteit
die enkel zijn functie kan vervullen met de juiste begeleiding. Het Masterplan kent bijgevolg geen
enkele financiële onderbouwing en dreigt ook volledig aan zijn doel voorbij te gaan.366
206. Het Masterplan DJI benadert de penitentiaire inrichtingen te veel als business units. Toch is ze
geen fabriek en mag ze ook zo niet geleid worden. De aparte eigenheid van de gevangenis strookt niet
met bedrijfskundige benaderingen zoals grootschalige voorzieningen en versoberingen in het
regimevoering. De vooropgestelde gevangenis voert enkel nog een risicomanagement vanuit de
kernkamer. Van een gedragskundige component is hierbij geen sprake. Deze onbalans tussen het
beheer en het inhoudelijk beleid is ongeoorloofd. De gedetineerde blijft immers ten allen tijde een
burger. Het herwerken van gevangenen tot loutere objecten zoals binnen de aangevoerde
bedrijfskundige benadering moet daarom steevast vermeden worden.367
364
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 11.
365
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 12.
366
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 12-13.
367
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 13-14.
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
96
207. In vergelijking met België is er in Nederland een obsessieve aandacht voor
veiligheidsmaatregelen. Het was Nederlands hoogleraar Miranda Boone die bij de presentatie op 1
maart 2013 van het onderzoeksrapport van het project Nova Belgica, de vinger op de wonde legde.
Waarom worden in Nederland dergelijke veiligheidsmaatregelen zo fel geaccentueerd, terwijl het
grootste deel van de gedetineerden na enkele maanden reeds de gevangenis verlaat? Terwijl er
ruimschoots gedebatteerd wordt over veiligheidsmaatregelen voor intramurale sancties, worden deze
dan weer niet nodig geacht voor veroordeelden die hun straf extramuraal uitzitten via de elektronische
detentie. Deze vaststelling doet de GOR en VDPI concluderen dat voor de inzet van
veiligheidsmaatregelen de persoon van de gedetineerde van geen belang is. Het enkele feit van de
insluiting rechtvaardigt de veiligheidsmaatregelen.368
2.1.2. VISIE
208. Het Masterplan DJI zorgt voor de grootste besparing binnen het gevangeniswezen. Dergelijk
fundamenteel document moet steunen op een gedegen inhoudelijk doorwrocht fundament. Als
opvolger van de nota Werkzame detentie uit 1994 ontbreekt het Masterplan echter een inhoudelijke
visie op detentie. Deze is toch noodzakelijk om binnen het gevangenisbeleid het oog op de toekomst te
houden. Naast de GOR en VDPI is ook de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
(RSJ) dezelfde mening toegedaan. Dit orgaan krijgt de opdracht om door advies en rechtspraak op
onafhankelijke wijze toe te zien dat de overheid in de beleidsontwikkeling en de uitvoering van door
de
overheid
opgelegde
vrijheidsbenemende
en
vrijheidsbeperkende
sancties
en
jeugdbeschermingsmaatregelen op een juridisch correcte wijze en in overeenstemming met beginselen
van goede bejegening te werk gaat.369 Ook de Raad mist in het Masterplan DJI een achterliggende
visie waarin wordt uitgelegd in hoeverre de bezuinigingen wezenlijke doelen van detentie
(resocialisatie en recidive vermindering) overeind laten.370 De Raad verwijst hierbij ook naar het
conceptwetsvoorstel. Daar werd vermeld dat vanwege de beperkte detentieschade ‘in beginsel geen
noodzaak bestaat om inspanningen te ontplooien die zijn gericht op resocialisatie’ en daarin werd
duidelijk dat men dacht aan een duur van elektronische detentie van maximaal 18 maanden. Beide
elementen worden niet vermeld in (de toelichting op) het Masterplan.371 Een visie is cruciaal. Ze geeft
de vrijheidsbeneming gestalte en dient als kompas om de koers van de komende jaren te bepalen. Voor
bestuurders is het dagelijks zoeken naar een balans tussen beleid en praktijk van de vrijheidsbeneming.
368
B. KNOOPS en H. VERSTEEG, EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
Haag, GOR en VDPI, 2013, 14.
369
X., “Wat doet de Raad?”, http://www.rsj.nl/ (Consultatie 15 april 2014).
370
X.,
“
Voorstellen
Teeven
tasten
kernwaarden
van
detentie
aan
“,
http://www.rsj.nl/actueel/persberichten/voorstellen_teeven_tasten_kernwaarden_van_detentie_aan.aspx
(Consultatie 13 maart 2014).
371
L.A.J.M. DE WIT, “Advies Masterplan DJI 2013-2018”, http://www.rsj.nl/Images/advies-masterplan-dji-20132018-dd-2-mei-2013_tcm60-498829.pdf (Consultatie 13 maart 2014).
97
Een visie kan echter een instrument zijn om te zoeken naar die balans. Zonder evenwicht kan men niet
verder.
209. De GOR en VDPI zullen in het BING alternatief kort hun visie uiteenzetten. Hierbij maken ze
gebruik van bestaande wet- en regelgeving, van wetenschappelijke inzichten en van hun
praktijkervaring. Het gevangeniswezen moet door middel van de tenuitvoerlegging van
vrijheidsbenemende straffen en maatregelen bijdragen tot een herstel van de rechtsorde en het
verhogen van de veiligheid binnen de samenleving. Hiervoor moet ingezet worden op vier panelen:
veiligheid, menswaardigheid, stimulerend leefklimaat en herstelproces. Deze vier afzonderlijke
panelen zullen onderling met elkaar scharnieren. Toch wordt er een bepaalde volgorde gehanteerd. Zo
betreft veiligheid de absolute prioriteit. Enkel wanneer hieraan voldaan is, kan een menswaardige
detentie ontwikkeld worden. Deze is dan weer een voorwaarde voor een stimulerend leefklimaat. Deze
laatste kan een proces van herstel op gang brengen.372
373
a)
Veiligheid
210. Veiligheid wordt in Nederland wel eens de core business genoemd van het gevangeniswezen.
Hierdoor worden gedetineerden regelmatig herleid tot gevaar dat veilig moet worden afgezonderd. De
gedetineerde wordt hierdoor in zijn vrijheid beperkt en wordt als het ware afgezonderd van de
samenleving. Toch draagt deze opsluiting heel wat paradoxen met zich mee. Zo worden in de hoop om
vrijheid te stichten, mensen van hun vrijheid beperkt en wordt van het creëren van onwelzijn verwacht
dat het welzijn buiten de gevangenissen bevorderd wordt. Toch wordt van veiligheid meer verwacht
dan het uitsluitende opbergen van gevangenen. Soms wordt toch vergeten dat opsluiting een extreme
372
B. KNOOPS en H. VERSTEEG, EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
Haag, GOR en VDPI, 2013, 20-34.
373
B. KNOOPS, Voor geld wijken principes, Den Haag, GOR, 2013, 8 p.
98
vorm van sociale uitsluiting is. Zo impliceert veiligheid onder meer ook dat het gevangeniswezen een
veilige haven moet bieden aan de gedetineerden. Hun veiligheid kan gekoppeld worden aan de
veiligheid van hen die in de inrichting tewerk gesteld zijn.
Het gevangeniswezen dient binnen de veiligheid te zorgen dat elke straf en maatregel snel en zonder
problemen uitgevoerd kan worden. Dit is een gevolg van het vertrouwen van de samenleving in het
gevangenissysteem. Het gevangeniswezen moet echter opletten om niet blind te varen op het
voortdurende rechtsgevoel van de burger. Het dient ook oog te hebben voor de resocialisatieketen. Uit
onderzoek blijkt immers dat wanneer we een gedetineerde overbeveiligen, er later een verhoogde kans
bestaat op recidive. Het is de taak van het gevangeniswezen om permanent een balans te gaan zoeken
tussen risico en vertrouwen. Wanneer de veiligheid binnen de penitentiaire inrichting verlaagd wordt
en het vertrouwen in de delinquent vergroot, wordt de samenleving bloot gesteld aan een verhoogd
risico. Wanneer echter daarentegen de beveiligen wordt opgetrokken, dreigt de samenleving ook aan
een verhoogd risico blootgesteld te worden, namelijk een verhoogde kans op latere recidive. Toch
wordt in het BING alternatief graag verwezen naar de resultaten van buitenlandse alternatieven,
waarbij gedetineerden overdag buiten de inrichting hun werk of studie voortzetten.374
b)
Menswaardige detentie
211. Wanneer de overtuiging bestaat om te straffen, kan men dit maar beter op een humane manier
doen. Humane detentie is geen kleine randvermelding, maar een wettelijke en morele verplichting.
Ieder mens blijft immers een burger, ook tijdens de vrijheidsontneming. Menswaardigheid blijft een
ingewikkeld begrip en dekt verschillende ladingen. Wat voor de één als absoluut noodzakelijk wordt
geacht, kan voor een ander als luxe beschouwd worden. Toch mag het gevangeniswezen sowieso
enkele kernwaarden niet uit het oog verliezen. Een gedetineerde mag niet onderworpen worden aan
andere beperkingen dan deze die strikt noodzakelijk zijn om de straf uit te kunnen voeren. Bijkomende
strafverzwarende en leedtoevoegende elementen moeten zoveel mogelijk vermeden worden.375
c)
Leefklimaat
212. Een uitgebalanceerd penitentiair systeem vereist een goed leefklimaat en een leefbare dagelijkse
gang van zaken. Hierbij is het een onvoorwaardelijke vereiste dat een beroep kan gedaan worden op de
gedetineerde. Wanneer het dagprogramma van de gedetineerde herleid wordt tot uitsluitend opsluiting,
dreigt de medewerking van de gedetineerde helemaal weg te vallen. Voldoende openheid tegenover
de gedetineerden kan bijdragen tot harmonie binnen de gevangenismuren. Openheid impliceert niet
enkel interne openheid over de mate van bewegingsvrijheid binnen de inrichting, maar impliceert ook
extern gerichte openheid. Hierdoor behoudt men contact met de buitenwereld en worden negatieve
374
B. KNOOPS en H. VERSTEEG, EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
Haag, GOR en VDPI, 2013, 20-24.
375
B. KNOOPS en H. VERSTEEG, EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
Haag, GOR en VDPI, 2013, 24-27.
99
gevolgen van detentie gereduceerd. Dit alles draait binnen de opdracht van het gevangeniswezen om
de gedetineerden voor te bereiden op terugkeer in de samenleving. De GOR en VDPI willen komaf
maken met de grote gedetineerdenfabrieken die zichzelf buiten de samenleving situeren. In plaats
daarvan wil men overgaan naar kleinere inrichtingen binnen de samenleving. Gedetineerden blijven
onlosmakelijk deel uitmaken van deze samenleving. Het Masterplan introduceert de elektronische
detentie, maar voert de bestaande detentiefasering af. Beide stelsels staan echter los van elkaar en
werken niet op elkaar in. Beiden kunnen ze perfect hun rol spelen binnen het huidige pallet van
modaliteiten. Heel wat gedetineerden zijn immers niet geschikt om via elektronische detentie hun straf
uit te voeren. Op zo’n moment kan de detentiefasering een volwaardig alternatief zijn. Het GOR en
VDPI verzetten zich daarom tegen de afschaffing van de detentiefasering. 376
d)
Herstelproces
213. In belang van de maatschappij en de re-integratie, moet de gedetineerde na het uitzitten van zijn
straf zo rap mogelijk opnieuw in balans komen met de samenleving. Een naadloze overgang, waarbij
de detentieschade zoveel als mogelijk wordt beperkt, geldt als conditio sine qua non. Dit herstelproces
vereist een individueel trajectmatige benadering. Elke gedetineerde heeft immers zijn unieke uniciteit
en eigenaardigheden. Om amateuristische pogingen te vermijden, zal de inhoud van een evenwichtig
herstelproces aan standaarden moet voldoen.377
e)
Spelregels
214. Het Nederlandse gevangeniswezen moet volgens het GOR en VDPI zijn visie baseren op de vier
panelen: veiligheid, menswaardigheid, stimulerend leefklimaat en herstelproces. Toch worden enkele
randvoorwaardelijke condities gegeven die als spelregels gelden waarbinnen de vier panelen
gerealiseerd moeten worden: vakmanschap, balans in de waardestelsels en doelmatigheid.378
215. Vakmanschap geldt als conditio sine qua non voor de uitvoering van de uiterst gecompliceerde
maatschappelijke opdracht van het gevangeniswezen. Wanneer personeel onvoldoende opgeleid en
bekwaam is komt deze opdracht in gevaar.379
216. Binnen de vrijheidsbeneming is er sprake van verschillende belangen en doelstellingen. In de
praktijk kunnen vaak meerdere tegenstrijdige uitgangspunten aan de orde zijn. Er zal een afweging
moeten worden gemaakt of een gulden middenweg worden gekozen. Indien hierbij één element de
absolute voorkeur zou krijgen, zou dit een ondermijning zijn van het andere. Er wordt geen duurzaam
376
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 27-29.
377
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 29.
378
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 30.
379
B. KNOOPS en H. VERSTEEG,
Haag, GOR en VDPI, 2013, 30.
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
100
resultaat geboekt wanneer één kant van het verhaal belicht wordt. Er dient binnen deze kwestie
verdurend gestreefd te worden naar een evenwicht, afstemming en balans tussen de verschillende
belangen en waarden. Binnen de discussie over de vormgeving van de detentie kunnen twee
waardestelsels onderscheiden worden: leefbaarheid en beheersbaarheid. Leefbaarheid verwijst naar
waarden tussen het personeel en gedetineerden, zoals respect, vertrouwen en ondersteuning.
Daartegenover staan handhaving van regels en voorschriften en het aanwenden van gezag en dwang
als waarden van beheerbaarheid. Beide waardestelsels zijn van groot belang binnen de
vrijheidsbeneming en moeten in evenwicht worden gehouden.380
217. De laatste randvoorwaarde is de ‘doelmatigheid’. Dit laatste begrip is een ruim begrip en dekt
een aantal organisatorische uitgangspunten. Allereerst ligt het ten grondslag aan de verplichting van de
gedetineerde om verantwoordelijkheid te dragen en te nemen. Enerzijds heeft het gevangeniswezen
verplichtingen tegenover de gedetineerden, maar anderzijds mag het dan ook op hen een beroep doen.
Ten tweede staat ‘doelmatigheid’ ook voor een op maat aangeboden zorg, begeleiding en beveiliging
door vakbekwame medewerkers. Ten derde impliceert ‘doelmatigheid’ dat het voorbereiden van de
terugkeer van de gedetineerde in de maatschappij een doelstelling van de uitvoering van de straf blijft.
Hierbij geldt dat alles die in de buitenwereld als normaal wordt ervaren, dit ook binnen de
gevangenismuren is, tenzij het strijdig is met de orde en veiligheid of het niet hoort bij het karakter
van de vrijheidsstraf. Ten vierde betekent doelmatigheid dat er voldoende capaciteit nodig zal zijn om
naar behoren te kunnen functioneren. In deze situatie kent doelmatigheid een sterke relatie met
veiligheid. Wanneer grootschalige incidenten voorkomen zal er voldoende buffercapaciteit ter
beschikking moeten zijn. Ten laatste impliceert doelmatigheid daadwerkelijke bezuinigingen. Er is
nog altijd sprake van de grootste besparing, wanneer minder mensen in de gevangenissen worden
opgesloten. Hierdoor kan men pas echt bezuinigen door de effectiviteit van de resocialisering te
verhogen.381
2.2.
Aanpassingen
218. Tijdens het plenaire debat in de Tweede Kamer van 6 juni 2013 werd het Masterplan DJI
diepgaand besproken. Het merendeel van de kamerleden sprak zich negatief uit tegenover de intenties
van de Staatssecreataris.382 Staatssecretaris Teeven nam akte van de kritiek op de door hem
voorgestelde maatregelen en kwam op 19 juni 2013 tegemoet aan deze kritiek met een aangepast
Masterplan. Daarbij verwees hij o.a. naar het BING alternatief dat is opgesteld door de GOR en de
VDPI. De aanpassingen kwamen tot stand op basis van een gedeelde visie met de
380
B. KNOOPS en H. VERSTEEG, EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
Haag, GOR en VDPI, 2013, 30-32
381
B. KNOOPS en H. VERSTEEG, EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’), Den
Haag, GOR en VDPI, 2013, 32-34.
382
F. TEEVEN, Brief van 17 juni 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI 2013-2018, Den Haag,
Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 1.
101
gevangenisdirecteuren en zijn mogelijk doordat staatssecretaris Teeven 69 miljoen euro binnen zijn
eigen begroting wist te vinden.383 De opgave om te bezuinigen blijft bestaan. In totaal zal het oplopen
tot een bedrag van 271 miljoen in 2018.
Het merendeel van de kritiek focuste zich op de veiligheid van de medewerkers, grootschalige inzet
van meerpersoonscellen en de ‘kale’ elektronische detentie. Staatssecretaris Teeven wil met zijn
nieuwe Masterplan, in vergelijking met het oude, 7 gevangenissen minder sluiten. Meer dan 1.200
cellen zullen hierdoor weer bezet worden.384 Deze aanpassing zou ook leiden tot het behoud van 1.400
banen. Het grootste deel van deze gevangenen zouden onder het oude Masterplan hun straf via
elektronisch toezicht uitzitten. Het aantal gedetineerden die hun celstraf uitzitten via de elektronische
detentie daalt zo van 2.033 plaatsen naar 800. De straf vanaf het begin uitzitten via elektronische
detentie is niet meer mogelijk. Gedetineerden komen op zijn vroegst in de laatste twaalf maanden voor
het einde van de gevangenisstraf in aanmerking voor elektronische detentie. Het voor felle kritiek
vatbare dagprogramma van preventief gehechten blijft in het nieuwe masterplan wel overeind.385
Op 27 juni werd het aangepaste Masterplan weer besproken in de Tweede Kamer. De oppositie had
opnieuw veel kritiek, maar de coalitiepartijen gingen uiteindelijk akkoord. Hoewel de gevolgen nog
steeds groot zijn, hebben de vele acties van gevangenispersoneel en vakbonden al snel geleid tot een
sterke afzwakking van de plannen van staatssecretaris Teeven. Vooral het aantal ontslagen is sterk
teruggedrongen. Deze worden van 3.400 teruggebracht naar 2.000.386
Besluit: Het is heel rot om fouten te maken, maar uit elkaars
fouten kan je leren.
219. Zowel België als Nederland werken vandaag een Masterplan uit. De één om eindelijk tegemoet
te komen aan een jarenlang probleem, de andere vanuit financieel oogpunt. Beide plannen beogen te
voorzien in gevangeniscapaciteit op maat. België voelt zich verplicht om de komende jaren fel te
investeren, terwijl Nederland de komende jaren fors moet besparen. Hoe dan ook staan beide landen
de komende jaren voor erg belangrijke beslissingen. Door de toenemende aandacht en mediatisering
worden de keuzes voortaan veel nauwer opgevolgd. Daarom is na jarenlang zoeken naar een
aanvaardbaar gevangenisbeleid, falen niet langer een optie. Desondanks kunnen de beide
Masterplannen allerminst een reddingsboei voor het gevangenisbeleid worden genoemd. Terwijl ze net
het einde moesten vormen van alle discussie, lijkt de onenigheid enkel nog meer toe te nemen. Ze
bieden geen oplossing en lijken enkel het begin van nieuwe problemen. De hedendaagse situatie is
hard, maar is een resultante van het verleden. Het is hierbij van belang dat elk land leert uit zijn eigen,
383
F. TEEVEN, Masterplan DJI 2013-2018 (19 juni 2013), Dienst Justitiële inrichtingen, Den Haag, 2013, 32.
F. TEEVEN, Masterplan DJI 2013-2018 (19 juni 2013), Den haag, Dienst Justitiële Inrichtingen, 2013, 17-18.
385
X., "Masterplan DJI aangepast na kritiek", NJB 2013, afl. 26, 1757.
386
F. TEEVEN, Masterplan DJI 2013-2018 (19 juni 2013), Den haag, Dienst Justitiële Inrichtingen, 2013, 28.
384
102
maar tevens ook uit elkaars fouten. Desalniettemin lijken beide landen, gestuwd door een korte termijn
visie en veel goeie moed, deze essentiële boodschap te vergeten.
220. België legt sinds kort de nadruk op het expansionisme. Nederland maakte deze beslissing reeds
in de jaren 1980 en vervijfvoudigde zijn aantal cellen. Het was echter door verscheidene maatregelen,
die de in- en uitstroom beïnvloedden, dat het aantal gedetineerden fors daalde. Vandaag zit Nederland
daardoor met een overschot aan aftandse cellen en dringen de grootste besparingen in de geschiedenis
zich op. België dreigt nu via een ondermaats Masterplan dezelfde fouten te maken. België vreest
terecht een aanzuigeffect. Extra capaciteit zal het stijgende aantal gedetineerden niet stoppen.
Bovendien is het Masterplan een financieel ongeleid projectiel, dat een verdurende strop zal zijn rond
de hals. Daarnaast is er onvoldoende studie aan het Masterplan voorafgegaan en wordt er geen
duidelijk gevangenisconcept voorgeschreven. Het draait bij het bouwen van gevangenissen niet louter
om tralies, muren en deuren. Anders dreigen we al reeds bij de oplevering met aftandse gevangenissen
te zitten. Het Nederlandse verhaal leert ons dat bijbouwen een onberekend risico inhoudt. Desondanks
beogen de oplossingen die de federale overheid vooropstelt uitsluitend de uitbreiding van het aantal
gevangenisplaatsen. Ons hierbij laten volgen door een ondermaats Masterplan kan drastische of zelfs
fatale gevolgen hebben.
221. Nederland verloor zijn geloof in de verbeterende effecten van de vrijheidsberovende straf.
Binnen een repressiever klimaat staat het land voor de grootste besparingen in zijn geschiedenis. Het
versobert daarvoor het dagregime voor preventief gehechten en arrestanten, intensiveert het
meerpersoonscellengebruik en voert de elektronische detentie in, terwijl het gelijktijdig de
detentiefasering afschaft. Het Masterplan DJI verliest door de loutere financiële doelstelling zijn focus
op de maatschappelijke opdracht en haalt de kwaliteit van de tenuitvoerlegging van straffen en
maatregelen naar beneden. Voor geld wordt het met energie, met passie en met ideologie opgebouwde
gevangeniswezen resoluut afgebroken. Critici stellen terecht de vraag of de leefbaarheid van het hele
systeem niet op de helling komt te staan. Het herleiden van gevangenissen tot stapelhuizen klinkt elke
Belg herkenbaar in de oren. In België zijn gedeelde cellen als gevolg van de overbevolking niet langer
een uitzondering. Het is één van de negatieve effecten van de overbevolking. Gedetineerden klagen al
langer over erbarmelijke levensomstandigheden en het personeel voelt een grotere werklast. Het
welzijn van de gedetineerden is verbonden met het welzijn van het personeel. Hierdoor zijn de
Belgische gevangenissen herleid tot een broeihaard van problemen. Deze situatie is niet langer
leefbaar. Enerzijds leiden de voortdurende spanningen tussen gedetineerden en personeel intern
geregeld tot stakingen en opstand. Anderzijds laat de begeleiding of behandeling van de gedetineerden
te wensen over, waardoor zij hun na de detentie aan hun lot overgelaten voelen. Dergelijke explosieve
omstandigheden zijn hoe dan ook onhoudbaar. Gedetineerden blijven mensen. Nederland had
jarenlang een goeie reputatie als het op levensomstandigheden aankwam, maar dreigt nu met een
afbraakscenario een stap terug te zetten. Daardoor is het niet ondenkbaar dat het Belgische scenario
103
binnenkort zijn intrede doet in de Nederlandse gevangenis. Nederland moet beseffen dat het enkel
opsluiten van mensen de recidive niet naar beneden zal halen en het land niet veiliger zal maken. De
besparingsdrang zal de onrust enkel meer doen toenemen.
104
Conclusie
Dit onderzoek trachtte een verklaring te bieden voor de verschillende situatie in België en Nederland,
mede via een analyse van de vandaag voorgestelde Masterplannen. Zowel België en Nederland
kampten reeds decennia met het probleem van overbevolkte gevangenissen Toch lijkt in Nederland
sinds 2005 de slinger compleet de andere kant uit te slaan en staan vandaag heel wat gevangenissen
leeg. De factoren van een wijzigende gevangenisbevolking zijn talrijk. We mogen echter de evolutie
niet toewijzen aan externe factoren. Gevangenisbevolking blijft kneedbaar en is vandaag de dag het
resultaat van een welbepaald beleid of een gebrek aan beleid. De omvang wordt bepaald door de
instroom, de uitstroom en de detentieduur, dewelke variëren naargelang tijd, maar die ten allen tijden
beïnvloed kunnen worden.
België kent sinds de Tweede Wereldoorlog een stijgende gevangenisbevolking. Toch was het wachten
tot de oriëntatienota van 1996 vooraleer uitgebreid bij dit probleem werd stilgestaan. Minister De
Clerck streefde een positieve en resultaatsgerichte aanpak na waarbij voorrang moest gegeven worden
aan de alternatieve maatregel. De gevangenisstraf is een ultimum remedium en mag slechts toegepast
worden wanneer een alternatieve maatregel niet passend of voldoende is. De volgende jaren zou een
breed gamma van reacties en straffen uitgewerkt moeten worden. In tegenstelling tot België, beraadde
Nederland zich reeds kort na de Tweede Wereldoorlog over een mogelijke oplossing voor de stijgende
gevangenisbevolking. Daarbij stond het stil bij de functie van de straf. Het verliet de resocialisatie en
koos, gestuwd door een toenemende publieke punitiviteit, volop voor veiligheid. Dit was de
belangrijkste oorzaak van de cellenexplosie vanaf 1985. Ook jaren nadien zal veiligheid een
belangrijke plaats blijven innemen binnen de strafuitvoering. Zolang ‘een misdadiger’ zich immers in
de gevangenis bevindt, is de maatschappij veilig voor zijn deviant gedrag. Dit resulteerde in een
grotere groep voorlopig gehechten en steeds meer langgestraften. In 2005 bereikte het aantal
gedetineerden in Nederland zijn hoogtepunt om daarna sterk af te nemen. De daling vindt grotendeels
zijn oorzaak in de straftoemeting door de rechter. Het aantal onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen en de
detentieduur daalde sterk, terwijl het gebruik van de taakstraf toenam. Doordat steeds minder mensen
een gevangenisstraf krijgen opgelegd en meer mensen de gevangenis verlaten, staan vandaag heel wat
gevangenissen leeg.
Door een gebrek aan middelen en kennis brak de alternatieve sanctie in België niet door, waardoor de
uitwerking van de oriëntatienota uit bleef. Bovendien zitten door de aanhoudende overbevolking
steeds minder kortgestraften hun straf uit en stijgt de groep langgestraften. In 2008 werd daarom
beslist om het geweer van schouder te veranderen. België kiest, zoals Nederland in de jaren 1980,
voortaan voor het expansionisme. Terwijl men voordien de overbevolking wijdde aan een te groot
aantal gedetineerden, ging men er vanaf 2008 vanuit dat de overbevolking het gevolg is van een tekort
105
aan plaats. Daarom stelde minister van Justitie De Clerck (als opvolger van Jo Vandeurzen) in april
2008 het Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden voor. Het plan dat
het beleid voor de komende jaren moet uitschrijven is echter ondermaats en roept heel wat vragen op.
Zo mag men terecht de vraag stellen of bijbouwen een oplossing zal zijn voor het probleem. De
Nederlandse cellenexplosie in de jaren 1980 werd immers gevolgd door een gelijklopende stijging van
het aantal gedetineerden, waardoor ook België rekening moet houden met een eventueel
aanzuigingseffect. De recente leegloop is echter een gevolg van een wijzigende straftoemeting en
invrijheidsstellingsbeleid en staat bijgevolg los van de toegenomen capaciteit. Gelet op de schrijnende
levensomstandigheden en de beperkte ruimte waarin de Belgische gevangenen leven, kan de bouw van
nieuwe gevangenissen aangemoedigd worden. Extra capaciteit werkt overbevolking weg, maar zal
geen halt toeroepen aan de steeds verder toenemende bevolking. Daarvoor moet België andere
maatregelen aanwenden. Toch kan ook opgemerkt worden dat de Nederlandse kwantitatieve
uitbreiding niet tot kwalitatieve verbetering heeft geleid. Daarnaast moet ook rekening gehouden
worden met een ander scenario. De snelheid en drang van het Masterplan vertoont opvallende
gelijkenissen met de Nederlandse bouwwoede in de jaren 1980. Indien België er in slaagt om de
gevangenisbevolking toch te doen dalen, kan de extra capaciteit binnen een aantal jaar ook hier weer
evengoed leegstaan. Het dient duidelijk te zijn dat België, gelet op het Nederlandse scenario, alle
redenen heeft om voorzichtig te zijn met het verder uitbreiden van de detentiecapaciteit.
Ook Nederland zou met een snelle blik over de landsgrens zijn Masterplan DJI in vraag kunnen
stellen. De besparingen zijn immers extreem en bedreigen de leefbaarheid binnen de
gevangenismuren. België wordt al jaren geconfronteerd met onrust binnen de gevangenissen, net
vanwege de overbevolking en de bijhorende daling in levensomstandigheden. Het delen van een aantal
vierkante meters en een gebrek aan mensonwaardige dagindeling leidt immers vaak tot onrust,
waardoor
de
re-integratie
van
de
gedetineerde
in
gevaar
komt.
Bovendien
zijn
de
levensomstandigheden de werkomstandigheden voor het gevangenispersoneel. Zij voelen de extra
druk en voelen zich vaak bedreigd. Hoewel Nederland vandaag geen overbevolking kent, dreigt het
door besparingsdrang en zijn panische nood aan veiligheid de Belgische weg te gaan bewandelen. De
Nederlandse regering wil het gebruik van meerpersoonscellen intensiveren en het dagprogramma
inperken. Het gevangeniswezen moet echter altijd een evenwicht zoeken tussen leefbaarheid en
beheersbaarheid. Het Masterplan DJI dreigt echter de beheersbaarheid teveel te benadrukken,
waardoor de leefbaarheid in gevaar komt en de gevangenissen herleid worden tot stapelhuizen. Een
straf dient meerdere functies te vervullen. Een vrijheidsberovende straf die volledig focust op het
punitieve en er enkel toedient gestraften uit de maatschappij te houden, verlaagt niet enkel de kans op
succesvolle re-integratie, maar vergroot ook de kans op recidive en gaat uiteindelijk toch ten koste van
de veiligheid van de samenleving. België en Nederland staan vandaag allebei voor een moeilijke en
106
tegelijk verschillende opdracht. Gelet op de problemen die beiden in het verleden hebben gekend, kan
een onderlinge dialoog en probleemevaluatie voor beiden van onschatbare waarde zijn.
Hierbij dienen zowel België als Nederland het debat omtrent de functie van de vrijheidsstraf te
heropenen. Wat is de rol van de gevangenisstraf? Nederland laat zich hierin teveel leiden door
veiligheid, terwijl in België deze vraag sinds het verlaten van het ultimum remedium principe weer
helemaal open ligt. Daarbij mag bovendien niet aan het nut van de alternatieve straf voorbij gegaan
worden. Zo intensiveert België bijvoorbeeld de laatste jaren het gebruik van de elektronische
enkelband, waar elektronische detentie in Nederland nog voor velen taboe is.
Daarnaast beschikken de verschillende actoren binnen de strafrechtsketen over een grote vrijheid.
Beide landen geven deze ruimte een eigen invulling. De concrete invulling van de discretionaire
ruimte wordt in niet onbelangrijke mate gestuurd door de overbevolkingsproblematiek en de vigerende
penologische opvattingen. Deze zijn dus nooit veraf.
107
Bibliografie
WETGEVING
-
België
Wet van 18 mei 1888 tot invoering van de voorwaardelijke veroordeling en de voorwaardelijke
invrijheidstelling in het strafrechtsstelsel, BS 3 juni 1888.
Wet van 15 mei 1912 betreffende de Kinderbescherming, BS 27 mei 1912.
Wet van 27 november 1981 ter beteugeling van de landloperij en de bedelarij, BS 3 december 1891.
Wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, BS 14 augustus 1990.
Wet van 12 januari 1993 houdende een urgentieprogramma voor een meer solidaire samenleving, BS 4
januari 1993.
Wet van 17 april 2002 tot invoering van de werkstraf als autonome straf in correctionele zaken en
politiezaken, BS 7 mei 2002.
Wet van 17 juni 2006 houdende oprichting van strafuitvoeringsrechtbanken, BS 15 juni 2006.
Wet van 7 februari 2014 tot invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf, BS 28 februari
2014.
-
Nederland
Wet van 21 december 1951 tot vaststelling van een nieuwe Beginselenwet gevangeniswezen en
daarmede verband houdende wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht en Wetboek van
Strafvordering, Stb. 1951, 596
Wet 19 november 1986, Stb. 1986, 587.
Wet van 6 december 2007 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten in
verband met de wijziging van de vervroegde invrijheidstelling in een voorwaardelijke
invrijheidstelling, Stb. 2007, 500.
Wet van 17 november 2011, Stb. 2011, 545.
BELEIDSNOTA’S
-
België
DE CLERCK, S., Oriëntatienota strafbeleid en gevangenisbeleid, Brussel, Ministerie van Justitie,
1996, 64 p.
Beleidsnota van het Ministerie van Justitie voor het begrotingsjaar 1997, Parl. St. Kamer 1996-1997,
nr. 727/12, 13 p.
Algemene beleidslijnen van het Ministerie van Justitie voor het begrotingsjaar 2000, Parl. St. Kamer
1999-2000, nr. 0198/013, 54 p.
108
Beleidsnota van de Minister van Justitie voor het begrotingsjaar 2002, Parl. St. Kamer 2001-2002, nr.
1448/014, 28 p.
Algemene beleidsnota van Minister van justitie, Parl.St. Kamer 2003-2004, nr. 0325/016, 49 p.
Algemene beleidsnota van Minister van justitie, Parl.St. Kamer 2005-2006, nr. 2045/005, 57 p.
VANDEURZEN, J., Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane
omstandigheden, 18 april 2008 (perstekst), Brussel, ministerie van Justitie, 11 p.
VANDEURZEN, J., Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane
omstandigheden, Stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016 (perstekst), Brussel, ministerie
van Justitie, 8 p.
-
Nederland
SCHOLTEN, Y., Het Nederlandse gevangeniswezen, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1964.
ZEEVALKING, H.J., Beleidsvraagstukken gevangeniswezen, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1976.
SCHELTEMA, M.,
Taak en toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen, Den Haag,
Staatsuitgeverij, 1982.
KORTHALS ALTES, F., Samenleving en Criminaliteit, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1985.
TEEVEN, F., Masterplan DJI (22 maart 2013), Den Haag, Dienst Justitiële inrichtingen, 2013, 32 p.
TEEVEN, F., Masterplan DJI 2013-2018 (19 juni 2013), Den Haag, Dienst Justitiële inrichtingen,
2013, 34 p.
AANGEHAALDE RECHTSLEER
AERTSEN, I., BEYENS, K., DAEMS, T. en MAES, E. (eds.), Hoe punitief is België?, Antwerpen,
Maklu, 2010, 224 p.
ANCEL, M., La défense sociale, Presses Universitaires de France, Parijs, 1985, 127 p.
BENTHAM, J., Panopticon: postscript part I: containing further particulars and alterations relative to the
plan of construction originally proposed; principally adapted to the purpose of a panopticon penitentiary-
house, Londen, 1791, 241 p.
BEYENS, K. en JANSSENS, F., ‘Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is
helder: méér capaciteit! Maar waar is de visie?’, Orde dag 2009, afl. 48, 7-20.
BEYENS, K. en SNACKEN, S., “Tot de muren barsten? Markante evoluties in de recente
gevangenisbevolking (1975-1993)”,Panopticon 1994, 179-201.
BEYENS, K., SNACKEN, S. en ELIAERTS, C., Barstende muren, overbevolkte gevangenissen:
omvang, oorzaken en mogelijke oplossingen, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1993, 326
p.
109
BIESMA, S., ZWIETEN, M., VAN SNIPPE, J. en BIELEMAN, B., ISD en SOV vergeleken,
Groningen, intraval WODC, 2006, 73 p.
BLUMSTEIN, A., COHEN, J., ROTH, J.A. en VISHER, C.A., Criminal careers and career
criminals, Volume I, Washington D.C., National Acadamy Press, 1986, 458 p.
BOONE, M. en VAN SWAANINGEN, R., “Dalende detentiecijfers in Nederland: strafwerk voor
Gerard De Jonge?”, in X., Syllabus Colloquium 15 maart 2013, Opsluiten en de sleutel weggooien?
Zin
en
onzin
van
de
gevangenis,
Progress
Lawyers
Network,
2013,
127-144.
BOONE, M. en MOERINGS, M., “Detentiecapaciteit en detentieomstandigheden in Nederland”,
Fatik 2008, nr. 120, 5-10.
BOONE, M. en MOERINGS, M., Dutch prisons, Den Haag, BJu Legal publishers, 2007, 318 p.
BOONE M. en MOERINGS M., “De cellenexplosie; voorlopig gehechten, veroordeelden,
vreemdelingen, jeugdigen en tbs” , JV 2007, nr. 4, 9-30.
BOTTOMS, A.E., “The suspended sentence in England”, B.J. Crim.1981, 1-26.
BOURLET, A., Justitie in cijfers 2007, Brussel, Federale Overheidsdienst Justitie, 2007, 91 p.
BREMS, E., SOTTIAUX, S., VANDEN HEEDE, P., VANDENHOLE, W. (eds), Vrijheden en
vrijheidsbeneming. Mensenrechten van gedetineerden, Antwerpen, Intersentia, 2005, 353 p.
CLAES, B., “Insluiten en niet uitsluiten overbevolking, detentieschade en re-integratiegerichte
detentie”, Panopticon 2011, 52-59.
CLAUS, H., “Blijven geloven? Een kritische benadering van het beleidsplan van minister Jo
Vandeurzen.”, Fatik 2008, nr. 118, 24.
DAEMS, T., “Baksteen in de maag, steengruis in de nieren. De beleidsnota justitie en het Masterplan
2008-2012 voor een gevangenisstructuur in humane omstandigheden.” Panopticon 2008, 67-79.
DAEMS, T., PLETINCX, P., ROBERT, L., SCHEIRS, V., VAN DE WIEL, A., VERPOEST, K.
(eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press, 2009, 275 p.
DAEMS, T., “Het gevangeniswezen in crisistijd –en vice versa, Enkele reflecties naar aanleiding van
de tekst Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden: stand
van zaken en bijkomende projecten tot 2016.”, Fatik 2009, nr. 121, 23-27.
DAEMS, T., “Twintig jaar CPT: een terugblik”, Panopticon 2010, 79-83.
DE JONGE, G., “De koers van het Nederlands gevangeniswezen sinds de Tweede Wereldoorlog”, JV
2007, nr. 4, 31-43.
DEPREEUW, W. en LAUWERS, N., “De evolutie van de penitentiaire bevolking in België 19741991, samenstelling van de gevangenisbevolking, opsluitingen en modaliteiten die een einde maken
aan de opsluiting.”, Panopticon 1997, 150-168.
DE RIDDER S. en SCHEIRS V., “Maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen: een
audit door het Rekenhof”, Fatik 2012, nr. 133, 28-32.
110
DESMEDT, E. en VAN LOOCKE, E., ”Doelmatigheidsonderzoek van de maatregelen tegen de
overbevolking in de gevangenissen : justitie bekeken door een Rekenhofbril”, Panopticon 2013, 42-57.
DUBBELD, L., In de geborgenheid van de gevangenis: de betekenis van de nieuwe Nederlandse
gevangenisbouw, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2001, 117 p.
DUPONT, L.,” Een loutere opsomming is nog geen visie. Strafbeleid en gevangeniswezen in het federaal
regeerakkoord van 10 juli 2003 en in regeringsverklaring van 14 juli in het parlement”, Fatik 2003, nr. 99, 5-13.
ELIAERTS, C., “Over de onrustgevoelens van criminologen”, Panopticon 1985, 506-507.
ELIAERTS, C. (ed.), Kritische reflecties omtrent de Zaak Dutroux : ouders, justitie, nieuwe burger,
media, Brussel ,VUB Press, 1997, 126 p.
ELIAERTS, C., “De ondraaglijke lichtheid van het strafbeleid. Een terugblik.”, Panopticon 1997, 1-8.
FOGEL, D. en HUDSON, J., Justice as fairness : perspectives on the justice model, Cincinnati,
Anderson publishing company, 1981, 297 p.
FRANKE, H., Twee eeuwen gevangen: Misdaad en straf in Nederland, Utrecht, Spectrum, 1990, 919
p.
GROENHUIJSEN, M.S., KOOIJMANS, T. en VAN DEN BERGE, Y. Bestraffing in Nederland en
België, Oijsterwijk, Wolf Legal Publishers, 2013,181 p.
GRAPENDAAL, M., GROEN, P.P. en VAN DER HEIDE, W., Duur en volume, Ontwikkeling van
de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf tussen 1985 en 1995; feiten en verklaringen, Den haag, WODC,
1997, 85 p.
HOSTEE, E.J., TBS, Kluwer, 2003, 252 p.
JANS, K. en COLETTE, M., “Voorlopige hechtenis onder elektronisch toezicht: de gemiste kansen”,
Juristenkrant 2014, afl. 284, 13.
JANSSENS, J.P., Justitie in cijfers 2012, Brussel, Federale Overheidsdienst Justitie, 2012, 64 p.
JULSING-NIJENHUIS. E., Voorwaardelijke invrijheidsstelling, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2009,
137 p.
KALIDIEN, S.N. en DE HEER-DE LANGE, N.E.(eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2012,
Den Haag , Boom uitgevers, 2013, 708 p.
KELK, C., Nederlands detentierecht, Arnhem, Willem Pompe Instituut Utrecht, 2000, 397 p.
KELK, C., "Het huisarrest als nieuw beoogde hoofdstraf", DD 2005, 1112-1119.
KNOOPS, B., Voor geld wijken principes, Den Haag, GOR, 2013, 8 p.
KNOOPS B. en VERSTEEG H., EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen
(‘BING’), Den Haag, GOR en VDPI, 2013, 45 p.
KUHN, A., Punitivité, politique criminelle et surpeuplement carcéral ou comment réduire la
population carcérale, Bern, Haupt, 1993, 199 p.
111
LEESTMANS, D., “Wie sluiten we op, en waarom?”, Juristenkrant 2009, afl. 193, 8-9.
LINCKENS, P. en DE LOOFF, J., Gevangeniswezen in getal 2008-2012, Den Haag, Ministerie van
Justitie , 2013, 77 p.
MAES, E. en TANGE, C., “De strafuitvoeringsrechtbanken en de voorwaardelijke invrijheidstelling.
Enkele empirische gegevens over de toepassing van VI tegen het licht van een steeds toenemende
gevangenispopulatie en de roep om een strenge(re) strafuitvoering”, Fatik 2013, nr. 135, 12-18.
MAES, E. en JONCKHEERE, A., De voorlopige hechtenis en haar alternatieven, Gent, Academia
Press, 2011, 110 p.
MAES, E., Van gevangenisstraf naar vrijheidsstaf. 200 jaar Belgisch gevangeniswezen, Antwerpen,
Maklu, 2009, 1228 p.
MULLER, E.R., VAN DER LEUN, J.P., MOERINGS, L.M. en VAN CALSTER, P.J.V.,
Criminaliteit en criminaliteitsbestrijding in Nederland, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2010, 661 p.
MULLER, E.R. en VEGTER, P.C., Detentie, gevangen in Nederland, Alphen aan den Rijn, Kluwer,
2009, 705 p.
PEETERS, E., “Een straftoemetingsonderzoek bij de correctionele rechter”, Panopticon 1988, 38-62.
PETERS, T. en VANACKER, J. (eds), Van oriëntatienota naar penaal beleid?, Leuven, Panopticon,
deelredactie strafuitvoering en justitiële hulpverlening, Leuven, K.U. Leuven, 1997, XII.
PIETERS, F., VANACKER, J., en BOLLEN, P., “ Teveel zielen drukt de pret. Bespreking van het
probleem van overbevolking in de gevangenissen.”, Panopticon 1988, 574-587.
RUTHERFORD, A., Prisons and the process of justice, the reductionist challenge, Londen,
Heinneman, 1984, 214 p.
SNACKEN, S., “ Hoe meer zielen hoe meer vreugd? Over capaciteitsproblemen in de gevangenis” ,
Panopticon 1988, 1-7.
STEENSMA, H., Straffen door de eeuwen heen, de beul, het tuchthuis en de gevangenis, Den Haag,
Omnibook, 1982, 144 p.
TEEVEN, F., Brief van 22 maart 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI, Den
Haag, Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 12 p.
TEEVEN, F., Brief van 17 juni 2013 aan de Tweede Kamer betreffende Masterplan DJI 2013-2018,
Den Haag, Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 14 p.
TSIMARATOS, J.A., Committee of Ministers part-volume, Official gazette of the council of Europe
Conseil, Strasbourg, September 1999, 73 p.
TUBEX, H., “De voorwaardelijke invrijheidsstelling in Europa”, Fatik 2001, nr. 91, 27-34.
VAN CAUWENBERGHE, K. (ed.), De hervormingen bij politie en justitie: in gespreide dagorde,
2008, Mechelen, Kluwer, 388 p.
112
VAN DEN BERGE, Y., De uitvoering van de vrijheidsstraffen, Cahiers Antwerpen Brussel Gent,
Larcier, 2009/5, 100.
VAN DEN WYNGAERT, C., Strafrecht, strafprocesrecht en internationaal strafrecht in hoofdlijnen,
Antwerpen, Maklu, 2006, 1314 p.
VAN DEN WYNGAERT, C., Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu,
2009, 1286 p.
VANDER BEKEN, T., “Strafuitvoeringsbeleid in 2008: Kurieren am Symptom?”, Fatik 2008, nr.
118, 19-22.
VANDER BEKEN, T., “Sancties en straftoemeting in België en Nederland”, Panopticon 2005, nr. 3,
68.
VANDERHALLEN. M., JASPAERT. E. en VERVAEKE G. (eds.), De relatie in de strafrechtsketen
tussen politie, parket, onderzoeksrechter en rechtbank, Antwerpen, Maklu, 2009, 262 p.
VAN DER HEIDE, W. en EGGEN, A.TH.J. (eds.), Criminaliteit en rechtshandhaving 2006, Den
Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, 572 p.
VAN DER LEUN, J., KROMHOUT, M, EASTON, M. en WEERMAN, F., “Criminaliteit, migratie
en etniciteit. Nieuwe richtingen binnen een complex en beladen onderzoeksterrein”, TvCr 2010, afl. 52
(2), 113-115.
VAN RULLER. S., “Het aantal gevangenen in Nederland sinds 1837, een analyse van 140 jaren
gevangenisstatistiek”, TvCr 1981, 209-223.
VAN WINGERDEN, S., MOERINGS M. en VAN WILSEM J., “Krijgt hij nog een kans, of rekenen
we af?”, NJB 2013, afl. 34, 2315.
VERBRUGGEN, F., VERSTRAETEN, R., VAN DAELE, D. en SPRIET, B., Strafrecht als
roeping: liber amicorum Lieven Dupont, Leuven, Leuven University Press, 2005, 1267 p.
VERBRUGGEN, F. en VERSTRAETEN, R., “ Strafrecht en strafprocesrecht”, Antwerpen, Maklu,
2007, 493 p.
VERMEULEN, P. “Prison make, take a break”, Orde dag 2009, afl. 48, 21-24.
VERPOEST, K., “Prison complet: de achterdeur als nooduitgang?”, Fatik 2009, nr. 121, 3-4.
VERPOEST, K., De invulling van de discretionaire ruimte in de strafuitvoering : een
rechtsvergelijkend onderzoek naar de invulling van de discretionaire ruimte bij de tenuitvoerlegging
van vrijheidsstraffen, Gent, UGent Faculteit Rechtsgeleerdheid, 2013, 317 p.
VERSTEEG, H., Masterplan DJI: verantwoorde afbreuk of onverantwoorde afbraak?, Den Haag,
VDPI, 2013, 6 p.
VOLLAARD, B., Performance contracts for police forces, Den Haag, CPB, 2003, 119.
X., Criminel justice Assessment Toolkit. Custodial and non-custodial Measures, The prison system,
New York, United Nations , 2006, 59 p.
113
X., "Masterplan Justitiële Inrichtingen", NJB 2013, afl. 13, 865.
X., Maatregelen tegen de overbevolking van de gevangenissen, Brussel, Rekenhof, 2011, 176 p.
X., IBO Dienst Justitiële Inrichtingen, de ketenmeester, Rijksoverheid, 2013, 73 p.
X., Brief Tweede Kamer Masterplan DJI, Den Haag, Ministerie van veiligheid en justitie, 2013, 12 p.
Elektronische Bronnen
Richtlijn. Raad nr., 2008/115, 16 december 2008 houdende over gemeenschappelijke normen en
procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun
grondgebied
verblijven
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:NL:PDF (Consultatie 2
februari 2014).
BAERTEN, M., “Dromen van toiletdeuren. Kwalitatief onderzoek naar de behoeften van
gedetineerden
met
het
oog
op
de
gevangenis
van
de
21ste
http://www.scriptiebank.be/scriptie/dromen-van-toiletdeuren-kwalitatief-onderzoek-naar-de
behoeften-van-gedetineerden-met-het-o (Consultatie 4 april 2014).
eeuw.”,
DAVIES, K. “Panopticon”, http://www.sagepub.com/hanserintro/study/materials/reference/ref8.1.pdf
(Consultatie 2 mei 2014).
“Ministerie
van
veiligheid
http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/venj (Consultatie 5 maart 2014).
RIJKSOVERHEID,
en
justitie”,
VAN TONGEREN, L., “Geen Masterplan, maar Missersplan Gevangeniswezen, Ondoordachte
bezuinigingen Teeven zijn slecht voor de samenleving, gevangeniswezen en gevangenen”,
http://www.joop.nl/opinies/detail/artikel/20611_geen_masterplan_maar_missersplan_gevangenisweze
n/ (Consultatie 18 april 2013).
“Langere
celstraffen
verklaren
criminaliteit”, http://www.mejudice.nl/artikelen/detail/langere-celstraffen-verklaren-dalingcriminaliteit (Consultatie 9 maart 2014).
VOLLAARD,
B.,
daling
X., ”Council of Europe Annual Penal Statistics”, http://www3.unil.ch/wpmu/space/space-i/prisonstock-on-1st-january-2013/ (Consultatie 15 November 2013).
X.,
“Goede
bejegening
in
historisch
perspectief”,
http://www.rsj.nl/over_de_raad/bejegening_justitiabelen/hfdst14.aspx (Consultatie 12 maart 2014).
X.,”Zelfmeldprocedure
en
uitstel
zelfmelden
uitzitten
gevangenisstraf”,
http://www.juridischkennisportaal.nl/wiki/strafrecht/tenuitvoerlegging-executie-o-a-cjib-enlca/zelfmeldprocedure-en-uitstel-zelfmelden-uitzitten-gevangenisstraf.htm (Consultatie 9 april 2014).
“Wat is voorlopige hechtenis en wanneer kan dit worden toegepast?”,
http://www.judex.nl/rechtsgebied/strafrecht/de-verdachte/artikelen/255/wat-is-voorlopige-hechtenisen-wanneer-kan-dit-worden-toegepast_-.htm (Consultatie 25 april 2014).
X.,
114
X., “Strafuitvoering”, http://annemieturtelboom.be/strafuitvoering/ (Consultatie 23 april 2014).
X.,“Gevangenisbevolking”,www.statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/bevolking/andere/gevangenen/
(Consultatie 29 maart 2014).
115

Motie BGL-CPB-CDA-D66 - Masterplan Oldemarkt

De Standaard 26 juni 2014

freelance_therapeuten_groepsbegeleiders (link is external)

Imam geeft radicale gevangene tegengas

Brief Tweede Kamer Voortgang implementatie

Masterplan Duurzame Visserij, fase 3

Klik here om het persbericht te lezen

Schoolreis bovenbouw VSO-DG

Achtergrond

Inhoudsopgave(PDF)