Fraudepreventie in het sociale domein Handhaving op het snijvlak van de decentralisaties WHITEPAPER Auteur(s): Lazlo van Donkelaar – DENSA Pim Kalkman - DENSA Datum: januari 2014 Inleiding Samenvatting Vanuit het regeerakkoord “Bruggen slaan” tussen VVD en PvdA (oktober 2012) krijgen gemeenten te maken met nieuwe taken in het sociale domein op het gebied van de WMO, Jeugdzorg en arbeidsparticipatie. Ook de middelen om die taken uit te voeren worden overgeheveld naar de gemeenten. Gemeenten worden daarbij wel geconfronteerd met bezuinigingen door de Rijksoverheid op de beschikbare budgetten, waarmee de noodzaak voor controle op doelmatige en rechtmatige besteding alleen maar groter wordt. Het thema handhaving is in de meeste aanpakken tot nu toe onderbelicht. De in deze whitepaper gepresenteerde aanbevelingen helpen gemeenten om handhaving te integreren in hun totaalaanpak in het sociale domein. Met de nieuwe rol van gemeenten in het sociale domein verandert ook de naleving. Een meer geïntegreerde dienstverlening naar burgers, met een sterk preventief karakter, is noodzakelijk. Preventie van fraude is voor zowel burger als overheid veel effectiever én vriendelijker dan handhaving achteraf. Om dit te bereiken zijn een drietal uitgangspunten geformuleerd, die gemeenten kunnen helpen een preventieve aanpak te realiseren. Tot slot zijn concrete actiepunten benoemd. Het is van belang dat de aanpak wordt gedragen door uitvoerenden, management, beleidmakers en bestuurders. Het gaat daarbij om gezamenlijke visieontwikkeling, scholing van medewerkers, aanpassen van de organisatie en het inzichtelijk maken van het maatschappelijk én financieel rendement van preventie. Voor wie is deze whitepaper bedoeld? Deze whitepaper is bedoeld voor iedereen die betrokken is bij dienstverlening in het sociale domein waarbij middelen worden ingezet om burgers te ondersteunen. Daarbij gaat het niet uitsluitend om de handhavers, maar om iedereen die te maken heeft met klantcontacten op het gebied van WMO, arbeidsparticipatie, uitkeringen en voorzieningen. 1 Januari 2014 | Fraudepreventie in het sociale domein Kader Gemeenten krijgen een cruciale rol toebedeeld in de ingrijpende verbouwing die het kabinet voorstaat op het gebied van de verzorgingsstaat, woningmarkt en arbeidsmarkt. Verder brengen veranderingen binnen de sociale zekerheid en het inkomensbeleid met zich mee dat handhavingsthema’s op een andere wijze gehanteerd moeten worden. De wetgeving, overige kaders en betrokken partners kennen veelal een regionale en interregionale context, waardoor gemeenten met elkaar of met niet-gemeentelijke partners dienen samen te werken. Een optimale samenwerking kan leiden tot het beter recht- en doelmatig inzetten van budgetten, maar is in de praktijk soms moeilijk realiseerbaar, mede omdat individuele gemeenten verantwoordelijk zijn voor hun eigen handhavings- en sanctiebeleid. Het thema handhaving is in de meeste ontwikkelingen en notities onderbelicht, terwijl gelet op het solidariteitsprincipe van het Nederlandse sociale stelsel, handhaving van oudsher hoort bij recht- en doelmatig besteden van middelen en als deel van de uitvoeringsketen nu nog belangrijker wordt. Vanuit handhavingsperspectief redeneren, levert een bijdrage aan een helder uitvoeringsproces. Het inzetten van handhaving aan het begin van het uitvoeringsproces is beter voor burgers en gemeenten aangezien door vroegtijdige signalering wordt voorkomen dat bij oneigenlijk gebruik van een regeling de schade te hoog oploopt, waardoor het inzetten van kostbare instrumenten als strafrecht, terugvordering en schuldsanering kunnen worden voorkomen. Ook de uitvoeringsproblemen bij de nieuwe fraudewet kunnen verminderen bij een meer preventieve aanpak. Door handhaving te integreren in het begin van het proces ontstaat een win-win situatie voor zowel de samenleving als de gemeentelijke organisaties. Goed vormgegeven gemeentelijke handhaving in het sociale domein is bescherming van burgers en de eigen organisatie. Uitgangspunten handhaving in het sociale domein Voor de benadering van handhaven in het sociale domein hanteren we drie belangrijke uitgangspunten: a. Cirkel van naleving De cirkel van naleving gaat uit van een continu proces met de volgende onmisbare elementen gericht op zowel preventie als repressie: 1. Vroegtijdige voorlichting geven en duidelijke afspraken maken. 2. Naar klanten toe doen wat je belooft en afspreekt (optimaliseren van de dienstverlening). 3. Afspraken effectief en tijdig controleren (vroegtijdige detectie en afhandeling). 4. Het niet nakomen van afspraken opsporen en sanctioneren (daadwerkelijk sanctioneren). Handhaving kent zowel preventieve als repressieve elementen. Om de beeldvorming m.b.t. handhaven gericht te beïnvloeden zodat uiteindelijk de uitvoering effectiever wordt, ligt de nadruk meer op preventie (1 en 2) en wat minder op de repressie (3 en 4). Dat levert meer positieve aanknopingspunten op bij de organisatie van de uitvoeringsstructuur. 2 Januari 2014 | Fraudepreventie in het sociale domein • Draagvlak creeren • Preventie • Draagvlak benutten Optimaliseren dienstverlening Vroegtijdige detectie Vroegtijdig informeren Daadwerkelijk sanctioneren en invorderen • Repressie b. Organisatie van de handhaving Om echt slagen te kunnen maken in het verbeteren van de afstemming en samenhang van de dienstverlening moet de gemeentelijke organisatie de processen goed onder de loep nemen en waar nodig aanpassen. Extern in de uitvoering, maar ook intern, waarbij het gaat om een gemeenschappelijk gedragen handhavingsaanpak. Zo kan stapeling van fraude (meerdere wetsgebieden en/of lengteduur) voorkomen worden binnen het gehele sociale domein. Deze start bij fraude alertheid bij medewerkers die in contact zijn met burgers (bijvoorbeeld in de wijk). Daarnaast dient rechtmatig en doelmatig besteden van middelen bij alle aanbestedingen een rode draad te zijn, waarbij het nakomen van de gemaakte afspraken controleerbaar moet zijn. Informatie gestuurde handhaving biedt kansen om met meer rendement te handhaven. De nieuwe Wet Bestandskoppelingen biedt daarvoor perspectieven. Uit datakoppelingen ontstaat een duidelijk risicodossier: zowel vooraf (preventie, voordat nieuwe middelen worden ingezet) als achteraf (vroegtijdige detectie, sanctionering). Op basis van het zichtbare risicobeeld kunnen conclusies getrokken worden of kan gerichter onderzoek worden verricht. Daarmee wordt ook de “pakkansbeleving” maximaal beïnvloed. c. Interventiepiramide Naast de cirkel van naleving en de informatie gestuurde handhaving kan ook gebruik worden gemaakt van de interventiepiramide. Dit denkmodel over handhaving is een hulpmiddel om die interventie te kiezen die het beste aansluit op het moment van dienstverlening en de eventuele motieven van de doelgroep om regels te overtreden. Qua denken sluit dit aan bij de “cirkel van naleving”. De piramide geeft werkwijzen aan die een breed en langdurig effect hebben. Voor maximaal effect van de interventies moet de handhavingsstijl van de gemeente en de betrokken organisaties wel aansluiten en consequent in alle dienstverlening worden doorgevoerd. Het is daarom goed om vooraf een gezamenlijke visie op handhaven te ontwikkelen. Op basis daarvan kunnen vooraf afspraken worden gemaakt en is er draagvlak voor de aanpak gecreëerd. 3 Januari 2014 | Fraudepreventie in het sociale domein Een voorbeeld: de familie de Groot Ter illustratie van de complexiteit van de problematiek: de casus familie de Groot. Moeder Jolanda woont alleen met twee kinderen. Zij heeft een bijstandsuitkering. Ze is twee jaar geleden minder-valide geworden door een auto-ongeluk. Daardoor zijn aanpassingen in het huis nodig. De kinderen hebben verschillende vaders met wie geen contact meer is. Jolanda wil wel werken, maar het lukt haar niet om een baan te krijgen. Soms valt ze in als telefoniste. Zoon Frenk is 16. Hij heeft ADHD. Hij is inmiddels twee keer opgepakt door de politie voor een vechtpartij en een inbraak. Frenk heeft zijn school niet afgemaakt en zit thuis. Dochter Ingrid is licht verstandelijk gehandicapt, heeft weinig structuur en begint de laatste tijd thuis onwenselijk gedrag te vertonen. Dit voorbeeld bevestigt dat integraal kijken naar de gezinssituatie en een preventieve aanpak van het allergrootste belang is. Samengevat heeft dit gezin straks in ieder geval met de volgende wetten en regelingen te maken: 4 Participatiewet Bijstandsuitkering Jolanda WMO Individuele begeleiding Jolanda Jeugdzorg/passend onderwijs/leerplicht Gedragsproblemen en schoolsituatie Frenk en Ingrid Fraudewet Jolanda heeft invalbaan als telefoniste niet gemeld. 100% boete? Januari 2014 | Fraudepreventie in het sociale domein Overwegingen Als we uitgaan van de nieuwe gemeentelijke taken op het gebied van de verzorgingsstaat en de arbeidsmarkt, dan ligt de focus op een integrale aanpak waarbij preventie van (bewuste of onbewuste) fraude een belangrijk uitgangspunt is. Daarbij spelen de volgende overwegingen: • • • • • • Er is een “andere bril” nodig bij handhaving in het sociale domein. Dit betekent dat medewerkers die in contact met burgers staan een meervoudig kijk moeten ontwikkelen en integraal moeten gaan denken en handelen. Focus op de eerste stap in de Cirkel van Naleving (preventie) o Fraude ontstaat door onbekendheid met mogelijkheden en (complexe) regelgeving o Straffen werkt soms niet. De boete (fraudewet) kan leiden tot onbegrip en zelfs tot een “knock out” van de burger. o Handhaving is feitelijk preventieve dienstverlening aan de burger. Helpen en handhaven behoren tot hetzelfde proces. Fraudebewustzijn bij ieder klantcontact is normaal, zonder in een argwanende of controlerende rol te zitten. Duidelijke afspraken maken en nakomen is de norm, zowel voor burger als de gemeente zelf. o Binnen de transities in het sociale domein staat de eigen kracht van burgers centraal. Dit gaat niet vanzelf. Ondersteuning (en dus ook preventie van fraude) blijft noodzakelijk. Stel je als organisatie de vragen: hoeveel geld haal je daadwerkelijk terug bij fraude? Is opsporen van fraude achteraf een succes of juist een tekortkoming van de dienstverlening? Tips voor meetbaarheid van preventie bij handhaven: o beperken schadelast in totaal en per gezin o mate van terugvorderbaarheid bij fraude en inbaarheid van boetes o Beperken lengteduur van de fraude Een klein deel van de burgers gebruikt een groot deel van de voorzieningen en ondersteuning. In de steden is er een overlap van WMO-klanten en uitkeringsgerechtigden van 30 tot 60 %. Dit bevestigt de noodzaak van integraliteit in het sociale domein. De urgentie voor preventie bij de participatiewet wordt nog vergroot door uitbreiding van de doelgroep met ex-WSW-ers en ex-Wajongers. Call to action Wat betekenen deze overwegingen voor de gemeenten? Welke acties zijn er nodig? Hoe ontwikkelen we een integrale aanpak en wat betekent dit voor de gemeentelijke organisatie? Hoe zorgen we ervoor dat de aanpak “tussen de oren” komt? Een complex proces dat goed ingezet moet worden. Niet alleen op rendement, maar ook op borging en de betrokkenheid van partners in het veld. Daarbij spelen de volgende vragen: 1. Is er sprake van een gedeelde visie op handhaving binnen de gemeente? 2. Streeft de gemeente integraliteit na op de verschillende gebieden van dienstverlening aan burgers en daarom ook op verschillende gebieden van dienstverlening daarbinnen, en zo ja, op welke wijze? 3. Heeft de gemeente aandacht besteed aan vroegtijdige voorlichting en het maken van duidelijke afspraken? 4. Is de dienstverlening voorbereid op de op handen zijnde veranderingen? 5. Zijn de eisen voor daadwerkelijk sanctioneren duidelijk en is men daar op voorbereid? 5 Januari 2014 | Fraudepreventie in het sociale domein 6. Wat merkt de burger hier van en wat zijn de risico’s, voor zowel de burger als de gemeente? • • • • • 6 Om deze vragen te kunnen beantwoorden, zijn de volgende acties wenselijk: Voer het gesprek binnen de gemeente over een gezamenlijk kader voor naleving, zowel op bestuurlijk, beleidsmatig als uitvoerend niveau. Stuur op de organisatiestructuur. Zorg voor een integrale aanpak, waarbij handhaving en fraudepreventie aan het begin van het traject aandacht krijgen. School medewerkers. Leer hen “meervoudig en integraal” te kijken. Zorg voor bv. kenniskringen en intervisiebijeenkomsten. Ken de klant en de vindplaats. Wetten en regelingen geven kaders, maar de klant en zijn leefomgeving zijn leidend. Waardeer het maatschappelijk rendement van preventie op naleving. De effecten van een preventieve aanpak van naleving zijn moeilijker te kwantificeren dan handhaving achteraf. Toch is het maatschappelijk rendement van een preventieve aanpak voor zowel burger als overheid veel groter. Januari 2014 | Fraudepreventie in het sociale domein • • • • Deze notitie is tot stand gekomen door een gezamenlijk onderzoek door RCF Gelderland, RCF Overijssel en DENSA Adviseurs BV. In dit onderzoek is een verkenning gemaakt van de mogelijkheden om vanuit het perspectief van handhaving bij te dragen aan het gedegen en goed borgen van de nieuwe wetgeving in het sociale domein. In het onderzoek zijn de volgende activiteiten aan de orde geweest: Literatuuronderzoek Interviews in de gemeenten/regio’s/instellingen: o Amsterdam o Rotterdam o Utrecht o Nijmegen o Roosendaal o Enschede o Lelystad o Goeree Overflakkee o Regio Rivierenland o Ingrado o RCF kenniscentrum Een expertmeeting met alle geïnterviewden Twee voorlichtingsbijeenkomsten voor wethouders in Gelderland en Overijssel Voor vragen neem contact op met: DENSA adviseurs BV Lazlo van Donkelaar J.H. Kielastraat 27 3465 KV Driebruggen T 0348-2000 10 [email protected] www.densa.nl 7 RCF Kenniscentrum Gelderland Roland van der Pluym Marienburg 30 6511 PS Nijmegen T 024-3292851 www.naleving.net Januari 2014 | Fraudepreventie in het sociale domein
© Copyright 2024 ExpyDoc
