Stedelijke ontwikkeling voorbij overprogrammering

Rooilijn
Jg. 47 / Nr. 6 / 2014
Stedelijke ontwikkeling voorbij overprogrammering
P. 406
Stedelijke
ontwikkeling voorbij
overprogrammering
Foto: Leonie Janssen-Jansen
Rooilijn
Jg. 47 / Nr. 6 / 2014
Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen
P. 407
Veel gemeenten staan momenteel voor een grote planningsopgave. Er zijn te
veel en verkeerde plannen gemaakt voor woningen, kantoren en winkels. Waar
gerekend werd met opbrengsten van die nieuwe ontwikkelingen, blijken er
achteraf kosten te zijn. Het is daarom niet meer mogelijk extra voorzieningen
te bekostigen. Het proces van herprogrammeren en afboeken in verschillende
gemeenten heeft grote betekenis voor de toekomst van stedelijke ontwikkeling.
Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen
De gemeenten staan voor een driedubbele opgave. Ten eerste is er sprake
van een overmaat aan plannen uit het
verleden voor nieuwe dure woningen,
kantoren, bedrijventerreinen en
winkels. Een deel van deze voorraad
nieuwbouwplannen sluit slecht aan op
de vraag. Er worden bijvoorbeeld dure
woningen voor gezinnen aangeboden,
terwijl er vraag is naar goedkopere
woningen voor starters. Naast deze
kwalitatieve mismatch tussen aanbod
en vraag in nieuwbouwplannen hebben
veel gemeenten te kampen met een
transformatieopgave van het bestaande
vastgoed, mede als gevolg van de
veranderingen in de zorgsector en de
ruimtelijke effecten van decentralisaties.
Voor leegstaande kantoren, winkels en
maatschappelijk vastgoed zoals scholen
en verzorgingstehuizen worden nieuwe
functies gezocht. Het hergebruik van
bestaande leegstaande kantoorpanden
voor bijvoorbeeld woningen concurreert
vervolgens met de te ruime voorraad
nieuwbouwplannen.
Ten tweede kampen veel gemeenten met
financiële problemen, omdat ze zich in de
hoogtijdagen van de gebiedsontwikkeling
rijk hebben gerekend met de opbrengsten
vanuit ruimtelijke ontwikkeling, die
mogelijk nooit of pas veel later en vaak in
mindere mate zullen worden gerealiseerd.
Doordat de duur aangekochte bouwgrond
nu braak ligt, zijn in plaats van de grondinkomsten waarmee gerekend werd juist
gronduitgaven ontstaan uit de rentelasten
en dalende boekwaarden.
Een derde vraagstuk dat hierop aansluit
is hoe een adequaat voorzieningenniveau
op peil gehouden kan worden. Tot nu
toe was gebruikelijk dat verstedelijking
werd aangewend voor het op peil houden
van het voorzieningenniveau, naast
andere gemeentelijke inkomsten, zoals de
algemene bijdrage van het Rijk. Groei was
nodig en grondinkomsten werden geherinvesteerd in voorzieningen, openbare ruimte
of in bijdragen aan financieel verliesgevende, maar maatschappelijk belangrijke
projecten. Inmiddels is duidelijk dat dit ver-
Rooilijn
Jg. 47 / Nr. 6 / 2014
dienmodel niet meer werkt en het is niet
aannemelijk dat het in deze vorm op enige
termijn weer terugkomt. Tegelijkertijd
met de decentralisaties binnen het sociale
domein, waardoor er veel veranderingen
zijn in de financiering van bijvoorbeeld
zorg, leidt dit tot een grote financiële
uitdaging voor gemeenten.
Veel gemeenten trachten op dit moment,
door het bijstellen van het vastgoedprogramma en het afboeken van te dure
gronden, de situatie weer op orde te
krijgen, zodat ze vervolgens de nieuwe
uitdagingen in het ruimtelijk domein aan
te kunnen gaan. Hoe doen ze dit?
Op basis van onderzoek in zeven
gemeenten - Heerlen, Almere, Apeldoorn,
Groningen, Rotterdam, Maastricht, Breda
en Zwolle - wordt in dit artikel gereflecteerd op het proces van herprogrammeren
dat deze gemeenten tot nu toe doorlopen
hebben. Er wordt ingegaan op de betekenis hiervan voor de stedelijke ontwikkeling van nu én die van de toekomst.
Overprogrammering
Het opstellen van een zogenaamde stedelijke programmering is een belangrijke
ruimtelijke ordeningstaak voor gemeenten. Mulders en Janssen-Jansen (2014, p.
48) definiëren stedelijke programmering
als volgt: “een te ontwikkelen vastgoedprogramma dat aansluit bij de huidige
en toekomstige behoeften aan woningen,
kantoren, bedrijventerreinen, detailhandel en maatschappelijk vastgoed (scholen,
buurthuizen en dergelijke)”. Met de nu
veel gehanteerde term ‘overprogrammering’ wordt bedoeld dat er meer projecten
zijn bedacht dan noodzakelijk is voor de
behoefte: de planvoorraad is te groot.
Stedelijke ontwikkeling voorbij overprogrammering
De crisis is vaak aangevoerd als veroorzaker van vraaguitval (Van der Krabben,
2011; De Zeeuw, 2011). Dat er bij het maken
van plannen te weinig rekening is gehouden met een structureel veranderende
vraag als gevolg van economische en demografische ontwikkelingen en/of het gebrek
aan regionale afstemming is intussen ook
belicht (Janssen-Jansen & Mulders, 2012;
Smit & Janssen-Jansen, 2012). Duidelijk is
daarbij geworden dat ook de afstemming
tussen verschillende plannen binnen een
gemeente vaak te wensen overliet. Een
ambtenaar van een van de onderzochte
gemeenten vertelt hierover: “We waren
zo’n projectorganisatie: sturen per project
en iedere projectleider gaat voor zijn eigen
resultaat”. Het ging in sommige gevallen zelfs zo ver dat projecten binnen de
gemeente elkaar intern beconcurreerden.
De gouden tijd van de gebiedsontwikkeling
werd gekenmerkt door een onwrikbaar
geloof in permanente groei en grote
ontwikkelambities. Zowel marktpartijen
als gemeenten richtten zich daarbij op ontwikkelmogelijkheden die nog niet waren
benut in plaats van wat al in de pijplijn zat.
Bij verschillende gemeenten werd actief
grondbeleid de cash cow van de gemeentelijke begroting. Zo kreeg het grondbedrijf
in de gemeente Rotterdam de verplichting
jaarlijks twintig miljoen af te dragen aan de
algemene dienst.
Hoewel er natuurlijk voorbeelden zijn van
luxe dienstauto’s en snoepreisjes naar vastgoedbeurzen voor de top van gemeentelijk
grondbedrijven, zijn veel opbrengsten uit
grondexploitaties ingezet voor maatschappelijke doelen in de stad: bibliotheken,
grondstructuren en educatie. De politieke
context stimuleerde dit. Mede daardoor
P. 408
Rooilijn
Jg. 47 / Nr. 6 / 2014
Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen
P. 409
Foto: Leonie Janssen-Jansen
werden kritische geluiden over onrealistische aannames over de prijsontwikkeling
en afzet van het geplande vastgoedprogramma vaak genegeerd.
Golf van afboekingen
De grote financiële gevolgen voor gemeenten zijn intussen duidelijk. In Apeldoorn
is bijvoorbeeld voor 68 miljoen euro
afgeboekt op het grondbedrijf. Als het
tegenzit, loopt dit op naar een bedrag van
tweehonderd miljoen (Enquêtecommissie
Grondbedrijf Gemeente Apeldoorn,
2012). Bij gebrek aan reserves in het
grondbedrijf zijn gemeenten gedwongen
van de algemene reserves af te boeken. Een
voorbeeld is de gemeente Breda die een
bedrag van 130 miljoen gefaseerd heeft
moeten afboeken uit de algemene reserves.
In beide gemeenten wordt bezuinigd in
uitgaven voor de openbare ruimte en wordt
maatschappelijk vastgoed afgestoten en
verkocht. Daarnaast is er binnen beide
gemeenten gereorganiseerd en flink
gesneden in het ambtenarenapparaat. In
Maastricht, waar al in 2008 werd beseft
dat er overoptimistisch gepland was, bleef
het bij een afboeking van 55 miljoen euro.
Hierdoor waren de gevolgen minder direct
voelbaar voor de burgers.
Cijfers uit december 2013 laten zien dat
er intussen bij alle gemeenten tezamen
sprake is van 3,3 miljard euro verlies en
winstverdamping (Deloitte, 2013). Door
de financieel onhoudbare situatie die was
ontstaan werden gemeenten door hun
accountant gedwongen tot actie. In veel
gevallen heeft dit betekend dat er geprioriteerd en geherprogrammeerd moest
Rooilijn
Jg. 47 / Nr. 6 / 2014
Stedelijke ontwikkeling voorbij overprogrammering
Foto: Leonie Janssen-Jansen
worden. Dit bijsturen van de planvoorraad heeft zowel op de korte als de lange
termijn consequenties voor de kwaliteit
van de leefomgeving.
Omgang met probleem
In het onderzoek stond overprogrammering voor woningen centraal. Tijdens het
onderzoek bleek al snel dat het vraagstuk
overal anders is. Zo hebben gemeenten als
Maastricht en Heerlen vooral te maken
met bevolkingskrimp. Een Maastrichtse
ambtenaar vertelde: “Er was een demografische reden om serieus naar de problematiek te kijken, maar we kenden ook een
verleden van succesvolle grootstedelijke
ontwikkelingen, die eigenlijk qua omvang
zich niet verhielden tot de omvang van
de stad. De frictie daartussen begon
dramatische vormen aan te nemen.”
De herprogrammering in de gemeente
Maastricht betekende het terugschroeven
van woningbouwplannen van twaalfduizend naar vierduizend woningen.
In de gemeente Breda waren juist veel te
veel plannen. Ondanks waarschuwingen
van de provincie Noord-Brabant in
het Structuurvisieproces in 2007 dat
de aantallen niet klopten in relatie tot
P. 410
Rooilijn
Jg. 47 / Nr. 6 / 2014
Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen
de bevolkingsprognose, werden nieuwe
projecten gestart. Deze projecten werden
onderbouwd met de verstedelijkingsafspraken zoals gemaakt met het Rijk. De
nationale cijfers en prognoses waren hoger
dan de provinciale cijfers en sloten beter
aan bij de ambities van de gemeente Breda
zelf. Inmiddels is de woningbouwplanning
in Breda teruggebracht van 24.000 naar
7.000 woningen voor een periode van tien
jaar. Een ander verschil is dat in gemeenten
als Rotterdam, Groningen en Almere veel
gebruik gemaakt is van actief grondbeleid,
terwijl in Heerlen veel meer aan de markt is
overgelaten. Dit heeft effect op de mate van
regie en sturing in deze gemeenten.
P. 411
2011 werd duidelijk dat de gemeente
Apeldoorn een groot financieel tekort
had (Enquêtecommissie Grondbedrijf
Gemeente Apeldoorn, 2012). Dit was
aanleiding voor een raadsonderzoek naar
het functioneren van het grondbedrijf,
waarvoor een enquêtecommissie werd
ingesteld door de raad. De onderste steen
werd bovengehaald, zelfs e-mails van
ambtenaren werden onderzocht. Uit
het onderzoek blijkt dat “de gemeente
onvoldoende toetste, of wijziging (met
name toevoeging) van het programma
van projecten ook paste binnen het
gemeentelijke kader” (Enquêtecommissie
Grondbedrijf Gemeente Apeldoorn,
2012, p. 112). Uiteindelijk heeft dit
In alle onderzochte gemeenten was echter
rapport – onder ambtenaren bekend als
sprake van overprogrammering in het totale het ‘blauwe boekje’ – geleid tot het vallen
planaanbod – van gemeenten, corporaties
van het Apeldoorns college. Tegelijkertijd
en marktpartijen samen – en een discrezorgde het voor een vliegende start van de
pantie tussen vraag en aanbod. Niet zelden herprogrammering, waarbij de woningbleek de te grote omvang aan geplande
bouwplannen voor de periode van 2010
woningen mede veroorzaakt door provinci- tot en met 2029 van circa veertienduizend
aal en nationaal beleid. Er bestonden natio- naar zevenduizend woningen werd
nale stimuleringssubsidies per opgeleverde teruggeschroefd (Gemeente Apeldoorn,
woning en wanneer een gemeente tekort
2012, p. 3).
schoot in de productie werden er vanuit
de provincie ‘aanjaagteams’ ingezet, die
Vanuit het Rijk werden Vinexgemeenten hielpen in het opschroeven van
stimuleringsgelden uitgekeerd per opgelede productie.
verde woning. Dit stimuleerde niet alleen
de provinciale aanjaagteams, maar leidde
In de gemeente Apeldoorn werd het
ook tot druk vanuit de gemeente. Een van
woningbouwprogramma – aldus de
de respondenten citeerde zijn wethouder:
gemeente – sterk gedicteerd door de provin- “Je kunt van mij een fles wijn krijgen als
cie Gelderland, die aangaf voor een tijdvak
jouw project nog net voor het einde van
van tien jaar hoeveel woningen er moesten
het jaar wordt opgeleverd, of een kratje
worden gerealiseerd. “Maar de woningbier als je dat lekkerder vindt”. Er lag bij
bouwproductie kon daar nooit aan voldoen. de ambtenaren een duidelijke taak om
Hoe hard we onze best ook deden,” aldus
te ‘produceren’. Door deze kwantitatieve
een ambtenaar. Tot 2008 leefde de gemeente benaderingen is te weinig gestuurd op de
Apeldoorn met het idee dat er te weinig werd kwalitatieve invulling van de projecten in
geproduceerd, dat ze achterliepen. Begin
relatie tot de vraag.
Rooilijn
Jg. 47 / Nr. 6 / 2014
Omslag in denken
De omslag in het denken kwam in de
onderzochte gemeenten op een verschillend moment. De gemeente Heerlen
maakte in 2005 al een inventarisatie. In
de gemeente Maastricht startte het proces
in 2007. Opvallend was dat de marktpartijen daar een grote rol in speelden. “Het
moment dat marktpartijen tegen ons
zeiden: nu wordt het toch zaak dat we met
elkaar aan tafel gaan, want we voorzien
dat we daar last van gaan krijgen. Toen
was het ook voor degenen die op de oude
toer zaten helder”, aldus een respondent.
Almere, Breda en Rotterdam begonnen
in 2009 na te denken over de problematiek. Zwolle, Groningen en Apeldoorn
begonnen daarentegen pas in 2010/2011
ongerust te worden.
Niet alleen verschilt de problematiek, ook
bleek in elke gemeente de verhouding
tussen de ambtelijke organisatie, politiek
en bestuur uniek. Hierdoor verschilt
ook de aanpak en strategie van het
herprogrammeringsvraagstuk. Uit het
onderzoek is gebleken dat het proces van
herprogrammeren bij gemeenten overal
vooral gericht was op het doorbreken
van ingesleten patronen, het verkleinen
van het programma en het bijkomende
financiële vraagstuk.
De roep dat gemeenten meer risicomijdend te werk moeten gaan bij grondbeleid
is inmiddels wijdverbreid. Dit laatste is
verstandig, maar daarbij moet wel de context van de totale stedelijke ontwikkeling
in het oog worden gehouden in relatie tot
de taak om een goede ruimtelijke ordening te bedrijven. Door de problemen te
veel op een boekhoudkundige manier te
benaderen, is er soms te weinig aandacht
Stedelijke ontwikkeling voorbij overprogrammering
voor de ruimtelijke kant, waarbij ook
andere invalshoeken een rol spelen. Dat
betekent niet dat er niet meer gebouwd
moet worden, zoals veel mensen lezen
in het recent verschenen rapport van het
Planbureau voor de Leefomgeving (2014)
Nieuwe uitdagingen op de woningmarkt,
maar vooral dat bij nieuwbouwplanning
moet worden afgestemd op de bestaande
voorraad én de toekomstige vraag. Deze
laatste moet realistisch worden ingeschat.
Het is een gemeentelijke taak om keuzes
te maken tussen de individuele belangen
van ontwikkelaars en beleggers en de
inschatting waar, met welke omvang en in
welk tempo projecten worden doorgezet
en opgestart.
Het creëren van een realistisch perspectief
en het aanpakken van de over- en misprogrammering vraagt om inzicht, overzicht
en maatwerk. De verschillen in problematiek en ambtelijk-bestuurlijke culturen
leiden ertoe dat niet in alle gemeenten
met gelijke instrumenten het gewenste
resultaat te bereiken zal zijn. Zelfs binnen
één gemeente blijkt een gekozen oplossing
voor het ene project niet te kopiëren naar
het andere project. Gezien de bevolkingsopbouw, bestaande voorraad en verwachte
demografische veranderingen is per project
en per gemeente een zoektocht nodig naar
welke ontwikkelingen nodig zijn. In onze
ogen is het daarbij niet verstandig abrupt
afscheid te nemen van actief grondbeleid
zoals recent de Commissie Stedelijk
Perspectief (2014) adviseerde aan de VNG.
De lucht moet uit de planvoorraad en dat
doet pijn. Als er sprake is van veel grond die
voor een te hoge waarde in de boeken staat,
is langzaam maar verantwoord afboeken
op de aangekochte gronden de enige oplossing. In één keer alles afboeken en het actief
P. 412
Rooilijn
Jg. 47 / Nr. 6 / 2014
Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen
grondbeleid afschaffen, is juist financieel
desastreus voor gemeenten.
Doorbreken van patronen
Nu is er veel aandacht voor de financiële
kant van het vraagstuk, maar nauwelijks
voor de ruimtelijke ordeningskant. In
de vakwereld vindt deze ruimtelijke
discussie nog te weinig plaats. De focus
ligt nog steeds op het vinden van ‘nieuwe
verdienmodellen’. Hieruit blijkt dat het
doorbreken van de patronen nog lang niet
ten einde is, waardoor er een risico bestaat
dat er te weinig ‘geleerd’ wordt. Een meer
fundamenteel debat is nodig, waarin niet
zozeer het bestaan van grondbeleid ter
discussie wordt gesteld, maar het waarom
van dit grondbeleid.
P. 413
Literatuur
Commissie Stedelijk Perspectief (2014) Perspectief voor
de steden, Advies van de Commissie Derksen in opdracht
van VNG, Den Haag
Deloitte (2013) Financiële situatie bij gemeentelijke
grondbedrijven 2013, Amsterdam:
Enquêtecommissie Grondbedrijf Gemeente Apeldoorn
(2012) Eindrapport Grondbedrijf: de grond wordt duur
betaald. Raadsonderzoek naar het grondbedrijf in de
gemeente Apeldoorn , Apeldoorn
Gemeente Apeldoorn (2012) Agenda van de vergadering in
de Raadzaal van 22 november 2012, Apeldoorn
Janssen-Jansen, L. & M. Mulders (2012)
‘Ontwikkelingsbubbles en planningsdromen’, Rooilijn, jg.
45, nr. 4, p. 244-251
Krabben, E. van der (2011) ‘Erwin van der Krabben
verdedigt: De crisis is het einde van gemeentelijke
gebiedsontwikkeling’, Rooilijn, jg. 44, nr. 6, p. 394
Mulders, M. & L. Janssen-Jansen (2014) ‘Ruimte geven
Gemeenten zouden zich moeten richten op
hetgeen waar grondbeleid voor bedoeld is:
een instrument om beleidsdoelstellingen
te realiseren op gebied van het behouden
en verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit:
wonen, werken, openbare omgeving en
leefbaarheid. De in het verleden ingeslagen
weg van grondbeleid als cash cow was
geen duurzaam model, dat ook nog eens
het zicht op de doelen heeft vertroebeld.
Met het oog op de toekomst is het daarom
belangrijk de doelen van grondbeleid weer
centraal te zetten, en hoe deze doelen door
gemeenten samen met andere betrokken
partners te bereiken zijn.
Jesse Stammers ([email protected]) is verbonden aan
Tertium. Merel Mulders ([email protected])
werkt als planoloog in de gemeentelijke praktijk. Leonie
Janssen-Jansen ([email protected]) is werkzaam
als universitair hoofddocent planologie bij de Universiteit
van Amsterdam.
vraagt regie, Over de sturingsparadox van stedelijke
ontwikkeling’, G. Bouma, E. Vanempten & C. Uittenbroek
(red.), Regie en Loslaten, Bijdragen aan de Plandag2014 ,
Stichting Planologische Discussiedagen, Amsterdam,
p. 47-53
Planbureau voor de Leefomgeving (2014) Nieuwe
uitdagingen op de woningmarkt, Balans van de
Leefomgeving 2014 deel 2 , Den Haag
Smit, N. & L. Janssen-Jansen (2012) ‘Gelderse aanpak
regionale woningbouwverdeling’, Rooilijn, jg. 45, nr. 5, p.
362-367
Zeeuw, F. de (2011) ‘Gebiedsontwikkeling in Nederland:
diepe val dwingt tot reflectie’, Rooilijn, jg. 44, nr. 6, p.
404-411

Download Report