AFO 104 advies 08-04-2014

Samenvatting advies
Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de institutionele fusie primair onderwijs van twee
basisscholen van samenwerkingsbestuur stichting De Blauwe Loper voor openbaar en algemeenbijzonder onderwijs met elf basisscholen en 2.436 leerlingen op 1 oktober 2013:
- Openbare basisschool De Wijde Veert in Noord-Scharwoude met op 1 oktober 2013 in totaal 432
leerlingen;
- Openbare basisschool Barnewiel in Oudkarspel met op dezelfde datum 120 leerlingen.




Menselijke maat: er ontstaat een basisschool met dit schooljaar samen 552 leerlingen (afgaande
op de telgegevens per 1 oktober 2013). Dit is in het perspectief van wat in Nederland gebruikelijk
is een grote basisschool. De achterliggende doelstelling van de Wet is om het ontstaan van
dergelijke grote scholen te voorkomen, zo blijkt ook uit recente uitspraken in de Tweede Kamer.
Ook de aanvrager ziet - in een publieke presentatie te vinden op de website van de basisschool
Barnewiel - de grote schaal als een minpunt. De CFTO weegt echter positief mee, dat door de
scholenfusie twee locaties behouden blijven en dat dit ook de intentie lijkt van het bestuur.
Legitimiteit: zowel bij de medezeggenschapsraden als vanuit het college zijn instemmende en
positieve schriftelijke verklaringen afgegeven. De CFTO heeft aanleiding om te veronderstellen,
dat ouders en leerkrachten goed zijn geïnformeerd en betrokken bij de besluitvorming.
Keuzevrijheid: de scholenfusie leidt tot een afname van het aantal scholen in het gebied, maar
bekeken binnen een straal van 10 kilometer blijft er voor ouders en leerlingen nog genoeg te
kiezen. De CFTO heeft ook gekeken naar het behoud van afdoende keuzevrijheid in een kleiner
geografisch gebied, omdat een straal van 10 kilometer vanuit het perspectief van keuzevrijheid
van ouders met kinderen in het basisonderwijs als onrealistisch kan worden beschouwd. Daarbij
weegt negatief, dat in de woonkern Oudkarspel één zelfstandige school verloren gaat en de status
krijgt van een nevenvestiging en dat in deze kern slechts één zelfstandige school over blijft.
Positief is tegelijkertijd dat door de fusie de optie behouden blijft voor ouders in Oudkarspel om
ook in deze dorpskern openbaar onderwijs te volgen naast rooms-katholiek.
Rechtvaardigingsgronden: de CFTO deelt – ook op basis van informatie van zowel het bestuur als
DUO – de conclusie dat zonder fusie OBS Barnewiel zelfstandig geen kans heeft op een
levensvatbaar voortbestaan. De continuïteit van deze school wordt ernstig bedreigd, gelet op De
bekostigingsvoorwaarden die worden gesteld aan de minimum omvang van de school. De
gemiddelde schoolgrootte-regeling biedt dit jaar echter nog uitkomst nu naast Barnewiel binnen dit
bestuur ook basisschool De Steltloper wordt opgeheven. In dat licht concludeert de CFTO dat de
fusie-effectrapportage een gedeeltelijk onjuist beeld heeft geschetst van de situatie: dreigende
opheffing van De Barnewiel per 1 augustus 2014 is immers niet aan de orde. Daarentegen lijkt het
de CFTO waarschijnlijk, dat opheffing binnen één of twee jaar nodig zal zijn en dat het dan
wellicht minder goed mogelijk zal zijn om over te gaan tot de vorming van een nevenvestiging.
Vanuit de optiek van keuzevrijheid voor ouders in Oudkarspel is het daarom verstandig en
gewenst, dat deze scholenfusie op dit moment doorgang heeft.
Alles overwegende adviseert de CFTO de Minister om goedkeuring niet te onthouden aan de
voorgenomen institutionele fusie van openbare basisschool Barnewiel en de Wijde Veert.
1
ADVIES
Zaaknummer: OND-2014-5059 / AFO 104
Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de institutionele fusie primair onderwijs van twee
basisscholen van samenwerkingsbestuur stichting De Blauwe Loper voor openbaar en algemeen1
bijzonder onderwijs met elf basisscholen en 2.436 leerlingen op 1 oktober 2013 :


2
Openbare basisschool De Wijde Veert in Noord-Scharwoude met op 1 oktober 2013 in totaal 432
leerlingen;
3
Openbare basisschool Barnewiel in Oudkarspel met op dezelfde datum 120 leerlingen.
Uit de stukken is de Commissie Fusietoets in het Onderwijs (hierna te noemen: de CFTO) –
samengevat - het volgende gebleken.
1. Aanvraag en proces
Op 3 februari 2014 is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna te noemen: DUO) binnen gekomen het
aanvraagformulier fusietoets met daarbij de fusie-effectrapportage met bijlagen. Aanvragers vragen
om goedkeuring voor een institutionele fusie per 1 augustus 2014.
Bij brief van 20 februari 2014 is de ontvangst van de aanvraag door DUO schriftelijk bevestigd en
compleet verklaard. DUO heeft de aanvragers laten weten, dat de aanvraag derhalve is verzonden
aan de CFTO voor het uitbrengen van advies.
Op 20 maart 2014 heeft de CFTO aan de afdeling voorzieningenplanning van DUO gevraagd om
nadere informatie over de dreigende opheffing van basisschool De Barnewiel en de uitwerking van de
wet- en regelgeving ten aanzien van stichting en opheffing met het oog op bekostiging. Op 2 april
heeft DUO daarop gereageerd, waarbij bleek dat er vanuit dit bestuur tevens een tweede, niettoetsplichtige fusie-aanvraag in behandeling was. Naar aanleiding hiervan heeft de CFTO aanvullende
vragen gesteld aan DUO over de impact hiervan op de dreigende opheffing van De Barnewiel.
Hierover heeft DUO op 2 april nog enkele vragen gesteld aan het bestuur van De Blauwe Loper, die
telefonisch zijn beantwoord en waarvan verslag is gedaan door DUO.
2. Doel en motivatie fusie
Stichting De Blauwe Loper stelt zich ten doel openbaar en algemeen bijzonder primair onderwijs te
geven, in de gemeenten waar zij werkzaam is. De stichting telt tien openbare scholen en één
algemeen-bijzondere school. De stichting richt zich op Heerhugowaard, Langedijk en Alkmaar:
 De tien openbare basisscholen zijn verdeeld over twaalf locaties, verspreid over de gemeenten
Heerhugowaard en Langedijk. Er zijn basisscholen met een regulier onderwijsconcept en scholen
die werken volgens specifieke “aanpakken”, waarbij het bestuur op haar website de volgende
voorbeelden noemt: Montessori, Dalton, Jenaplan, Tweetalig en Ontwikkelingsgericht onderwijs.
De algemeen-bijzondere Montessorischool heeft locaties in Heerhugowaard en Alkmaar.
1
Bevoegd gezag-nummer 42364.
Brinnummer 12TT.
3
Brinnummer 11GL.
2
2
In de fusie-effectrapportage beschrijft de aanvrager de redenen en de noodzaak voor de fusie. Zij
schrijven: “Een aantal scholen binnen de Stichting De Blauwe Loper bestaat al meerdere jaren voort
onder de geldende opheffingsnorm. Barnewiel is één van deze scholen. Door het dalende
leerlingenaantal is de instandhouding onder druk komen te staan. Voor 1 augustus 2014 moet actie
ondernomen worden om te voorkomen, dat de bekostiging van Barnewiel wordt stopgezet.”
Ten aanzien van de alternatieven voor fusie stelt het stichtingsbestuur: “Er zijn twee alternatieven voor
de fusie: 1) opheffing Barnewiel, 2) samenvoeging met OBS De Steltloper.” De opheffing van
Barnewiel dient te worden vermeden, want dan verdwijnt het openbaar onderwijs binnen Oudkarspel
en dit heeft negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid aldus de aanvrager. Er is door de aanvrager
afgezien van samenvoeging met OBS De Steltloper, omdat (a) deze een te kleine schaal zou hebben
en samenvoeging weinig meerwaarde biedt ten opzichte van het fuseren met een grote school en (b)
OBS De Steltloper geografisch gezien ver van de Barnewiel ligt.
3. Beoordeling menselijke maat
4
Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is
5
bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een
menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de
belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor
de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn.
Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is
op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en deelnemers voor onder meer
richting of pedagogische-didactische aanpak. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder
6
druk komen te staan en kan een “democratisch gat” ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de
direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van “hun” school, noch op
relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het
bestuur van de school of instelling.
3.1 Beoordeling gevolgen fusie ten aanzien van schaalgrootte
De omvang van de beide scholen neemt door de fusie toe. Er ontstaat een basisschool met dit
schooljaar samen 552 leerlingen (afgaande op de telgegevens per 1 oktober 2013). Dit is in het
perspectief van wat in Nederland gebruikelijk is een zeer grote basisschool. De feiten zijn dat slechts
5% van de basisscholen in Nederland een omvang heeft die boven de 500 leerlingen ligt. Daarbij
weegt voor de CFTO ook zwaar, dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen om met de invoering
van de Wet fusietoets scholenfusies in het basisonderwijs te gaan toetsen vanaf een drempel van 500
leerlingen. De Memorie van Toelichting zegt hierover: “Voor scholenfusies is de drempel gesteld op
500 leerlingen (ongeveer twee maal de huidige gemiddelde schoolgrootte in het primair onderwijs).
Scholen die na fusie meer dan 500 leerlingen tellen, zijn uit oogpunt van de menselijke maat
toetsplichtig. Kortom: de wetgever heeft hiermee het signaal willen afgeven, dat er kritisch gekeken
dient te worden naar fusies die leiden tot het ontstaan van zeer grote basisscholen. Dit is recent door
7
de staatssecretaris van OCW bevestigd richting Tweede Kamer , gelet op de uitspraak ten aanzien
van de doelstelling van de fusietoets: “Die is niet voor niets een aantal jaren geleden ingesteld, met
name om te voorkomen dat heel grote scholen en heel grote schoolbesturen zouden ontstaan.”
4
Stb. 2011, 95.
Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3.
6
Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de
school,(rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20.
7
Kamerstukken II 2012/13, 31 293, nr. 180, p. 25.
5
3
Gelet op de achterliggende doelstelling van de Wet fusietoets constateert de CFTO, dat onderhavige
fusie in principe kritisch dient te worden benaderd. Tegelijkertijd vormt het enkele feit dat hier een heel
grote basisschool ontstaat onvoldoende motivatie om een fusie te willen tegenhouden. In dit geval
geeft de aanvrager aan, dat ook na fusie de twee huidige locaties zullen blijven bestaan en dat op
beide locaties de “eigen cultuur” daardoor behouden kan blijven. In dat opzicht verandert er vanuit het
directe perspectief van de betrokken ouders en leerlingen op korte termijn weinig. Wel is het zo, dat na
fusie samenvoeging van beide locaties niet langer onderhevig is aan goedkeuring van de minister.
3.2 Beoordeling gevolgen fusie ten aanzien van lijnen van besluitvorming
De aanvrager stelt in de fusie-effectrapportage (fer), dat de nieuwe school bij de oprichting één
medezeggenschapsraad krijgt, waarin het eerste jaar alle leden van de huidige twee
medezeggenschapsraden zitting hebben. Na het eerste jaar zal de mr in omvang worden
teruggebracht. In schooljaar 2015/16 zullen nieuwe verkiezingen voor de MR plaatsvinden. Leden
worden in staat gesteld een MR-cursus te volgen, zo stelt het stichtingsbestuur.
De CFTO concludeert op basis van deze informatie, dat de locatie van de nieuwe school in
Oudkarspel (de huidige basisschool Barnewiel) een eigen medezeggenschapsraad zal verliezen en
daarmee directe inspraak over het reilen en zeilen op de eigen locatie. Voor het overgangsjaar na
fusie is weliswaar een evenredige stem in de gang van zaken verzekerd, maar vanaf de nieuwe
verkiezingen zal dit waarschijnlijk veranderen. In dit opzicht verliest de locatie Barnewiel na fusie naar
verwachting van de CFTO op langere termijn aan autonomie en zal voor de ouders, leerkrachten en
leerlingen op die locatie de afstand tot het bestuur toenemen. Voor de commissie weegt daarbij
positief mee, dat de medezeggenschapsraad van de Barnewiel kennis heeft genomen van de fusieeffectrapportage en heeft ingestemd met het voorgenomen besluit tot fusie (zie verder paragraaf 4.1).
4. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces
Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden
om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen
8
uitoefenen. Voor het bestuur dient de fer om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is
een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de
fer de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de
noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Daarnaast is de fer een middel
om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het
voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden.
4.1 Interne legitimiteit
In artikel 64b, eerste lid, van de WPO is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de
rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de
fusie door de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden. De CFTO constateert, dat bij de fusieaanvraag namens de MR-en van beide betrokken scholen instemmende verklaringen zijn bijgevoegd,
die zijn ondertekend door de beide voorzitters op 16 januari 2014. De beide medezeggenschapsraden
hebben verder geen op- en aanmerkingen geplaatst bij het instemmingsbesluit.
Omdat een nadere onderbouwing van de instemming vanuit de medezeggenschapsraad ontbreekt,
heeft de CFTO de wijze waarop ouders en leerkrachten bij het fusie-proces zijn betrokken en hoe zij
8
Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11.
4
zijn geïnformeerd nader onderzocht, door onder meer de website van de te fuseren scholen te
bestuderen. Dit is immers doorgaans de meest gebruikte manier om ouders en verzorgers te
informeren.
Daarbij heeft de CFTO kennis genomen van de uitgebreide informatie op de website van de openbare
basisschool Barnewiel over de fusie. Het bestuur heeft niet alleen gekeken naar de “voordelen” van
fusie – zoals de CFTO vaak meemaakt – maar ook naar de “minpunten”. Daarbij worden door het
bestuur de volgende minpunten genoemd als gevolg van de fusie:
 Leerlingen van de school blijven verdeeld over hoofdgebouw en nevenvestiging
 Beide locaties zijn om geografische redenen onverenigbaar
 School heeft in totaal grote omvang ( aanvankelijk ca. 600 leerlingen, op termijn ca. 475
leerlingen)
 Niet bestendigen huidige situatie qua directievoering
 Ondersteuning directeur vereist in vorm van locatieleider
 Weglek leerlingen door non acceptatie ouders gewijzigde situatie Barnewiel
De informatie vanuit het bestuur is in juni op de school gegeven tijdens een bijeenkomst waarbij ook
de ouders waren uitgenodigd. Alle ouders hebben die presentatie inmiddels ook via “Digiduif”
ontvangen. Kortom: de CFTO heeft in aanvulling op de verkregen instemmingsverklaringen van de
beide medezeggenschapsraden aanleiding om te veronderstellen, dat ouders en leerkrachten goed
zijn geïnformeerd en betrokken bij de besluitvorming over de fusie.
4.2 Externe legitimiteit
Voor het succes van een fusie van onderwijsinstellingen is van belang dat er naast interne legitimiteit
ook sprake is van externe legitimiteit. Om deze reden heeft de Tweede Kamer erop aangedrongen,
dat onderwijsinstellingen bij fusies ook advies moeten vragen aan de colleges van burgemeester en
wethouders van betrokken gemeenten. In het advies moet door de colleges worden ingegaan op de
wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Het advies maakt onderdeel uit van de fer.
Bij deze aanvraag is het advies gevoegd van het college van de gemeente Langedijk: de gemeente
waar de beide basisscholen zijn gevestigd. Daarbij heeft het gemeentebestuur de volgende aspecten
meegewogen:
 De ambitie van zowel de gemeente als de stichting De Blauwe Loper is om een sterke
onderwijsvoorziening te realiseren in Oudkarspel. In het Strategisch Integraal Huisvestingsplan
2013-2020 is de integraal kindcentrum (IKC) gedachte verwoord. Momenteel doet de Barnewiel in
Oudkarspel mee aan een pilot samen met de rooms-katholieke basisschool de Sint Maarten in
Oudkarspel. De gemeenteraad heeft het besluit genomen om de huisvesting van de openbare en
rooms-katholieke basisscholen functioneel aan te passen ter ondersteuning van het IKC-concept.
 Openbare basisschool De Barnewiel heeft al enkele jaren te maken met een krimpend
leerlingenaantal. Tussen 2004 en 2013 is het aantal gedaald van 167 naar 120 leerlingen; de
school wordt momenteel in stand gehouden door de gemiddelde schoolgrootte van het
schoolbestuur als bedoeld in artikel 157, lid 1, van de WPO;
Ook openbare basisschool de Wijde Veert heeft te maken met krimp: in 2004 bezochten 471
leerlingen en per 2013 zijn dat er nog 433 die de school bezochten. De prognoses die de gemeente
laat maken geven aan dat dit aantal nog verder terugloopt. Het college heeft op basis van voorgaande
positief geadviseerd. De CFTO concludeert dat de fusie draagvlak heeft bij het gemeentebestuur.
5. Effect op keuzevrijheid
In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven. De kern van de toets betreft
het begrip keuzevrijheid. De minister kan goedkeuring onthouden indien als gevolg van de fusie de
5
daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van
pedagogisch-didactische aanpak binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of
rechtspersonen, op significante wijze wordt belemmerd. Artikel 11 van de Regeling en beleidsregels
fusietoets in het onderwijs (de Regeling) bepaalt daarbij:
 In het basisonderwijs is sprake van een belemmering indien het aanbod voor wat betreft het
aantal scholen, pedagogisch-didactische aanpak of richting op enigerlei wijze vermindert.
 Er is in ieder geval sprake van een significante belemmering indien er als gevolg van de
institutionele fusie minder dan twee scholen overblijven in een straal van 10 kilometer - binnen
elke genoemde categorie en gerekend vanaf het vestigingsadres van de hoofdvestiging.
De CFTO concludeert derhalve, dat vanuit de Wet- en regelgeving bekeken onderhavige scholenfusie
een belemmering oplevert van de keuzevrijheid aangezien het aantal scholen vermindert. De vraag is
echter of deze belemmering als “significant” of “zwaarwegend” moet worden beschouwd vanuit het
perspectief van de keuzevrijheid van leerlingen en ouders in het betrokken gebied.
5.1. Effect van scholenfusie binnen een straal van 10 kilometer
De minister van OCW geeft de aanwijzing richting commissie om in ieder geval te kijken naar de
gevolgen binnen een gebied met een straal van 10 kilometer vanaf beide hoofdvestigingen bekeken.
De CFTO heeft derhalve aan DUO gevraagd om het aantal basisscholen in zo’n straal in beeld te
brengen (zie onderstaande geografische weergave).
6
Hieruit blijkt, dat er op een straal van 10 kilometer heel veel andere basisscholen te vinden zijn. In een
straal van 10 kilometer rond De Wijde Veert zijn bijvoorbeeld 101 vestigingen voor basisonderwijs te
vinden en gerekend vanaf OBS Barnewiel gaat het om 96 vestigingen voor basisonderwijs. Uit de
geografische weergave van dit gebied blijkt, dat het gaat om een groot gebied. Een gebied met een
straal van 10 kilometer beslaat altijd 314 kilometer, ofwel in dit geval 10% van het totale
grondoppervlak van de provincie Noord-Holland. Het gaat grofweg om de afstand vanuit Noord
Scharwoude gerekend tot ten Oosten gelegen Wognum en ten Westen gelegen de kern Bergen. Stel
dat ouders en kinderen deze afstand met de fiets zouden afleggen, dan komt dit neer op een reistijd
van ongeveer een half uur tot drie kwartier vanuit Noord Scharwoude gerekend. Kortom: bekeken in
dit gebied zijn heel veel basisscholen gevestigd met een ruime variatie als het gaat om zowel
denominatie, pedagogische didactische aanpak of anderszins profielen en identiteiten en derhalve
een bestaat er op deze schaal bekeken een grote keuzevrijheid.
5.2. Effect op keuzevrijheid, rekening houdend met lokale omstandigheden
Ook andere omstandigheden dan het aanbod binnen een straal van 10 kilometer kunnen leiden tot
een oordeel dat sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijk variatie in het
onderwijsaanbod op significante wijze als bedoeld in de Wet. Onder meer de geografische kenmerken
van het gebied waarin de fusie plaatsvindt, kunnen ertoe leiden dat ook afbreuk van het
onderwijsaanbod in een kleiner gebied leidt tot een significante belemmering. Ook in de Tweede
Kamer is bijvoorbeeld gesproken over het behoud van een keuze binnen een veel kleiner gebied dan
een straal van 10 kilometer, namelijk dat “ieder kind met een fiets met zijwieltjes naar zijn school toe
kan fietsen.” (Kamerstukken II 2012/13, 31 293, nr. 180). Elders in onderwijswetgeving zijn om
vergelijkbare redenen andere normen vastgesteld, bijvoorbeeld die met betrekking op het recht voor
ouders op vanuit de overheid bekostigd leerlingenvervoer. Interessant in dat opzicht is ook de recente
verhandeling in de bundel over krimp in het onderwijs, gepubliceerd onder verantwoordelijkheid van
de Vereniging voor onderwijsrecht (VVOR), waarin ten aanzien van de afstand tussen woning en
9
school wordt ingegaan op de ontwikkeling van de Leerplichtweg 1969. Tot 1969 bevatte die wet een
vrijstelling van de leerplicht als het kind op geen van de scholen binnen een “redelijke afstand”.
Destijds was de gedachte dat er onderscheid gemaakt kon worden in wat een “redelijke afstand” was
naar leeftijd: bijvoorbeeld voor kind jonger dan 11 jaar werd een afstand van 5 kilometer als redelijk
gezien, voor een 11/12-jarige was het 10 kilometer en voor kinderen van 13 t/m 17 jaar was het
minder dan 15 kilometer. Deze vrijstellingsgrond is destijds uit de wet vervallen onder de verzekering
dat de overheid blijft zorgdragen voor financiële steun in verband met vervoer. In de verordening van
de gemeente Langedijk voor het leerlingenvervoer in het basisonderwijs geldt daarbij een grens van 6
kilometer.
De commissie adviseert de minister bij diens besluitvorming door het leveren van maatwerk en het
wegen van alle feiten en relevante omstandigheden van het geval. Bekijken we de situatie ter plekke
derhalve wat nauwgezetter, dan blijkt dat het feitelijk draait om het de woonkern Oudkarspel (van 1810
tot 1941 een zelfstandige gemeente) en de woonkern Noord-Scharwoude, beide gelegen in gemeente
Langedijk. Tussen beide dorpskernen loopt een provinciale weg: de N504. Door de fusie gaat in
Oudkarspel één van de twee bestaande zelfstandige scholen verloren; Barnewiel wordt immers een
nevenvestiging van de hoofdlocatie in Noord Scharwoude. In Oudkarspel resteert derhalve zo meteen
nog maar één school: een rooms-katholieke school.
In de fusie-effectrapportage stelt het schoolbestuur, dat de fusie geen effect heeft op de keuzevrijheid
omdat het aanbod in het voedingsgebied hetzelfde blijft. Er zal een aanbod voor openbaar, christelijk
en katholiek onderwijs met de bijbehorende pedagogische en onderwijskundige diversiteit blijven
bestaan binnen het voedingsgebied van de scholen, zo stellen de aanvragers. Het bestuur verwacht
9
Krimp, de lakmoesproef van het recht op onderwijs en het onderwijsrecht. mr. dr. Theo Storimans. Symposiumbundel
Nederlandse Vereniging voor Onderwijsrecht, 2013 (pp. 11-37).
7
ook geen consequenties voor de voorzieningen: op beide locaties blijft door de fusie kwalitatief goed
openbaar onderwijs in de volle breedte, voor alle kinderen aangeboden worden
De commissie heeft nog onderzocht welk effect toekomstige sluiting van de nevenvestiging Barnewiel
(brinnummer 11GL) in de toekomst zou kunnen hebben. Ouders en leerlingen uit Oudkarspel die
behoefte hebben aan openbaar onderwijs en/of hun kind niet wensen te plaatsen op de roomskatholieke school in deze dorpskern (om wat voor reden dan ook), zouden in dat geval vanaf de
huidige locatie Barnewiel 1,8 kilometer moeten fietsen en daarbij de provinciale weg oversteken
(volgens de routeplanner een reistijd per fiets van ongeveer 10 minuten) naar De Wijde Veert
(brinnummer 12TT). Dit is ruim binnen de in de gemeente Langedijk vigerende grens van 6 kilometer
voor het leerlingen vervoer en lijkt de commissie in het algemeen een redelijke en maatschappelijk
aanvaarde reistijd. Het oversteken van een provinciale weg kan ook bezwaarlijk als ernstige
belemmering worden aangemerkt. Ook van ouders mag immers een eigen bijdrage en
verantwoordelijkheid worden verwacht in het naar school brengen van hun kinderen, zeker als ze nog
op jonge leeftijd zijn. Derhalve levert de fusie naar het oordeel van de CFTO de scholenfusie geen
significante belemmering van de keuzevrijheid op voor de ouders in Oudkarspel.
8
De CFTO heeft verder nog gekeken naar het in de FER genoemde alternatief van een scholenfusie
van Barnewiel met OBS De Steltloper. Dit alternatief ligt gelet op de reisafstand ook naar het oordeel
van de commissie minder voor de hand dan scholenfusie met De Wijde Veert. Het meest dichtbij
gelegen alternatief vanuit OBS Barnewiel is dan eerder OBS De Phoenix (brinnummer 12LQ) in Zuid
Scharwoude. Hiervoor geldt dat de reisafstand voor ouders en leerlingen vanuit Oudkarspel bekeken
meer dan zou verdubbelen ten opzichte van de voorgenomen fusiepartner De Wijde Veert.
6. Rechtvaardigingsgronden voor fusie
De motieven voor fusie worden hieronder behandeld om recht te doen aan de fusie-aanvraag. Artikel
19 van de regeling fusietoets bepaalt daarbij dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval
kunnen zijn:
 De omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het
onderwijsaanbod in gevaar komt;
 De omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in
redelijkheid niet geborgd kan worden, en
 De omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve
mogelijkheden dan fusie te vinden zijn.
Deze opsomming is niet limitatief. De CFTO beoordeelt daarom altijd of door de fuserende besturen
nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen.
6.1 Continuïteit en krimp
De aanvrager stelt – en dit wordt ook bevestigd door het college van burgemeester en wethouders
van de gemeente Langedijk - dat een dalend leerlingenaantal aanleiding geeft tot zorgen over de
nabije toekomst van met name basisschool De Barnewiel. In deze paragraaf toetst de CFTO de
aannemelijkheid van dit toekomstscenario.
Groei of krimp op gemeentelijk en/of bestuurlijk niveau
Volgens prognoses voor het primair onderwijs van het ministerie van OCW, gebaseerd op
bevolkingsprognoses van het CBS, zal er in de gemeente Langedijk sprake zijn van 25% krimp over
de periode tussen 2011 en 2020, ofwel gemiddeld 2,5% per jaar. Voor de beoordeling van de
levensvatbaarheid van de beide scholen is het vooral van belang om te weten wat de verwachting is
voor stichting De Blauwe Loper als geheel. Aangezien het gaat om een bestuur met ruim 2.400
leerlingen en elf basisscholen, is het niet te verwachten dat het bestuur als geheel op “omvallen” staat.
Dreigende opheffing van OBS Barnewiel?
Stichting De Blauwe Loper stelt in haar aanvraag dat de belangrijkste reden om te fuseren is gelegen
in het feit dat zonder fusie basisschool Barnewiel zal worden opgeheven. Het bestuur stelt: “Voor 1
augustus 2014 moet actie ondernomen worden om te voorkomen, dat de bekostiging van Barnewiel
wordt stopgezet.”
Een concrete berekening of onderbouwing voor dit feit ontbreekt echter in de fusie-effectrapportage.
De CFTO heeft daarom nader onderzocht of via bijvoorbeeld de websites van het bestuur of de
betrokken scholen nadere informatie voorhanden was. Op de website van basisschool Barnewiel valt
een helder feitenrelaas te vinden, dat hieronder kort en letterlijk wordt weergegeven:

Opheffingsnorm gemeente Langedijk 154 leerlingen; vanaf 01-08-2013 153 leerlingen;

Leerlingenaantal 3 jaar achtereen onder opheffingsnorm stopzetting bekostiging

Aantal leerlingen per 01-10-2011: 147 leerlingen, per 01-10-2012: 137 leerlingen; prognose per
01-10-2013: 130 leerlingen

Stopzetting bekostiging Barnewiel wordt een feit zonder bestuurlijke maatregelen per 01-08-2014
9

Vereiste gemiddelde schoolgrootte per 01-10-2012: 261 leerlingen. DBL telt 262 leerlingen per
Brinnummer. Vereiste gemiddelde schoolgrootte per 01-10-2013: 264 leerlingen
rekeninghoudend met daling van 2,5% slechts 255 leerlingen per Brinnummer;

Per 01-10-2013 gemiddelde schoolgrootte geen oplossing meer.
De CFTO heeft ook geconstateerd uit de presentatie op de website, dat er expliciet is overwogen om
voor toepassing van de gemiddelde schoolgrootte-regeling in deze zaak als alternatief voor de
scholenfusie een (a) samenwerkingsovereenkomst dan wel (b) bestuurlijke fusie met een groot
schoolbestuur aan te gaan, dat actief is in deze regio. De aanvrager heeft om haar moverende
redenen besloten dit alternatieve pad voor de nu voorliggende scholenfusie verder niet op te gaan.
De CFTO heeft verder op 20 maart navraag gedaan bij DUO ten aanzien de feitelijke dreiging met
opheffing, aangezien dit betekent dat sprake is van hoge urgentie. In zo’n geval dient besluitvorming
over fusie vóór 1 mei te zijn afgerond met het oog op eventuele instandhouding. Op 2 april heeft DUO
daarop het volgende laten weten:
 Het bestuur telt op 1 oktober 2013 10 scholen met in totaal 2503 leerlingen. De gemiddelde
schoolgrootte bedraagt dan (2503/10) 250. De vereiste gemiddelde schoolgrootte om scholen
overeind te houden is 260. Hier wordt niet aan voldaan dus is instandhouding van de school
Barnewiel op die grond niet mogelijk.
 Het schoolbestuur heeft een aanvraag ingediend om de school te mogen omvormen tot
nevenvestiging (toepassing art 85 / 158 WPO). Er wordt gevraagd om de vorming toe te staan
o.g.v. art 158, eerste lid onder e WPO. Dat betekent omvorming o.g.v. de gemiddelde
schoolgrootte. Daar zitten aparte rekenregels onder en aan die regels wordt niet voldaan.
 Echter, het bestuur heeft aangegeven één van zijn scholen (basisschool Steltloper, 08GM) per 1
augustus aanstaande te willen opheffen / fuseren. Als dat gebeurt valt de berekening gemiddelde
schoolgrootte t.b.v. de vorming van een nevenvestiging gunstig uit, d.w.z. dan kan de
nevenvestiging wel worden gevormd o.g.v. de gemiddelde schoolgrootte.
Dit heeft voor de CFTO aanleiding gegeven tot een vervolgvraag aan DUO, aangezien het feit dat
basisschool De Steltloper per 1 augustus wordt opgeheven voor de CFTO nieuw is en ook niet
vermeld staat in de fusie-effectrapportage. De vraag aan DUO was of dit betekent, dat met het
verdwijnen van basisschool De Steltloper als zelfstandige school de gemiddelde schoolgrootteregeling er nog steeds sprake is van dreigende opheffing van basisschool Barnewiel per 1 augustus.
Hierop heeft DUO laten weten, dat deze dreigende opheffing per 1 augustus dan niet aan de orde is.
Het schoolbestuur heeft aan DUO laten weten, dat er een andere reden is om de fusie toch op korte
termijn door te willen laten gaan, namelijk dat over een jaar door de te verwachten krimp het aantal
leerlingen zo zal zijn gedaald, dat de gemiddelde schoolgrootte-regeling dan opnieuw geen
mogelijkheid biedt om basisschool Barnewiel in stand te houden – althans, dan zal één van de
scholen van De Blauwe Loper onder opheffingsnormen gesloten moeten worden. Zou het bestuur nog
een jaar wachten met de fusie, dan wordt waarschijnlijk niet langer voldaan aan de wettelijke criteria
die omvorming van Barnewiel tot een nevenvestiging mogelijk maken. Uit de fusie-effectrapportage
blijkt, dat het zijn van een nevenvestiging bekostigingsvoordelen met zich meebrengt. Het bestuur
schrijft hierover: “door het omvormen tot een nevenvestiging is de financiële continuïteit gewaarborgd
ten aanzien van de exploitatie van het gebouw.”
Alles afwegend concludeert de CFTO dat de fusie-effectrapportage op een belangrijk punt een
gedeeltelijk onjuist – of mogelijk niet meer actueel - beeld heeft geschetst van de situatie: dreigende
opheffing van De Barnewiel per 1 augustus 2014 is immers niet aan de orde door de opheffing van De
Steltloper. Daarentegen lijkt het de CFTO waarschijnlijk, dat opheffing binnen één of twee jaar nodig
zal zijn en dat het dan wellicht minder goed mogelijk zal zijn om over te gaan tot de vorming van een
nevenvestiging. Vanuit de optiek van keuzevrijheid voor ouders in Oudkarspel is het daarom
verstandig en gewenst, dat deze scholenfusie op dit moment doorgang heeft.
10
6.2. Kwaliteit
Ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs geldt de Inspectie van het Onderwijs (de inspectie) als
een gezaghebbend orgaan, dat bevoegd is om uitspraken te doen. De CFTO heeft voor deze fusieaanvraag gekeken naar de beschikbare openbare informatie op de website van de Inspectie. Het
meest recente rapport dateert echter uit 2008 en dat maakt het bij voorbaat niet goed hanteerbaar om
een beeld te krijgen over de huidige kwaliteit van het onderwijs. In het rapport wordt gesteld dat de
resultaten op de Cito-eindtoets “net boven de ondergrens” van de Inspectie liggen. De Inspectie
concludeert: “Het onderwijs op obs Barnewiel is over het geheel genomen van voldoende kwaliteit,
maar er zijn met name tekortkomingen in de kwaliteitszorg, de begeleiding en de zorg.” Ten aanzien
van het toezichtsarrangement is het oordeel: “Op grond van het voorgaande heeft de inspectie voor
obs Barnewiel het basisarrangement vastgesteld. Dit betekent dat de school het vertrouwen heeft van
de Inspectie van het Onderwijs. De inspectie heeft geen reden om het toezicht te verscherpen.”
Op de website van OBS Barnewiel is nieuws te vinden over de fusie. Op 15 maart jl. is een bericht van
het bestuur verschenen waarin zij de ouders informeert:” De fusie tussen de Barnewiel en de Wijde
Veert is een nieuwe fase in gegaan. Een fase waarin we de goedkeuring van de gemeente hebben
ontvangen en het gehele fusierapport nu hebben ingeleverd bij het Ministerie van Onderwijs. Het
eerste bericht van het Ministerie is dat zij de plannen in goede orde hebben ontvangen. Voor ons
breekt nu een tijd aan van afwachten op de definitieve goedkeuring. Tussen de Barnewiel en de Wijde
Veert gaan we ondertussen door met de ophanden zijnde samenwerking. Er wordt door beide teams
regelmatig samen vergaderd, links en rechts vinden uitwisselingen plaats van ervaringen, ideeën en
inzichten. Ook de directies voeren nauw overleg met elkaar. Kortom, de beide scholen zijn volop
bezig om van de fusie niet alleen een feit te maken maar ook een succes te laten worden. Alle
signalen wijzen er op dat we absoluut op de goede weg zijn en de fusie wordt dan ook door beide
scholen als een gebeurtenis gezien met heel veel voordelen voor het onderwijsklimaat op onze
scholen. Kortom: hoewel het in de fusie-effectrapportage niet als argument vóór fusie wordt gebruikt,
blijkt uit er verwachtingen zijn ten aanzien dat fusie positief zal uitpakken voor voor het
onderwijsklimaat en derhalve ook op de onderwijskwaliteit. Gelet op het meest recente rapport van de
Inspectie uit 2008, kan de CFTO meegaan in de redenering dat een kwaliteitsimpuls voor de
leerlingen op OBS Barnewiel wenselijk is. Wel is het zo, dat in het algemeen gesproken fusies zowel
voordelig als nadelig kunnen uitpakken voor de kwaliteit van het onderwijs. Zo is gebleken uit
onderzoek van de Inspectie, dat schoolgrootte als zodanig niet direct te relateren valt aan
onderwijskwaliteit met uitzondering van een aantoonbaar verschil in de kwaliteit van zeer kleine
scholen (met minder dan 100 leerlingen) en de scholen met meer dan 100 leerlingen. Aangezien OBS
Barnewiel nu al ruim meer dan 100 leerlingen heeft, valt uit dit onderzoek niet direct af te leiden dat
verdere schaalvergroting positief zal uitpakken. De kans lijkt eerder aanwezig, dat de fusie geen
aantoonbare statistische effecten op de leerlingenresultaten zal hebben. Het zal het nodige vragen
van het bestuur en met name de directie en de leerkrachten van beide scholen om de eventuele
voordelen op het terrein van kwaliteit ook aantoonbaar te maken.
7. Conclusie
De conclusies luiden als volgt:
 Menselijke maat: er ontstaat een basisschool met dit schooljaar samen 552 leerlingen (afgaande
op de telgegevens per 1 oktober 2013). Dit is in het perspectief van wat in Nederland gebruikelijk
is een grote basisschool. De achterliggende doelstelling van de Wet is om het ontstaan van
dergelijke grote scholen te voorkomen, zo blijkt ook uit recente uitspraken in de Tweede Kamer.
Ook de aanvrager ziet - in een publieke presentatie te vinden op de website van de basisschool
Barnewiel - de grote schaal als een minpunt. De CFTO weegt echter positief mee, dat door de
11



scholenfusie twee locaties behouden blijven en dat dit ook de intentie lijkt van het bestuur. Daarbij
is positief dat het bestuur erop inzet om de locatie in Oudkarspel de status te geven van een
nevenvestiging, zodat de exploitatie van zo’n gebouw bekostigd wordt van rijkswege.
Legitimiteit: zowel bij de medezeggenschapsraden als vanuit het college van B&W zijn
instemmende en positieve schriftelijke verklaringen afgegeven. De CFTO heeft aanleiding om te
veronderstellen, dat ouders en leerkrachten goed zijn geïnformeerd en betrokken bij de
besluitvorming.
Keuzevrijheid: de scholenfusie leidt tot een afname van het aantal scholen in het gebied, maar
bekeken binnen een straal van 10 kilometer blijft er voor ouders en leerlingen nog genoeg te
kiezen. De CFTO heeft ook gekeken naar het behoud van afdoende keuzevrijheid in een kleiner
geografisch gebied, omdat een straal van 10 kilometer vanuit het perspectief van keuzevrijheid
van ouders met kinderen in het basisonderwijs als onrealistisch kan worden beschouwd. Daarbij
weegt negatief, dat in de woonkern Oudkarspel één zelfstandige school verloren gaat en de status
krijgt van een nevenvestiging en dat in deze kern slechts één zelfstandige school over blijft.
Positief is tegelijkertijd dat door de fusie de optie behouden blijft voor ouders in Oudkarspel om
ook in deze dorpskern openbaar onderwijs te volgen naast rooms-katholiek.
Rechtvaardigingsgronden: de CFTO deelt – ook op basis van informatie van zowel het bestuur als
DUO – de conclusie dat zonder fusie OBS Barnewiel zelfstandig geen kans heeft op een
levensvatbaar voortbestaan. De continuïteit van deze school wordt ernstig bedreigd, gelet op de
bekostigingsvoorwaarden die worden gesteld aan de minimum omvang van de school. De
gemiddelde schoolgrootte-regeling die mogelijk maakt binnen een bestuur met meerdere scholen
óók kleinere scholen in stand te houden als gemiddeld maar de opheffingsnorm wordt gehaald,
biedt dit jaar nog uitkomst voor OBS Barnewiel nu basisschool De Steltloper wordt opgeheven.
Alles afwegend concludeert de CFTO dat de fusie-effectrapportage een gedeeltelijk onjuist (of niet
meer actueel) beeld heeft geschetst van de situatie. Dreigende opheffing van De Barnewiel per 1
augustus 2014 is immers niet aan de orde, gelet op de opheffing van De Steltloper. Daarentegen
lijkt het de CFTO waarschijnlijk, dat opheffing binnen één of twee jaar nodig zal zijn en dat het dan
wellicht minder goed mogelijk zal zijn om over te gaan tot de vorming van een nevenvestiging.
Vanuit de optiek van keuzevrijheid voor ouders in Oudkarspel is het daarom verstandig en
gewenst, dat deze scholenfusie op dit moment doorgang heeft.
8. Advies
Alles overwegende adviseert de CFTO de Minister om goedkeuring niet te onthouden aan de
voorgenomen institutionele fusie van openbare basisschool Barnewiel en de Wijde Veert.
Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 8 april 2014, door de Commissie Fusietoets Onderwijs
bestaande uit prof. dr. A.M.L. van Wieringen (voorzitter), mw. H.M.C. Dwarshuis-van de Beek en drs.
R. de Boer.
De voorzitter,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
12

Download Report