Mr. Drs. W. Jong
Dr. M. van Duin
0
Verdediging
:
Cijfer
:
Definitieve versie :
e
1 lezing
:
Ontwerp voorzijde:
06-03-2014
7
29-01-2014
15-01-2014
Carlien Veen
1
INHOUDSOPGAVE
INHOUDSOPGAVE ............................................................................................................... 2
LEESWIJZER ........................................................................................................................ 4
SAMENVATTING .................................................................................................................. 5
Hoofdstuk 1
INLEIDING.................................................................................................... 8
Hoofdstuk 2
ONDERZOEKSVRAAG ...............................................................................10
2.1
Onderzoek .............................................................................................................10
2.2
Onderzoeksvraag ...................................................................................................11
2.3
Werkwijze ...............................................................................................................11
2.4
Literatuuronderzoek. ..............................................................................................12
2.5
Onderzoek onder burgemeesters ...........................................................................12
2.6
Survey ....................................................................................................................13
2.7
Interviews ...............................................................................................................13
2.8
Onderzoek Wet- en regelgeving .............................................................................14
2.9
Onderzoek beleidsstukken .....................................................................................14
2.10
Internet ...............................................................................................................14
Hoofdstuk 3
BURGEMEESTERSCHAP ..........................................................................15
3.1
Functieprofiel van een burgemeester .....................................................................15
3.2.
Dagelijkse functie uitoefening .................................................................................17
3.3
Verwachte rol van de burgemeester in een crisis ...................................................19
3.4
Bevoegdheden in een crisissituatie ........................................................................21
Hoofdstuk 4
LITERATUURSTUDIE .................................................................................23
4.1
Leiderschapsstijlen voor een crisis .........................................................................24
4.2
Crisisleiderschap ....................................................................................................27
4.3
Synthese: van literatuur en wettelijk kader naar een onderzoeksmodel .................31
Hoofdstuk 5.
ERVARINGEN IN DE PRAKTIJK.................................................................35
5.1
Onderzoek in samenwerking met NGB...................................................................35
5.2
Onderzoek Brabantse en Zeeuwse burgemeesters ................................................36
5.3
Een crisis meemaken? ...........................................................................................39
Hoofdstuk 6
VERSCHILLEN TUSSEN THEORIE EN PRAKTIJK ....................................45
6.1
Wat zijn de basiscompetenties? .............................................................................45
6.2
Wat zijn de crisiscompetenties? .............................................................................45
6.3
Welke crisiscompetenties zijn eerder opgedaan? ...................................................47
6.4
Naar een nieuwe crisisopleiding? ...........................................................................47
2
Hoofdstuk 7
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN.........................................................49
7.1
De sollicitatieprocedure ..........................................................................................49
7.2
De basiscompetenties voor de crisis ......................................................................50
7.3
De crisiscompetenties tijdens en na de crisis .........................................................50
7.4
De trainbaarheid van de crisiscompetenties ...........................................................51
LITERATUURLIJST ..........................................................................................................53
Bijlage 1
Lijst van te interviewen personen....................................................................58
Bijlage 2
Samenvatting competentiesysteem BZK 2011 ................................................59
Bijlage 3
Periodiek systeem van eigenschappen ...........................................................62
Bijlage 4
Profielschetsen................................................................................................63
Bijlage 5
Relatie koude en warme taakuitvoering ...........................................................64
Bijlage 6
Relatie Crisisleiderschap en BZK bestuurscompetenties.................................65
Bijlage 7
Lijst van afkortingen ........................................................................................66
3
LEESWIJZER
Na een samenvatting en een inleiding gaat hoofdstuk 2 in op de werkwijze en de
onderzoeksmethode. Het burgemeesterschap wordt beschreven in Hoofdstuk 3. Het
onderzoek bestaat deels uit een literatuuronderzoek, dat de kern vormt van hoofdstuk 4. De
bevindingen uit de literatuur en wet- en regelgeving zijn getoetst in interviews met
burgemeesters. Deze bevindingen komen in hoofdstuk 5 aan bod. In hoofdstuk 6 zijn de
uitkomsten uit literatuur enerzijds en het praktijkonderzoek anderzijds aan elkaar getoetst.
Daaruit volgen dan in hoofdstuk 7 enkele conclusies en aanbevelingen over de
crisiscompetenties van burgemeesters. Het rapport sluit af met een literatuurlijst en bijlagen.
4
SAMENVATTING
Als onderdeel van de opleiding Master Crisis & Public Order Management (MCPM), een
gezamenlijke leergang van de Nederlandse Politieacademie (NPA) en het Instituut voor
Fysieke Veiligheid (IFV), is een masterthesis geschreven over de crisisvaardigheden van de
burgemeester. De rol van de burgemeester in de crisisbeheersing en public order
management ligt onder een vergrootglas. Recent stapten de burgemeesters van de
gemeente Haren en Moerdijk op na kritiek op de overheid vanwege de hulpverlening of
bescherming van de burger. De burgemeester van Alphen aan den Rijn kreeg daarentegen
veel lof voor zijn optreden.
In deze scriptie staat de vraag centraal wat de belangrijkste competenties zijn van een
burgemeester bij het leiden van een crisis. De eigen ervaringen van burgemeesters vormen
het vertrekpunt.
Voordat burgemeesters aantreden wordt door de gemeenteraad een profielschets opgesteld,
waarin beschreven wordt aan welke eisen hij1 of zij moet voldoen. Het blijkt dat hierbij vooral
wordt gekeken naar de burgemeester in ‘vredestijd’. De scriptie geeft een nieuw model voor
de profielschets, die meer rekening houdt met de rol van de burgemeester tijdens crises.
Het onderzoek is gestart vanuit de vraag of het reëel is dat de burgemeester zijn rollen
tijdens een crisis goed kan blijven uitvoeren, met daarbij de achterliggende vraag: hoe kan
de interne - en externe rol van de burgemeester zo goed mogelijk worden ingevuld in
crisistijd, als de tijdsdruk toeneemt en de media-intensiteit bijna als hitte voelbaar is.
Het onderzoek is gebaseerd op het uitgangspunt dat een crisis in Nederland wordt bestreden
door een gelegenheidsorganisatie van samenwerkende hulpdiensten. Samenwerken tussen
eigenstandige organisaties maakt het resultaat altijd kwetsbaar, mede vanwege het gebrek
aan grote ervaring in het relatief veilige Nederland.
Mening van burgemeesters
Uit de gesprekken komt naar voren dat een ervaren burgemeester een mentaal model
(schema’s, formats, rasters) in zijn hoofd heeft waarin eerder opgedane ervaring is
opgeslagen en waardoor een nieuwe situatie gerichter wordt waargenomen. Ervaring telt,
maar biedt ook geen garantie voor succesvol optreden. Oefenen wordt als waardevol gezien,
maar men leert meer van optreden. Het hot item dat in veel gesprekken naar voren komt is
de belangrijke rol van crisiscommunicatie. Moerdijk en Haren hebben laten zien dat de
klassieke persconferentie op zijn retour is, maar het brengt nieuwe uitdagingen met zich mee
voor de communicatie van burgemeesters in hun rol van boegbeeld en burgervader. In de
selectie van nieuwe burgemeesters wordt, volgens 40 – 50% van de Nederlandse
burgemeesters te weinig aandacht besteed aan openbare orde en veiligheid.
Mening van deskundigen
De antwoorden van de burgemeesters zijn in interviews gesondeerd bij enkele deskundigen.
Als deskundigen heb ik, in het verband van de crisisvaardigheden van de burgemeester de
Commissaris van de Koning (CdK), een kabinetschef van de CdK, een Officier van Justitie,
een managing partner van een selectiepsycholoog en enkele directeuren van de
samenwerkende hulpdiensten Politie, Brandweer en Publieke Gezondheidszorg
geïnterviewd. Zij herkennen zich in grote lijnen in de interviews. Zij geven daarbij aan dat er
veel verschil zit tussen de diverse burgemeesters, qua professionaliteit van optreden bij
crises. Persoonlijkheid is, volgens deze deskundigen een eerste vereiste om als
1
Daar waar in deze thesis hij wordt gebruikt moet zij-hij worden gelezen.
5
burgemeester onafhankelijk en onpartijdig te functioneren in de rollen in en buiten het
gemeentehuis. De betere burgemeester tijdens een crisis laat professionele ruimte aan zijn
strategisch adviseurs en bemoeit zich niet met de operatie, zo stellen zij. Goede
communicatie en teamleiderschap worden door hen als een sterke en noodzakelijke
eigenschap genoemd. Ook het voorbereiden op de ‘’oorlog’’ in vredestijd, het gekend zijn en
elkaar vooraf kennen zijn belangrijke randvoorwaarden.
Aanbevelingen
Uit het onderzoek komen aanbevelingen voort, die zich richten op een competente
burgemeester. Met behulp van een nieuwe profielschets 2.0 kan hij de rol van
gezaghebbend opperbevelhebber blijvend goed invullen.
 De burgemeester is op grond van o.a. artikel 5 Wet Veiligheidsregio’s belast met
het opperbevel bij rampen en crises of bij ernstige vrees voor het ontstaan ervan
in zijn gemeente. Hij is de spil van de hulpverleningsorganisatie en
verantwoordelijk voor de crisiscommunicatie in zijn gemeente. Naast de klassieke
rampenbestrijding is hij ook verantwoordelijk voor de voorbereiding van crises,
voor zover het zijn openbare orde en veiligheidsbevoegdheden betreft. Onder
deze omstandigheden dient hij te beschikken over specifieke crisiscompetenties,
zodat hij een crisis goed kan managen.
 De nieuwe profielschets voor burgemeesters dient om bovenstaande reden te
worden uitgebreid met de crisisvaardigheden volgens Boin e.a. (Boin, 't Hart,
Stern, & Sundelius, 2005, pp. 10-14). Volgens Boin gaat het om vijf taken bij
leiderschap in crisis, zijnde (sensemaking) (decisionmaking) (meaningmaking),
(terminating) en (learning). In vredestijd en in crisistijd dient een nieuwe
burgemeester te beschikken over: Oordeelsvorming, Besluitvorming, Daadkracht,
Doelgerichtheid, Communicatieve vermogens en gezag, Inlevingsvermogen,
Omgevingsbewustzijn en Voortgangsbewaking.
 De ideale burgemeester bestaat niet zonder gemeente(raad). Het gaat om de
juiste man op de juiste plaats, zodat er een goede match ontstaat. Daarvoor dient
de burgemeester persoonlijkheid te bezitten, blijkende uit extraversie,
zorgvuldigheid en intellectuele autonomie. Volgens (Korsten, et al 2012)
beschikken effectieve burgemeesters over bepaalde eigenschappen en
vaardigheden én het vermogen om zich aan te passen aan veranderende
omstandigheden. Dat betekent dat het succesvol selecteren van een
burgemeester met de juiste eigenschappen en vaardigheden tot succes leidt als
er sprake is van persoonlijkheid en brede vaardigheden in zijn ransel. Hiermee
kan hij, gedurende zijn functioneren binnen de gemeente gezag opbouwen.
 De persoonlijkheidseigenschappen en intelligentie worden door de
Commissarissen van de Koning hoofdzakelijk in de selectie getoetst tijdens de
gesprekken. Uit de literatuur blijkt dat persoonlijkheid en intelligentie stabiele
eigenschappen zijn en grotendeels zijn aangeboren. Het ligt in de rede om op
persoonlijkheid en intelligentie hard te selecteren. Door middel van een
assessment kan hieraan invulling worden gegeven.
 Tijdens zijn werkzaamheden in en buiten het gemeentehuis heeft de
burgemeester te maken met veel wisselende situaties, die om een onpartijdig
oordeel vragen. Hij is immers ‘’de burgemeester’’ en veel mensen willen van hem
weten wat hij van situaties vindt. Adaptief vermogen, onderhandelingsvaardigheden, bestuurlijke- en organisatiegevoeligheid, probleemverduidelijking ,
oordeelsvorming en besluitvorming zijn belangrijke vaardigheden die de
burgemeester in zijn dagelijkse werk nodig heeft. Inlevingsvermogen en
6
gezaghebbend communiceren horen ook in crisisomstandigheden bij een sterk
optreden.
 Burgemeesters geven aan dat er meer aandacht moet worden geschonken bij het
benoemingsproces aan de wettelijke openbare orde en veiligheidstaak. Een
verplichte opleiding crisisleiderschap en stage lopen zijn een noodzakelijk gevolg
van de huidige omissie. De opleiding dient te worden geaccrediteerd door een
erkend opleidingsinstituut.
 De nieuwe profielschets dient tevens te worden uitgebreid met een Risicoscan
van de gemeente die inzicht geeft in de sociale, fysieke en bestuurlijke
veiligheidsrisico’s waar de gemeente mee wordt geconfronteerd. Al naar gelang
de zwaarte van het sociale risicoprofiel, de demografische gegevens, industrie-,
werkeloosheid- en criminaliteitscijfers, maar ook de bestuurlijke stabiliteit (Korsten
& Aardema, De vallende burgemeester, 2006, p. 14) dient dit aspect te worden
meegewogen in de keuze van de nieuwe burgemeester.
7
Hoofdstuk 1
INLEIDING
Een crisis is voor een burgemeester de ultieme proeve van bekwaamheid. Die ene
onverwachte gebeurtenis of die dreiging die burgers treft, vraagt om hulpverlening en de
burgemeester is dan niet alleen ‘in charge’ maar ook verantwoordelijk voor wat er gedaan
wordt om de effecten zo klein mogelijk te laten zijn.
Zoals bekend ontstond op 5 januari 2011 een flinke brand bij het bedrijf Chemie-Pack in
Moerdijk. Zowel op het sociale web als in de media werd er volop gesproken over de rol van
de overheid in het algemeen en de burgemeester in het bijzonder. Maar ook was er
discussie over het bezoek van de ministers Edith Schippers en Ivo Opstelten, aan de
rampplek waarbij zij in de auto bleven zitten.
Toen burgemeester Wim Denie in 2008 burgemeester van Moerdijk werd, was hij zich niet
eens zo bewust van de risico’s in zijn gemeente. ‘’In de profielschets voor mijn functie ging
het breeduit over die prachtige landelijke gemeente en stond er maar één zinnetje over de
industrie’’. Tijdens zijn sollicitatiegesprekken kwamen de risico’s en de gevaren van o.a.
explosies nauwelijks aan bod. ‘’Ik vond dat merkwaardig, maar begrijp het wel. Mensen
stoppen dat liever weg, die permanente risico’s bij de achterdeur’’. (VNG-Magazine, 2010, p.
20 e.v.).
Maar ook in andere situaties wordt verwacht dat de burgemeester optreedt en waar nodig
intervenieert. Dit kan zijn door zichtbaar te zijn op de momenten dat de samenleving is
geschokt, zoals bij maatschappelijke onrust, gezinsdrama’s of als ingegrepen moet worden
bij huiselijk geweld.
Hiermee wordt de burgemeester steeds meer een beeldbepalende actor tijdens crises.
Primair omdat hij het wettelijke bevoegdheden heeft om de openbare orde en veiligheid te
handhaven maar ook als representant van ‘de overheid’. Media zoeken de burgemeester in
de nasleep van crises dan ook vaak op als informatiebron.
Je zou dus mogen verwachten dat de crisisvaardigheden van een burgemeester een
belangrijke rol spelen bij de selectie van burgemeesters. Ook zou het in de lijn der
verwachtingen liggen als er ook rekening wordt gehouden met de risico’s in een gemeente
en de competenties die in een profielschets door een gemeenteraad worden opgenomen.
Het burgemeestersambt in Borsele heeft immers andere consequenties dan dezelfde rol in
Tholen of Woudrichem.
In de studie MCPM is veel aandacht besteed aan de burgemeester als spil van de ramp- en
crisisbestrijding, maar er zijn weinig scripties geschreven over zijn crisisvaardigheden. Hoe
worden burgemeesters voorbereid op hun taak? Wat zijn de risico’s?
Door deze en andere casussen (o.a. de Facebookrellen in Haren en het schietincident in
Alphen aan den Rijn) ben ik geboeid geraakt door de bijzondere positie die de burgemeester
inneemt in het geheel van de rampen- en crisisorganisatie. Welke eisen stelt wie aan hem?
Hoe is de werving en selectie geregeld? Is er ná Moerdijk en Haren een ommekeer in het
denken zichtbaar onder Commissarissen van de Koning? Aan welke competenties moet de
burgemeester voldoen? Is er een burgemeestersopleiding? Hoe professioneel worden
burgemeesters geworven? Kortom, wat is er allemaal al geregeld rondom de burgemeester
en wat niet?
8
In deze thesis sta ik stil bij de mogelijke valkuilen en de competenties die burgemeesters
(nodig) hebben om zich staande te houden in de vele soorten en maten incidenten. Welke
zaken zijn belangrijk voor de burgemeester? Wat wil de burgemeester zelf? Deze en andere
vragen staan centraal in deze thesis. De omgeving van de burgemeester is veranderd, maar
in hoeverre verandert de burgemeester dan ook mee? De afgelopen 14 jaar heb ik als
operationeel leider samengewerkt met verschillende burgemeesters in Zeeland. Vanuit mijn
Zeeuwse werkkring heb ik gekozen om de Zeeuwse en Brabantse burgemeesters in het
onderzoek te betrekken, mede in het licht van de samenwerking tussen de veiligheidsregio’s
Zeeland en Midden- en West Brabant. Ook de operationele diensten zijn gebaat bij goede
burgemeesters vóór, tijdens en na crises. Maar de aanbevelingen zijn niet alleen voor
Zeeland of Brabant bedoeld, maar hebben naar alle waarschijnlijkheid ook hun waarde voor
andere regio’s.
Tijdens het schrijven van de thesis kondigt minister van Binnenlandse Zaken Plasterk in
(VNG-Magazine, 2013, p. 6) een onderzoek aan naar de ontwikkeling van het
burgemeestersambt. Bij het afronden van de thesis in januari 2014 is het rapport nog niet
verschenen.
9
Hoofdstuk 2
ONDERZOEKSVRAAG
In dit hoofdstuk wordt uiteengezet welke methode is gebruikt om het onderzoek naar de
crisisvaardigheden van de burgemeester uit te voeren. Voor het verzamelen van deze
informatie is gebruik gemaakt van een combinatie van empirisch kwantitatief en kwalitatief
onderzoek.
De kwantitatieve onderzoeksmethode is gebruikt om de mening, opinies en houdingen van
een groep van burgemeesters te vragen met behulp van een survey. De resultaten uit de
survey zijn met name gebruikt om de interviewvragen te bepalen (Baarda, Goede, &
Teunissen, 2009, p. 3). De kwalitatieve methode is omschreven als: "het onderzoeken of een
gefundeerde gedachte of theorie overeenstemt met hetgeen je in de werkelijkheid
tegenkomt". Met de kwalitatieve methode zijn vervolgens de interviews uitgevoerd.
2.1
Onderzoek
Voor het functioneren van een burgemeester lijkt het van essentieel belang te zijn dat hij een
aantal eigenschappen en vaardigheden bezit die het mogelijk maken om tijdens een
crisissituatie goed te functioneren. Tijdens de crisis vervult de burgemeester in essentie twee
hoofdrollen2. In deze thesis beperk ik mij tot de volgende hoofdrollen:


Interne rol (als leider van het crisisteam en binnen de muren van het
gemeentehuis)
Externe rol (de zichtbare rol naar buiten in de media en voor de burger)
In dit onderzoek staan de competenties centraal waarover een burgemeester bij deze twee
rollen idealiter zou moeten beschikken. Het verkregen inzicht moet leiden tot het kunnen
vergelijken van opvattingen en verwachtingen over de trainbaarheid van de rollen van de
burgemeester als leider tijdens en na de crisis.
De relevantie wordt niet alleen beperkt tot de burgemeester. Ook voor gemeenteraden en de
directies van de hulpdiensten, zoals Politie en Veiligheidsregio kan dit onderzoek van belang
zijn om de burgemeester te behoeden voor falen in zijn rollen tijdens crises. Maatschappelijk
gezien is het immers belangrijk dat de overheid adequaat functioneert in crisissituaties en
oog heeft voor de competenties die de leidinggevenden onder die omstandigheden idealiter
moeten hebben.
2.1.1 Afbakening
Om te voorkomen dat het onderzoek te veelomvattend wordt én om te voorkomen dat er
teveel richtingen kunnen worden gekozen met betrekking tot het eindresultaat, worden de
volgende afbakeningen gemaakt:
In de eerste plaats richt het onderzoek zich op de burgemeester als crisisleider. Andere
functionarissen, zoals leiders van operationele teams, wethouders (in hun hoedanigheid van
locoburgemeester) of ministers vallen buiten de scoop van het onderzoek. Een tweede
afbakening betreft de fasen van optreden. Met de veiligheidsketen als uitgangspunt richt het
onderzoek zich op burgemeesters die een taak hebben in de respons- en nafase. De derde
afbakening betreft het onderzoeksgebied. Het onderzoek beperkt zich tot de burgemeesters
in de veiligheidsregio’s Midden-West-Brabant en Zeeland3.
2
3
‘’Bestuurlijke aandachtspunten bij crisis’’ van het Nederlands Genootschap Burgemeesters 2013
Het gebied van politie-eenheid Zeeland-West-Brabant van de Nationale Politie Nederland.
10
2.2
Onderzoeksvraag
De onderzoeksvraag en de deelvragen luiden:
ONDERZOEKSVRAAG
Wat zijn de belangrijkste competenties waarover een burgemeester in de responsen de nafase moet beschikken?
1. Wat zijn tijdens de sollicitatie de belangrijkste, gevraagde competenties die de
burgemeesters moeten hebben?
2. Wat zijn de gewenste competenties in zijn rollen na de benoeming en vóór de
responsfase?
3. Wat zijn de gewenste competenties in zijn rollen in de respons- en nafase?
4. Welke crisiscompetenties hebben en trainen de burgemeesters? Waarin/ waarmee?
ARTIKEL 5 WET VEILIGHEIDSREGIO´S
De burgemeester heeft het opperbevel in geval van een ramp of
van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Degenen die aan de
bestrijding van een ramp deelnemen, staan onder zijn bevel.
(Koninkrijksrelaties, Oktober 2010).
ARTIKEL 172 GEMEENTEWET
De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare
orde. (Overheid.nl, 2014).
2.3
Werkwijze
In de opleiding4 is ruim aandacht besteed aan deze opperbevelhebber van de hulpverleningen crisisorganisatie, maar er zijn weinig scripties geschreven met de burgemeester als
onderzoeksobject. De vraag is of er een rode draad zit in de wijze waarop de burgemeester
voor, tijdens en na een crisis optreedt. Wanneer kan zijn stijl van optreden als succesvol
worden beschouwd? Met enige regelmatig gooit een burgemeester de handdoek in de ring
(PZC, 2013). Niet in alle situaties lijken het crises uit het veld van openbare orde en
veiligheid te zijn die tot dit besluit nopen. Er kunnen immers ook andere redenen zijn om te
vertrekken als burgemeester, zoals bestuurlijke problemen, integriteitproblemen en
problemen rond de verantwoording. Toch lijkt het erop dat burgemeesters eerder dan
vroeger naar huis worden gestuurd als de overheid tekort schiet in de hulpverlening en
bescherming van de burger? In de afgelopen drie jaar gaat het hierbij om de burgemeesters
van Moerdijk (brand Chemie-Pack) en Haren (Facebookrellen) die hun ontslag aanboden. Is
de burgemeester voldoende geprepareerd op crises, of zijn er valkuilen voor de huidige
burgemeester als het gaat om zijn competenties binnen en buiten het gemeentehuis? Zo ja,
wat kan er aan gedaan worden?
Op het gebied van de rolverwachtingen tijdens en na de crisis van de burgemeester is in
Nederland weinig inzicht op welke manier dit zou moeten worden vormgegeven. Er bestaat
4
Mcpm- (en Mcdm)-opleidingen.
11
geen ‘Unité de doctrine’ of geaccrediteerde burgemeestersopleiding5 die hierin voorziet. Het
is primair de Commissaris van de Koning die aan de poort de voorselectie doet en het kaf
van het koren scheidt. Zijn burgemeesters eenmaal benoemd, dan krijgen zij – veelal vanuit
de veiligheidsregio, soms vanuit de gemeente – een training om zich op crises te prepareren.
Daarmee is er de laatste jaren wel toenemende aandacht voor bestuurlijke ondersteuning en
training. De wijze waarop de burgemeester naar zijn eigen rol kijkt en hoe de burgemeester
denkt over zijn rol tijdens en na een incident, ramp of crisissituatie kan mogelijk
belangwekkende aandachtspunten opleveren voor hemzelf en zijn strategische adviseurs.
Want een ieder is min of meer vrij om de rol van burgemeester op zijn of haar eigen wijze in
te vullen.
Voor het definiëren van de begrippen over leiderschap en crisisleiderschap is gebruik
gemaakt van literatuuronderzoek van onder meer (Mintzberg, 1973), (Adizes, 1981), (Quinn,
1997), (Boin, 't Hart, Stern, & Sundelius, 2005) en (Duin M. v., 2011).In interviews met
burgemeesters is vervolgens gecontroleerd of de competenties uit de literatuur worden
herkend en welke eigenschappen zij essentieel vinden tijdens en na de crisis.
De werkwijze van het onderzoek vloeit voort uit de centrale onderzoeksdoelstelling, het
verkrijgen van inzicht in de wijze waarop de burgemeester in verschillende fasen van een
crisis omgaat met zijn rollen tijdens een openbare orde en -veiligheidsprobleem.
Er wordt hierbij een vergelijking gemaakt tussen de theorie en praktijk in twee fasen van een
crisis. Primair richt het onderzoek zich op de vraag hoe de burgemeester zijn eigen rol ziet.
Om de grens van de verantwoordelijkheden van de burgemeester vast te kunnen stellen, is
de mening van de Commissarissen van de Koning en leiders van operationele diensten
opgenomen. Er wordt antwoord gegeven op de vraag: “wat zijn de crisisvaardigheden van de
burgemeester en zijn deze vaardigheden te trainen?”.
Bij het onderzoek is gekeken naar de eisen die aan nieuwe burgemeester worden gesteld. Er
is gebruik gemaakt van recente profielschetsen, waarbij de vraag centraal staat of er sprake
is van specifieke crisisvaardigheden waaraan de kandidaat moet voldoen. Tijdens de
voorbereiding blijkt dat alleen in Woensdrecht, Sluis en Middelburg een nieuwe
burgemeester is geworven. In Vlissingen en Steenbergen zijn waarnemers aangetreden.
Deze waarnemers worden echter benoemd volgens een andere aanstellingsprocedure, die
niet via de profielschets van de gemeenteraad verloopt.
2.4
Literatuuronderzoek.
Literatuuronderzoek is het doen van een systematische studie op basis van
wetenschappelijke literatuur en andere documenten om een wetenschappelijke vraagstelling
te beantwoorden. Er is in de startfase van het onderzoek een concept-onderzoeksvraag
gesteld. Op basis van de survey is er een afbakening ontstaan. Vervolgens is gezocht naar
relevante literatuur die inzicht kon geven in de vereiste crisiscompetenties van
burgemeesters. De literatuur is vermeld in de gevoegde literatuurlijst. (Wetenschappelijke)
publicaties, documenten en (studie)boeken hebben deel uit gemaakt van het
literatuuronderzoek en gaven een beeld van de eisen die er volgens de literatuur idealiter
aan burgemeesters gesteld kunnen worden.
2.5
Onderzoek onder burgemeesters
Om te onderzoeken of burgemeesters zich herkenden in de literatuur, is ook onder
burgemeesters een onderzoek uitgevoerd. De digitale vragenlijst is uitgezet onder 39
5
Niet-verplichte opleiding ‘’Het Initiatief’’ die het Nederlands Genootschap van Burgemeesters aan startende
burgemeesters aanbiedt.
12
burgemeesters van Midden-West-Brabant en Zeeland. Daarvan heeft 51% gerespondeerd,
waarvan negen uit Zeeland en elf uit Midden- en West-Brabant. Vervolgens is de
onderzoeksvraag tussen augustus en december 2013 tevens voorgelegd aan zeven experts.
In samenwerking met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters is ook een
onderzoek uitgevoerd onder burgemeesters naar de aandacht die besteed wordt aan
openbare orde en veiligheid tijdens de benoemingsprocedure. De vragenlijst is uitgezet
onder 408 burgemeesters in Nederland. Daarvan heeft 51% gerespondeerd. Hiermee
worden de verschillende scores tegen elkaar afgewogen.
2.6
Survey
De gestructureerde dataverzamelingmethode van een survey is gebruikt om de meningen,
houdingen en kennis van de benodigde crisiscompetenties bij de doelgroep vast te stellen.
De antwoorden van de respondenten vormen de basis voor de dataset die is gebruikt in het
kwalitatieve onderzoek (Verhoeven, 2010, p. 103). Hiermee ontstond een gedeeld beeld
vanuit de beroepsgroep zelf, die vervolgens konden worden vergeleken met de competenties
die de literatuur voorschrijft en de huidige praktijk van solliciteren en selecteren.
2.7
Interviews
Om de benodigde kwalitatieve data te verzamelen is gebruik gemaakt van het instrument
van interviews. De lijst van geïnterviewden is opgenomen in [bijlage 1]. Het doel van een
interview is het verzamelen van informatie uit mededelingen van de ondervraagde personen,
om zo een vooraf geformuleerde vraagstelling te beantwoorden (Baarda, Goede, &
Teunissen, 2009, p. 226) . Met de interviews werden de opgedane inzichten verder
‘ingekleurd’, doordat geïnterviewden de stellingen konden aanvullen met
praktijkvoorbeelden, observaties en suggesties voor de toekomst.
Vooraf is bepaald welke vorm van interview toegepast wordt. Hierbij is het gedeeltelijk
gestructureerd interview toegepast als middel. Het onderwerp en de vragen lagen vast, maar
de antwoordmogelijkheden zijn altijd open. De verdiepingsvragen zijn vrij gebleven. De
antwoorden zijn vrij voor de respondent (p. 235).
Het doel van het onderzoek en de vragenlijst is vooraf schriftelijk geïntroduceerd bij de
partijen, door middel van elektronische toezending van brieven. Daardoor is het mogelijk
gebleken om nauwkeurig het belang van het onderzoek, de duur van de interviews en de
anonieme verwerking van de gegevens te kunnen garanderen. Ondanks dat bij de
respondenten de vragen vooraf zijn toegestuurd zijn ze mondeling met de respondenten
besproken.
Zo veel als mogelijk zijn de interviews face-to-face gehouden. Voor de open dataverzameling
is gekozen omdat de persoon om wie het gaat een grote inbreng heeft. De ervaringen en
belevingen van de burgemeester staan centraal. Omwille van strakke agendaplanning is
overgegaan tot enkele telefonische interviews.
Er is bij de interviewer het besef aanwezig dat de diverse rollen, functies en achtergronden
van de respondenten een rol spelen in de antwoorden (p. 269).
De verzamelde informatie is vrijwel direct verwerkt op de observatieformulieren en
elektronisch daar waar mogelijk. Er is getracht de ‘veldnotities’ zoveel mogelijk te beschrijven
als observatienotities. Dus feitelijke, droge informatie zonder inkleuring en interpretaties.
Bij het analyseren van de gegevens is gebruik gemaakt van de interviewgegevens en een
bronnenonderzoek. Er is vooraf een bronnenonderzoek gedaan en op basis van de
uitkomsten is vaak nog een extra bronnenonderzoek nodig geweest. De verkregen data is
geanalyseerd en verwerkt in het einddocument.
13
2.8
Onderzoek Wet- en regelgeving
Wet- en regelgeving zijn een belangrijk onderdeel geweest om het wetenschappelijk- en
regelgevend kader vorm te geven. Immers, in de literatuur wordt mogelijk gesproken over
buitenlandse voorbeelden, waarbij de rol van de buitenlandse burgemeester mogelijk
wettelijk gezien anders is ingevuld dan die in Nederland.
2.9
Onderzoek beleidsstukken
Ook diverse beleidsstukken hebben deel uitgemaakt van het onderzoek. Delen daarvan zijn
gebruikt om ‘ zaken’ te duiden of op te nemen in de verwerking van het onderzoek.
2.10 Internet
Tot slot is veel gezocht op internet. Met name op Binnenlands bestuur en de website van het
Nederlands genootschap burgemeesters. Stukken over burgemeesters zijn immers niet altijd
overal op internet te vinden; Voor meningen over burgemeesters, krantenberichten,
opiniestukken etc. is internet een goede bron voor het verzamelen van informatie en kennis.
De onderzoeker beseft dat de betrouwbaarheid van deze uitkomsten een aandachtspunt is.
Derhalve zijn bevindingen van bronnen op internet vooral als ´indicatief´ gebruikt.
14
Hoofdstuk 3
BURGEMEESTERSCHAP
De burgemeester is één van de drie bestuursorganen die een gemeente kent. Naast de
gemeenteraad als hoofd van de gemeente en het college van burgemeester en wethouders,
belast met besturen van de gemeente, heeft de burgemeester eigenstandige bevoegdheden.
Deze liggen hoofdzakelijk op het gebied van openbare orde en veiligheid. Daarnaast is hij
voorzitter van de gemeenteraad en van het college.
Het woord burgemeester is afgeleid van het Latijnse “burgi magistratus’’, wat zoveel betekent
als ‘meester van een burcht’ of poortwachter. Volgens sommigen is de verwijzing naar een
burcht een ‘middeleeuwse verwijzing naar de stad en van Vlaamse oorsprong’. ( (Korsten,
Schoenmaker, Bouwmans, & Resoort, 2012, p. 44). Het verrast niet dat vroeger ook wel de
term magistraat werd gebruikt.
Wijzigende positie van een burgemeester
De positie van een burgemeester in de crisisbeheersing en public order management is in de
afgelopen periode veranderd. (NGB, 2008, p. 5). De burgemeester heeft het wettelijk gezag
om de openbare orde en veiligheid (OOV) te handhaven6. Was de burgemeester vroeger
alleen hierop aanspreekbaar, tegenwoordig is hij veel meer representant van ‘de overheid’ bij
crisissituaties, zoals bijvoorbeeld een gezinsdrama of de komst van een pedofiel in een
woonwijk. Ongeacht bevoegdheden van andere partijen spreekt de burgemeester
tegenwoordig de burgers toe, neemt initiatief tot bijvoorbeeld een stille tocht of ondersteunt
de bevolking hierbij. De burgemeester is ‘’omnipresent’’. (Korsten S. , 2012, p. 5).Recent
stapten de burgemeesters van de gemeente Haren en Moerdijk op nadat er kritiek kwam op
de overheid vanwege de hulpverlening of bescherming van de burger bij de incidenten die
zich daar voor hebben gedaan.
De burgemeester van Alphen aan den Rijn kreeg juist lof7 voor zijn optreden. De essentie
van het vak van burgemeester is al decennia hetzelfde’, zegt Bas Eenhoorn, inmiddels
waarnemend burgemeester van Vlaardingen, die door het tijdschrift Binnenlands Bestuur is
aangewezen als de Beste Bestuurder van 2011. ‘’Je moet als burgemeester ook helemaal
niet met zware dossiers gaan slepen, want de portefeuilles zijn van de wethouders. Maar je
moet wel ter plaatse zijn als het nodig is. Je bent soms eerste man en aanspreekpunt. Zeker
bij crises. Dat te weten en te voelen, is heel belangrijk.’’ Het ambt moet je met een beetje stijl
vervullen. Je pak op orde en niet te lang blijven hangen. De mensen verwachten dat de
burgemeester enige afstand houdt en zich niet in het drankgewoel begeeft. Een biertje en
dan weg’ (Website - Binnenlands Bestuur, 2011). De kern van het burgemeestersambt is
‘’verbinder’’. Zo gezien heeft de burgemeester wel iets weg van een reisleider. (Korsten,
Schoenmaker, Bouwmans, & Resoort, 2012, p. 93).
Hoe komt het dat in het ene geval de burgemeester het ‘goed’ doet en in het andere geval
‘weg’ moet? Verwacht de samenleving en een gemeenteraad mogelijk te veel van de
burgemeester? Spelen bepaalde competenties hierbij mogelijk een rol?
3.1
Functieprofiel van een burgemeester
De benoeming van een burgemeester verloopt volgens een handreiking die het Ministerie
van Binnenlandse Zaken heeft opgesteld. (BZK, Circulaire benoeming,
functioneringsgesprekken en herbenoeming burgemeester, 2012, p. 5) In de circulaire is een
6
Deze bevoegdheden zijn opgenomen in tal van wetten. Naar verwachting zullen de bevoegdheden in de
toekomst verder toenemen. Naar aanleiding van vragen van het Nederlands Genootschap van Burgemeester
heeft de minister onderzoek gedaan naar de wenselijkheid van bundeling van bevoegdheden (Rapport "Bestuur,
veiligheid en recht"). De minister heeft in 2010 besloten die, uit oogpunt van legitimiteit onwenselijk te achten. (brief
minister BZK aan Voorzitter Tweede kamer d.d. 7 juli 2010 kenmerk 2010-0000369795).
7
Omroep West 20-12-2013 Alphen neemt afscheid van Bas Eenhoorn.
15
set opgenomen van 4 bestuursstijlen, 6 basis- en 20 bestuurscompetenties. De meeste
gemeenteraden maken gebruik van de handreiking, waarbij ze de basisset desgewenst kan
uitbreiden met een vijftal aanvullende competenties [zie hiervoor bijlage 2]. Naar aanleiding
van het rapport ‘De vallende burgemeester’ van (Korsten & Aardema, 2006) zijn de
basiscondities uitgebreid met signaalgevoeligheid en adaptief vermogen8. Volgens de
verantwoording in de handreiking kunnen er gezien de aard van de wettelijke taken geen
objectieve minimumeisen worden gesteld. Het wordt aan de Commissaris overgelaten om
zich een beeld te vormen over de affiniteit, kennis en ervaring van kandidaten op het gebied
van openbare orde en veiligheid (p. 42).
De geschiedenis leert dat de burgemeester middenin de gemeenschap moet staan en zich
moet kunnen identificeren met de gemeenschap. De burgemeester verbindt en schakelt in
de driehoek van college-raad-ambtenaren. Ook verbindt hij, waar nodig, groepen in de
samenleving. Daarom worden van hem enige houdings- en competentiekenmerken
gevraagd, die het mogelijk maken om goed te functioneren. Hij heeft een luisterende houding
als de situatie daar om vraagt of communicatieve vaardigheden als een boodschap moet
worden overgebracht. In het algemeen moet hij situationeel inzicht hebben en goed
handelingsvermogen (Korsten S. , 2012, p. 6).
De algemene kenmerken van de burgemeester zijn volgens Korsten dat ‘’hij het
voorzitterschap van raad en college vervult, boven of tussen de partijen functioneert, geen
partij kiest, invoelend vermogen heeft en taken uitvoert en bevoegdheden aanwendt,
problemen aanpakt, onafhankelijk bestuurder is, van buitenaf ingevlogen, ambassadeur, als
een expressief leider speecht en bekendste lokale bestuurder is, op een voetstuk staat,
opvallend onopvallend moet zijn en niet het afvoerputje van de gemeente’ (pp. 97-125).
De benoemingsprocedure voor een nieuwe burgemeester verloopt volgens een vastgesteld
stramien. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft hiervoor een
benoemingsprocedure vastgesteld, bestaande uit tien stappen [figuur 2]. Artikel 61 van de
Gemeentewet vormt het uitgangspunt van de benoemingsprocedure van een burgemeester.
De verantwoordelijkheid voor het ordentelijk doorlopen van de procedure is in handen
gesteld van de Commissaris van de Koning (CdK). Door de gemeenteraad wordt een
eisenpakket vastgesteld, een profielschets waaraan de te benoemen burgemeester moet
voldoen. Met name de CdK let op de match tussen gemeente en nieuwe burgemeester. De
gemeenteraad besluit welke kandidaten bij de minister worden aanbevolen voor het
burgemeesterschap.
De profielschets gaat allereerst in op de karakteristiek en de ambitie van de gemeente. De
rollen van de burgemeester worden beschreven, de gewenste bestuursstijl(en) en de
eigenschappen die worden gevraagd. De BZK-competentie-eisen bestaan uit zes
basiscondities, vier bestuursstijlen en twintig bestuursvaardigheden. (BZK, Handreiking
benoemingsproces burgemeesters, 2007).
Figuur 2: De benoemingsprocedure bestaat uit de volgende stappen:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
De commissaris van de Koning (afgekort CdK) overlegt met de fractievoorzitters gemeenteraad.
De gemeenteraad stelt een profiel op voor de nieuwe burgemeester.
De gemeenteraad bespreekt het profiel met de CdK.
De minister van BZK stelt de vacature open.
De sollicitant schrijft een brief.
De CdK maakt een voorselectie van de kandidaten.
De CdK overlegt met de vertrouwenscommissie van de gemeente.
De gemeenteraad beveelt kandidaten aan.
De kandidaat spreekt met de minister van BZK en daarna benoemt de Koning de burgemeester.
De CdK beëdigt de burgemeester in de gemeente.
16
Bij de benoeming van een nieuwe burgemeester zijn veel personen betrokken. De
raadsleden, de vertrouwenscommissie, de CdK, de minister en de Koning hebben allemaal
hun eigen rol. De ‘inspraak’ van de raad die plaatsvindt via een vertrouwenscommissie die
gesprekken voert met door de CdK gesuggereerde kandidaten, is geregeld in de art. 8 en 9
van de Instructie voor de commissarissen van de Koning en in een circulaire van de minister
van Binnenlandse Zaken aan de commissarissen. De selectie en benoemingsprocedure
duurt 4 tot 6 maanden.
Vraag is of deze kenmerken een burgemeester ‘overeind’ houden als de crisis dreigt of
gebeurt. Wanneer recente crises tegen het licht worden gehouden, lijken er op tal van
plekken valkuilen te bestaan voor de Nederlandse burgemeester als het gaat om zijn
crisisvaardigheden binnen en buiten het gemeentehuis, vóór, tijdens en na crisissituaties. De
bestuurlijke risico’s op gedwongen vertrek nemen toe (Korsten S. , 2012, p. 7).
In 2012 zijn 44 burgemeesters door de kroon benoemd. Zo’n 20 procent meer dan in de
jaren daarvoor. In ruim 70 procent van de gevallen betreft het een nieuwe burgemeester en
in de andere benoemingen is het iemand die in een andere gemeente al ervaring heeft als
burgemeester. Er werden 38 waarnemend burgemeesters benoemd, min of meer gelijk aan
voorgaande jaren. De gemiddelde leeftijd van deze burgemeesters is precies 50 jaar, wat
gelijk is aan voorgaande jaren. Volgens Van Bennekom (Burgemeestersblad, nr 67, 2013, p.
23) is de gemiddelde waarnemer die in 2012 wordt benoemd 11 jaar ouder dan de
gemiddelde kroonbenoemde burgemeester. Zowel de nieuwe burgemeesters als de
waarnemers hebben al een arbeidzaam leven achter de rug voordat ze solliciteren.
De laatste decennia blijken volgens (Korsten S. , 2012, pp. 212-213) vooral personen die
wethouder of politicus zijn geweest voor de functie van burgemeester in aanmerking te
komen. ‘’Wethouders zijn mensen met meningen, die kunnen beslissen en die in de raad
verantwoording kunnen afleggen over hun daden (of hun gebrek daaraan). Wie met succes
wethouder is geweest, maakt doorgaans meer kans om als burgemeester te slagen’’, aldus
Korsten. Men moet dus blijkbaar eerst bestuurlijke ervaring hebben opgedaan om
burgemeester te kunnen worden. Ook zij-instromers worden wel burgemeester. Zijinstromers zijn personen die nooit wethouder zijn geweest, maar uitgebreide
bestuurservaring hebben opgedaan bij bijvoorbeeld een bank, een orde van advocaten of het
Openbaar Ministerie. Zij hebben meestal een andere carrière achter de rug en komen in een
tweede loopbaan het ambt van burgemeester tegen of worden gevraagd om te solliciteren.
Inmiddels loopt er een initiatief om een ‘’toptalentklas’’ te vormen om burgemeester te
worden. ‘’Burgemeesters, die eerder wethouder of politicus zijn geweest, hebben zich in een
eerdere baan al leren bewegen te midden van politieke cerberussen, mastodonten en
kabouters, geleerd om stroop om de mond te smeren, te overtuigen of gewoon uit te leggen
‘’hoe dit dossier in elkaar steekt’’, volgens Korsten (p. 212).
3.2. Dagelijkse functie uitoefening
Een burgemeester heeft diverse rollen waarbij in het functieprofiel door een gemeenteraad al
is aangegeven welke een klemtoon moeten hebben.
3.2.1 Bestuursorgaan
De burgemeester heeft een aantal eigen wettelijke taken en bevoegdheden. Hij is
verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid in de gemeente en
zal op die onderdelen een beleid moeten bepalen. Soms wordt meer macht toegedicht aan
de burgemeester dan hij werkelijk heeft. ‘’Burgemeesters moeten altijd op de hoogte worden
gesteld als er bijvoorbeeld een ernstige ex-zedendelinquent in hun gemeente woont of komt
wonen,’’ aldus Tweede Kamerlid voor de PvdA Khadija Arib aan staatssecretaris Fred
Teeven (Website - Binnenlands Bestuur, 2012).
17
In Nederland is echter het Openbaar Ministerie in de persoon van de (hoofd-)officier van
justitie verantwoordelijk voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde9. De
burgemeester is bevoegd voor de handhaving van de openbare orde in de gemeente10. In dit
soort situatie zet een burgemeester zijn bevoegdheid in om hetgeen strafrechtelijk niet te
realiseren is mogelijk te maken. In casu het voorkomen dat een veroordeelde crimineel zich
vestigt en hiermee maatschappelijke onrust of vrees voor verstoring van de openbare orde
dreigt te ontstaan.
Vanuit deze functie maar ook als vertegenwoordiger van de gemeente (lid van het college
van burgemeester en wethouders) is de burgemeester qualitate qua bestuurslid van de
Veiligheidsregio. Om verantwoordelijk te kunnen zijn voor de door hem gegeven leiding bij
een crisis is het van groot belang dat een veiligheidsregio goed kan functioneren. De
veiligheidsregio is immers, na regionalisering van de brandweer, de belangrijkste organisatie
die hem ondersteuning biedt en de voorbereiding op rampen en crises organiseert. Het
adagium ‘’in vredestijd wint men vaak de oorlog’’ is hierbij zeer van toepassing.
3.2.2 Voorzitter raad en college
De burgemeester is voorzitter van de gemeenteraad en voorzitter van het college van
Burgemeester en Wethouders (artikel 9 en 34 Gemeentewet). Van het college is hij wel lid,
van de gemeenteraad niet.
De burgemeester is sinds de dualisering11 afhankelijk van het vertrouwen van de
gemeenteraad. De relatie raad-burgemeester is van essentieel belang voor het goed kunnen
uitvoeren van de diverse rollen. Uit een onderzoek naar de bestuurlijke problemen rond
burgemeesters blijkt dat persoonlijke eigenschappen om ‘’crisissituaties’’ het hoofd te kunnen
bieden hierbij een rol te spelen. Het onderzoek richtte zich op het gedwongen vertrek van 36
burgemeesters in Nederlandse gemeenten in de periode 2000 tot en met 2005.
Burgemeesters in ´bestuurlijk risicovolle´ gemeenten, dat wil zeggen gemeenten die worden
gekenmerkt door een optelsom van factoren zoals een instabiel college, een in kleine fracties
opgedeelde gemeenteraad en wat genoemd wordt een ´negatieve bestuurscultuur´ lopen het
grootste risico vroegtijdig te moeten vertrekken (Korsten & Aardema, 2006, p. 14).
‘’Het burgemeesterschap is een vak, maar altijd in een tijd- en plaatsgebonden context.
Burgemeesters moeten steeds eerst gezag en vertrouwen (legitimiteit) opbouwen in hun
gemeente, voordat zij zich politiek-inhoudelijk kunnen profileren en hun ambitie vorm geven.
Ze moeten omgaan met conservatieve krachten die de ambitie remmen, het kiezen van het
goede moment in tal van zaken, de identificatie van de gemeente, het omgaan met de
media, het belang van de visie en interactie met de samenleving en het omgaan met
dualisering ‘’ aldus (Korsten S. , 2012, p. 131). Omdat de burgemeester zowel voorzitter van
de gemeenteraad als van het college van burgemeester en wethouders is levert dit
regelmatig een pettenprobleem op. Hij is ´van de raad´ en ´van het college´. Sinds de
invoering van het dualisme in maart 2002 zijn de verhoudingen tussen college en raad
veranderd. Er treedt een ontstrengeling op, college en raad komen wat verder op afstand
van elkaar te staan. Gemeenteraden hebben een raadspresidium. De burgemeester wordt
als raadsvoorzitter in de meeste gemeenten ook voorzitter van het raadpresidium. Overigens
is er geen wettelijke vastlegging van deze situatie. College en raad zijn niet langer
verstrengeld en de voorzitter moet beiden op een lijn houden (p. 159). Volgens (pp. 166-169)
is het belangrijk dat de burgemeester de volgende valkuilen onderkent. Korsten formuleert
zeven geboden voor de burgemeester…
 Opereert behoedzaam rond agendering in college;
9
artikel 12 van de Politiewet 2012
artikel 11 van de Politiewet 2012.
11
Wet dualisering gemeentebestuur 7 maart 2002.
10
18






Kiest neutrale opstelling als raadsvoorzitter en als collegevoorzitter;
Is onafhankelijk als er spanning zit in de raad;
Zorgt dat hij geen onderdeel wordt van de spagaat;
Zegt niet altijd wat hij denkt;
Informeert de raad niet via de pers;
Neemt geen minderheidsstandpunt in.
3.2.3 Gezicht van de gemeente
Voor veel mensen is de burgemeester de bekendste lokale bestuurder. Hij ontvangt als
ambassadeur van de gemeente hoogwaardigheidsbekleders, opent op verzoek nieuwe
bedrijven, bezoekt honderdjarige inwoners of is aanwezig tijdens huwelijksjubilea. Hij is dus
het gezicht van de gemeente.
Burgemeesters krijgen ook te maken met agressie, discriminatie, intolerantie of zelfs
bedreiging. Volgens Binnenlands Bestuur van 25 oktober 2012 krijgt zes op de tien
burgemeesters te maken met agressie. Burgemeesters zijn de trieste aanvoerders van de
lijst van meest geplaagde politici en ambtenaren.
3.3
Verwachte rol van de burgemeester in een crisis
Ten aanzien van de rol die van een burgemeester wordt verwacht zijn er verschillende
factoren, die daar invloed op uitoefenen. Deze verwachtingen zijn grotendeels vervat in de
wet, die in de wettekst en het onderliggende besluit Veiligheidsregio’s heeft omschreven wat
de samenleving anno 2014 van de burgemeester (en overige onderdelen van de
crisisbeheersing) mag verwachten. De rol die van burgemeester in crisissituaties wordt
verwacht heeft verschillende dimensies.
3.3.1 In de responsfase
In de responsfase wordt de burgemeester vooral geacht om te focussen op uiteenlopende
factoren, die het verloop van de crisis kunnen bepalen. In wet Veiligheidsregio’s staat vooral
de rol van de burgemeester als opperbevelhebber aangegeven (BZK, 2010b) In het
onderliggende besluit zijn ook andere wettelijke vereisten opgenomen, die van invloed zijn
op de positie van een burgemeester. Gebaseerd op de basisvereisten crisismanagement “de
decentrale normen benoemd’ kan een doorvertaling worden gemaakt van de rol van de
burgemeester naar [figuur 3]:



Informatievoorziening;
Leiding & coördinatie;
Crisiscommunicatie.
19
Leiding & coordinatie
Informatievoorziening
Crisiscommunicatie
Figuur 3 De drie generieke taken van een crisisleider
3.3.2 Informatievoorziening
Over informatie tijdens crises is bekend dat deze in veel gevallen onvolledig is en nadere
duiding nodig heeft. Het moet, om besluitvorming en handelen mogelijk te maken, voorzien
worden van een nadere betekenis. Dit vereist voor de burgemeester – als voorzitter van het
crisisteam - scherp luisteren en de essentie van de situatie analyseren, doorgronden en
benoemen. En dan ook helder en vertrouwend wekkend vertolken (Boin, 't Hart, Stern, &
Sundelius, 2005, pp. 13,82).
3.3.3 Leiding en coördinatie
Leiding en coördinatie als proces is niet wezensvreemd voor burgemeesters. Het behoort
immers tot de kern van het werk in de vele vergadersituaties waarin hij zich begeeft. In
crisissituaties zijn de omstandigheden waaronder besluitvorming plaatsvindt fundamenteel
anders dan in het reguliere werk. De schaarste aan middelen is groter, het beeld van de
situatie is onduidelijker en de tijd om na te denken, te raadplegen en draagvlak te creëren is
beperkter.
De burgemeester heeft tijdens crises een set aan bevoegdheden: noodbevelen en
noodverordening. De verwachte effectiviteit en de proportionaliteit bepalen of een
burgemeester deze tijdens een crisissituatie zal inzetten is afhankelijk van de inhoud en
kwaliteit van informatie en de wijze waarop over de (dreigende) crisis met de burgers wordt
gecommuniceerd. Want bijvoorbeeld het afkondigen van een noodverordening zal in de
buitenwereld tot een beoogd of niet-beoogd effect leiden, waar in de communicatie weer op
moet worden geanticipeerd.
Bestuurlijk leiderschap is in een onderzoek van het vroegere Landelijk Beraad
Crisisbeheersing benoemd als een kritische systeemfactor (LBC, 2007, p. 5). Er wordt van
de burgemeester verwacht dat hij snel kan wisselen tussen rollen en accenten die hij legt.
Het ene moment is de burgemeester een beslisser die knopen doorhakt en besluiten
bekrachtigt. Op het andere moment wordt van hem de rol van boegbeeld verwacht, als hij
getroffen inwoners bezoekt in het opvangcentrum. Het ingewikkelde van de interne en
externe rol van de burgemeester tijdens een crisissituatie is dat de benodigde vaardigheden
elkaar in snel tempo opvolgen en elk van tijd tot tijd om aandacht vragen.
3.3.4 Crisiscommunicatie
Burgemeesters opereren continu op het snijvlak van intern en extern. Intern zijn ze beslisser,
extern zijn ze publieke boodschapper. In crisissituaties kent communicatie haar eigen
dynamiek. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters haalt in twee recente
publicaties het belang van crisiscommunicatie aan, als belangrijkste bestuurlijke instrument
20
in crisisbeheersing (NGB, Als het op communiceren aankomt - crisiscommunicatie voor
(loco-)burgemeesters, 2009) en (NGB, Ingrijpende gebeurtenissen - Bestuurlijke ervaringen
bij crises met lokale impact, 2013a) . Het fenomeen ‘persbericht’ is achterhaald en de
klassieke persconferentie twee uur na een incident volstaat niet langer, zeker als daar niet
bevestigd wordt wat ‘’allang op straat’’ bekend is. Binnen minuten na de ramp zijn
(amateur)beelden in omloop en wordt er gespeculeerd over de oorzaak in de (sociale)
media. De overheid is bezig aan een inhaalslag om met de gewijzigde situatie om te gaan,
maar loopt te vaak nog ernstig achter op de gewijzigde omstandigheden.
De burgemeester is boegbeeld, vormt het gezicht van het lokaal bestuur en communiceert
vanuit die hoedanigheid met burgers. Crises kunnen het vertrouwen van burgers in de
overheid schaden en het is de taak van de burgemeester dit te herstellen. Het functioneren
van de burgemeester is dus een essentiële factor in het systeem van crisisbeheersing. Hij
treedt op als burgervader richting zijn bevolking. Eisen aan de communicatie zijn tijdigheid,
transparantie en juistheid. Hier zijn ‘’duiding’’ en ‘’timing’’ dé instrumenten om een stempel te
kunnen zetten op de nieuwsvorming (Bos & Jong, 2009, p. 434 + 437). Hiermee verandert de
rol van de burgemeester van een vooral intern gerichte crisismanager naar een extern
geprofileerde en meelevend boegbeeld van de samenleving.
Belangrijke voorwaarde voor zijn boegbeeldfunctie in communicatie is zijn relatie met de
media in de pre-crisisfase. Daarbij is er een sterke verbondenheid tussen communicatie en
journalistiek. Deze afhankelijkheid neemt toe tijdens de crisis. Hoge snelheid is geboden en
mandatering naar voorlichters noodzakelijk, wil de aansluiting met de buitenwereld tot stand
worden gebracht (p. 451). Deze drie generieke rollen dient de burgemeester dus machtig te
zijn bij een ramp of een crisis.
3.4
Bevoegdheden in een crisissituatie
Elke ramp verdient een bestuurder die als opperbevelhebber de weg wijst, met vlak naast
hem een operationeel commandant voor het leiden van de hulpverlening, aldus Geveke in
(BZK, 2010, pp. 42-43) . De term ‘’opperbevel’’ geeft vooral uitdrukking aan het feit dat
burgemeester politiek verantwoordelijk is. Met het opperbevel geeft hij invulling aan de
hoogste commandolijn in de crisisorganisatie. Voor het functioneren van de burgemeester
tijdens een crisis is het van belang dat hij beschikt over vaardigheden en bevoegdheden om
leiding te kunnen geven aan het crisisteam. Onder crisisomstandigheden kan hij gebruik
maken van zijn noodbevoegdheden, krachtens artikel 175 (noodbevel) en 176
(noodverordening) van de Gemeentewet.
De term opperbevel komt voor in de Wet Veiligheidsregio’s 2010 (Wvr). In artikel 4 van de
Wet veiligheidsregio’s heeft de burgemeester het gezag bij brand en ongevallen en kan hij
bevelen geven die nodig zijn met het oog op het voorkomen, beperken en bestrijden van
gevaar. Het kenmerkende van de bevoegdheid is dat kan worden afgeweken van de normale
wetgeving. Het opperbevel is dus een noodbevoegdheid. (Brainich, 2009) .De bevoegdheid
tot opperbevel is niet verbreed tot crisissituaties waarbij andere dan openbare orde en
veiligheidsbevoegdheden aan de orde zijn. Bij een crisis ligt de verantwoordelijkheid voor het
beheersen ervan primair bij bestuursorganen die beschikken over bevoegdheden om de
noodzakelijke maatregelen te nemen. (BZK, Wet veiligheidsregio's - Deel I - Hoe, wat en
waarom?, oktober 2010a) . Belangrijk is dat er tijdig overleg plaatsvindt tussen burgemeester
en crisispartners, zodat de burgemeester maatregelen kan treffen, waaronder het handhaven
van de openbare orde.
3.4.1 Noodbevoegdheden
De burgemeester maakt bij crises en rampen gebruik van openbare orde en
noodbevoegdheden. De artikelen 175 en 176 Gemeentewet (gemeentewet, 2013) bevatten
noodrechtelijke voorschriften. Art. 175 geeft de burgemeester de bevoegdheid om in geval
van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van
21
vrees voor het ontstaan ervan alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare
orde of ter beperking van gevaar nodig acht12. De bevelen ex artikel 175 Gemeentewet
worden marginaal beoordeeld door de rechter. De rechtspraak stelt dat art. 176 de
burgemeester een noodbevoegdheid voor uitzonderingssituaties toekent en beoordeelt
vervolgens of de burgemeester in het licht van de omstandigheden van het concrete geval in
redelijkheid kon besluiten gebruik te maken van zijn bevoegdheid13 (Korsten, Schoenmaker,
Bouwmans, & Resourt, Onder burgemeesters - finesses van het burgemeesterschap, 2012,
p. 438). Hij brengt de voorschriften zo spoedig mogelijk ter kennis van de CdK en van de
Raad. De commissaris kan de uitvoering van de verordening schorsen, zolang zij niet
bekrachtigd is. De voorschriften vervallen, als zij niet in de eerstvolgende raadsvergadering,
waarin meer dan de helft van het aantal zittende raadsleden tegenwoordig is ter
bekrachtiging door de raad aan haar wordt voorgelegd (Kortmann, 1990, p. 439).
3.4.2 In de nafase vooral Burgervader - boegbeeld
Binnen de definitie van rampenbestrijding valt ook het beperken van de gevolgen van een
ramp of crisis. De burgemeester vervult dus ook in de nazorgfase een belangrijke rol.
Volgens Zannoni suggereert de term nafase, dat een objectief moment kan worden
vastgesteld waarop de acute fase eindigt en de nafase start. Een duidelijk beginpunt van de
nafase is er echter niet. ‘’De burgemeester zal dus al tijdens de acute fase de basis leggen
voor de nafase. In de eerste dagen en mogelijk weken volgt deze rol uit het
opperbevelhebberschap van de acute fase. Ook in de nafase is er behoefte aan een
duidelijke leiding. In de eerste weken worden belangrijke besluiten genomen en soms grote
projecten opgestart, waarin de bestuurlijke lijnen kort en helder zijn’’, aldus (Zannoni, 2009,
pp. 481-501).
Toen op Eerste Kerstdag 2007 vier kinderen van een Chinees echtpaar bij brand
omkwamen, liep de burgemeester mee in de herdenkingsstoet, ging voorop en speechte
tijdens een herdenkingsdienst in Arnemuiden. Bij de Chinese begrafenis in een andere
gemeente was ook daar de burgemeester aanwezig. ‘’Burgemeesters moeten functioneren
in een veranderende samenleving, waarin waarden en normen ter discussie staan en
kunnen botsen. De samenleving is veranderd in een emo-samenleving, waarin ‘publieke
tranen’’ vloeien over onrecht, woede of verdriet. Er is een toename van publieke
condoleanceregisters bij bijvoorbeeld slachtoffers van openlijk geweld. Na 1990 gaan
burgemeesters vaker voorop in ‘stille tochten’’. Wie als burgemeester niet spontaan of
voorbereid een rede kan houden, heeft een probleem’’, aldus (Korsten, Schoenmaker,
Bouwmans, & Resourt, Onder burgemeesters - finesses van het burgemeesterschap, 2012,
p. 126).
12
13
e
Zie voor de strafsanctie art. 184 Sr. Max. 3 maanden gevangenis of geldboete van 2 categorie.
Afd. Rechtspraak 22 november 1985, AB 1986, 157.
22
Hoofdstuk 4
LITERATUURSTUDIE
Weliswaar is helder wat de wetgever tijdens crises van een burgemeester verwacht, het is
een legitieme vraag om te onderzoeken of de literatuur mogelijk nog andere kenmerken
noemt die van wezenlijk belang zijn voor de manier waarop een burgemeester tijdens crisis
moet handelen. Daarom is een literatuurscan gedaan, waarin is onderzocht welke (extra)
kenmerken er in de literatuur worden genoemd voor burgemeesters en andere
leidinggevende posities tijdens crises.
Dit hoofdstuk biedt een beschrijving van dergelijke resultaten van het literatuuronderzoek.
Het literatuuronderzoek is gebaseerd op de volgende onderzoeksvraag: wat zijn de
belangrijkste competenties, waar een burgemeester in de respons- en de nafase over moet
beschikken. In dit hoofdstuk worden de theoretische bevindingen weergegeven van de
bevoegdheden in een crisissituatie en leiderschapsstijlen. De focus van de studie ligt
achtereenvolgens op leiderschap en crisisleiderschap.
Het wetenschappelijk kader voor dit onderzoek valt uiteen in twee delen, literatuur en theorie
over leiderschap en opperbevel van de burgemeester enerzijds en literatuur en theorie over
crisismanagement en crisisleiderschap in bredere zin anderzijds. Hoewel de
crisisvaardigheden van de burgemeester ook het public order management raken, beperkt
het wetenschappelijk kader zich tot literatuur en theorie over crisismanagement en
crisisleiderschap.
Tijdens een ramp of crisis dient duidelijk te zijn wie strategisch, bestuurlijk en operationeel de
daadwerkelijke leider is. In de beschrijving van taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden moet dit expliciet zijn aangegeven. Volgens (Rosenthal, 2009) vindt
er centralisatie en concentratie plaats van de besluitvorming in een kleine ad hoc groep. Er is
ruimte voor informele besluitvorming en improvisatie. Adviseurs en deskundigen spelen een
prominente rol (Muller, 2009, p. 966).
Om als burgemeester tijdens een crisis adequaat te kunnen optreden, is het van belang te
begrijpen hoe de crisisbeheersing in Nederland is vormgegeven. We hanteren daarbij de
definities van Rosenthal en Helsloot voor crisis en crisisbeheersing:
‘’ Crises zijn bedreigingen die gepaard gaan met onzekerheid en die urgente maatregelen
vergen. Stabiliteit maakt plaats voor chaos, bedreiging, vernieuwing en onzekerheid’’.
(Rosenthal, 2009, pp. 8-20). Het zijn momenten voor actie; van de burgemeester mag
worden verwacht dat hij handelend optreedt. Reputaties worden gemaakt en gebroken. In
de schijnwerpers van de media staat er veel op het spel, terwijl de uitkomst niet zeker is,
volgens .
‘’Crisisbeheersing is het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de
voorbereiding daarop, dat de overheid in een crisis treft ter handhaving van de openbare
orde, indien van toepassing in samenhang met de maatregelen en voorzieningen die de
overheid treft op basis van een bij of krachtens enige andere wet toegekende bevoegdheid
ter zake van een crisis’’ (Helsloot, 2009, p. 782).
In 1993 heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken de zogeheten veiligheidsketen
geïntroduceerd [figuur 4]. Deze ketenbenadering geeft een procesbenadering van het
veiligheidsbeleid weer en bestaat uit de schakels: Proactie, Preventie, Preparatie, Respons
en Nafase (Brainich von Brainich, 2004, pp. 13-16). Ondanks dat het veiligheidsbeleid ook
kan worden onderverdeeld aan de hand van een indeling van vitale belangen, kiezen we hier
voor de procesbenadering.
23
Figuur 4: schema veiligheidsketen
Leiderschap in crisissituaties is volgens (Rosenthal U. , 2009, p. 21) van de moeilijkste
opgaven waarvoor een burgemeester kan komen te staan, omdat leiders kritieke
beslissingen moeten nemen. Kritieke beslissingen kunnen verschil, soms het verschil maken.
Burgemeesters maken voortdurend keuzes, met name keuzes die anderen in het systeem
niet mogen, kunnen of durven maken. De verwachting dat zij de lastige knopen zullen
hakken, legt een zware druk op hun schouders. De kern van de leiderschap-uitdaging is
volgens (Burns, 1978) het doorslaggevend optreden, wanneer er geen consensusvorming
meer mogelijk is. Crises bieden leiders mogelijkheden om doelgericht tot actie over te gaan,
waarbij de leider een noodzakelijke stabiele factor moet zijn die afhankelijk van de situatie
slagvaardig weet op te treden. Als een burgemeester slaagt het incident in de
maatschappelijke context goed te managen, wordt dat uitgelegd als krachtig leiderschap.
4.1
Leiderschapsstijlen voor een crisis
Leiderschap is een van de meest bestudeerde onderwerpen in de arbeid- en
organisatiepsychologie en het is van belang om het gedrag van mensen te begrijpen. Over
leiderschap zijn veel meningen en beschouwingen te geven. Het is een bron van inspiratie
en voor onderzoekers een complex fenomeen. In deze studie wordt leiderschap beschouwd
als een combinatie van leidinggeven en managen, omdat in veel literatuur de terminologie
door elkaar wordt gebruikt. In deze studie hanteer ik als definitie:
‘’Leiderschap is het beïnvloeden van het gedrag van (een groep) medewerkers, door een
persoon die ten opzichte van de medewerkers een formele positie inneemt. Dit beïnvloeden
van gedrag gebeurt door gebruik te maken van bepaalde leiderschapsstijlen, eigenschappen
en motieven en door het uitvoeren van verschillende activiteiten’’. Leiderschap bevat zowel
harde als zachte factoren (Stoker & Kolk, 2003, p. 3 en 14).
Volgens (Mintzberg, The nature of managerial work, 1973) voeren leidinggevenden tien14
managementrollen uit. Hij categoriseert de rollen naar interpersoonlijk gedrag,
informatieverwerking en besluitvorming. (Quinn, 1997) stelt dat de manager acht15
verschillende rollen vervult. Hij baseert dit op vier verschillende invalshoeken, die afkomstig
zijn uit vier managementmodellen die centraal staan in de geschiedenis over management16.
Volgens (Adizes, 1981) moet er binnen een organisatie een team van leidinggevenden
aanwezig zijn, die samen vier17 verschillende generieke rollen vervullen. De rollen van
producent, beheerder, ondernemer en integrator worden volgens hem het beste vervuld door
mensen met tegengestelde vaardigheden bij elkaar in een groep te zetten. (Stoker & Kolk,
14
Mintzberg. Interpersoonlijk rollen: Boegbeeld, Leider en Liaison. Informatieverwerking: Bewaker, Verspreider en
Spreekbuis. Besluitvorming: Ondernemer, Crisismanager, Resource-allocator en Onderhandelaar.
15
Quinn. 1. Bestuurder en Producent. 2. Controleur en Coördinator. 3. Stimulator en Mentor. 4. Innovator en
Bemiddelaar.
16
4 managementmodellen, te weten: 1. Het ‘rationeel doel’-model, 2. Het ‘intern proces’-model. 3. Het ‘humanrelations’-model en 4. Het ‘open-systeem’-model.
17
Adizes. Het PBOI-model van Adizes. 1. (P) Producent. 2. (B) Beheerder. 3. (O) Ondernemer en 4. (I) Integrator.
24
2003, pp. 25-27 en 32-33). De drie theorieën over managementrollen van Mintzberg, Quinn
en Adizes hebben een aantal gemeenschappelijke kenmerken, waardoor zij goed bruikbaar
zijn als diagnose-instrument. Volgens (p. 35) is het belangrijk te bepalen welk model het
beste aansluit bij de leider en de organisatie, maar hebben de modellen allen het gevaar in
zich van stereotypering en classificering van leiders.
In de wetenschappelijke literatuur is geen sluitende theorie te vinden of leiderschap
aangeboren is of aangeleerd kan worden. Als bepaalde persoonlijkheidskenmerken namelijk
niet te ontwikkelen zijn, dan moet een organisatie leidinggevenden selecteren die deze
eigenschappen reeds bezitten. Intelligentie is grotendeels aangeboren en dus stabiel
volgens (Bouchard, 1981). Intelligentie komt tot stand in de eerste dertig jaar van iemands
leven. Van alle eigenschappen die een manager heeft, voorspelt intelligentie18 het beste hoe
succesvol hij is (Schmidt, 1998).
4.1.1 Eigenschappen
Volgens (Wiggins, 1973) is de zogenaamde Big Five persoonlijkheidsfactoren de meest
belangrijke en breed geaccepteerde persoonlijkheidstheorie om te bepalen of iemand een
goede leider is. Het ‘’Big Five model’’ is (Doddema-Winsemius, 2006, pp. X-XI)
wetenschappelijk betrouwbaar en wordt wereldwijd gebruikt op vele onderzoeksterreinen. De
‘’Big 5’’ bestaat uit een vijftal dimensies, of ‘factoren’, met steeds een pool en tegenpool
[figuur 5]. De Big-5 dimensies zijn:





Extravert / Introvert (gemakkelijk op andere mensen afstappen, assertief zijn
en graag in de belangstelling staan)
Vriendelijkheid / Onvriendelijkheid (iemand is aardig, te vertrouwen en ook zelf
goed van vertrouwen, kortom een warm persoon)
Zorgvuldigheid / Onzorgvuldigheid (doelgericht en ambitieus en groot
doorzettingsvermogen)
Emotioneel Stabiel / Instabiel (mate van zelfvertrouwen, optimistisch en
vrolijk)
Intellectueel Autonoom / Afhankelijk ( mate van creativiteit, denkbeeldig,
doordenkend, progressief en nieuwsgierig).
18
Binnen de term ‘’intelligentie’’ is veel geschreven over de verschillende soorten, zoals general intelligentie,
praktische - en emotionele intelligentie. Binnen de kader van dit onderzoek laten we dit rusten.
25
I Extravert/Introvert
V Intellectueel
Autonoom / Afhankelijk
IV Emotioneel
Stabiel/Instabie
II
Vriendelijk/Onvriendelijk
III Zorgvuldig/
Onzorgvuldig
Figuur 5 Persoonlijkheid kenmerken leiders
Achter de vijf dimensies gaat een register schuil van (1203) persoonlijkheidskenmerken, het
zogenaamde idioticon. In [bijlage 3] is een zogenaamde ‘periodiek systeem van
eigenschappen’ opgenomen, waarmee je leiders kan typeren aan de hand van een
combinatie van factoren en facetten (Doddema-Winsemius, 2006, pp. XXII-XXV) .
Effectieve leiders zijn te herkennen aan drie persoonlijkheidskenmerken: ‘extraversie,
zorgvuldigheid en intellectuele autonomie’. De effectieve leider is van nature opgeruimd,
ambitieus, streeft heldere doelen na en geeft niet snel op, komt getrouw zijn afspraken na en
is bovendien zelfverzekerd, goed van vertrouwen, gaat gemakkelijk op de zeepkist staan en
laat zich niet snel van de wijs brengen door andere mensen (Stoker & Kolk, 2003, pp. 41-43).
4.1.2 Vaardigheden en kennis
Tegenover de ‘’stabiele’’ eigenschappen als intelligentie en emotionele stabiliteit staan de
ontwikkelbare persoonskenmerken als vaardigheden en kennis. Kennis en vaardigheden
kunnen in principe worden aangeleerd. Bovendien vergemakkelijken bepaalde ‘’stabiele’
eigenschappen het aanleren van vaardigheden of het verwerven van kennis. Als de persoon
over de persoonlijkheidseigenschap ‘’extraversie’’ beschikt en verbaal intelligent is kunnen
het aanleren van mondelinge uitdrukkingsvaardigheden het leerproces vergemakkelijken.
Vaardigheden en kennis zijn bekwaamheden om een taak effectief uit te voeren. De
scheidslijn tussen enerzijds eigenschappen (stabiel) en anderzijds kennis en vaardigheden
(ontwikkelbaar) is niet altijd even helder. Volgens (Stoker & Kolk, 2003, pp. 48-49) biedt het
concept ‘competenties’ een oplossing voor het geforceerde onderscheid tussen
eigenschappen, vaardigheden en kennis. Als definitie van competenties hanteert hij:
‘’Competenties zijn specifieke eigenschappen, kennis of vaardigheden van mensen, groepen
van mensen of organisaties. Competenties dragen bij aan het succesvol uitvoeren van een
taak of rol’’ [figuur 6].
Uit de literatuur blijkt dat competenties op drie niveaus kunnen worden beschreven. In een
studie hebben Hamel & Prahalad in 1994 het begrip kerncompetenties benoemd, als
datgene waarin een onderneming excelleert. Volgens (Stoker & Kolk, 2003, pp. 48-49)
vloeien hieruit dan de specifieke bekwaamheden van managers en medewerkers voort. Uit
de kerncompetenties worden generieke competenties afgeleid die voor alle medewerkers in
26
een organisatie gelden. Een stap lager worden er individuele competenties gedefinieerd die
horen bij de verschillende rollen of functies die er binnen een onderneming zijn. Volgens
(Hendriks van de Weem, 2009, p. 396) dragen Competenties bij aan het succesvol
uitoefenen van een taak of rol’’. Als de taak onduidelijk is, kan de competentie moeilijk
worden vastgesteld. Volgens hem (pp. 398-399) dient een competentie vastgesteld te
worden op vijf dimensies: specificiteit, coherentie, duurzaamheid, activiteit en trainbaarheid.
Buiten de aanwezigheid van competenties is de situatie van belang om gewenst gedrag te
vertonen. Volgens Stoker is daarnaast motivatie een belangrijke factor die van invloed is op
het gewenste gedrag. Een bekende motivatietheorie is hierbij de behoeftehiërarchie van
Maslow en Murphy (Stoker & Kolk, 2003, pp. 52-53) .
Kennis
Vaardigheden
Mate van ontwikkelbaarheid
Competenties
Eigenschappen
Figuur 6. De relatie tussen competenties, kennis, vaardigheden en eigenschappen (Stoker, p. 49)
Competenties fungeren als een gemeenschappelijke taal, die door alle leden van de
organisatie gekend en begrepen kan worden. Competenties zijn echter niet allemaal even
goed meetbaar en ontwikkelbaar. Dat hangt af van de specifieke opbouw uit de factoren
kennis, vaardigheden en eigenschappen. Bovendien gaat het competentiebegrip om
vermogen, terwijl het nog belangrijker is of de prestatie werkelijk wordt geleverd. Het blijkt
lastig om competenties echt te testen in authentieke situaties, zeker in
crisisomstandigheden.
Volgens (Hendriks van de Weem, 2009, p. 398) kunnen competenties gemeten worden, mits
de taak op vijf dimensies is vastgelegd. Bij een crisis is de precieze taakstelling van ieder
individu moeilijker bepaalbaar omdat crisisbestrijding vaak in crisisteams plaatsvindt.
Volgens (Rosenthal U. , 2009, p. 21) kunnen patronen en regelmatigheden echter wel
degelijk ontdekt worden.
4.2
Crisisleiderschap
In Nederland wonen, werken en leven wij in gevarieerde stedelijke en landelijke gebieden,
met complexe infrastructuur, chemische industrie, logistieke knooppunten en intensieve
bedrijvigheid. 16.000.000 mensen op een heel klein stukje aarde, te midden van
bedrijvigheid. De bestuurlijke aansturing van de crisisbeheersing in Nederland is in ketens
georganiseerd, waarbij de ordening van de overheid op het terrein van de crisisbeheersing –
in beginsel – hetzelfde is georganiseerd als in de normale situatie. Er bestaat een horizontale
werkverdeling, waarbij elk beleidsterrein valt onder de politieke verantwoordelijkheid van een
minister. Ook bestaat er een verticale werkverdeling, namelijk een toedeling van taken aan
27
centrale en decentrale overheidsorganen. De meeste beleidsterreinen kennen de relatie
minister – bedrijfstak, eventueel door tussenkomst van een centraal toezichthoudend orgaan.
De algemene keten, bestaande uit de minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) en de
burgemeester of voorzitter van de veiligheidsregio, is verantwoordelijk voor de handhaving
van de openbare orde en de algemene ongevallen- en rampenbestrijding. Omdat crises zich
niet aan geografische of bestuurlijke grenzen houden, is samenwerking tussen de
bestuurders van functionele (40) en algemene (2) ketens noodzakelijk. In de bestuurlijke
netwerkkaarten is per bedrijfstak de bevoegdheidsverdeling bij crisis en rampen omschreven
(IFV, 2013). Deze zijn terug te vinden via http://www.infopuntveilig.nl/netwerkkaarten.
Volgens (Boin, 't Hart, Stern, & Sundelius, 2005, pp. 10-14, 137-156) kijkt de burger in tijden
van crisis naar de politiek-bestuurlijke leiders en verwacht de burger dat hij ons uit de crisis
zal leiden. De burger vertrouwt op een krachtig leider. Volgens de auteurs zijn er vijf taken
die van essentieel belang zijn bij leiderschap in crisissituaties [figuur 7]. Deze vijf taken zijn:
1. Sensemaking
5. Learning
4. Terminating
2.
Decisionmaking
3.
Meaningmaking
Figuur 7 Crisisleiderschap volgens Boin.
De genoemde taken zijn te beschouwen als de crisisleiderschapstaken die de burgemeester
tijdens en na de crisis moet uitvoeren. Sensemaking is dan de eerste taak in de keten, die al
start als de crisis ‘’in aantocht is’’. In de onderliggende uitwerking is steeds gezocht naar een
koppeling met de BZK-competenties. [zie ook bijlage 2 en bijlage 5 pagina’s 59-64].
4.2.1 Signaalgevoeligheid (sensemaking)
Crises ontstaan niet spontaan, maar zijn een product van escalatie. Beleidsmakers moeten
uit vage en soms tegenstrijdige signalen opmaken wat er aan de hand is. Dit is het ‘make
sense” van de signalen. Leiders moeten bepalen hoe bedreigend de gebeurtenissen zijn,
voor wie en wat, wat hun operationele en strategische parameters zijn en hoe de zaak zich
zal ontwikkelen.
4.2.2 Crisisbesluitvorming (decisionmaking)
De tijd om na te denken, consulteren en acceptatie krijgen voor besluiten is zeer beperkt
tijdens een crisis. Crisisbesluitvorming is harde besluiten nemen, die moeilijke uitruil van
waarden bevatten en grote politieke risico’s met zich brengen. Coördinatie van alle
betrokkenen is ook een uitdaging. De burgemeester maakt gebruik van een crisisteam, het
zogenaamde beleidsteam. Dit team adviseert de burgemeester over bestuurlijke afwegingen
en beleidsbeslissingen. Het team richt zich bijvoorbeeld op het vaststellen van het
effectgebied waar een noodverordening wordt afgekondigd, de communicatie met de
bevolking en het anticiperen op de nafase van de ramp. De burgemeester neemt als leider
28
zelfstandig de strategische beslissingen. De leden van het beleidsteam zijn nadrukkelijk
adviseurs en maken formeel geen deel uit van een besluitvormend gremium. De
kernbezetting is opgesomd in artikel 2.1.5 van het Besluit veiligheidsregio’s (BZK, oktober
2010).
Volgens (Scholtens, 2010, pp. 34-35) is het een illusie te geloven dat de burgemeester in
deze 25 jaar oude (3-laagse-)commandostructuur ook daadwerkelijk ‘het opperbevel’ over de
hulpoperaties kan voeren. Zij pleit voor het uitvoeren van de externe rol. (de zgn.
‘’boegdbeeldrol’’).
Binnen de responsfase is er vaak sprake van onvolledige, tegenstrijdige of verkeerde
informatie. Er dient dus tevens sprake te zijn van analytisch vermogen, of oordeelsvorming
om de informatie te verwerken en te begrijpen wat er aan de hand is. Oordeelsvorming staat
in (BZK, Handreiking benoemingsproces burgemeesters, 2007, p. 24) omschreven als
informatie en mogelijke handelswijzen in het licht van relevante criteria tegen elkaar afwegen
en tot realistische afwegingen komen. Bij de bestrijding van een crisis moet hij de echte
werkelijkheid zoeken en niet de formele. Door de veelheid aan informatie dient hij te kunnen
vertrouwen op goede operationele mensen om zich heen, zodat hij uit de operationele valkuil
blijft. ‘’Hij heeft mensen nodig die kampioen zijn in het kunnen zeggen: wat hier voorligt is
niet voor ons, maar voor het operationeel team’’, aldus een expert. In de literatuur worden
enkele belangrijke teamcompetenties benoemd, waaronder de wederkerige
prestatiemonitoring. Andere belangrijke teamcompetenties zijn: teamleiderschap,
vangnetgedrag, aanpassingsvermogen en team oriëntatie (Hendriks van de Weem, 2009,
pp. 412-419). Van belang is dat de feiten worden geduid. De burgemeester moet laten
blijken dat hij goed geïnformeerd is over maatschappelijke en politieke ontwikkelingen of
andere omgevingsfactoren en deze kennis effectief weten om te zetten in gedrag naar de
(getroffen) burgers of omgeving .
Het beleidsteam staat in contact met het regionaal operationeel team (ROT), waarin onder
aansturing van een regionaal operationeel leider de hulpdiensten operationele en tactische
beslissingen nemen. Bij een crisis die een groter effectgebied heeft dan de eigen gemeente
wordt regionaal opgeschaald, volgens artikel 39 Wet veiligheidsregio’s. De voorzitter van de
veiligheidsregio neemt de eenhoofdige aansturing over. Hij bedient zich naar analogie van
een regionaal beleidsteam (RBT). De burgemeesters van de betrokken gemeenten hebben
allen zitting in het RBT. Allen die daarin zitting hebben zijn adviseurs en maken geen
onderdeel uit van het besluitvormend gremium.
Het beleidsteam vergadert volgens vaste structuren, waarbij het de kunst is een strakke
vergaderdiscipline te hanteren, de focus op bestuurlijke besluiten te houden en niet de
operatie te willen overnemen, aldus (Hendriks van de Weem, 2009, pp. 415-419).
Operationele informatie is noodzakelijk om de beeldvorming compleet te krijgen voor de
opperbevelhebber. Om de bevolking en de media goed te woord kunnen staan, moet niet
alleen bekend zijn wat het operationele situatie is, maar ook waarom de hulpdiensten op een
bepaalde manier te werk zijn gegaan. Daarnaast is het beeld van belang dat de buitenwereld
over de crisis heeft. Beide beelden leveren input voor de gewenste communicatieboodschap
van de burgemeester, zodat hij de brug kan slaan tussen de operationele feiten en de
perceptie die de bevolking heeft.
Een succesvol team zal ontstaan door ervaring met crises. Algemene aanvaarding en
respect voor elkaars verschillende rollen en verantwoordelijkheden is een belangrijke
teamcompetentie, naast institutionalisering van procedures voor teamsamenstelling en
beraadslaging (Boin, 't Hart, Stern, & Sundelius, 2005, pp. 144-147). Volgens (Duin M. v.,
2011, p. 37) zijn de prestaties van betrokkenen vaak suboptimaal in ramp- en crisissituaties
door gebrek aan ervaring. Hij pleit voor verdergaande professionalisering en specialisatie
voor de professionals, waardoor betrokkenen enige ervaring opdoen die hen bij crises van
29
pas zal komen. Vanuit de theoretische notie trekt bijvoorbeeld Stephan Wevers in 2000 al de
conclusie dat minder officieren van dienst (Brandweer) meer ervaring betekent (Wevers,
2000).
Volgens van (Duin M. , 2011, pp. 34-35) is ervaring een van de cruciale factoren die de
kwaliteit van het handelen bepalen. De basis achter deze gedachte ligt in de literatuur uit de
(sociale) psychologie over de waarde en kwaliteit van routinematige handelen, zgn.
Naturalistic Decision Making (NDM). Volgens deze theorie handelen wij veelal op basis van
routines en ingeslepen procedures. Training en oefening zijn er op gericht om bepaalde
vaardigheden eigen te maken. Een variant, maar dan vanuit een andere wetenschappelijke
discipline op NDM, is afkomstig van Herbert Simon. Volgens Simon worden beslissingen
genomen volgens de theorie van de ‘bevredigende oplossing’. In sommige situaties zijn
mensen al tevreden met de eerste de beste oplossing die aansluit bij het gehanteerde
aspiratieniveau. Tegenover de rationalistische opvatting van (Klein, 1998) plaatst Simon het
begrip van ‘bounded rationality’’, begrensde en beperkte rationaliteit. In crisis ontbreekt het
vaak aan tijd om de beste oplossing te kiezen. Een ‘zes’ is dan al snel voldoende (Duin M. ,
2011, p. 37).
Rosenthal ziet naast de rol van ´beslisser´ - als voorzitter van het beleidsteam - ook een
andere, intern georiënteerde rol voor de burgemeester weggelegd (Rosenthal U. , 2002). Het
is de rol van collegiaal bestuurder. Volgens Rosenthal krijgt de burgemeester weliswaar een
zwaardere stem tijdens crises, maar in de praktijk wordt ook onder crisisomstandigheden het
collegiaal bestuur voortgezet. Een reden te meer om het college van Burgemeester en
wethouders ‘bij de les te houden’ en steeds te informeren. De rol tijdens crises is in die zin
minder solistisch dan de wettekst doet geloven.
4.2.3 Duiding (meaningmaking)
Het is een uitdaging om van alle beelden, berichten, geruchten een coherent verhaal te
maken over wat er aan de hand is. Toch is dat wat het publiek wil weten. En het
communiceren ervan is ook lastig en vereist de juiste vaardigheden. Er moet “betekenis”
worden gegeven op zo’n manier dat ‘het’ het crisismanagement bevordert. Als dit niet lukt
worden besluiten niet begrepen/geaccepteerd. Geloofwaardig leiderschap bevordert de
kwaliteit van crisis respons en verhoogt de kans op politiek overleven nadien.
Het werken met een crisisteam is niet alleen van toepassing bij de grote incidenten en
rampen. Er zijn ook typen incidenten die onder de radar blijven van de GRIP-procedure19.
Daarbij is het tegenwoordig gebruikelijk om ook in die omstandigheden met een crisisteam te
werken. Het gaat dan om het type incidenten die veelal te klein zijn voor ‘het tafellaken’ van
de regio, maar te groot voor het dagelijks ‘servet’, wat door (Duin M. , 2011, p. 28) aangeduid
wordt als minicrises. Volgens (Jong, 2009, p. 430) bestaat de kern van het probleem dan
meer in het beteugelen van de emoties die de gebeurtenis hebben losgemaakt. Het zijn
vergelijkbare momenten als bij de reguliere crisis, waarop de burgemeester naar buiten
treedt als gezicht van de zorgzame overheid, meeleeft en deelt in de verbijstering. De
burgemeester vervult hier meer de verbindende rol tussen de direct getroffenen en het
collectief van de geschokte samenleving.
Doelgerichtheid is een effectieve competentie voor deze vaardigheid. Als de crisissituatie is
geduid en de beleidslijnen zijn vastgesteld kan de burgemeester communiceren over de
situatie. Weten wat anderen hebben gecommuniceerd, is daarbij van levensbelang. Goede
communicatie voldoet volgens (Jong, 2009, p. 435) aan drie voorwaarden: het is open, eerlijk
en snel. Tevens bestaat het uit een mix van ratio en emotie. Het non-voorbeeld van goede
communicatie is dat van de burgemeester van Moerdijk, die weliswaar feitelijk communiceert
19
Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure. (www.infopuntveiligheid.nl)
30
maar niet aansluit bij het gevoel van onveiligheid wat de inwoners van zijn gemeente (en
naburige) gemeenten hebben tijdens de brand. Hij maakt onvoldoende duidelijk wat er aan
de hand is en hoe gevaarlijk dat is. Met andere woorden: hij geeft geen
handelingsperspectief. Te laat, te feitelijk, waarbij ook het optreden van de burgemeester
non-verbaal te wensen overlaat.
Crisiscommunicatie is een elementair onderdeel van de respons tijdens en na de crisis. Het
kan diverse functies hebben, zoals het kanaliseren van collectieve stress tot het bieden van
handelingsperspectief aan burgers in nood.
De media hebben een allesbepalende rol in de beeldvorming die over een crisis ontstaat. Hij
moet een communicatieteam om zich heen verzamelen, die goed in beeld houdt wat er
allemaal speelt. In een recente verkenning in opdracht van de Provincie (Noord-Holland,
2013)naar sociale media en crisiscommunicatie wordt aangegeven dat de maatschappelijke
acceptatie voor haperende informatievoorziening snel af neemt. Opgemerkt wordt dat een
belangrijk deel van de crisiscommunicatie in de (sociale) media overigens gaat over de vraag
wie de schuld draagt.
Betrokkenheid tonen is een kerncompetentie die de media uitvergroot. De omgeving van het
slachtoffer heeft mogelijk behoefte aan bindend vermogen en inlevingsvermogen. De kern
van communicatie verschuift daarmee van reputatie naar relatie, volgens (Duin M. v., 2011a,
pp. 62-64). Aldus ontstaan er vier basisdoelstellingen voor crisiscommunicatie: 1.
Informatievoorziening. 2. Schadebeperking. 3. Betekenisgeving en 4. Kanalisering van
emoties.
4.2.4 Beëindiging van de crisis (terminating)
Een crisis kan niet blijven doorgaan en moet tijdig en passend worden beëindigd.
Crisisbeëindiging is tweeledig: terug van noodsituatie naar routine-normaal en weergeven
wat er is gebeurd en acceptatie van die verklaring. Politieke toerekenbaarheid
(verantwoordelijkheid-aansprakelijkheid) is een belangrijke onderdeel van het crisisbeëindigingsspel. Crisisbeëindiging is afhankelijk van hoe leiders met die aansprakelijkheidverantwoordelijkheid omgaan.
4.2.5 Leren en verwerken (learning)
Politiek en organisatorische lessen trekken is belangrijk onderdeel van leiderschap bij crises.
Een crisis is een bron van mogelijke lessen voor contingency planning en training. Leiders
hebben daarin een belangrijke sturende rol. Boin et al. (Boin, 't Hart, Stern, & Sundelius,
2005, p. 154) betoogt dat response en lessen trekken op gespannen voet staat met
hervormen. ‘’Sweeping reforms are not necessarily the best expression of crisis-induced
learning’’.
4.3
Synthese: van literatuur en wettelijk kader naar een
onderzoeksmodel
De wetgever heeft in de Wet Veiligheidsregio’s en het onderliggende besluit de nodige
randvoorwaarden meegegeven voor het functioneren van de burgemeester tijdens crises.
Als dat gecombineerd wordt met het theoretisch kader van de leiderschapsvereisten van de
burgemeester komen we tot het volgende overzicht, dat is uitgewerkt aan de hand van de
begrippen opperbevel, crisisbeheersing en leiderschap.
4.3.1 Inspanning ordenen
De inspanningen voor het waarborgen van de veiligheid worden in Nederland via de
veiligheidsketen geordend20. De vijf schakels van de keten, zijnde proactie, preventie,
20
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (1999), Rampenbestrijding: de veiligheidsketen
gesmeed.
31
preparatie, repressie en nazorg. Bij proactie gaat het om de inspanningen die erop gericht
zijn risicovolle situaties te vermijden. Preventie omvat alle maatregelen die risicovolle
activiteiten zo veilig mogelijk moeten maken. Bij preparatie gaat het over de voorbereiding op
rampen en crises. Repressie gaat over de verkleining van de gevolgen van de ramp of crisis.
De nazorg omvat alle activiteiten om het leven van getroffenen zoveel mogelijk te
normaliseren. Het gebruik van het model van de veiligheidsketen kan uitkomst bieden om de
taken van de burgemeester in de tijd gezien te beschouwen en te ordenen.
Crisisbeheersing richt zich vooral op preparatie en repressie, de schakels die op de inzet van
hulpdiensten steunen. De veiligheidsketen is overigens geen keten, maar een stelsel van
opeenvolgende en van elkaar onafhankelijke beschermingslagen. Dit resulteert in de vraag
wanneer burgemeesters betrokken worden bij crisisbeheersing.
4.3.2 Leiderschap
Vanuit de Wet Veiligheidsregio’s en de Gemeentewet is de burgemeester verantwoordelijk
voor efficiënte en effectieve inzet van de hulpdiensten bij een crisis. Deze taak, die in de wet
is benoemd als opperbevel, steunt op de gedachte dat de burgemeester verantwoordelijk is
voor de algemene keten. De algemene keten is de achtervang als de functionele keten van
verantwoordelijkheid faalt of niet is opgewassen tegen de gevolgen van een crisis. De
burgemeester bedient zich van een crisisteam.
Vanuit de theorie over leiderschap is bekend dat er specifieke eigenschappen verbonden zijn
aan leidinggevenden. Uit de persoonlijkheidsleer komt de Big-5 persoonskenmerken naar
voren. Extraversie, zorgvuldigheid en intellectueel autonoom zijn de essentiële
leiderschapskenmerken, die nodig zijn om het team te leiden en te zorgen voor een
voldoende teamresultaat. Dit resulteert in vragen over de selectie-eisen van de
burgemeester.
4.3.3 Crisisleiderschap
De vijf belangrijkste crisisleiderschapstaken van de burgemeester zijn uitgewerkt aan de
hand van Boin et al. De theorie over leiderschap volgens Boin et al. leidt tot de vaststelling
van vijf essentiële leiderschapstaken, die door de burgemeester als leider van het crisisteam
moeten worden uitgevoerd. Deze vijf crisistaken zijn respectievelijk sensemaking,
decisionmaking, meaningmaking, terminating (Beëindiging) en learning.
Leiderschap in crisissituaties is een van de moeilijkste opgaven (Rosenthal, 2009, pp. 2-7)
waarvoor een burgemeester kan komen te staan, omdat het afwijkt van het leiderschap dat
hij tijdens zijn reguliere werk laat zien. Tijdsdruk, onvolledige en tegenstrijdige informatie
vragen om een besluit onder tijdsdruk. Signalen van de opkomende crisis zijn niet altijd
waarneembaar en duidelijk leesbaar, omdat deze zijn toegedekt. De tijdsdruk zorgt voor het
minder academisch doordenken van besluiten. Mentale denkmodellen, uit eerdere
ervaringen in het hoofd van de leider en zijn teamleden helpen om besluiten te nemen.
32
•Boin
Theoretisch •crisisvereisten voor
alle burgemeesters
kader crisis
Theoretisch
kader
•Leiderschap
•Opperbevel
•Crisisbeheersing
Profielschets
Burgemeester 1.0
•Basiscompetenties
•Bestuurstijl
•5 keuzecompetenties
Figuur 8: processtap Theorie
De voorgaande stappen vanuit de wetgeving en wetenschappelijke theorie leiden tot een
potentieel aan belangrijke competenties waaraan de burgemeester in crisissituaties moet
voldoen [figuur 9]. De eerste vijf crisiscompetenties van Boin et al. zijn noodzakelijke
competenties voor bij een crisis. Daar moet een burgemeester aandacht en gevoel voor
hebben. Verder is het assessment, vanuit de theorie een belangrijk hulpmiddel bij het
zorgvuldig selecteren en vergelijken van de kandidaat-burgemeesters. De
persoonlijkheidsaspecten volgen uit een breed psychologisch onderzoek naar leiderschap.
Dit resulteert in de volgende kenmerken waaraan de burgemeester in crisissituaties moet
voldoen. De combinatie van deze aspecten staan centraal in dit onderzoek en zullen in de
volgende processtap worden voorgelegd aan de burgemeesters:
Theorie
•Sensemaking
•Decisionmaking
•Meaningmaking
•Terminating
•Learning
•Assesment
•Big-5 persoonlijkheid
•extraversie
•zorgvuldigheid
•intellectuele autonomie
•Intelligentie
•Ervaring
Figuur 9: Operationalisatie van het onderzoek vanuit de theorie
33
De theoretische crisisvereisten zijn vervolgens in de praktijk getoetst bij de burgemeesters
van Zeeland en Brabant. Zij zijn bevraagd over de selectie, de crisisvaardigheden en
ervaringen met crisismanagement en samenwerking binnen beleidsteams [figuur 10]. In een
enquête en in interviews zijn de meningen van de burgemeesters gevraagd. Ter controle zijn
de meningen ook getoetst in een expertgroep, bestaande uit ervaringsdeskundigen. De
uitkomst van het onderzoek onder de Zeeuwse en Brabantse burgemeesters leidt tot inzicht
in de mate waarin burgemeesters zich herkennen in hun wettelijke rol en de kenmerken die
in de wetenschappelijke literatuur belangrijk worden gevonden. Dit geheel leidt tot een
overzicht van belangrijke competenties die burgemeesters in de Zeeuwse en Brabantse
setting niet mogen ontberen zal zij met crises worden geconfronteerd. Dat wetende, is het
ook mogelijk om vervolgens te controleren of deze variabelen al voldoende zijn
meegenomen in de standaard competenties van BZK en de profielschetsen, zoals die bij
recente benoemingen zijn gebruikt. Voor zover dat niet het geval is, kan het tot
aanbevelingen leiden om profielschetsen in de toekomst aan te passen en (ook) op andere
competenties te letten.
Onderzoek
in Brabant
en Zeeland
• Selectie
• Responscompetenties
• Nazorgcompetenties
• Persoonlijkheid
• Ervaring
• Trainingen
Figuur 10 Onderzoeksonderwerpen survey en enquête
34
Hoofdstuk 5.
ERVARINGEN IN DE PRAKTIJK
Dit hoofdstuk biedt een beschrijving van de resultaten van het praktijkonderzoek. Het
praktijkonderzoek is gebaseerd op de onderzoeksvraag: “Wat zijn de belangrijkste
competenties waar een burgemeester in de respons- en de nafase over moet beschikken?
Hiervoor zijn competenties die uit de wet naar voren komen, in combinatie met de
competenties die zijn geselecteerd aan de hand van de inzichten van Boin e.a. voorgelegd
bij burgemeesters en de expertgroep.
In juli 2013 is een uitgebreide digitale vragenlijst toegestuurd aan alle 39 burgemeesters van
Zeeland en Midden-West Brabant, met een respons van 51%. Daarnaast is ook gebruik
gemaakt van een onderzoek dat samen met het NGB is uitgezet.
De resultaten zijn vervolgens besproken met zeven burgemeesters in een persoonlijk
interview. Vervolgens is de onderzoeksvraag tussen augustus en december 2013
voorgelegd aan zeven experts. Onder de experts bevinden zich een Commissaris van de
Koning, een kabinetschef van de Commissaris van de Koning, een assessment-psycholoog
van een bureau dat assessment bij burgemeesters afneemt, een chef eenheidsleiding
Nationale Politie, een directeur Veiligheidsregio- Publieke Gezondheid en een Officier van
Justitie van het arrondissement Zeeland-West-Brabant.
5.1
Onderzoek in samenwerking met NGB
In november 2013 is in samenwerking met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters
een digitale vragenlijst toegestuurd aan alle 408 burgemeesters met een respons van 51%.
Daarin is gevraagd of er veel of weinig aandacht is besteed aan openbare orde en veiligheid
tijdens de verschillende stappen van de benoemingsprocedure [figuur 11].
Aandacht oov-thematiek in
benoemingsprocedure
weinig
45%
44%
36%
18%
Profielschets
gemiddeld
veel
40%
32%
47%
30%
25%
Gesprek Cdk
24%
29%
Gesprek
vertrouwenscie
29%
Assessment
Figuur 11 Aandacht voor Openbare orde en veiligheid in benoemingsprocedure
Uit de tabel kan worden geconcludeerd dat 40-50% van de Nederlandse burgemeesters
vindt dat er op alle bevraagde onderdelen in de benoemingsprocedure weinig aandacht is
geweest voor openbare orde en veiligheid in de verschillende fase van de procedure.
Zowel in de verantwoording van de handreiking als in dit onderzoek blijkt dat er, in de ogen
van de geïnterviewde burgemeesters onvoldoende aandacht is voor de openbare orde en
veiligheid in de selectie van nieuwe burgemeester. De conclusie is gerechtvaardigd dat de
burgemeesters vooral worden gescreend op hun competenties in vredestijd. Vanuit deze
conclusie is gekeken of, volgens de burgemeesters in Zeeland en Midden- en West-Brabant,
35
er tijdens een crisis specifieke competenties nodig zijn, buitenom die in de handreiking van
BZK zijn opgenomen.
5.2
Onderzoek Brabantse en Zeeuwse burgemeesters
In een aparte survey onder burgemeesters uit Midden- en West-Brabant en Zeeland is
gevraagd naar de vereiste competenties die voor de functie in de benoemingsprocedure
naar voren kwamen. Ook is gevraagd of er in de benoemingsprocedure expliciet aandacht is
geweest voor competenties in crisissituaties. In de survey zijn 31 vragen gesteld naar de
crisiservaringen van burgemeesters tijdens de sollicitatieprocedure, welke
bestuursvaardigheden zij belangrijk vinden, of ze zelf voorzitter zijn van de crisisteams, wat
de belangrijkste leerervaring is geweest, of ze gebruik maken van voorlichters, hoe ze tegen
de kwaliteit van de adviseurs aankijken, wat ze van de kwaliteit van oefeningen en
begeleiding van de veiligheidsregio vinden. De survey is opgenomen in bijlage 7.
5.2.1 Opleidingsniveau burgemeesters
Opleidingsniveau
5%
10%
HBO
30%
WO
WO-gepromoveerd
55%
Anders
Figuur 12 Opleidingsniveau
In de survey is gevraagd naar het opleidingsniveau van de burgemeester. Burgemeesters
hebben aangegeven dat ze of een Hoger beroepsopleiding (30%) of een Wetenschappelijke
studie (55%) hebben afgerond. Het merendeel van de Wetenschappelijke studies is recht of
bestuurskunde. HBO- studies variëren van pedagogiek, sociale academie, techniek tot
journalistiek. Van de ondervraagde burgemeesters is 65% werkzaam in zijn eerste gemeente
[figuur 12].
5.2.2 Bestuursstijl
Bestuursstijl
verbinder
25%
40%
aanjager
netwerker
15%
20%
combinatie
Figuur 13 Meest gevraagde bestuursstijl in profielschets
Door de burgemeesters in Midden- en West-Brabant en Zeeland wordt aangegeven dat de
gemeenteraad in 40% een verbinder kiest, in 20% van de gevallen een aanjager, in 15% van
36
de gevallen een netwerker en in 25% van de gevallen een combinatie van bestuursstijlen
[figuur 13].
Commissarissen van de Koning zorgen in de eerste fase van benoemingsprocedure voor
een screening van alle kandidaten. Zowel met de Commissaris als met de kabinetschef van
de commissaris vindt er een gesprek plaats. Volgens een expert wordt vooral gelet op de
persoonskenmerken van burgemeesters. Zij-instromers ondergaan standaard een
assessment. Onduidelijk blijft evenwel op welke persoonskenmerken wordt gelet. Uit de
reacties van burgemeesters komt duidelijk naar voren dat voor openbare orde en veiligheid
geen specifieke competenties worden geëist. De burgemeesters geven aan dat hier beslist
meer aandacht voor moet komen binnen de benoemingsprocedure.
5.2.3 Crisiscompetenties
Crisiscompetenties tijdens de
sollicitatie
CdK
22%
50%
Vertrouwenscie
Assessment
17%
11%
Niet aan de orde
Figuur 14 crisiscompetenties aan de orde geweest
In het onderzoek onder de Nederlandse burgemeesters wordt aangegeven dat 40-50% vindt
dat er te weinig aandacht wordt besteed aan de openbare orde en veiligheid tijdens de
benoemingsperiode. Zoals de tabel 14 laat zien is er een positiever beeld bij de Brabantse
en Zeeuwse burgemeesters. In 50% van de gevallen stelt de CdK openbare orde en
veiligheid wel aan de orde. Dit beeld wordt door de experts bevestigd.
Bij het beoordelen van de profielschetsen is gekeken naar drie recent ingevulde vacatures in
de twee regio’s. Voor de profielschetsen van de gemeenten Middelburg, Sluis en
Woensdrecht is gebruik gemaakt van de (BZK, Handreiking benoemingsproces
burgemeesters, 2007). De profielschetsen gaan uit van de basisvereisten. Alle drie de
profielschetsen vragen besluitvaardigheid. Twee profielschetsen vragen communicatieve
vaardigheden als extra competentie. Eén profielschets vraagt een representatieve uitstraling.
De verantwoordelijkheid voor de benoemingsprocedure is opgedragen aan de CdK. In de
benoemingsprocedure is een rol opgenomen voor de vertrouwenscommissie. De
Commissaris selecteert vooral op persoonskenmerken en kijkt daarbij of de burgemeester en
de gemeente bij elkaar passen. De vertrouwenscommissies worden vaak ondersteund, hetzij
extern (als zij dit wensen) hetzij intern door een kabinetschef van de CdK (adviseert achter
de schermen) of beide.
37
5.2.4 Assessments
Assessment
15%
Niet gebruikt
Gebruikt
85%
Figuur 15 Assessment als selectie-instrument
Eenmaal benoemd geven burgemeesters aan dat er lokaal en regionaal wel veel aandacht
voor de openbare orde en veiligheid is. Bijna 60% vindt dat er zeer veel aandacht is, 25%
vindt de aandacht veel en 15% zegt dat er (heel) weinig aandacht voor het OOV-terrein is in
het introductieprogramma in de gemeente-regio. Een burgemeester geeft aan ‘’dat hij na zes
maanden in een gesprek met de commissaris heeft aangegeven dat ’het van de gekke is, dat
hij niet getraind is als burgemeester, want vanaf dag één kan ik te maken krijgen met crises’’.
Een ander geeft aan dat hij na 14 maanden pas een eerste bestuurlijke oefening heeft
geleid.
5.2.5 Crisiscompetenties responsfase
Uit interviews met de burgemeesters in de regio’s Midden- en West-Brabant en Zeeland blijkt
verder dat alle drukke werkzaamheden binnen het gemeentehuis in de buitenwereld niet
zozeer worden gezien. Sterker nog, grote delen onttrekken zich volgens de burgemeesters
aan het oog van het publiek. De positie van de burgemeester wordt grotendeels bepaald
door wat het college als geheel realiseert en door de manier waarop de burgemeester zich
laat zien ten tijde van heugelijke gebeurtenissen (o.a. jubilea, Sinterklaasintocht, Carnaval)
en crisis. De positie van een burgemeester wordt volgens de geïnterviewden sterker als er
een crisis is opgetreden en hij daarmee, naar het oordeel van de bevolking, goed is
omgegaan. Burgemeester Eenhoorn werd in één slag bekend onder zijn bevolking nadat het
schietincident met dodelijke afloop in Alphen aan den Rijn had plaatsgevonden.
Door de burgemeesters zijn de vijf belangrijkste crisisvaardigheden aangegeven die zij nodig
hebben tijdens de responsfase. De belangrijkste is besluitvaardigheid. Hij moet ‘’tegenvragen
durven stellen, beslissingen durven nemen als er getreuzeld wordt of juist beslissingen
uitstellen als er te vlot wordt geredeneerd en geadviseerd’’. Ook de volgende competenties
worden genoemd: Oordeelsvorming, Daadkracht, Communicatie en Omgevingsbewustzijn.
38
De belangrijkste crisiscompetenties in
responsfase
10%
Besluitvaardigheid
14%
32%
Oordeelsvorming
Daadkracht
Communicatief
19%
25%
Omgevingsbewustzijn
Figuur 16 Crisiscompetenties volgens de burgemeesters in Brabant en Zeeland
De vijf belangrijkste crisisvaardigheden voor de nafase zijn eveneens door de burgemeesters
aangegeven. De belangrijkste competentie in die fase van de crisis is volgens de
burgemeesters “inlevingsvermogen”. De (NGB, Handreiking bestuurlijke aandachtspunten
bij crises, 2013)) heeft het bij inlevingsvermogen over de sleutelwoorden zichtbaarheid en
betrokkenheid. “Inlevingsvermogen” sluit ook nauw aan op ‘meaningmaking’, de door Boin
genoemde uitdaging om van alle beelden, berichten, geruchten een coherent verhaal te
maken over wat er aan de hand is. Volgens de burgemeesters is communicatie steeds
belangrijk geworden. De burgemeester dient gespitst te zijn op de manier waarop de media
van de crisis verslag doen.
5.2.6 Crisiscompetenties nafase
De belangrijkste
crisiscompetenties in nafase
12%
12%
Inlevingsvermogen
30%
Communicatief
Omgevingsbewustzijn
21%
25%
Voortgangsbewaking
Oordeelsvorming
Figuur 17 Crisiscompetenties in Nafase volgens de burgemeesters Zeeland – Midden-West-Brabant.
De andere gekozen competenties zijn communicatief, omgevingsbewustzijn,
voortgangsbewaking en oordeelsvorming. Daarvan zijn “omgevingsbewustzijn” en
“oordeelsvorming” nauw verwant met de door Boin e.a. Genoemde “sensemaking”. (zie
hoofdstuk 4).
5.3
Een crisis meemaken?
In de digitale vragenlijst en in de enquête geven de burgemeesters diverse tips mee die van
belang kunnen zijn voor startende burgemeesters. Deze tips en trucs zijn gegroepeerd rond
de benoeming, voorafgaand aan de crisis en tijdens de crisis.
39
5.3.1 Rond de benoeming
Burgemeesters geven allen aan dat Oordeelsvorming, Besluitvorming en Communicatie
essentiële crisisvaardigheden zijn voor de burgemeester. Deze mogen niet ontbreken in de
basisvaardigheden.
5.3.2 Na de installatie én voor de crisis
Na de installatie moet direct worden begonnen met het investeren in een goede relatie met
de operationele leiding van de hulpdiensten. Door een expert wordt aangegeven, dat de
relatie tussen de burgemeester en de operationele diensten vooral in vredestijd moet zijn
geregeld. ‘’In vredestijd win je vaak de oorlog. Als je het van te voren goed regelt, is het
daarna niet meer zo spannend en kun je je richten op de belangrijke dingen’’. Een
burgemeester geeft aan dat vroeger het OOV-veld overzichtelijker was. Hij zegt: ‘’Je had je
vaste stafleden, je eigen gemeentesecretaris, politie- en brandweercommandant en je eigen
voorlichter. Nu weet ik niet wie er komt. Communicatie komt uit een pool van voorlichters.
Het is belangrijk om een goed team te hebben, want crises gaan steeds vaker over sociale
veiligheid. In toenemende mate gaan crises de ervaringen van het gebruikelijke team te
boven. Daar zit niet meer de kennis (alleen)´´. Veel geïnterviewde burgemeesters noemen
de snelheid van de media een nieuw fenomeen, wat bij crises bestuurlijke consequenties kan
hebben. Zij betwijfelen of hun crisisteam hierop voldoende is toegerust.
Eén burgemeester geeft aan dat je vóór de crisis krediet moet opbouwen bij je bevolking.
Door zichtbaar te zijn in je gemeente en niet door je op te sluiten in het stadhuis. Gezag
moet je opbouwen, in de zin van geloofwaardigheid, zodat ze je ook geloven als het nodig is.
‘’Als het er op aankomt, moeten ze je geloven en gehoorzamen’’. Het opbouwen van gezag,
onpartijdigheid en onafhankelijkheid zijn belangrijke thema’s volgens de burgemeesters.
Een expert geeft aan: ‘’Je moet zorgen dat je een goede Veiligheidsregio hebt, de gemeente
moet goed staan, je moet een goed team hebben en je moet geoefend zijn. Je moet er ook
als burgemeester staan’’. Ondanks dat er veel te zeggen valt voor de Engelse21
commandostructuur, namelijk om de operationele dienst verantwoordelijk te laten zijn voor
de operatie, is de stelselkeuze niet beslissend in de manier van handelen´´. ’Uiteindelijk komt
het aan op de kwaliteit, elkaar als team kennen en serieus nemen, elkaar kennen in de
professionaliteit, een gevoel van vertrouwen hebben, een gevoel van elkaar nodig hebben,
geen haantjesgedrag, geen competentiegedoe, absolute rust in het beleidsteam. Tijdens de
crisis toont zich de noodzaak van het apparaat’’.
Volgens de burgemeesters moet je het niet erg vinden om met mensen te werken, veel
mensen te ontmoeten en veel verschillende situaties achter elkaar te beleven. Dus ook op
zaterdag en zondag werken, als de verenigingen in de gemeente op volle toeren draaien.
Een burgemeester moet lef hebben en durf tonen om op situaties af te stappen. ‘’Maar ook
niet te snel dingen beloven of wat je hoort direct oppakken. Vooral mensen stimuleren om
dingen op te pakken. Wethouders laten scoren, dan scoor je als burgemeester ook’’.
Beïnvloedingsvermogen en bindend vermogen zijn belangrijke eigenschappen volgens de
burgemeesters, zowel in vredestijd als in crisistijd.
Zich houden aan je profielschets is gelijk aan het tekenen van je doodvonnis, volgens een
burgemeester. De profielschets is vaak een reactie op de vorige burgemeester. Hier zit soms
een overstuurreactie in van een gemeenteraad. Zelfreflectie vindt men een belangrijke
21
De structuur is gecreëerd bij de Metropolitan Police Service in 1985, direct na de serieuze rellen in NoordLondon van 6 oktober waarbij Keith Blakelock omkwam. Engeland werkt met een zogenaamde ‘’gold-silverbronze command structure. Hier wordt de ambtelijk hiërarchisch hoogst leidinggevende aangesproken op de
major incidents en disasters (de operatie) en de burgemeester op de bestuurlijke aspecten van de
crisisbestrijding.
40
eigenschap. Ook kan een ervaren burgemeester van elders helpen om een spiegel voor te
houden. ‘’Anders heb je al snel de idee dat je het bijzonder goed doet en loop je het risico
dat je de persoon (van burgemeester) belangrijker gaat vinden dan de functionaris’, aldus
een burgemeester.
Uit de interviews blijkt dat burgemeesters moeten oefenen om er te kunnen staan als dat
nodig is. Niet omdat ze er op hun handelen afgerekend kunnen worden. ‘’Iedere dag is een
oefenmoment, van iedere gebeurtenis kan je leren’’, aldus een burgemeester. Van
ervaringen van anderen kan hij leren. Door succesverhalen moet hij heen kunnen prikken.
Als er zich dan een crisis aandient, vertrouwt hij op zijn vaardigheden, op zijn team en op
eerdere ervaringen.
Volgens enkele deskundigen is er groot kwaliteitsverschil tussen de huidige burgemeesters.
Een van de experts geeft aan dat je niet in tien seconden ‘’Giuliani’’ wordt. Je kunt jezelf
verbeteren, maar sommigen beschikken over onvoldoende beginniveau. De moeilijkheid is
om niet operationeel te sturen, maar strategisch of tactisch te beslissen. Een leven lang leren
is een must. Een eigenschap die het heel goed doet is de hulpvraag stellen als de
burgemeester geen ervaring heeft met de specifieke situatie waar hij voor komt te staan.
Schakelen tussen leiderschapsstijlen en regie zetten is heel belangrijk. Tegenwoordig scoren
kandidaat-burgemeesters vaak hoog op nazorg, aldus een van de experts. Belangrijk is dat
ze niet ‘polderen’ in de crisis, maar knopen hakken. Te veel leunen tegen een stevige
politiecommandant is dan ongewenst.
Burgemeesters geven grosso modo aan dat ze bij crises toch specifieke vaardigheden nodig
hebben en daarop getraind willen worden. Deze vaardigheden sluiten aan op hun reguliere
werk, maar krijgen een zwaardere weging tijdens crises. Om deze te trainen doen zijzelf
voorstellen voor trainingen. De verschillende typen trainingen worden hieronder benoemd.
‘’Als de burgemeester de media te woord staat, moet hij weten hoe het er op straat uitziet.
Het moet op straat kloppen. Werk eraan, als dat niet zo is. Het begint bij het CoPI, de OVDen moeten er staan, het operationeel team moet er staan. Stelselkeuze is niet beslissend,
uiteindelijk komt het aan op de samenwerking, de kwaliteit van het team, het elkaar kennen,
serieus nemen en vertrouwen gunnen en geen haantjesgedrag of competentiegedoe.
Absolute rust in het Beleidsteam. Ook moet hij er als burgemeester staan. Hij moet met de
media kunnen spelen. Deze vaardigheid dient bij de basisvaardigheid van de burgemeester
te worden gevoegd: communicatief en open’’, aldus een expert.
Alle burgemeesters geven aan dat zij crisiscommunicatie belangrijk vinden en daarop ook
willen trainen. Zij zijn zich bewust van hun zichtbaarheid bij crises en het afbreukrisico dat er
bestaat als de crisiscommunicatie niet goed loopt. De Brabantse burgemeesters zijn
tevreden over de communicatietraining, die eerder heeft plaatsgevonden met pers en
camera. Ook de grensoverschrijdende oefening met België wordt als goed voorbeeld
genoemd. Afhankelijk van de plaatselijke situatie hebben alle burgemeesters te maken met
communicatie in hun dagelijkse werkzaamheden. Belangrijk is dat in de pre-crisisfase de
contacten met de media op orde zijn, geven zij aan.
De huidige trainingen verschillen per regio. In Zeeland wordt aangegeven dat er meer moet
worden getraind. Vaak gaan de trainingen echter over het speelveld en niet over de
speelvaardigheden. Met andere woorden: het schaakbord wordt uitgelegd, maar een stevig
potje schaken ontbreekt. Er moet geïnvesteerd worden in de speelvaardigheden, aldus een
burgemeester.
Door meerdere burgemeesters wordt gepleit voor professionalisering van het ambtelijk
apparaat. Meerdere keren per jaar oefenen is een must. ‘’Desnoods een ‘vliegende brigade,
die de computers met een uur kan overnemen in het stadhuis’. Oefenen is niet alleen nodig
voor de burgemeester, maar ook de locoburgemeesters moeten mee in de oefencyclus. De
sleutelspelers moeten vooraf bekend zijn, een crisis begint niet pas bij de crisis, hij moet
41
oefenen met casuïstiek, leeft zich vooraf in, investeert in relaties en oefent iedere dag’’, aldus
een van de burgemeesters.
‘’De meerwaarde van de traditionele jaarlijkse bestuurlijke oefening is niet groot meer’’. Een
burgemeester zegt dat ‘daags voor de oefening de mapjes tevoorschijn worden gehaald,
afgestoft en de koeken besteld’. Gepleit wordt voor onaangekondigde oefeningen en variatie
op de thematiek. Ook wordt gepleit voor nieuwe oefeningen met sociale media. Sociale
media vormen tenslotte tweerichtingsverkeer en bevatten een goede mogelijkheid om
burgers te betrekken bij oefeningen.
‘’Reorganisaties zoals van de veiligheidsregio’s en de politie leiden af van de
oefenverplichtingen’’. Nadrukkelijk wordt door burgemeesters aandacht gevraagd om beter
te evalueren bij oefenen. Door de tijdstippen niet vooraf bekend te maken kan er beter
gekeken worden naar de resultaten en de verbeterpunten. Professioneel waarnemen is
daarbij een belangrijke succesfactor. Een van de burgemeesters geeft aan dat hij het heel
belangrijk vindt de oefenprestatie drastisch omhoog moet. ‘’Van voor naar achter en van
onder tot boven’’.
Door de burgemeesters wordt aangegeven dat zij beter voorbereid willen worden op hun rol
als voorzitter22 van het regionaal beleidsteam bij gemeentegrens overstijgende incidenten.
Middels een rapportcijfer hebben zij hun eigen rollen van een cijfer voorzien.
70
60
5
50
6
40
7
30
8
20
9
10
0
Opperbevelhebber
Boegbeeld
Burgervader
Figuur 18 Eigen rapportcijfer crisisvaardigheid voorzitter RBT
5.3.3 Bij de crisis
De ervaring onder burgemeesters met het op de been brengen van crisisteams is heel
wisselend. Er zijn burgemeesters die dit eenmaal hebben meegemaakt, er zijn
burgemeesters die dit wel vijftien keer hebben meegemaakt. Het aantal ervaringen is
gescoord per burgemeester en niet per jaar.
Analytisch vermogen is een essentiële competentie die door de burgemeesters wordt
aangeven. Een duidelijke lijn aangeven in complexe situaties, de kern benoemen of juist een
kwestie verbreden en verschillen en overeenkomsten transparant maken in standpunten van
partijen. Volgens een expert dient, naast crisis- en stressbestendigheid, deze vaardigheid bij
iedere burgemeester aanwezig te zijn. ´Ze moeten hoofd- en bijzaken kunnen scheiden.
Vooral vooruit kunnen denken. Ze moeten zich kwetsbaar durven opstellen, niet voor de
voeten lopen van de operationeel verantwoordelijken. Een expert: ‘’Mijn bezwaar richt zich
22
Er wordt een roulatiesysteem aangehouden als de voorzitter afwezig is.
42
dan ook tegen het netcentrisch werken, omdat alle informatie voor iedereen beschikbaar is,
terwijl het veel vaardigheden van mensen vraagt om goed te filteren wat wel en niet
belangrijk is’’.
‘’Zodra er door het crisisteam geduid is wat er aan de hand is, moet worden gezocht naar de
lijnen van ontwikkeling. Belangrijk daarbij is de beleidskaders vast te stellen, vanuit de
perceptie van wat er aan de hand is en wat de verwachtingen zijn. Er dienen dus geen
operationele besluiten te worden genomen, maar beleidskaders te worden vastgesteld. Zoals
bijvoorbeeld: “1. Terug naar normaal. 2. Dader achterover trekken. 3. Eigen veiligheid eerst”.
Uiteraard moeten gevraagde beslissingen uit het operationeel team worden beantwoord’’,
aldus een expert.
‘’Het is ook belangrijk dat je op de hoogte bent wat anderen communiceren. Je moet mensen
om je heen verzamelen, die werken als camera’s om je heen’’. Sociale media zijn niet meer
weg te denken’’, aldus een burgemeester.
5
6
3
4
2
2
1
3
3 3
3
2
1
1 1
1-5x
0
Figuur 19 Ervaringen per burgemeester tijdens ambtsperiode
1x
5 - 15x
23
Uit de gesprekken komt naar voren dat een ervaren burgemeester een mentaal model
(schema’s, formats, rasters) in zijn hoofd heeft waarin eerder opgedane ervaring is
opgeslagen en waardoor een nieuwe situatie gerichter wordt waargenomen.
5.3.4 Collegiale ruggenspraak of buddy
De burgemeesters zijn tenslotte erg te spreken over de collegiale ondersteuning die het
bureau Nederlands Genootschap voor Burgemeesters geeft, als zich een ernstig incident
voordoet. Door de NGB wordt bij incidenten met grote gevolgen Ondersteuning geboden
door inzet van collega-burgemeesters. Deze burgemeesters hebben eerder soortgelijke
ervaringen opgedaan en zijn bereid hun collega met raad te ondersteunen. Naar analogie
van deze dienst, zou het wellicht aanbevelenswaardig zijn te onderzoeken of deze collegiale
‘’crisisbuddy’’ uitbreiding behoeft.
In de volgende tabel is beschreven welke competenties de burgemeesters uit Midden-West
Brabant en Zeeland bij crises in de respons- en nafase belangrijk vinden. Bij een ramp of
crisis hebben zij de volgende competenties aangewezen.
23
NOOT: In de tabel is ‘’Brand Chemiepack Moerdijk’’ als 1 x 15 gescoord. Gedurende het incident zijn er vele
crisisbijeenkomsten gehouden. Het precieze aantal is mij onbekend.
43
Crisiscompetenties in responsfase
1)
2)
3)
4)
5)
Besluitvaardigheid
Oordeelsvorming
Daadkracht
Communicatief
Doelgerichtheid
Crisiscompetenties in nafase
1.
2.
3.
4.
5.
Inlevingsvermogen
Communicatief
Omgevingsbewustzijn
Voortgangsbewaking
Oordeelsvorming
Figuur 20 crisiscompetenties Zeeland en Midden-West Brabant
44
Hoofdstuk 6
VERSCHILLEN TUSSEN THEORIE EN PRAKTIJK
In dit hoofdstuk worden na bestudering van theorie en praktijk de opvallende zaken
besproken die aan het licht zijn gekomen in het onderzoek over de crisiscompetenties van de
burgemeester. Daarbij wordt toegewerkt naar de conclusies en de aanbevelingen. De
deelvragen van het onderzoek zijn:
1.
Wat zijn tijdens de sollicitatie de belangrijkste, gevraagde (reguliere) competenties die
de burgemeesters moeten hebben?
2.
Wat zijn de gewenste crisiscompetenties in zijn rollen na de benoeming en vóór de
responsfase?
3.
Wat zijn de gewenste crisiscompetenties in zijn rollen in de respons- en nafase?
4.
Welke crisiscompetenties hebben en trainen de burgemeesters?
6.1
Wat zijn de basiscompetenties?
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in de handreiking 2011
benoemingsprocedure voor burgemeesters zesentwintig competenties benoemd waaraan
een nieuwe burgemeester moet voldoen. [zie bijlage 2].
De basiscompetenties waaraan een nieuwe burgemeester moet voldoen zijn:
1. Identificatie,
2. Bindend vermogen,
3. Integriteit,
4. Onafhankelijkheid,
5. Stressbestendigheid,
6. Signaalgevoeligheid.
In de toelichting geeft BZK aan dat iedere gemeenteraad een vijftal competenties extra kan
kiezen, afhankelijk van de plaatselijke situatie. Wat opvalt is dat een deel van de
crisiscompetenties die uit literatuur en survey naar voren komen niet in de basiscompetenties
zijn opgenomen. Alleen de ‘signaalgevoeligheid’ is een crisiscompetentie die door BZK wordt
genoemd. Deze competentie is naar aanleiding van het rapport de vallende burgemeester
van 2006 toegevoegd. Opgemerkt dient wel te worden dat deze zelfreflectie vooral
betrekking heeft op signalen over het eigen functioneren van de burgemeester. Het gaat
hierbij om de microfactoren, dat wil zeggen al de oorzaken en omstandigheden die te maken
hebben met de persoon van de burgemeester zelf. Maar andere eigenschappen, zoals de
competenties die samenhangen met ‘meaningmaking’ (waaronder de competenties die nodig
zijn om met crisiscommunicatie de crisis vorm te geven) zitten niet in de ‘basisset’ van BZK.
6.2
Wat zijn de crisiscompetenties?
In het wetenschappelijke deel over crisisleiderschap geven Boin e.a. (Boin, 't Hart, Stern, &
Sundelius, 2005). vijf belangrijke crisiscompetenties aan voor publieke leiders. Dit zijn:
1. sensemaking,
2. decisionmaking,
3. meaningmaking,
4. terminating,
5. learning.
In goed Nederlands dient een nieuwe burgemeester niet alleen de noodzakelijke
competenties in vredestijd te beschikken, maar ook over omgevingssensibiliteit,
besluitvaardigheid en oordeelsvorming, communicatieve vermogens en gezag tijdens crises.
In de profielschetsen, die gemeenteraden uitsturen om een nieuwe burgemeester te zoeken,
worden deze crisiscompetenties niet of nauwelijks meegenomen. De enquête onder
Nederlandse burgemeesters van november 2012 bevestigt dit beeld. Niet pas tijdens de
45
crisis moet echter worden nagedacht over de crisisvaardigheden. Dit dient reeds bij de
werving plaats te vinden, door strenger te selecteren op aanwezige crisiscompetenties. Dit
levert achteraf vermoedelijk minder conflictueuze situaties op. Iedere burgemeester moet
dan het onverwachte (kunnen) managen, over de crisis communiceren en niet zelf met
zandzakken gaan sjouwen. Om dit te reframen: De burgemeester 2.0 krijgt een ‘’zwaarder’’
eisenpakket.
In de survey geven de Zeeuwse en Brabantse burgemeesters de volgende belangrijke
competenties voor de responsfase. Van dit rijtje is alleen ‘omgevingsbewustzijn’ (c.q.
‘omgevingssensibiliteit’) een competentie die als basiscompetentie wordt gezien in de
huidige handreiking van BZK, waar de gemeenteraden hun profielschetsen op baseren.
1. Besluitvorming,
2. Oordeelsvorming,
3. Communicatieve vaardigheden,
4. Daadkracht,
5. Omgevingsbewustzijn.
De belangrijkste crisiscompetenties voor de nafase zijn volgens de Zeeuwse en Brabantse
burgemeesters:
1. Inlevingsvermogen,
2. Communicatief,
3. Omgevingsbewustzijn,
4. Voortgangsbewaking,
5. Oordeelsvorming.
Tussen de set van Zeeuwse en Brabantse crisiscompetenties en de Boin-crisiscompetenties,
blijken er verrassend veel overeenkomsten. Met andere woorden: De burgemeesters
herkennen zich in de door de literatuur geschetste crisiscompetenties. De ZeeuwsBrabantse-competenties noemen ze natuurlijk ‘’anders’’, maar in de kern komen de
competenties overeen. Ter vergelijk: Een omgevingsbewuste burgemeester is waarschijnlijk
ook wel goed in ‘’sensemaking’’ (Boin). Een besluitvaardige burgemeester (BZK) zal
waarschijnlijk ook wel een goede ‘’decisionmaker’’ (Boin) zijn. Dit is een mooi voorbeeld dat
Zeeland - Brabant op een lijn zitten met Boin.
Resumerend komen de ervaringen van Zeeuwse en Brabantse burgemeesters overeen met
de crisiscompetenties die ook in de literatuur worden genoemd. Er zit echter licht tussen de
competenties waarop volgens BZK moet worden geselecteerd en de competenties die
tijdens crises nodig zijn. Het is daarmee de vraag of de BZK-competenties ook het volledig
arsenaal aan crisiscompetenties afdekt, of dat er toch nog competenties overblijven die de
literatuur of de burgemeesters zelf als belangrijk ervaren. Om hierin duidelijkheid te krijgen
zijn de competenties in de volgende tabel [18] met elkaar vergeleken.
Crisiscompetenties
Boin et al.
Zeeuwse en Brabantse
burgemeesters (digitale enquête)
BZK bestuurscompetenties
burgemeesters 2011
Sensemaking
Signaalgevoeligheid
Decisionmaking
Oordeels- en besluitvorming,
Communicatief
Meaningmaking
Terminating
Inlevingsvermogen, communicatief,
omgevingsbewustzijn
-
Learning
-
Omgevingsbewustzijn, signaal- en
bestuurlijke gevoeligheid,
communicatief.
Stressbestendigheid,
doorzettingsvermogen, daadkracht,
oordeelsvorming, besluitvaardigheid
Bindend en Beïnvloedingsvermogen,
identificatie, inlevingsvermogen,
Beïnvloedingsvermogen,
doorzettingsvermogen, daadkracht,
communicatief.
Omgevingsbewustzijn,
vernieuwingskracht, sociabel,
communicatief
46
Figuur 18 relatie crisisleiderschap, Zeeuws-Brabants onderzoek en BZK-competenties
Persoonlijkheid en intelligentie zijn cruciale eigenschappen
Persoonlijkheid en intelligentie zijn essentiële leiderschapsaspecten die in het
wetenschappelijk deel zijn vastgesteld. Deze zijn niet in de BZK handreiking terug te vinden.
Door de CdK wordt dit aspect echter aangegeven als fundament voor een goede functieuitoefening van de burgemeester. In de wetenschappelijke literatuur worden de Big 5
persoonlijkheidsfactoren aangewezen als essentiële leiderschapskenmerken. Naast
persoonlijkheid, (bestaande uit extraversie, zorgvuldigheid en intellectuele autonomie) heeft
de burgemeester dus een brede competentierange nodig in zijn bagage. De rol van de
burgemeester wisselt immers voortdurend naar plaats en tijd en de burgemeester moet mee
kunnen bewegen.
6.3
Welke crisiscompetenties zijn eerder opgedaan?
Voor een post als burgemeester komen de laatste jaren vooral personen in aanmerking die
daarvoor wethouder zijn geweest. Hij moet dus eerst iets anders hebben gedaan. Hij kan niet
zonder ervaring solliciteren of een examen doen. Volgens (Korsten, Schoenmaker, &
Resoort, 2012, pp. 212-213) hebben burgemeesters zich in eerdere banen al weten te
handhaven als wethouder. Wethouders hebben vaak voordat zij wethouder worden, ook al
een baan gehad als leraar of elders ambtenaar. Vertrouwenscommissies van raadsleden
vinden dat blijkbaar een begunstigende omstandigheid om iemand te kiezen als
burgemeester. De gemiddelde leeftijd van een startende burgemeester ligt in 2012 rond de
50 jaar.
6.4
Naar een nieuwe crisisopleiding?
Een belangrijk aandachtspunt in de vorming van burgemeesters zit in de periode voordat het
ambt wordt uitgeoefend. Investeren in kennis over de ingewikkelde Nederlandse
crisisorganisatie, weten welke bevoegdheden waar kunnen worden ingezet en stage lopen in
andere gemeenten is een belangrijke vooropleiding voor het burgemeesterschap. Wie
succesvol crisisleiderschap kan uitoefenen staat gesteld als burgemeester. Zij-instromers
van buiten de raad verdienen dubbele aandacht, want zij hebben eigenlijk twee leertrajecten
te doorlopen. Zowel in als buiten het gemeentehuis dienen zij te worden begeleid. Zij hebben
meestal een andere carrière achter de rug en komen in een tweede loopbaan het ambt van
burgemeester tegen of worden gevraagd om te solliciteren. De Nederlandse burgemeesters
geven aan dat een introductieprogramma openbare orde en veiligheid een must is naast ‘’het
initiatief. Ook stage lopen bij veiligheidsorganisaties, als o.a. de Nederlandse Politie, de
Veiligheidsregio’s, Rijkswaterstaat en het Openbaar Ministerie geeft inzicht in de
ingewikkelde crisisbeheersingsorganisatie in Nederland.
De voorzitter Bernt Scheiders van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters beaamt
dit. Naar aanleiding van de Facebookrellen in Haren geeft hij aan dat burgemeesters
onvoldoende getraind en opgeleid zijn om crisissituaties het hoofd te bieden. ‘Zij beschikken
niet over de juiste competenties en vaardigheden voor een crisis’ (Wiersma, Na Haren:
'Verplicht openbare-orde-training burgemeesters', 2012).
In de Handreiking benoemingsprocedure wordt nergens gesproken over de relatie tussen de
gemeente en de risico’s. Ook in de profielschetsen komt dit aspect niet verder aan de orde.
In de Wet Veiligheidsregio’s 2010 is in artikel 10 echter een inventarisatieplicht van risico’s
opgenomen.
Na de benoeming en voor de beëdiging dient een periode van stage of beroepsvaardigheden
training te worden ingevoegd. Deze opleiding dient met goed gevolg te worden afgesloten,
volgens de burgemeesters. Bovendien zouden beginnende burgemeesters altijd een coach
47
moeten krijgen. Uit een andere regio, voor enkele verplichte reflectiemomenten, aldus
meerdere burgemeesters. Een buddy, zoals bij het sportduiken.
Het ‘’initiatief’’ van het NGB is eigenlijk de verkorte ‘’burgemeestersopleiding’’ in Nederland.
Belangrijk is dat crisisvaardigheden, juridische - en psychosociale aspecten van het
burgemeestersambt worden toegevoegd aan het curriculum. Daarmee dient een
gecertificeerde opleiding te worden gevolgd, voorafgaand aan de installatie van de
burgemeester.
Niet alle competenties zijn te trainen. ‘Giuliani worden in 10 seconden’ is een utopie.
Onderzoek naar crisisteamcompetenties volgens het model van (Adizes, 1981) is wellicht
zinvol voor burgemeesters die vooral ‘verbinder’ zijn als dominante bestuursstijl. Bekend is
dat verbinders het over het algemeen langer uithouden in het gemeentehuis. Door de
verdergaande professionalisering van de veiligheidsregio’s en politie zijn er ook betere
professionele leiders. Burgemeesters zijn immers verantwoordelijk voor de generieke
processen van informatiemanagement, duiding en commandovoering en communicatie.
Overigens is dit een bekend twistpunt binnen burgemeestersland. Moet je de interne en
externe rol combineren of kan je de rollen beter scheiden? Een van de burgemeesters
verwoordt dit zo: ‘’Mijn rolopvatting als burgemeester is dat er maar één kapitein op het schip
is. Betekenisgeving en Commandovoering vind ik samen nodig. Als burgemeester kies ik niet
voor splitsing”. Andere burgemeesters kiezen voor een technisch voorzitter. In het kader van
deze thesis laten we dit verder rusten.
BZKbasiscompetenties
Zeeuwse- Brabantse
crisiscompetenties
Persoonlijkheid
Big5
Identificatie
Bindend vermogen
Integriteit
Onafhankelijkheid
Stressbestendigheid
Signaalgevoeligheid.
Besluitvaardigheid
Oordeelsvorming
Daadkracht
Communicatief
Doelgerichtheid
Inlevingsvermogen
Omgevingsbewustzijn
Voortgangsbewaking
Intelligentie
Extraversie
Zorgvuldigheid
Intellectuele autonomie
Tabel 19. Nieuwe competenties burgemeesters
48
Hoofdstuk 7
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
In dit hoofdstuk worden de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek samengebracht.
Doelstelling van dit onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de belangrijkste competenties,
waarover de burgemeester in de responsfase en de nafase van een crisis moet beschikken.
Aan de hand van deelvragen zijn de competenties voor, tijdens en na een ramp of crisis met
elkaar vergeleken. Er is een vergelijking gemaakt tussen de theorie en de praktijk in
Nederland en de verwachtingen over de rol van de burgemeester in relatie tot de
verwachtingen van de operationele diensten.
In figuur (tabel) 18 op blz. 46 is een synthese gemaakt van theorie en praktijk. Als wordt
gekeken naar de eisen die aan burgemeesters worden gesteld, de crisiscompetenties die
volgens de literatuur belangrijk zijn en de crisiscompetenties die Zeeuwse en Brabantse
burgemeesters zelf benoemen, blijkt dat literatuur en burgemeesters vrijwel op één lijn zitten.
Zij herkennen zich in de competenties die in de literatuur worden genoemd. Het ´licht´ zit
tussen de basisvereisten die het ministerie van BZK heeft opgesteld en die als leidraad
worden gebruikt voor gemeenten die een profielschets opstellen. Van de zes basisvereisten
heeft alleen ´omgevingsbewustzijn en stressbestendigheid´ een nauwe relatie met de rol van
burgemeesters in crisistijd. Overige competenties zijn facultatief, maar worden niet als
basisvereisten gezien. Deze ´overige competenties´ bevatten veel competenties die tijdens
crises cruciaal zijn.
Resumerend kom ik tot de volgende slotsom:
Een burgemeester dient in zijn dagelijkse werk over een breed scala aan competenties te
beschikken. Wil hij staande blijven in zijn dubbelrol als voorzitter van de raad en voorzitter
van het college, dient hij te beschikken over een brede set aan competenties. Als de
burgemeester in zijn dagelijkse werk voldoet aan alle competenties uit tabel [19], dan zal hij
gezaghebbend optreden in ‘vredestijd’ en zal hij het ook bij crises wel goed doen. Hij voldoet
immers ‘’in vredestijd’’ aan de meest cruciale competenties, die overeenkomen met de
competenties in ‘’oorlogstijd’’. Als een burgemeester echter wordt geselecteerd op de zes
basiscompetenties, mist hij – behalve omgevingsbewustzijn en stressbestendigheid – te veel
specifieke competenties die tijdens crises cruciaal zijn. Daarom zou er bij de selectie van
burgemeesters uit een breder aantal competenties moeten worden geput dan alleen de
basiscompetenties, om in de crisisfase en de nafase overeind te blijven.
Bij crisisbeheersing is de burgemeester de centrale spil waarom heen de organisatie van de
crisisbeheersing is gebouwd. Om het gat tussen wenselijke competenties en voorgeschreven
competenties te overbruggen, kom ik – mede aan de hand van de interviews met experts –
tot verschillende aanbevelingen. Deze aanbevelingen zijn geclusterd rond:
1. De sollicitatieprocedure en de basiscompetenties
2. De competenties na de benoeming en voor de crisis
3. De crisiscompetenties
4. De trainbaarheid van de crisiscompetenties.
7.1
De sollicitatieprocedure
De burgemeester is op grond van artikel 5 Wet Veiligheidsregio’s belast met het opperbevel
bij rampen en crises of bij ernstige vrees voor het ontstaan ervan in zijn gemeente. Hij is de
spil in de hulpverleningsorganisatie en moet het systeem van Nederlandse crisisbeheersing
en de procedures kennen. Gezaghebbend optreden bij crises vereist dossierkennis over zijn
bevoegdheden. Hij kent het ‘’kijkgedrag’’ van zijn mondige burgers en neemt de nodige
besluiten. Persoonlijkheid en communicatieve vaardigheden zijn belangrijke succesfactoren.
Daarbij heeft de burgemeester een uitgebreid arsenaal aan competenties tot zijn
49
beschikking. Hij zorgt voor doorzettingsmacht indien stemmen staken. Impopulaire
maatregelen legt hij goed uit en met gezag krijgt hij ook zaken gedaan van de bevolking.
Met de komst van de Wet Veiligheidsregio’s heeft de regioburgemeester zijn intrede gedaan.
De taken van opperbevelhebber bij gemeentegrens-overstijgende incidenten worden onder
zijn verantwoordelijkheid uitgevoerd. De komende jaren zal blijken of dit ook nieuwe
trainingsvormen zal opleveren.
Het verdient aanbeveling om profielschetsen te voorzien van de noodzakelijke
crisiscompetenties. Zeker bij een burgemeester die tevens voorzitter van de Veiligheidsregio
is. Competenties dienen met hulp van experts te worden vastgesteld en afgestemd op de
lokale / regionaal aanwezige risico’s, die kunnen leiden tot een crisis.
7.2
De basiscompetenties voor de crisis
Tijdens zijn werkzaamheden in en buiten het gemeentehuis heeft de burgemeester te maken
met veel wisselende situaties, die om een onpartijdig oordeel vragen. Hij is immers ‘’de
burgemeester’’ en veel mensen willen weten wat hij van situaties vindt. Adaptief vermogen,
onderhandelingsvaardigheden, bestuurlijke- en organisatiegevoeligheid,
probleemverduidelijking , oordeelsvorming en besluitvorming zijn belangrijke vaardigheden
die de burgemeester in zijn dagelijkse werk nodig heeft. Inlevingsvermogen en
gezaghebbend communiceren horen bij een sterk optreden.
De handreiking benoeming burgemeesters van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties gaat uit van 26 noodzakelijke competenties. Uit de literatuur weten we dat
effectieve leiders zijn te herkennen aan drie persoonlijkheidskenmerken: ‘extraversie,
zorgvuldigheid en intellectuele autonomie’’. Wie als burgemeester niet spontaan of
voorbereid een rede kan houden, heeft een probleem, aldus (Korsten, Schoenmaker, &
Resoort, 2012, p. 126).
De ideale burgemeester bestaat niet zonder gemeente(raad). Het gaat om de juiste man op
de juiste plaats, zodat er een goede match ontstaat. Daarvoor dient de burgemeester
persoonlijkheid te bezitten, blijkende uit extraversie, zorgvuldigheid en intellectuele
autonomie. Volgens. (Korsten & Aardema, 2006) beschikken effectieve burgemeesters over
bepaalde eigenschappen en vaardigheden én het vermogen om zich aan te passen aan
veranderende omstandigheden. Dat betekent dat het succesvol selecteren van een
burgemeester met de juiste eigenschappen en vaardigheden tot succes leidt als er sprake is
van persoonlijkheid en brede vaardigheden in zijn ransel. Hiermee kan hij, gedurende zijn
functioneren binnen de gemeente gezag opbouwen.
Uiteraard dient rekening te worden gehouden met de verschillen tussen gemeenten, wat
betreft grootte en risicoprofiel. Veiligheidsregio’s zouden verplicht moeten worden om een
risicoprofielschets per gemeente te leveren. Tezamen met de profielschets kan hiermee een
nieuwe burgemeester worden geworven.
7.3
De crisiscompetenties tijdens en na de crisis
Het verdient aanbeveling om Persoonlijkheid – en intelligentieprofiel in de basiscompetenties
op te nemen. In het wetenschappelijke deel over crisisleiderschap geeft Boin et al. vijf
belangrijke crisiscompetenties aan voor publieke leiders, namelijk: sensemaking,
decisionmaking, meaningmaking, terminating en learning. Opvallend is dat deze
competenties ook in de BZK-competentielijst worden genoemd. Bij nadere bestudering
tussen de diverse termen is er een grote mate van overeenstemming tussen de
crisisleiderschapscompetenties van Boin en uit de Handreiking BZK. De ‘’Boincompetenties’’ zijn dus grotendeels reeds opgenomen in de ‘’BZK-competentiereeks’’.
50
Omdat de sociale media de laatste jaren een enorme vlucht hebben genomen dient de
burgemeester hier naadloos op aan te sluiten. Het gaat daarbij om proactief handelen en
reageren op geruchten en gegevens. Van de overheid wordt verwacht dat zij zich ook in dit
medium begeeft, door betekenis te geven, te corrigeren en tegen te spreken als er een
verkeerde voorstelling van zaken wordt gegeven. De snelheid en pluriformiteit van sociale
media zijn enorm, aldus (Jong, 2009). De media start direct met communiceren na een crisis,
op basis van beelden, tweets en andere uitingen.
‘’Dreiging, urgentie en onzekerheid vragen de moed om besluiten te nemen onder tijdsdruk
en op basis van onvoldoende informatie. Dat betekent dat vooral de crisisleiders ondanks de
druk moeten kunnen blijven presteren, signalen moeten blijven oppikken. In het heetst van
de strijd blijken intuïtie en ervaring een belangrijke rol te spelen. Hij kan intuïtie voor een deel
leren, door erover te lezen, te trainen, door ervaring op te doen en te leren van ervaringen
van anderen. Op die manier bouwt hij een soort mentale modellen op waaruit hij kan putten
wanneer dat nodig is’’, aldus (Muller, crisis, p. 426). Bovendien pleiten de burgemeesters
voor nieuwe vormen van oefenen, zoals ‘serious gaming’, of oefeningen rondom het thema
social media. Routine kan hierdoor worden doorbroken. Na de regionalisatie van de
Nederlandse brandweer is een forse kwaliteitsimpuls op zijn plaats. Burgemeesters weten
dat zij zelf verantwoordelijk zijn en moeten nadrukkelijk aandacht (blijven) vragen voor
noodzakelijke ervaringsopbouw.
Samenvattend verdient het aanbeveling om de crisisvaardigheden van Boin, zijnde
(sensemaking) (decisionmaking) (meaningmaking), (terminating) en (learning) op te nemen
in de basiscompetenties van de Nederlandse burgemeester. Vanwege de aanwezigheid van
de Nederlandse equivalent van deze eigenschappen in de BZK-competentielijst wordt
voorgesteld om Oordeelsvorming, Besluitvorming, Daadkracht, Doelgerichtheid,
Communicatieve vermogens en gezag, Inlevingsvermogen, Omgevingsbewustzijn en
Voortgangsbewaking toe te voegen aan de basiscompetenties. Deze lijst komt voort uit [tabel
19].
7.4
De trainbaarheid van de crisiscompetenties
Uit de literatuur blijkt dat eigenschappen als persoonlijkheid en intelligentie hoofdzakelijk zijn
aangeboren. Het ligt voor de hand om op eigenschappen en persoonlijkheid hard te
selecteren. Door middel van een assessment kan hieraan invulling worden gegeven. In de
praktijk wordt hoofdzakelijk bij zij-instromers gebruik gemaakt van een assessment. Dit
percentage dient de komende periode belangwekkend te stijgen. Voor vaardigheden en
kennis kan gebruik gemaakt worden van trainingen. Hierbij valt dan als eerste te denken aan
crisis-communicatietrainingen. Bij de aanwezigheid van stabiele eigenschappen als
extraversie en verbale intelligentie zal het aanleren van mondelinge
uitdrukkingsvaardigheden het leerproces vergemakkelijken.
Uit de in november 2013 gehouden enquête onder Nederlandse burgemeesters blijkt dat 40
tot 50% van hen vindt dat er meer aandacht moet worden geschonken aan de
crisisvaardigheden tijdens de benoemingsprocedure. Naar aanleiding van de gebeurtenissen
in Haren heeft ook de voorzitter van het NGB de noodzaak bevestigd.
De burgemeester dient op zijn taken te zijn berekend, binnen en buiten het gemeentehuis,
voor en tijdens crises in zijn gemeente. Hij is een teamspeler, maar kan ook beslissen bij
onvolledige informatie. Hij schakelt soepel tussen leiderschapsstijlen. Hij heeft toegang tot
een breed netwerk en is een goed ambassadeur. Hij loopt niet naast zijn schoenen, maar
gunt de ambtelijke organisatie en zijn crisisteam haar succes. Hij is het boegbeeld van de
gemeente en niet het hoofd.
51
De burgemeester luistert goed. Als hij zaken niet weet, stelt hij de hulpvraag. Hij accepteert
ook overdracht van zijn bevoegdheden naar een ander level. Ervaring is een van de
belangrijkste voorwaarden voor succesvol handelen en optreden. Dat geldt voor, tijdens en
na de crisis. In de periode die ligt tussen de voordracht en de installatie in de nieuwe
gemeente loopt de burgemeester enkele weken stage bij een soortgelijke gemeente van een
liefst groter kaliber. De burgemeester kent zijn burgers en weet wat er leeft, hij is regelmatig
buiten het gemeentehuis te vinden. Hij is gastvrij en servicegericht naar de burger in nood.
De burgemeester is reflectief en communiceert gezaghebbend als spreekbuis naar de
bevolking in tijden van grote verslagenheid en onrust. Hij is het boegbeeld van de overheid
en wordt als zodanig ook altijd als eerste geconfronteerd met kritiek op het
overheidsoptreden. Hij kan goed tegen kritiek, is niet rancuneus en legt makkelijk
verantwoording af over het overheidsoptreden. Op televisie en radio is hij goed ingevoerd.
Hij straalt gezag uit, communiceert open en met zijn woorden treft hij de goede snaar bij
mensen.
Samenvattend verdient het aanbeveling om bij de benoemingsproces meer aandacht te
besteden aan de wettelijke openbare orde en veiligheidstaak. Een verplichte opleiding
crisisleiderschap verdient daarbij de voorkeur. De opleiding dient te worden geaccrediteerd
door een erkend opleidingsinstituut. Ook een verplichte stage bij een operationele dienst lijkt
een nuttige aanvulling te zijn.
De burgemeester die aan bovenstaande (26) BZK competenties voldoet, voldoet ook aan de
Boin-crisiscompetenties. Hij investeert in een goede relaties met zijn crisisteamleden, kent
zijn netwerk, kent zijn bevoegdheden en (on-)mogelijkheden, leert omgaan met o.a.
netcentrisch werken, traint regelmatig zijn crisis communicatieve vaardigheden, zorgt voor
professionele ondersteuning en achtervang en als hem toch een crisis overkomt stelt hij de
goede hulpvraag.
De nieuwe profielschets dient tevens te worden uitgebreid met een Risicoscan van de
gemeente die inzicht geeft in de (veiligheids-)risico’s waar de gemeente mee wordt
geconfronteerd. Al naar gelang de zwaarte van het sociale risicoprofiel, de demografische
gegevens, industrie, werkeloosheid- en criminaliteitscijfers dient dit te worden meegewogen
in de keuze van de nieuwe burgemeester.
Met deze nieuwe profielschets 2.0, bestaande uit een profielschets en een risicoscan van de
gemeente, zal een nieuwe burgemeester van een willekeurige Nederlandse gemeente zich
vooraf bewust zijn van de risico’s in zijn gemeente. Hij is sensitief op signalen, zal zorgen dat
zijn veiligheidsdienst er staat. ‘’In de profielschets voor mijn functie gaat het breeduit over de
wettelijke openbare orde en veiligheidstaken en staan er ook enkele prachtige alinea’s in
over die prachtige gemeente’’, aldus een toekomstige burgemeester in 2015. (VNGmagazine, november 201?, nr. 20).
Samenvattend verdient het aanbeveling om de nieuwe profielschets 2.0 tevens uit te breiden
met een risicoscan van de gemeente. Al naar gelang de zwaarte van het sociale -, fysieke en bestuurlijke risicoprofiel van de gemeente - regio dient dit te worden meegewogen in de
aanstellingskeuze voor een nieuwe burgemeester. Deze aanbevelingen zouden tevens
moeten gelden voor de zogenaamde regioburgemeester
52
LITERATUURLIJST
Adizes 1981
Adizes, I.(1981). Mismanagement; signaleren en oplossen. Alphen aan den Rijn: Samsom.
In: Stoker, J.I. & Kolk, N.J. Grip op leiderschap, 2003. Deventer: Kluwer. p. 32-34.
Baarda e.a. 2009
Baarda,D.B., De Goede, M.P.M. & J. Teunissen (2009). Basisboek kwalitatief onderzoek.
Groningen: Noordhoff. Handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek.
Groningen/Houten: Noordhoff.
Boin e.a. 2005
Boin, A.P., ’t Hart, P., Stern, E. & Sundelius, B. (2005). The politics of crisismanagement;
public learning under pressure. Cambridge: University Press.
Bos & Jong 2009
Bos, J. & Jong, W. (2009). Crisiscommunicatie. In: E. Muller, U. Rosenthal, I. Helsloot &
E.R.G. van Dijkman, Crisis – studies over crisis en crisisbeheersing.(pp. 429-452). Deventer:
Kluwer.
Bouchard 1981
Bouchard, T.J. (1981). Familial studies of intelligence: a review. Science, 212, p. 1055-1059.
In: Stoker, J.I. & Kolk, N.J. Grip op leiderschap, 2003. Deventer: Kluwer. p. 39.
Braininch von Brainich 2004
Braininch von Brainich Felth, E. T.(2004). Het systeem van crisisbeheersing. Den Haag:
Boom Juridische uitgevers.
Braininch von Brainich 2009
Braininch von Brainich Felth, E.T. (2009). Het systeem van crisisbeheersing in hoofdlijnen:
bevoegdheden en verplichtingen in de responsfase. In: In: E. Muller, U. Rosenthal, I.
Helsloot & E.R.G. van Dijkman, Crisis – studies over crisis en crisisbeheersing.(pp. 633-670).
Deventer: Kluwer.
Burgemeestersblad 2013
Burgemeestersblad nr. 67. (2013). De lichting 2012. Beroepsgroep onder de loep (deel 7).p
22-23. Door Ruud van Bennekom / NGB.
Burns 1978
Burns, J.M. (1978). Leadership. New York: Harper and Row.
BZK 2007
BZK. (2007). Handreiking benoemingsproces burgemeesters. Den Haag: Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
BZK 2009
CCV Notitie ‘’Burgemeester en veiligheid’’ 2009. Wat heeft de burgemeester nodig om zijn
verantwoordelijkheid op het veiligheidsterrein waar te maken? Den Haag.
BZK 2010
BZK. (2010). Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing. Bij een ramp moet de
burgemeester leiding geven. Jaargang 8, nummer 2, maart/april 2010. P. 42-43.
BZK 2010a
53
BZK. (2010). Wet veiligheidsregio’s – Deel I; Hoe, wat en waarom?. Den Haag: Koninklijke
Broese en Peereboom.
BZK 2010b
BZK. (2010). Wet veiligheidsregio’s – Deel II: De geconsolideerde tekst van de Wet
veiligheidsregio’s en de Ambtsinstructie van de commissaris van de Koning. Den Haag:
Koninklijke Broese en Peereboom.
BZK 2010c
BZK. (2010). Wet veiligheidsregio’s – Deel III: Besluit veiligheidsregio’s en het Besluit
personeel veiligheidsregio’s (inclusief de verwijzing naar de ministeriele regeling personeel
veiligheidsregio’s). Den Haag, Koninklijke Broese en Peereboom.
BZK 2012
BZK. (2012). Circulaire benoeming, functioneringsgesprekken en herbenoeming
burgemeester. Den Haag: BZK, B-15110.
Doddema-Winsemius (2006)
Doddema-Winsemius, M. & Boele de Raad (2006). De Big 5 persoonlijkheidsfactoren. Een
methode voor het beschrijven van persoonlijkheidseigenschappen. Amsterdam: Uitgeverij
Nieuwezijds.
Duin 2011
Duin, M.J. van. (2011). Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere. Rijswijk:
Artoos.
Duin 2011a
Duin, M.J. van. (2011a). Sociale media en crisisbeheersing. In: Een wereld te winnen…;
sociale media en de politie, een eerste verkenning. Apeldoorn: Politieacademie.
Duin e.a. 2012
Menno van Duin, Pieter Tops, Vina Wijkhuijs, Otto Adang & Nicolien Kop (2012). Lessen in
crisisbeheersing. Dilemma’s uit het schietdrama in Alphen aan den Rijn. Den Haag: Boom
Lemma uitgevers.
Eenhoorn 2011
Eenhoorn, B. (2011). Drie minuten …. Een persoonlijk relaas over het schietdrama in Alphen
aan den Rijn. Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Helsloot 2009
Helsloot, I. (2009). Brandweer en crisisbeheersing. In: E. Muller, U. Rosenthal, I. Helsloot &
E.R.G. van Dijkman, Crisis – studies over crisis en crisisbeheersing.(pp. 775-814). Deventer:
Kluwer.
Hendriks van de Weem 2009
Hendriks van de Weem, C. (2009). Competenties voor crisismanagement. In: E. Muller, U.
Rosenthal, I. Helsloot & E.R.G. van Dijkman, Crisis – studies over crisis en
crisisbeheersing.(pp. 391-427). Deventer: Kluwer.
IFV 2013
IFV. (2013). Bestuurlijke netwerkkaarten Crisisbeheersing – vijfde druk. Arnhem: Instituut
Fysieke Veiligheid.
Jong 2009
54
Jong, W. (2009). De rol van de gemeente in de crisisbeheersing. In: E. Muller, U. Rosenthal,
I. Helsloot & E.R.G. van Dijkman, Crisis – studies over crisis en crisisbeheersing.(pp. 429452). Deventer: Kluwer.
Karsten 2010
Karsten, N., Schaap, L. & W. Verheul (2010). Stijlen van lokaal leiderschap: over
burgemeesters, rolopvattingen en –verwachtingen. Justitiële verkenningen, jaargang. 36, nr.
3, 1-13.
Korsten 2010
Korsten, A.F.A. (2010). Gedwongen vertrek van burgemeesters. In: Justitiële verkenningen,
nr. 3 10-31.
Korsten & Aardema 2006
Korsten, A.F.A.,& Aardema, H. (2006). De vallende burgemeester. Den Haag: Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nederlands Genootschap van Burgemeesters.
Korsten e.a. 2012
Korsten A.F.A, Schoenmaker, M. Bouwmans, H. & Resoort.A. (2012) Onder burgemeesters;
Finesses van het burgemeesterschap. Den Haag: Boom Lemma uitgevers.
Kortmann 1990
Kortmann, C. (1990). Constitutioneel recht. Deventer: Kluwer.
LBC 2007
Landelijk Crisis Beraad (2007). State of the art; bestuurlijk leiderschap in crisissituaties, Den
Haag.
Mintzberg 1973
Mintzberg, H. (1973). The nature of managerial work. New York: Harper & Row.
Muller 2009
Muller, E.R. (2009). Aanbevelingen voor crisismanagement. In: E. Muller, U. Rosenthal, I.
Helsloot & E.R.G. van Dijkman, Crisis – studies over crisis en crisisbeheersing.(pp. 953-990).
Deventer: Kluwer.
Muller e.a. (2009)
Muller, E.R., Rosenthal, U.,Helsloot, I. & Dijkman, E.R.G. van. (2009). Crisis – studies over
crisis en crisisbeheersing. Deventer: Kluwer.
NGB 2008
NGB (2008). Tussen trends en toekomst, verkenning naar de ontwikkeling van de
burgemeestersfunctie. Den Haag: Nederlands Genootschap van Burgemeesters i.s.m. EUR
en UT.
NGB 2009
NGB. (2009). Als het op communiceren aankomt – crisiscommunicatie voor (loco)burgemeestersfunctie. Den Haag: Nederlands Genootschap van Burgemeesters.
NGB 2013
NGB (2013). Handreiking bestuurlijke aandachtspunten bij crises. Den Haag: NGB.
NGB 2013a
NGB (2013a). Ingrijpende gebeurtenissen – Bestuurlijke ervaringen bij crises met lokale
impact. Den Haag: NGB.
55
PZC 2013
PZC (2013) Rene Roep treedt af als burgemeester van Vlissingen. 5 september 2013.
Quinn 1997
Quinn, R.F. (1997). Handboek Managementvaardigheden. Schoonhoven: Academic Service.
In: Stoker, J.I. & Kolk, N.J. Grip op leiderschap, 2003. Deventer: Kluwer. p. 28-32.
Rosenthal 2009
Rosenthal, U., (2009). Crisis een crisismanagement. In: E. Muller, U. Rosenthal, I. Helsloot &
E.R.G. van Dijkman, Crisis – studies over crisis en crisisbeheersing.(pp. 5-29). Deventer:
Kluwer.
Schmidt & Hunter 1998
Schmidt & Hunter, (1998). In: Stoker, J.I. & Kolk, N.J. Grip op leiderschap, 2003. Deventer:
Kluwer. p. 38.
Scholtens 2010
Scholtens, A. (2010). Opperbevel in vredestijd. In: Magazine Nationale Veiligheid en
crisisbeheersing.
Stoker & Kolk 2003
Stoker, J. & Kolk, N. (2003). Grip op leiderschap – toegankelijke modellen en praktische
inzichten. Deventer: Kluwer.
Verhoeven 2010
Verhoeven, N. (2010). Wat is onderzoek? Praktijkboek methoden en technieken voor het
hoger onderwijs. Den Haag: Boom Lemma.
VNG-magazine 2010
VNG magazine 2010, nr. 20, pagina 20 e.v. Burgemeester Denie (Moerdijk): Ik blijf wijzen op
explosiegevaar.
VNG-magazine 2013
VNG Magazine 2013, 1 februari, Minister Plasterk: Onderzoek naar ontwikkeling van
burgemeestersambt.
Wevers 2000
Wevers, S.J.M., (2000). De operationaliteit van de OVD. SDU uitgevers.
Wiersma 2012
Wiersma, J. (2012). Na Haren: ‘’Verplicht openbare orde training burgemeesters’’. In;
Elsevier 3 oktober 2012. Pag. 1.
Wiggins 1973
Wiggins, J.(1973). In: Stoker, J.I. & Kolk, N.J. Grip op leiderschap, 2003. Deventer: Kluwer.
p. 40.
Zannoni 2009
Zannoni, M. (2009). De nafase; van onderschatting naar gerichte voorbereiding. In: E. Muller,
U. Rosenthal, I. Helsloot & E.R.G. van Dijkman, Crisis – studies over crisis en
crisisbeheersing.(pp. 481-503). Deventer: Kluwer.
56
Website – Binnenlands bestuur.nl. (2011, 12 22). Opgehaald van Beste bestuurder 2011:
http://www.binnenlandsbestuur.nl/ambtenaar-en-carriere/nieuws/bas-eenhoorn-bestebestuurder-van-2011.3243019.lynkx
Website – Binnenlands bestuur.nl. (2012, 8 08). Opgehaald van Burgemeester moet weten
waar zedendelinquent woont: http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-enorganisatie/nieuws/burgemeester-moet-weten-waar-zedendelinquent-woont.8341947.lynkx
Website – Binnenlands bestuur.nl. (2013, 12 23). Opgehaald van Burgemeesters vaker
doelwit van agressie?: http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-enorganisatie/nieuws/ambtenaren-en-politici -steeds-vaker-slachtoffer.8504737.lynkx
Website – Burgemeesters.nl. (2013, 12 3) Opgehaald op burgemeestersopleiding?:
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/burgemeesters/opleiding-en-loopbaanburgemeesters
Website – Burgemeesters.nl (2014, 1 25). Opgehaald van
http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-enpublicaties/brochures/2011/05/10/handreiking-benoemingsprocesburgemeesters/07br2008g002-2008221-151436.pdf
Website – De Nederlandsegrondwet.nl. (2014 01 25) Opgehaald van Staat de
kroonbenoeming van de burgemeester in de Nederlandse grondwet?:
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/burgemeesters/benoeming-vacaturesen-ontslag
Website – Mijn wetten.nl. (2014, 01 25) Opgehaald van
www.mijnwetten.nl/gemeentewet/artikel 34
Website Provincie Noord-Holland.nl (2014, 1 28). Opgehaald van Sociale media en
crisiscommunicatie. Een verkenning naar gevolgen en vraagstukken voor crisisorganisaties.
http://www.noord-holland.nl/web/file?uuid=771bc902c-4aeb-8ea08da05b515098&owner=6e6ec925-4e03-49a2-9bba-b827a640579b
Website Regionaal crisisplan.nl (LBC 2007). Opgehaald van:
http://www.regionaalcrisisplan.nl/bestanden/file94126417.pdf State-of-the-art; bestuurlijk
leiderschap in crisissituaties 2007.
Website – Rijksoverheid.nl. (2013, 11 27). Opgehaald van Wat is artikel 125 Grondwet?:
Grondwet en Statuut: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/grondwet-enstatuut?utm_campaign=seat-overheid_bestuur_koninkrijk-agrondwet_statuut&utm_term=%2Bgrondwet&gclid=CMmDRMHkoLwCFafAod3DsA2A
Website – Risicokaart.nl. (2014, 1 28). Opgehaald van www.risicokaart.nl
57
Bijlage 1 Lijst van te interviewen personen
Burgemeesters
J.J.C. Adriaansen, burgemeester gemeente Woensdrecht.
H.M. Bergmann, burgemeester gemeente Middelburg.
E.J. Gelok, burgemeester gemeente Borsele.
J.P.M. Klijs, burgemeester gemeente Moerdijk.
J.A.H. Lonink, burgemeester gemeente Terneuzen, voorzitter Veiligheidsregio
Zeeland.
P.G.A. Noordanus, burgemeester gemeente Tilburg, voorzitter Veiligheidsregio
Midden-West Brabant
J.M. Schouwenaar, burgemeester gemeente Middelburg, voorzitter Veiligheidsregio
Zeeland tot 1 mei 2012
Deskundigen
W.B.H.J. van de Donk, Commissaris van de Koning Noord-Brabant.
J. van Hoorn, Eenheidsleiding Nationale Politie Nederland.
M. van Leeuwen, Openbaar Ministerie.
O. de Lint, Managing partner Ebbinge & Company Amsterdam.
R. de Meij, Directeur Publieke Gezondheid Veiligheidsregio Zeeland- directeur
Geneeskundige en Gezondheidsdienst Zeeland.
P.J. Mersie, Chef kabinet Commissaris van de Koning Zeeland.
R. de Meyer, Beleidsmedewerker OOV Zeeland.
58
Bijlage 2
Samenvatting competentiesysteem BZK 2011
Bestuurscompetenties
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een handreiking
benoemingsproces burgemeester vastgesteld. (BZK, Circulaire benoeming,
functioneringsgesprekken en herbenoeming burgemeester, 2012). De set bestaat uit:
- (zes) basiscondities
- (vier) bestuursstijlen
- (twintig) bestuursvaardigheden.
Algemeen
De basiscondities beschrijven kenmerken waarover iedere burgemeester moet beschikken.
De bestuursstijlen beschrijven de stijl waarmee iemand bestuurt, en de
bestuursvaardigheden beschrijven concrete vaardigheden die in een specifieke situatie
kunnen worden ingezet.
Voor een profiel worden niet alle bestuursvaardigheden gebruikt. Bij het opstellen van een
profiel kiest de vertrouwenscommissie voor de competenties die van belang worden geacht
voor de gegeven situatie en (bestuurlijke) context waarin een burgemeester opereert.
De set is een brede verzameling waaruit die competenties gekozen worden die noodzakelijk
zijn in een specifieke gemeente of (bestuurlijke) context. Hierbij geldt het volgende:
- Alle basiscondities zijn van toepassing voor iedere burgemeestersfunctie;
- Uit de (vier) bestuurstijlen, wordt er één gekozen;
- Uit de (twintig) bestuursvaardigheden worden er vijf gekozen.
Basiscondities.
1. Identificatie
2. Bindend vermogen
3. Integriteit
4. Onafhankelijkheid
5. Stressbestendigheid
6. Signaalgevoeligheid
Flexibiliteit
Verbinder
Netwerker
Extern
Intern
Procesregisseur
Aanjager
Beheersing
Figuur 20 Bestuurstijlen in concurrende waardenmodel Quinn.
59
Bestuursstijlen
1. Verbinder; de verbinder hecht belang aan en stuurt door het stimuleren van
samenwerking en gezamenlijkheid en creëert daarbinnen ruimte voor ambities van
mensen.
2. Netwerker; de netwerker hecht belang aan en stuurt door het creëren van nieuwe
mogelijkheden en kansen, fungeert waar nodig zelf als boegbeeld of biedt anderen de
kans dat te zijn.
3. Procesregisseur; de procesregisseur hecht belang aan en stuurt door middel van
procedures en processen, heeft de regie, zorgt voor planning en structuur en ziet erop
toe dat iedereen zich houdt aan de regels van het spel.
4. Aanjager; de aanjager hecht belang aan en stuurt door het organiseren van visie en
richting, het aangeven van duidelijke kaders en het aanspreken van mensen op realisatie
van afspraken.
Op de horizontale as zien we de eerste dimensie, die bijeen gehouden wordt door het
begrippenpaar extern-intern. Iedere dimensie drukt twee tegengestelde gerichtheden uit van
de bestuurder. Een interne of een externe focus, respectievelijk een verbinder of een
netwerker. De verticale as wordt de tweede dimensie afgebeeld. Deze wordt bijeen
gehouden door het begrippenpaar beheersing - flexibiliteit. Een op beheersing gerichte
bestuurder is dan een procesaanjager en een op flexibiliteit gerichte bestuurder is dan een
aanjager (NGB, bestuurscompetenties burgemeesters, 2006, p. 13).
1. Verbinder
Kenmerkende persoonlijke kwaliteiten zijn:

Bruggenbouwer

Toegankelijk

Begrijpend

Behulpzaam

Betrokken
2. Netwerker
Kenmerkende persoonlijke kwaliteiten zijn:

Ambitieus

Creatief

Sociabel

Open

Zelfvertrouwen
3. Procesregisseur
Kenmerkende persoonlijke kwaliteiten zijn:

Nauwgezet

Analytisch

Ordelijk

Betrouwbaar

Verantwoordelijk
4. Aanjager
Kenmerkende persoonlijke kwaliteiten zijn:

Duidelijkheid

Overzicht

Wilskracht

Taakgericht

Voortvarend
20 Bestuursvaardigheden
De bestuursvaardigheden beschrijven ´het vermogen van iemand om effectief en vaardig
gedrag in te zetten in de daarvoor bestemde situatie´´. Bestuursvaardigheden vormen een
combinatie van vaardigheid en gedrag. Het gedragsaspect maakt dat ze herkenbaar en
60
beoordeelbaar zijn en )meer of minder’ ontwikkelbaar. De bedoeling is dat er vijf gekozen
worden.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
Inlevingsvermogen
Sociabel
Communicatief
Coaching
Probleemverduidelijking
Doorzettingsvermogen
Daadkracht
Besluitvaardigheid
Onderhandelingsvaardigheid
Bestuurlijke gevoeligheid
Omgevingsbewustzijn
Beïnvloedingsvermogen
Achtergrondoriëntatie
Vernieuwingskracht
Adaptief vermogen
Oordeelsvorming
Vasthoudendheid
Voortgangsbewaking
Doelgerichtheid
Organisatiegevoeligheid
61
Bijlage 3
Periodiek systeem van eigenschappen
62
Bijlage 4
Profielschetsen
Woensdrecht (21.600 inwoners) laat zien dat het karakter van deze stad omschreven kan
worden als ´´de groene gemeente op de Brabantse wal´´. Woensdrecht ligt ook op de as
Antwerpen-Rotterdam en ligt direct aan het Antwerpse havengebied. De profielschets gaat
in op de kansen en de bedreigingen, vooral voor het leefmilieu door de nabijgelegen
petrochemische industrie en kerncentrales. De gemeente wil graag kennismaken met
kandidaten van het kaliber ‘’schaap met vijf poten’. Ze gebruik hiervoor de eerder genoemde
handreiking benoemingsproces burgemeester van BZK uit 2007. Naast de basiscondities
vraagt ze een aanjager als bestuursstijl. Als bestuursvaardigheden vraagt ze om
daadkracht, inlevingsvermogen, omgevingsbewustzijn, besluitvaardigheid en
communicatief. Een assessment kan deel uitmaken van de procedure. (raadsbesluit 21
feb. 2013. Woensdrecht.nl).
Middelburg (48.000 inwoners) laat weten te zoeken naar een dienend leider, die anderen
laat excelleren in hun rol en functie, door faciliterend, coachend en bemiddelend op te
treden. Als de voortgang of de onderlinge verhoudingen onder druk komen te staan vraagt
ze echter om een kandidaat die tijdig en tactvol kan ingrijpen. Een kandidaat met
representatieve uitstraling en communicatieve vaardigheden. Om de competenties te
omschrijven maakt ze gebruik van de handreiking benoemingsproces burgemeester van
BZK uit 2007. Daadkrachtig en besluitvaardig voor handhaving voor wettelijke portefeuille.
Ze zoekt een verbinder en netwerker. Als belangrijkste bestuursvaardigheden vraagt ze om
sociabel, onderhandelingsvaardigheid en daadkracht. Een assessment kan onderdeel
uitmaken van de procedure. (raadsbesluit 8 maart 2012, Middelburg.nl).
Sluis (24.000 inwoners) laat weten op zoek te zijn naar een verbinder en netwerker. In
crisissituaties wordt een leidende rol verwacht, met gezag en vertrouwen.
Stressbestendigheid, groot inlevingsvermogen, rust en overzicht zijn essentiële
eigenschappen. Ze gebruikt de 6 basiscompetenties vereisten uit de Handreiking. Als extra
competenties vraagt ze om daadkracht, besluitvaardigheid, inlevingsvermogen,
toegankelijkheid en vernieuwingskracht. Een assessment behoort tot de mogelijkheden.
(raadsbesluit 20 december 2012, Sluis.nl).
63
Bijlage 5
Relatie koude en warme taakuitvoering
Bestuursvaardigheden vlg. BZK
A1. Identificatie
A2. Bindend vermogen
A3. Integriteit
A4. Onafhankelijkheid
A5. Stressbestendigheid
A6. Signaalgevoeligheid
S1. Verbinder
S2. Netwerker
S3. Procesregisseur
S4. Aanjager
C1. Inlevingsvermogen
C2. Sociabel
C3. Communicatief
C4. Coaching
C5. Probleemverduidelijking
C6. Doorzettingsvermogen
C7. Daadkracht
C8. Besluitvaardigheid
C9. Onderhandelingsvaardigheid
C10. Bestuurlijke gevoeligheid
C11.Omgevingsbewustheid
C12.Beinvloedingsvermogen
C13.Achtergrondorientatie
C14.Vernieuwingskracht
C15.Adaptief vermogen
C16.Oordeelsvorming
C17.Vasthoudendheid
C18.Voortgangsbewaking
C19.Doelgerichtheid
C20.Organisatiegevoeligheid
vergelijking
B3
B3, B4
B4
B1, B4
B2, B4
B1, B4, B5
B3, B5
B2, B3
B5, B2
B2, B5
B3
B4
B1, B2, B3, B5,
B1
B4, B2
B2
B2
B2
B4
B1
B1
B2, B3
B3
B5
B1, B4
B2
B2, B4
B2
B4
B3
Crisisleiderschap vlgs. Boin
B1.Sensemaking
B2. Decisionmaking
B3. Meaningmaking
B4. Terminating
B5. Learning
64
Bijlage 6
Relatie Crisisleiderschap en BZK bestuurscompetenties
Nederlandse
Veiligheidsketen
1993
Crisisleiderschap
vlgs. Boin et al
Burgemeesters Zeeland
Midden-West Brabant
Bestuurscompetenties burgemeester
(BZK 2011)
Big 5 persoonlijkheid
Preventie
1.Sensemaking
Signaalgevoeligheid
Communicatie
A6.Signaalgevoeligheid
C3.Communicatief
C11.Omgevingsbewust
C10.Bestuurlijke gevoeligheid
C13.Adaptief vermogen
S 3.Procesregisseur
C3.Communicatief
Intelligentie
Extravert
Zorgvuldigheid
Intellectueel autonoom
Respons
2.Decisionmaking
1.Besluitvaardigheid
2.Oordeelsvorming
3.Daadkracht
4.Communicatief
5.Doelgerichtheid
Nafase
3.Meaningmaking
1.Inlevingsvermogen
2.Communicatief
3.Omgevingsbewustzijn
4.Voortgangsbewaking
(idem)
4.Terminating
(nafase)
5.Learning
S4.Aanjager
A3.Integriteit
A5.Stressbestendigheid
C3.Communicatief
C6.Doorzettingsvermogen
C7.Daadkracht
C8.Besluitvaardigheid
C12.Beïnvloedingsvermogen
C16.Oordeelsvorming
S1.Verbinder
S2.Netwerker
A1.Identificatie
A2.Bindend vermogen
C1.Inlevingsvermogen
C3.Communicatief
C12.Beïnvloedingsvermogen
S3.Procesregisseur
A2.Bindend vermogen
A3.Integriteit
A4.Onafhankelijkheid
C3.Communicatief
C6.Doorzettingsvermogen
C7.Daadkracht
C10.Bestuurlijke gevoeligheid
C15.Adaptief vermogen
C19.Doelgerichtheid
S4.Aanjager C3. Communicatief
A6.Signaalgevoeligheid C11 Omgevingsbewustzijn
C2.Sociabel C14. Vernieuwingskracht
Preparatie
65
Bijlage 7 Lijst van afkortingen
BZK
–
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
CdK
-
Commissaris van de Koning
IFV
-
Instituut Fysieke Veiligheid
MCPM -
Master of Crisis en Public order Management
NDM -
Naturalistic Decision Making
NGB
-
Nederlands Genootschap van Burgemeesters
NPA
-
Nederlandse Politieacademie
PZC
-
Provinciale Zeeuwse Courant
ROT
-
Regionaal Operationeel Team
RBT
-
Regionaal Beleidsteam
VNG
-
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
VRZ
-
Veiligheidsregio Zeeland
Wvr
-
Wet Veiligheidsregio’s
66
67

Overzicht van nevenfuncties burgemeester

Werkbezoek college van burgemeester en wethouders aan SB-Post

Toezegging burgemeester Van Gijzel Prioriteiten veiligheid motie

x 1 Intrafamiliaal geweld xxx Geweld tegen vrouwen Diefstal

BEKENDMAKING VAN EEN MILIEUVERGUNNINGSAANVRAAG

Aan Gedeputeerde Staten van Utrecht Postbus 80300 3508 TH

Uitslag bij stelling over Hoes verrast

REGIONAAL VAKANTIEROOSTER NIJMEGEN E.O. 2015

Persbericht Veterans MC Netherlands 19 juni 2014 Op 27 mei jl

een vragenformulier