Dorps- en wijkraden in Nederland

Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
Dorps- en wijkraden in Nederland
Ba r ba r a Du v ivier , Jasp er L o ots & L au ryan Bak k er
B. Duvivier MSc, dr. J. Loots en drs. A.L. Bakker, zijn verbonden aan Necker van Naem, een politiek-bestuurlijk onderzoeks- en adviesbureau voor de overheid.
1Inleiding
In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
heeft in 2012 een onderzoek plaatsgevonden naar dorps- en wijkraden in Nederland. Het betreft een kwantitatief onderzoek. Er bestond nog geen landelijk overzicht van dorps- en wijkraden en onderscheidende kenmerken ervan. In kaart is
gebracht hoeveel dorps- en wijkraden er zijn en hoe deze zijn te typeren aan de
hand van een aantal criteria (de rechtsvorm, wijze van legitimatie, functies, wijze
van bekostiging en inbedding in de gemeentelijke beleids- en besluitvorming). Om
alle dorps- en wijkraden in Nederland in kaart te brengen is een digitale vragenlijst
uitgestuurd naar alle Nederlandse gemeenten. Bij non-respons en indien de resultaten van de enquête daartoe aanleiding gaven, is telefonisch contact gelegd en is
(aanvullende) informatie opgevraagd.1 In dit artikel worden de uitkomsten van het
onderzoek weergegeven. Tot slot volgt een evaluatieve beschouwing over dorps- en
wijkraden. Daarbij zal worden ingegaan op de relatie met burgerparticipatie.
1.1 Definitie en afbakening
Voortgaande bestuurlijke schaalvergroting staat haaks op het streven de afstand tussen bestuur en burgers te verkleinen. In de jaren zeventig en tachtig van de twintigste eeuw is bestuurlijke schaalvergroting in veel landen gepaard gegaan met territoriale bestuurshervormingen. Er kan sprake zijn van een lichte of zware vorm van
binnengemeentelijke representatie. Voorbeelden van een zware vorm van binnengemeentelijke representatie zijn de rechtstreeks gekozen deelgemeenteraden in Rotterdam en stadsdeelraden in Amsterdam. Ze kennen een rechtstreeks gekozen deelraad en een door die deelraad benoemd dagelijks bestuur. De deelraad is een
vertegenwoordigend orgaan waarvoor rechtstreekse verkiezingen zijn voorgeschreven. Bovendien is er sprake van een overdracht van taken en bevoegdheden. Omdat
ook taken en wettelijke bevoegdheden worden overgedragen, wordt met betrekking tot deelgemeenten veelal gesproken over binnengemeentelijke decentralisatie.
Ze bestaan in Rotterdam en Amsterdam, waar ze als stadsdelen worden aangeduid.
·· 55 ··
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
Dat deelgemeenten trekken van een afzonderlijke bestuurslaag zijn gaan vertonen,
was voor sommigen aanleiding het afschaffen ervan te bepleiten. Recent hebben de
Tweede en de Eerste Kamer inderdaad besloten de deelgemeenten af te schaffen.
De Gemeentewet blijft overigens wel ruimte bieden aan andere, lichtere vormen
van binnengemeentelijke representatie. De wettelijke basis daarvoor is gelegen in
artikel 83 en 84 van de Gemeentewet. Dorps- en wijkraden zijn voorbeelden van
een lichtere vorm van binnengemeentelijke representatie.
·· 56 ··
Zorgen over afnemende legitimiteit en tanend vertrouwen hebben ook gemeenten
elders in het land er de laatste decennia toe gebracht te investeren in een veelheid
aan hervormingen van het bestuur (ambtelijke dienstverlening dicht bij de burgers,
wijkwethouders, enzovoort) en het stimuleren van een verscheidenheid aan vormen
van burgerbetrokkenheid bij beleid en betrokkenheid van de burgers in de zorg en
verantwoordelijkheid voor hun directe leefomgeving. Veel gemeenten zoeken tot
op de dag van vandaag naar werkbare vormen van burgerbetrokkenheid, zowel in
de beleidsvormende fase als voor de (mede-)uitvoering van publieke taken. Door
veel gemeenten wordt burgerparticipatie veelal begrepen als ‘een manier van
beleidsvoering waarbij burgers, individueel of georganiseerd, direct of indirect de
kans krijgen invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie
van beleid’.2 Deze definitie doet recht aan het feit dat het initiatief tot burgerbetrokkenheid inderdaad nog voor het overgrote deel uitgaat van de overheid. Mede
onder invloed van steeds veranderende (technische en digitale) mogelijkheden
wordt er ook door gemeenten op dit vlak veel georganiseerd en met wisselend succes beproefd, van internetraadplegingen tot het in het leven roepen van burgerjury’s.
Om een onderscheid aan te brengen tussen allerlei vormen en uitingen van burgerparticipatie en dorps- en wijkraden verstaan we in dit onderzoek onder dorps- en
wijkraden ‘binnengemeentelijke vormen van representatie binnen duidelijke territoriale grenzen’. Het gaat dus om:
• representatie van een groep bewoners binnen een duidelijk afgebakend gebied.
Hierin is dan ook het onderscheid gelegen tussen dorpsraden en wijkraden:
representatie van bewoners van een dorp respectievelijk representatie van de
bewoners van een deel van een stedelijk gebied (aantal buurten die tezamen een
wijk vormen of als zodanig worden beschouwd);
er is sprake van een afgeleid karakter: er is dus geen sprake van een afzonderlijke
bestuurslaag zoals de boroughs in Londen maar van een hulpstructuur die functioneert binnen het kader van het lokaal bestuur.3
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
Dorps- en wijkraden verschillen naar inrichting, vorm en werkwijze. Deze verschillen vinden hun verklaring voor een belangrijk deel in:
• de rechtsvorm: publiek- of privaatrechtelijk;
• de vorm van legitimatie (verkiezingen of benoeming van de leden);
• de functies die dorps- of wijkraden vervullen (dienstverlening op korte afstand
van burger, belangenbehartiging en representatie van de lokale gemeenschap in
de gemeente, platform van initiatieven uit de lokale samenleving);
• de wijze van bekostiging;
• inbedding in gemeentelijke beleids- en besluitvorming.
1.2Dorps- en wijkraden als infrastructuur voor burgerparticipatie
In iets meer dan de helft van de Nederlandse gemeenten bestaan dorps- en wijkraden. Deze raden, die soms al decennia lang bestaan, worden in veel gemeenten
gezien als een vorm van burgerparticipatie. Zo koos de Brabantse gemeente Zundert ten aanzien van het werken met dorps- en wijkraden voor een groeimodel
waarbij het accent op burgerparticipatie ligt. De Utrechtse wijkraden zijn ‘onderdeel van de participatieve democratie en niet van de representatieve democratie. De
meerwaarde van de wijkraad is de inbreng vanuit het specifieke wijkbelang, dat
gebaseerd is op de kennis van de wijk en de betrokkenheid bij de wijk van de individuele leden. De geworteldheid in de wijk en de contacten met burgers, ondernemers en organisaties in de wijk zijn wezenlijk voor het functioneren’.4 In Weert
wordt in 2008 vastgesteld dat wijkgericht werken is vertaald in dorps- en wijkraden
en dat hierdoor ‘burgerparticipatie en dorps- en wijkraden wel haast synoniemen
zijn geworden’.5 Dorps- en wijkraden worden in deze gemeenten dus nadrukkelijk
gezien als dienend aan de participatieve democratie. Dit past in de tendens van
meer recente datum om op het niveau van stadsdelen of wijken te werken, vaak aangeduid als een gebiedsgerichte aanpak. In het kader van het grotestedenbeleid en de
wijkaanpak van Vogelaar en Van der Laan is in veel gemeenten een kleinschalige,
gebiedsgerichte aanpak van lokale vraagstukken tot stand gekomen. Voorbeelden
hiervan zijn te lezen in de publicatie ‘Burgers maken hun buurt’ (Denters e.a.,
2013). Daarbij is recent ook het accent verschoven van inspraak en interactief
bestuur (eerste en tweede generatie burgerparticipatie) naar eigen initiatieven en
eigen kracht van burgers en hun organisatie (derde generatie burgerparticipatie).
Lokale besturen proberen door buurtbonnen, buurtbudgetten en allerlei vormen
van facilitering dergelijke initiatieven te mobiliseren en te ondersteunen. In veel
gemeenten waar dorps- en wijkraden bestaan, worden deze ten volle benut voor de
·· 57 ··
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
integrale gebiedsgerichte aanpak. Bestaande vormen van binnengemeentelijke
representatie vormen de infrastructuur voor een op participatieve vormen
gebouwde, veelal gebiedsgerichte, aanpak.
2
Aantal dorps- en wijkraden
2.1 Totaal aantal dorps- en wijkraden in Nederland6
·· 58 ··
In 413 Nederlandse gemeenten zijn in totaal 1.184 dorpsraden en 1.028 wijkraden
geteld. Deze 2.212 raden zijn te vinden in ongeveer de helft van de Nederlandse
gemeenten (figuur 1). In respectievelijk 23,2 procent en 6,8 procent van de Nederlandse gemeenten zijn alleen dorpsraden of alleen wijkraden actief. In 23,2 procent
van de gemeenten is er minstens één dorpsraad en één wijkraad. Gemiddeld tellen
de gemeenten waarin dorpsraden actief zijn 6,2 dorpsraden, voor wijkraden is dat
aantal 8,3.
Figuur 1: Totaal aantal dorps- en wijkraden in Nederland (N=413)
Spreiding over provincies
Enkel dorpsraden
(23,2%)
Tenminste één
dorps- en/of
wijkraad (53,2%)
Nederlandse
gemeenten
Enkel wijkraden
(6,8%)
zowel dorps- als
wijkraden (23,2%)
Geen dorps- en/of
wijkraden anwezig
(46,8%)
Relatief gezien (zie figuur 2) komen in de provincies Drenthe, Zeeland en Friesland
de meeste dorpsraden per gemeente voor (respectievelijk 9,7, 8,2 en 6,8). De minste dorpsraden per gemeente zijn er in de provincies Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland (respectievelijk 0,5, 1 en 1,7). In de provincies Drenthe, Limburg en NoordBrabant komen relatief gezien de meeste wijkraden per gemeente voor
(respectievelijk 6,3, 4,4 en 2,7). De minste wijkraden per gemeente vinden we in de
provincies Friesland, Flevoland en Zeeland (respectievelijk 1,7, 1,8 en 1,8). In Friesland en Zeeland zijn vergeleken met de andere provincies aanzienlijk meer dorpsraden dan wijkraden aanwezig. In Utrecht en Zuid-Holland zijn juist meer wijkraden
dan dorpsraden aanwezig. Dit verschil valt te verklaren vanuit de typen gemeenten
binnen de provincies. In Friesland en Zeeland zijn relatief veel uitgestrekte (platte-
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
lands)gemeenten waarin de afstand van de dorpen tot het gemeentehuis groot is. In
Utrecht en Zuid-Holland zijn de gemeenten in oppervlakte kleiner en is de afstand
van de dorpen en kernen tot het gemeentehuis kleiner.
Figuur 2: Relatieve spreiding van dorps- en wijkraden per provincie (N=413)
Dorpsraden
Wijkraden
Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 9
Herindelingsgemeenten en tien grootste steden
Te verwachten is dat er in herindelingsgemeenten (zie figuur 3) relatief veel dorpsen wijkraden worden aangetroffen. Dorps-en wijkraden kunnen de pijn waarmee
veel herindelingen gepaard gaan verzachten doordat er een ‘eigen’ vertegenwoordigend orgaan in het leven wordt geroepen. Die verwachting blijkt terecht. 68 procent van de herindelingsgemeenten telt minstens één dorps- en/of wijkraad (landelijk is het percentage 53,1). Bovendien is er bij herindelingsgemeenten, afgezet
tegen het landelijk gemiddelde, vaker sprake van zowel dorps- als wijkraden. Van de
25 herindelingsgemeenten telt 40 procent tenminste één dorpsraad en één wijkraad. Landelijk gezien is dit percentage met 23,2 procent aanzienlijk lager.
Figuur 3: Dorps- en wijkraden in herindelingsgemeenten (N=25)
Geen raden
Alleen dorpsraden
Alleen wijkraden
Zowel dorps-als wijkraden
Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 10
·· 59 ··
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
Afgezet tegen het landelijke gemiddelde zijn er in de tien grootste steden meer
dorps- en/of wijkraden (zie figuur 4). Er is minstens één dorps- en/of wijkraad aanwezig in tachtig procent van de tien grootste steden (landelijk is dit percentage
53,2).
Figuur 4: Dorps- en wijkraden in de tien grootste steden (N=10)
Geen raden
Alleen dorpsraden
Alleen wijkraden
·· 60 ··
Zowel dorps-als wijkraden
Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 10
2.2 Gemeenten waarin geen dorps- en/of wijkraden actief zijn
In 46,8 procent van de Nederlandse gemeenten is geen dorps- en/of wijkraad aanwezig. Veel van deze gemeenten blijken het contact tussen burger en bestuur op een
andere manier vorm te geven. Dat wordt vormgegeven door middel van wijkgericht
werken, bewoners- en belangenverenigingen, leefbaarheidsgroepen en een veelheid
aan vormen van burgerparticipatie. De kleinschaligheid van gemeenten wordt vaak
als argument opgevoerd voor het ontbreken van dorps- en/of wijkraden. Wanneer
de schaal van de gemeente beperkt is, wordt vertegenwoordiging op dorps- en
wijkniveau als onnodig gezien.
3Organisatievorm
3.1Rechtsvorm
Publiekrechtelijke basis
Dorps- en wijkraden met een publiekrechtelijke basis zijn gebaseerd op artikel 83
of 84 van de Gemeentewet. Binnen het publiekrecht hebben dorps- en wijkraden
die worden gezien als een bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet, de meeste
bevoegdheden. De gemeenteraad kan bevoegdheden overdragen aan deze raden.
Een voorbeeld van een bestuurscommissie is de wijkraad van Pernis. Deze wijkraad
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
is belast met het behartigen van de belangen van de (ingezetenen van) Pernis. De
gemeenteraad van Rotterdam kan hem gegeven bevoegdheden geheel of gedeeltelijk aan de wijkraad overdragen. Op voorstel van het college kan de gemeenteraad
ook collegebevoegdheden overdragen aan de wijkraad.7
Publiekrechtelijke dorps- en wijkraden die ex artikel 84 Gemeentewet als commissie zijn ingesteld, hebben doorgaans een adviestaak. Zij krijgen geen bevoegdheden
van het gemeentebestuur overgedragen. Een voorbeeld van een (advies)commissie
is de dorpsraad Borkel en Schaft. Deze is ingesteld door de drie bestuursorganen
van de gemeente Valkenswaard: de gemeenteraad, de burgemeester en het college
van burgemeester en wethouders. De doelstelling van deze dorpsraad is het
gevraagd en ongevraagd adviseren van de instellende bestuursorganen over zaken
die het territorium van Borkel en Schaft aangaan.8
Privaatrechtelijke basis
Dorps- en wijkraden kunnen ook een privaatrechtelijke basis hebben. Een voorbeeld daarvan is wijkraad 'De Naald' in Apeldoorn. Uit de website van deze raad
blijkt dat de wijkraad een stichting is, die niet is ingesteld door het gemeentebestuur, maar door een burger. De doelstelling van de privaatrechtelijke wijkraad is
echter niet wezenlijk anders dan die van bijvoorbeeld de publiekrechtelijke dorpsraad Borkel en Schaft. Wijkraad 'De Naald' ziet voor zichzelf de volgende taken:
• “het gevraagd en ongevraagd adviseren, in de vorm van voorinspraak omtrent
gemeentelijke beleidsvelden die het werkgebied van de wijkraad betreffen;
• het betrokken zijn bij het integraal wijkbeheer;
• het deelnemen aan de algemene beleidsvorming van de gemeente, voor zover
van belang voor de wijk;
• het functioneren als intermediair in de communicatie tussen wijkbewoners en
gemeente, dan wel naburige wijkraden.”9
Rechtsvorm dorps- en wijkraden in Nederland
Uit het onderzoek is gebleken dat dorps- en wijkraden in grote meerderheid een
privaatrechtelijke basis hebben (tabel 1). Dit betekent dat deze raden niet (direct)
door het gemeentebestuur zijn ingesteld maar door een burger in de vorm van een
stichting of een vereniging met leden. Daarmee is een bepaalde vorm van samenwerking met de gemeente niet automatisch een feit.
·· 61 ··
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
Tabel 1: Rechtsvorm van dorps- en wijkraden (%) (N=208)
Gemeenten met
enkel dorpsraden
Gemeenten met
enkel wijkraden
Gemeenten met
beide typen raden
% van
413 gemeenten
Publiekrecht
20,7
20,0
25,3
12,0
Privaatrecht
79,3
80,0
74,7
41,2
Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, p. 41
Gemeenten hebben niet zelden een initiërende rol gehad bij de oprichting van privaatrechtelijke dorps- en wijkraden.
3.2 Benoeming of verkiezing van leden
·· 62 ··
Om de democratische legitimiteit van dorps- en wijkraden in Nederland te bepalen
hebben respondenten aangegeven of de leden van dorps- en wijkraden in hun
gemeente zijn gekozen of benoemd. Daaruit blijkt (zie tabel 2) dat in bijna tachtig
procent van de gemeenten met dorps- en/of wijkraden, de leden worden benoemd.
Het gaat dan, met uitzondering van een aantal dorps- en wijkraden, om stichtingen
en verenigingen die hun eigen leden benoemen. Er is in dat geval overigens geen rol
voor het college en de gemeenteraad in de benoeming van de leden. Wanneer leden
van dorps- en wijkraden worden gekozen, gaat het in vrijwel alle gevallen om verkiezing op basis van personen. In enkele gemeenten worden leden van dorps- en
wijkraden gekozen op basis van lijsten.
Tabel 2: Benoeming of verkiezing leden van dorps- en wijkraden (%) (N=208)
Gemeenten met
enkel dorpsraden
Gemeenten met
enkel wijkraden
Gemeenten met
beide typen raden
% van
413 gemeenten
Gekozen
27,6
16,0
17,0
11,4
Benoemd
72,4
84,0
83,0
41,8
Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, p. 42
3.3 Bekostiging van dorps- en wijkraden
Voor dorps- en wijkraden zijn er verschillende mogelijkheden om hun activiteiten
te financieren (zie tabel 3). Voor hun financiering is de meerderheid van de raden
voor een belangrijk deel aangewezen op subsidie van de gemeente. Dit geldt voor
de raden met publiekrechtelijke én privaatrechtelijke basis. Er zijn echter ook
andere financieringsmogelijkheden. De dorpsraad van Babberich gaat bijvoorbeeld
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
langs de deuren om contributie op te halen.10 Andere voorbeelden van financiering
zijn donaties, contributie door leden, sponsoring en inkomsten uit initiatieven (oud
papier ophalen, buurtfeest). Ruim zeventig procent van de raden geeft aan subsidie
van de gemeente te ontvangen. Dertig procent van de raden beschikt daarnaast
over eigen middelen.
Tabel 3: Financiering van dorps- en wijkraden (%) (N=198)
Gemeenten met
enkel dorpsraden
Gemeenten met
enkel wijkraden
Gemeenten met
beide typen raden
% van
413 gemeenten
Subsidie
74,7
68,0
79,1
40,4
Eigen middelen
39,8
24,0
32,6
18,4
Anders
21,7
28,0
26,7
13,1
Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, p. 42
·· 63 ··
3.4Inbedding in de gemeentelijke beleids- en besluitvorming
Afspraken over taken en bevoegdheden
Een ruime meerderheid van de dorps- en wijkraden in Nederland maakt afspraken
met de gemeente (zie tabel 4). Het betreft dan zowel formele als informele afspraken. Ook de raden die een privaatrechtelijke basis hebben, zijn voor hun activiteiten voor een belangrijk deel afhankelijk van financiering door de gemeente en de
mate waarin de gemeente de raad betrekt bij besluitvorming. Wanneer de afspraken
tussen de gemeente en raden op papier worden vastgesteld, gebeurt dat veelal in de
vorm van een convenant of een samenwerkingsovereenkomst en in mindere mate
via verordeningen. Er zijn ook voorbeelden van gemeenten waarin via Integrale
Dorpsontwikkelplannen afspraken worden vastgelegd. Meer informeel worden
afspraken gemaakt met bijvoorbeeld de dorp- en wijkcoördinator, de contactambtenaar bij de gemeente en via adviesraden.11
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
Tabel 4: Afspraken tussen gemeenten en dorps- en wijkraden (%) (N=201)
Gemeenten met
enkel dorpsraden
Gemeenten met
enkel wijkraden
Gemeenten met
beide typen raden
% van
413 gemeenten
Intentieverklaringen
3,5
8,0
9,2
3,5
Convenanten
51,8
28,0
42,5
23,8
Verordeningen
5,9
16,0
19,5
7
Integrale dorpsontwikkelplannen
29,4
0,0
24,1
12,4
Informele
afspraken
49,4
36,0
42,5
23,8
Niet
8,0
24,0
4,6
4,6
Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, p. 41
·· 64 ··
Figuur 5:
Dorpsraden
Wijkraden
Dorps- en wijkraden
Dorpsraden, Dienstverlening, 7,1
Dorpsraden, Belangenbehartigen, 93
Dorpsraden, Platform, 71,8
Wijkraden, Dienstverlening, 12
Wijkraden, Belangenbehartigen, 76
Wijkraden, Platform, 60
Dorps- en wijkraden, Dienstverlening, 19,5
Dorps- en wijkraden, Belangenbehartigen, 92
Dorps- en wijkraden, Platform, 77
Afspraken in verordeningen zijn minder vrijblijvend dan afspraken die door middel
van een convenant worden vastgelegd. Het onderzoek naar dorps- en wijkraden in
Nederland wijst uit dat in de meerderheid van de gevallen wel afspraken worden
gemaakt over de taken en bevoegdheden, maar dat de gemeente en de raden dit op
een vrij laagdrempelige wijze vormgeven. In Apeldoorn regelt de verordening de
taken en bevoegdheden van dorps- en wijkraden. Dorps- en wijkraden, die privaatrechtelijk zijn opgericht, kunnen bij de gemeente een verzoek indienen om als
zodanig te worden aangemerkt. Wanneer in Apeldoorn raden voldoen aan de vereisten uit de 'Verordening dorps- en wijkraden', krijgen ze van de gemeente de volgende taken en bevoegdheden:
• “gevraagd en ongevraagd advies uitbrengen over beleidsvoornemens die het
algemeen belang in het dorp of de wijk beïnvloeden;
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
• communicatieve taken als intermediair naar de inwoners in het werkgebied;
• betrokkenheid bij ontwikkelingen in het werkgebied en bij beleidsprocessen in
het werkgebied;
• betrokkenheid bij de Stadsdeelaanpak”.12
Aanspreekpunt binnen de gemeente
Uit het onderzoek is gebleken dat voor vrijwel alle dorps- en wijkraden de contactambtenaar bij de gemeente het belangrijkste aanspreekpunt is voor dorps- en wijkraden. Het aanspreekpunt is de functionaris van de gemeente die vanuit dorps- en
wijkraden het eerst wordt benaderd met inhoudelijke en procesmatige vragen en
suggesties. Raadsleden worden in geen geval als belangrijkste aanspreekpunt gezien.
3.5Verantwoording
Dorps- en wijkraden verrichten hun activiteiten voor de inwoners van hun wijk of
dorp, en zijn voor hun financiering voor een belangrijk deel afhankelijk van de
gemeente. Desondanks blijkt dat een aanzienlijk deel van de raden (gemiddeld
ruim een kwart) geen verantwoording aflegt over uitgevoerde activiteiten. 35 procent van de raden stelt een jaarverslag op en een zelfde percentage koppelt activiteiten en resultaten terug tijdens overleggen met belanghebbenden. Ook een financieel verslag en subsidieverantwoording worden genoemd als
verantwoordingsinstrumenten (tabel 5).
Tabel 5: Verantwoording door dorps- en wijkraden (%) (N=198)
Gemeenten met
enkel dorpsraden
Gemeenten met
enkel wijkraden
Gemeenten met
beide typen raden
% van
413 gemeenten
Jaarverslag
26,1
36,0
43,0
18,5
Overleg
39,8
24,0
43,0
20,8
Geen
15,9
40,0
25,6
12,4
Anders
33,0
10,5
28,0
14,9
Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, p. 42
4
Functies en activiteiten
4.1Belangenbehartiging
Het onderzoek leert dat respondenten belangenbehartiging als belangrijkste functie zien van de dorps- en wijkraden (zie figuur 5). Uit het onderzoek blijkt ook dat
·· 65 ··
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
de raden in veel gevallen een communicatie- en adviesfunctie vervullen in het contact tussen de gemeente en inwoners. Dorps- en wijkraden vervullen daarnaast een
rol in de zorg voor de leefbaarheid van de eigen woonomgeving, door bijvoorbeeld
de leefbaarheidsagenda (mede) te bepalen. In sommige gemeenten beheren raden
speciale dorps- en wijkbudgetten (van en voor de gemeente), met als doel de zelfredzaamheid van dorpen en wijken te versterken. In het licht van de functies die de
dorps- en wijkraden vervullen is de mate waarin de raden actief zijn relevant. In het
onderzoek wordt de mate van activiteit van dorpsraden met gemiddeld een 7,3
beoordeeld. Voor wijkraden is dat op dezelfde schaal van 1 (niet actief ) tot 10 (zeer
actief ) het cijfer 7. De mate van activiteit van raden is in het onderzoek ook gemeten aan de hand van het aantal vergaderingen van raden en de hoeveelheid bezoekers die daarbij aanwezig zijn.
Figuur 5: Functies van dorps- en wijkraden (N=201)
·· 66 ··
Dorpsraden
Wijkraden
Dorps- en wijkraden
Dorpsraden, Dienstverlening, 7,1
Dorpsraden, Belangenbehartigen, 93
Dorpsraden, Platform, 71,8
Wijkraden, Dienstverlening, 12
Wijkraden, Belangenbehartigen, 76
Wijkraden, Platform, 60
Dorps- en wijkraden, Dienstverlening, 19,5
Dorps- en wijkraden, Belangenbehartigen, 92
Dorps- en wijkraden, Platform, 77
Bron: Rapport Dorps- en wijkraden in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, p. 13
4.2 Casus Apeldoorn en Noordoostpolder
In de gemeenten Noordoostpolder en Apeldoorn is een kwalitatief, verdiepend
casusonderzoek uitgevoerd. Dit verdiepende onderzoek bestond voor beide
gemeenten uit een digitale enquête die is uitgezet onder bestuursleden van dorpsen wijkraden, en uit een interview met de bestuurders van de gemeenten. De digitale enquête is in de gemeente Noodoostpolder en Apeldoorn volledig ingevuld
door respectievelijk 4 en 13 bestuursleden van dorps- en wijkraden. Dit verdiepende
casusonderzoek geeft inzicht in de functies van de dorps- en wijkraden in deze twee
gemeenten en de waardering die daarvoor bestaat. Bestuurders van dorps- en wijkraden in Apeldoorn en Noordoostpolder zien hun toegevoegde waarde vooral in het
licht van een klankbordfunctie en de schakel tussen burgers en bestuur. Uit de
enquête blijkt echter dat de raden hun grootste meerwaarde zien in projecten die
heel direct betrekking hebben op zelfredzaamheid van burgers en de leefbaarheid in
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
de buurten. Op de vraag ‘Wat was het afgelopen jaar de belangrijkste prestatie of
winstpunt van uw dorps- of wijkraad?’ werd bijvoorbeeld geantwoord:
•
•
•
•
•
realisatie van de dorpswinkel;
renovatieproject van een fietsbrug;
de realisatie van een voetbalkooi;
het behoud van de vrijwillige brandweer;
verkeersmaatregelen in de wijk.
De verantwoordelijk bestuurders zien de toegevoegde waarde van dorps- en wijkraden in onder meer de rol die ze als gesprekspartner kunnen vervullen, de stimulans
die (het bestaan van) dorps- en wijkraden geven aan het vrijwilligerswerk en in het
feit dat het kweekvijvers vormen voor nieuwe politici.
5
Tot slot
5.1Knelpunten
Analyse van evaluaties13 leert dat er een aantal kanttekeningen is te plaatsen. Deze
zijn hieronder weergegeven, onderscheiden naar taken en bevoegdheden, communicatie, invloed op beleid en doorwerking, verschillen tussen dorps- en wijkraden
en ten slotte representativiteit.
Taken en bevoegdheden
• onduidelijkheid over de bevoegdheden van de dorps- en wijkraden;
• onduidelijkheid over de taken dan wel het werkterrein van de dorps- en wijkraden;
• gebrekkig verwachtingenmanagement met betrekking tot taken en bevoegdheden;
• te hoge verwachtingen van de gemeente met betrekking tot doelstellingen en
taken van (bestuurders van) dorps- en wijkraden;
• kleinere zaken die passen binnen vigerend beleid worden opgepakt door de
gemeente, maar over de doorwerking van meer wezenlijke zaken ontstaat
gemakkelijk teleurstelling bij dorps- en wijkraden;
• het ontbreekt aan een heldere visie op burgerparticipatie.
Communicatie
• onduidelijkheid wie aanspreekpunt is voor de dorps- en wijkraden;
• onduidelijk wanneer input ambtelijk of bestuurlijk wordt ingebracht;
·· 67 ··
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
• geen informatie/terugkoppeling van ambtenaren en bestuurders over wat er
gaat gebeuren/is gebeurd met adviezen, vragen en verzoeken ofwel: ontevredenheid over wederkerigheid communicatie: dorps- en wijkraden communiceren
wel met de gemeente maar andersom gebeurt dit te weinig in de ogen van de
vertegenwoordigers van de dorpen en wijken;
• communicatie met dorps- en wijkraden niet geformaliseerd: wie het hardst
schreeuwt, lijkt het meest voor elkaar te krijgen;
• dorps- en wijkraden ervaren problemen betreffende de complexiteit van de
beleidsdossiers en de ‘taal’ waarin deze zijn gesteld;
• niet zelden krijgt het samenspel met ambtenaren van de vak-afdelingen niet of
nauwelijks gestalte, waardoor het contact te zeer beperkt blijft tot overleg met
de contactambtenaar.
·· 68 ··
Invloed op beleid en doorwerking
• bestuurders en ambtenaren oordelen doorgaans positiever over de doorwerking
van adviezen van de dorps- en wijkraden dan de bestuurders van die dorps- en
wijkraden;
• vaste sectorale beleidskaders staan regelmatig een snelle doortastende (dorps- of
wijk)aanpak in de weg;
• dorps- en wijkraden worden niet consequent vroegtijdig betrokken bij de ontwikkeling van beleid en de uitvoering ervan;
• er is onvoldoende of geen dialoog tussen dorps- en wijkraden en college naar
aanleiding van een advies: een advies lijkt in een ‘black box’ terecht te komen.
Verschillen dorps- en wijkraden
• de onderlinge verschillen binnen een gemeente tussen het functioneren van de
raden (dorpsraden, wijkraden of beide) kunnen groot zijn, met betrekking tot
de mate van representativiteit, ontplooide activiteiten (actief tot nauwelijks
levensvatbaar of gerichtheid op veiligheid versus organiseren van sociale activiteiten), de kwaliteit van de bestuurders enzovoort;
• dorpen zijn doorgaans een meer natuurlijke entiteit en dorpsraden functioneren
niet zelden daardoor beter als vertegenwoordiger van een territoriaal begrensde
gemeenschap.
Representativiteit
• animo om zitting te nemen is in sommige wijken of dorpen beperkt;
• bepaalde (groep) bestuurders binnen dorps- of wijkraad is te dominant en
houdt andere bewoners af van deelname in bestuur en activiteiten;
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
• een kleine groep bestuurders neemt alle taken binnen dorps- of wijkraad op zich
waardoor anderen afhaken;
• er is sprake van ondervertegenwoordiging van bepaalde groepen.
De analyse van evaluatieonderzoeken leert dat er sprake is van een top-down-benadering. Gemeenten zijn leidend en regisserend. Ook de raden met privaatrechtelijke basis zijn voor hun bestaansrecht en activiteiten voor een belangrijk deel
afhankelijk van financiering door de gemeente en afhankelijk van de bereidheid en
dus de mate waarin de gemeente de dorps- of wijkraad betrekt bij besluitvorming.
Voor gemeenten is het een uitdaging om bottom-up initiatieven te stimuleren. Het
is doorgaans nog vooral een kwestie van ‘vergroting van draagvlak voor gemeentelijk beleid’. In beperkte mate is sprake van ‘bevordering van de eigen verantwoordelijkheid van burgers’.
5.2Burgerparticipatie en territoriale representatie: vergelijkbare uitdagingen
Het kabinet bepleit bij monde van de minister van Binnenlandse Zaken de oprichting van dorps- en wijkraden om de kloof tussen burger en bestuur te verkleinen.
Hoewel het in kaart brengen van het realiseren van deze ambitie geen deel van het
uitgevoerde onderzoek naar dorps- en wijkraden betrof, valt er wel wat over te zeggen. Dorps- en wijkraden die opereren als een soort van (veelal niet rechtstreeks
gekozen) miniparlement worstelen niet zelden met de legitimiteitsvraag. Het zijn
geen direct gekozen afgevaardigden die (naar evenredigheid) groepen bewoners
vertegenwoordigen. Dat hoeft geen probleem te zijn voor het leveren van een betekenisvolle bijdrage, maar kan dat wel als een probleem ervaren worden. Dat blijkt
uit het feit dat evaluaties leren dat enkelen te dominant zijn waardoor anderen
afhaken, en uit het feit dat sommige groepen ‘ondervertegenwoordigd’ zijn.
Eerder in dit artikel is al opgemerkt dat gemeenten bewust en ook onbewust dorpsen wijkraden opvatten en beschouwen als een vorm van burgerparticipatie. In de in
2010 verschenen publicatie ‘De staat van het bestuur, een uitgave van het Ministerie van BZK’, wordt geconcludeerd dat door gemeenten wordt aangegeven dat ‘vergroting van het draagvlak voor gemeentelijk beleid’ de belangrijkste reden is voor
burgerparticipatie. Gemeenten geven in meerderheid (twee derde van de respondenten in dit onderzoek naar De staat van het bestuur) aan dat de praktijk daarmee
verschilt van het eigenlijk gewenste doel van burgerparticipatie, namelijk de ‘bevordering van de eigen verantwoordelijkheid van burgers’.14 De Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) stelt dan ook in Vertrouwen in burgers dat
·· 69 ··
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
de grootste uitdaging is gelegen in het ‘verbreden van beleidsparticipatie naar
andere beleidsfasen’. Maatschappelijk initiatieven zullen niet altijd makkelijk ‘passen’ in het beleidsperspectief van beleidsmakers. Zeker als deze initiatieven zich
begeven op de velden van beleidsparticipatie en maatschappelijke participatie, kunnen ze zeer ontregelend maar ook van grote toegevoegde waarde zijn voor beleidsmakers: ze kunnen verstarde denkkaders doorbreken. Deze uitgangspunten vragen
om ruimdenkende beleidsmakers die bereid zijn te bouwen aan vertrouwen en de
grondvesten te leggen voor een nieuwe generatie ‘doe-democratie’: stapje voor
stapje, experimenterend, lerend en waar nodig achteraf corrigerend.’15
·· 70 ··
Het is een pleidooi voor de overgang van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie: de overheid moet niet initiëren maar gaan faciliteren. Het onderzoek naar
dorps- en wijkraden heeft duidelijk gemaakt dat ook voor deze binnengemeentelijke vormen van representatie geldt dat het een uitdaging is deze territoriale representatiestructuren te benutten om bottom-up initiatieven te initiëren. De casusonderzoeken in Apeldoorn en Noordoostpolder leren bijvoorbeeld dat burgers
zelfredzaam kunnen en willen zijn. Betrokkenen bij de dorps- en wijkraden in deze
beide gemeenten geven aan dat zij hun meerwaarde zien in projecten die heel direct
betrekking hebben op en uiting geven aan de zelfredzaamheid van burgers. De
gegeven voorbeelden getuigen daar ook van: onder andere realisatie van een dorpswinkel en het behoud van de vrijwillige brandweer. Dat de voorwaarden voor bottom up initiatieven niet zonder meer en zeker niet gemakkelijk te realiseren blijken,
leert ook de rapportage Een beroep op de burger. Minder verzorgingsstaat, meer
eigen verantwoordelijkheid? van het Sociaal en Cultureel Planbureau.16 Hierin
staat: ‘in veel bewonersraden heerst het gevoel niet gehoord te worden door de
gemeente en dit is nog altijd een grote bron van ergernis’. Een pleidooi voor dorpsen wijkraden is een pleidooi voor zelfredzaamheid en burgerinitiatieven. De minister van BZK, en met hem het kabinet, moet zich realiseren dat dit betekent dat de
politiek ‘met het overdragen van taken aan de samenleving, ook zeggenschap dient
over te dragen’. Want, aldus de Raad voor het openbaar bestuur, burgerschap staat
niet los van eigenaarschap. Het loslaten van publieke taken door de overheid gaat
slecht samen met een overheid die tegelijk ruimte wil houden om zelf te sturen’.17
Noten
1Van 96% van de Nederlandse gemeenten is antwoord verkregen op de vraag ‘hoeveel dorps- en
wijkraden er in de gemeente zijn. Van de gemeenten waarin dorps- en wijkraden voorkomen
heeft 89,8% van de respondenten de enquête volledig ingevuld. Zie voor de volledige
onderzoeksverantwoording het rapport Dorps- en wijkraden in Nederland (Uitgave van het
ministerie van BZK, Den Haag 2013). Te raadplegen via de site http://www.rijksoverheid.nl/
Dorps- en wijkraden in nederland
Bestuurswetenschappen ·· № 5-6 ·· 2013
documenten-en-publicaties/rapporten/2013/04/03/rapport-dorps-en-wijkraden-in-nederland.
html
2B. Peeters, Burgerparticipatie in de lokale politiek. Een inventarisatie van gemeentelijk beleid en
activiteiten op het gebied van burgerparticipatie (Uitgave van ProDemos, Amsterdam, 2012), p. 5.
3Geciteerd in: S.A.H. Denters, P.J. Klok, Dorps- en wijkraden in Europa (Universiteit Twente,
2013), p. 4.
4In rapport opgesteld door B&A getiteld: Samen voor de wijk. Inzicht in de adviesrelatie wijkraden
& Gemeente Utrecht (juni 2009), p. 11.
5Geciteerd in Zestien dorps- en wijkraden, één gemeente! Een onderzoek naar het wijkgericht werken
in Weert (rekenkamerrapport gemeente Weert, 2008), p. 1.
6Naar aanleiding van verschijnen van het rapport Dorps- en wijkraden in Nederland heeft een
aantal betrokkenen zich gemeld met correcties en aanvullingen op de in de rapportage
gepresenteerde gegevens. Verenigingen van kleinen kernen, die in een aantal provincies bestaan,
hebben het ministerie op de hoogte gebracht van deze aanvullingen en correcties. Dit artikel is
gebaseerd op de gegevens die ten grondslag lagen aan het rapport zoals dat door BZK publiek is
gemaakt. De nagekomen informatie zou slechts op procentpunt niveau tot andere cijfers leiden.
7 Verordening op de wijkraad Pernis
8Reglement Dorpsraad Borkel & Schaft.
9www.wijkraaddenaald.nl
10Participatie in Babberich, Youtube, 2012.
11 Voor deze en de volgende tabellen geldt dat de percentages niet tot 100 optellen omdat meerdere
antwoorden mogelijk waren.
12 Verordening Dorps- en wijkraden 2009, gemeente Apeldoorn
13 Zie voor de geanalyseerde evaluaties het rapport Dorps- en wijkraden in Nederland (Uitgave van
het ministerie van BZK, Den Haag 2013), p. 39. Te raadplegen via de site http://www.
rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2013/04/03/rapport-dorps-enwijkraden-in-nederland.html
14 De staat van het bestuur (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2010),
pagina 93.
15 Vertrouwen in burgers (Amsterdam 2012), p. 12.
16 Een beroep op de burger. Minder verzorgingsstaat, meer eigen verantwoordelijkheid? (Uitgave van
het Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 2012), p. 258.
17 Loslaten in vertrouwen (Uitgave Rob, Den Haag, 2012), p. 70.
·· 71 ··

Download Report