Abdelkader

Bekostiging regionaal watersysteembeheer
Kaderrichtlijn water
M. Abdelkader
Water en infrastructuur
10-06-2014
Inleiding
Water, schoon drinkwater! Door ons, de burgers in Nederland, wordt dat als de normaalste zaak van
de wereld gezien. Er wordt dan ook hard gewerkt om dit mogelijk te maken, maar daar hangt een
prijskaartje aan. Het watersysteembeheer heeft niet alleen betrekking op drinkwater, maar dat is wel
het eerste waar de normale burger aan denkt als het gaat over de bekostiging hiervan.
Voor onbeperkt schoon drinkwater is een prijs betaald, in 2012, die varieerde van 1,09 tot 2,07 euro
per 1000 liter.1
Voor de bescherming tegen overstromingen, het onderhoud van de watergangen en de zuivering
van afvalwater betaalt een gemiddeld gezin 270 euro per jaar aan het waterschap.2 De opvang en het
transport van afvalwater en hemelwater en de stedelijke zorg voor het grondwater kost gemeenten
1,3 miljard per jaar. Dit wordt voor 97% gefinancierd uit de rioolheffing.
Het waterbeheer door het Rijk wordt grotendeels betaald uit de algemene middelen. Hiermee is een
korte weergaven gegeven van de kosten van het watersysteembeheer. Hierna zal ik de bekostiging
van het regionale watersysteembeheer verder uiteenzetten en ingaan op de betrokken partijen. De
Kaderrichtlijn water (verder: KRW) zal hierbij worden aangehaald. Dit zodat beantwoord kan
worden wat naar mijn mening de beste vorm is om het regionale watersysteembeheer te bekostigen.
Eerst zal dus de financiering worden uiteengezet.
Financiering
De Nederlander betaalt voor het waterbeheer een redelijke prijs. De totale uitgaven voor watertaken
bedragen 6,67 miljard euro per jaar dat is iets meer dan 1,1% van het Bruto Nationaal Product.3
Hierin is alles inbegrepen: de waterkeringszorg, het waterkwantiteits- en waterkwaliteitsbeheer
inclusief zuiveringsbeheer, het grondwaterbeheer, het rioolbeheer, de drinkwatervoorziening en het
vaarwegbeheer. Voor de waterschappen geldt dit financieringsmodel in optima forma. Zij
financieren ruim 95% van hun uitgaven via eigen belastingen waardoor zij financieel gezien vrijwel
volledig self supporting en dus onafhankelijk zijn. Hiermee nemen zij nadrukkelijk een andere
positie in dan provincies en gemeenten, die voor de financiering van hun taken immers sterk
afhankelijk zijn van de algemene rijksmiddelen en het grootste deel van hun inkomsten genereren
door de uitkeringen uit het Provinciefonds en Gemeentefonds. Een Waterfonds is er niet.4
Alle uitgaven die gemaakt worden voor de uitvoering van de watertaken gericht op het op orde
houden van de functies van het watersysteem voor waterketen en waterbeheer wordt gerekend tot
de uitgaven voor het waterbeheer in Nederland. Hierbij dient een onderscheid te worden gemaakt
tussen: uitgaven, kosten en lasten.
Uitgaven: het totale bedrag in euro's dat wordt uitgegeven. Er is sprake van een uitstroom van
liquide middelen. Bij een uitgave is ook altijd sprake van een duidelijke ontvangst, bijvoorbeeld een
natuurvriendelijke oever.
Kosten: dit is niet hetzelfde als uitgaven. Kosten treden op als gevolg van waardevermindering van
het geïnvesteerde kapitaal door het gebruik ervan. De kosten van investeringen bestaan uit rente- en
afschrijvingskosten. Naast deze kosten zijn er uitgaven die tevens als kosten in een bepaalde
periode kunnen worden aangemerkt, namelijk periodiek terugkerende "out of pocket-kosten".
1
http://www.helpdeskwater.nl/publish/pages/26880/nl0925520_eindrapport_wie_betaalt_krw_def.pdf
Gemiddeld gezin: 4 personen wonend in een huis van ongeveer 200.000 euro.
3
OECD (2014), p. 142
4
De hoofdstukken zoals deze zijn opgenomen op blackboard.
2
Lasten: ter dekking van van de kosten van de watertaken zullen waterbeheerders deze doorbelasten
naar particulieren (huishoudens, bedrijven en andere partijen) die gebaat zijn bij deze partijen.
De lasten komen overeen met het bedrag dat in een bepaalde periode in rekening wordt gebracht
aan particulieren.
De totale uitgaven voor waterbeheer in de periode 2009-2027 wordt duidelijk weergegeven in
figuur 1.
Figuur 1: Overzicht uitgaven overheid watertaken 2009-2027 (in miljard €)
Dit betreft zowel de uitgaven van het Rijk en regionale overheden als de uitgaven van het
bedrijfsleven en particuliere organisaties. In het volgende hoofdstuk zullen de betrokken partijen
nader worden uiteengezet.
De uitgaven van de regionale overheden aan waterkwaliteit vinden voor een belangrijk deel plaats
in het kader van de stroomgebiedbeheerplannen (verder: SGBP's). Niet alle maatregelen die worden
genomen, zijn hier echter in opgenomen. Deels ook is sprake van aanvullende maatregelen en
uitgaven aan schoon en natuurlijk water bovenop de maatregelen die in het SGBP terecht zijn
gekomen met een expliciete koppeling met de KRW-doelen.
De partijen die de watertaken uitvoeren en bekostigen zijn vaak niet, of niet altijd de partijen die de
maatregelen financieren. In Nederland is een stelsel van belastingen, heffingen en subsidies van
toepassing op basis waarvan de uitgaven aan watertaken worden bekostigd. De waterbeheerders
hanteren verschillende bekostigingsinstrumenten.
De waterbelastingen kunnen worden onderscheiden in de watersysteemheffing, de
zuiveringsheffing en de verontreinigingsheffing. Een vijftal waterschappen hanteert daarnaast een
wegenheffing. Voor deze heffingen geldt de navolgende beginselen:
- het profijtbeginsel;
- het "vervuiler betaalt"- beginsel;
- het kostenterugwinningsbeginsel;
- het solidariteitsbeginsel;
- het legaliteitsbeginsel.
De kosten worden in het algemeen via decentrale belastingen van provincies, waterschappen en
gemeenten bekostigd, zoals hiervoor is aangegeven. Ook de waterleidingbedrijven berekenen een
prijs voor het door hen geleverde drinkwater. De kosten worden aldus rechtstreeks bij de
belanghebbenden, bij de gebruikers gelegd.
Het grootste deel van de uitgaven wordt ten laste gelegd bij de huishoudens. De overige 25% van de
uitgaven worden (indirect) gefinancierd vanuit het bedrijfsleven (landbouw, industrie en overige
bedrijfsleven) en natuurterreinbeheerders.
Slechts het Rijk bekostigt het grootste deel van zijn uitgaven via de algemene rijksmiddelen.
Betrokken partijen
Bij de uitvoering van het waterbeleid is een groot aantal partijen betrokken. Elk van deze partijen
(De overheid, provincies, gemeenten, waterschappen en andere partijen) heeft daarbij zijn eigen rol.
Hierna zal ik kort ingaan op het Rijk, maar verder zal ik mij beperken tot de regionale overheden en
dan met name de waterschappen. Wat betreft de andere partijen, zal ik daar niet al te veel ruimte
aan besteden.
De overheid
Het is de overheid die een publieke taak heeft om zorg te dragen voor een goed waterbeheer. De
publieke taak beoogt bepaalde algemene en particuliere belangen te beschermen, zoals veiligheid,
bewoonbaarheid van het land, voldoende en schoon water, een betrouwbare drinkwatervoorziening
en de mogelijkheden voor particulieren om in hun voedsel en broodwinning te voorzien en te
kunnen recreëren. Ten slotte is ook de bescherming van de ecologische waarde van water een
belangrijk onderdeel van de publieke taak. Deze zorg is opgenomen in de Waterwet.
Art. 1.1 lid 1 Wtw:
Waterbeheer: de overheidszorg die is gericht op de in artikel 2.1 genoemde doelstellingen.
Art. 2.1 Wtw:
Lid 1: de toepassing van deze wet is gericht op:
A. Voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste in
samenhang met
B. Bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
C. Vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
Lid 2: de toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het
eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.
Waterbeheer dient te voldoen aan rechtsstatelijke eisen als legitimiteit en rechtszekerheid.
Daarnaast dient waterbeheer doelmatig te zijn en te worden uitgevoerd op een efficiënte en
effectieve wijze. Dat betekent dat de maatregelen proportioneel moeten zijn en tegen redelijke
kosten moeten worden genomen. Voorts dient met het waterbeheer aan de bovengenoemde
doelstellingen te worden voldaan.
Regionale overheden
Het waterbeheer kenmerkt zich door een deels centrale en deels decentrale benadering, waarbij
samenwerking het motto is. Deze samenwerking heeft betrekking op het internationale beheer van
grensoverschrijdende stroomgebieden, maar ook binnen Nederland dient samengewerkt te worden
door de verschillende waterbeheerders en met het bevoegd gezag op andere beleidsterreinen. De
organisatie van de waterstaatszorg is van belang voor de wijze waarop de publieke taak van het
waterbeheer wordt uitgevoerd. Er is dan ook ruim aandacht voor de organisatie van het
waterbeheer, met bijzondere aandacht voor het waterschap als functioneel decentraal bestuur dat als
speciale taak zorg heeft te dragen voor het watersysteembeheer en het zuiveringsbeheer in een
bepaald gebied.
Slechts voor het versterken van de zogenaamde primaire waterkeringen ontvangen de
waterschappen een subsidie van het Rijk, die in art. 7.23 Wtw wettelijk is vastgelegd. Aanvankelijk
bedroeg deze subsidie 100%. Sinds 2014 is de subsidie beperkt tot 90% van de geraamde kosten
van een sober en doelmatig ontwerp van de maatregelen. Het begrip subsidie is voorts enigszins
bedrieglijk nu de waterschappen conform de afspraak uit het BAW sinds 2011 anderzijds via een
jaarlijkse bijdrage aan de minister een deel van de onderhavige kosten zelf betalen. In 2015 en
daarna bedraagt deze gezamenlijke bijdrage van alle waterschappen met 181 miljoen euro de helft
van deze kosten. De onderhavige bijdrage is geregeld in art. 7.24 t/m 7.26 Wtw.5
Het belangrijkste voordeel van deze eigen bekostigingsstructuur is dat er een constante
financieringsstroom is en dat de daarmee gegenereerde inkomsten volledig bestemd zijn voor het
waterbeheer. Zij zijn als het ware geoormerkt en hoeven niet te strijden met allerlei andere politiek
interessante bestedingsdoeleinden. Aldus vormt het eigen belastinggebied van het waterschap,
waarin tegenwoordig ruim 2,5 miljard euro per jaar omgaat, een belangrijke voorwaarde voor een
duurzaam waterbeheer. Gezien de uitdagingen waarvoor het waterschap zich momenteel geplaatst
ziet (klimaatverandering, zeespiegelstijging, bodemdaling en toenemende verstedelijking), is dat
allesbehalve een overbodige luxe.
In een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer schrijft de Staatssecretaris van Verkeer en
Waterstaat, M.H. Schultz van Haegen - Maas Geesteranus, het volgende over de bekostiging van
het regionale waterbeheer6:
Er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de bekostiging van het watersysteem en de
bekostiging van de waterketens.
De waterketen kent drie schakels:
- de drinkwatervoorziening uitgevoerd door de drinkwaterbedrijven;
- de inzameling en afvoer van afvalwater via de riolering door de gemeenten;
- de zuivering van afvalwater door de waterschappen.
Het watersysteem is het systeem van oppervlaktewater en grondwater. De waterschappen hebben
de zorg voor het regionale watersysteem. Er zijn ook watersysteemtaken waarvoor de
verantwoordelijkheden bij andere overheden liggen.
Wat betreft de bekostiging van de waterketen, zegt de staatssecretaris, dat bij het vaststellen van de
gewenste financiering als uitgangspunt wordt gehanteerd dat de waterketen bestaat uit een pakket
aan samenhangende individuele diensten waarvoor in beginsel een kostendekkende prijs wordt
gevraagd. De kosten worden geïndividualiseerd en de gebruiker kan via zijn verbruik invloed
uitoefen op de rekening.
Dat eigen belastinggebied, dat hiervoor uiteengezet is, van het waterschap dateert al van eeuwen
terug. Aanvankelijk bestond de bijdrage van de grondeigenaren aan het waterschap uit zogenaamde
bijdragen in natura (onderhoudsdiensten). Het nadeel hiervan was dat dit onvoldoende zekerheid
bood dat het noodzakelijke onderhoud adequaat en tijdig werd uitgevoerd. Om deze reden werden
deze bijdragen in de late Middeleeuwen gemeen gemaakt en naar ratio van het grondbezit
omgeslagen over alle ingelanden van het waterschap. Vandaar dat de waterschapsbelasting tot voor
kort omslag heette.
Een aantal jaren geleden is in het kader van een interdepartementaal beleidsonderzoek nog een
politieke discussie gevoerd over de bekostiging van het regionaal waterbeheer. De regering
concludeerde uiteindelijk dat de financieel onafhankelijke positie van het waterschap gecontinueerd
5
Wetten van 23 mei 2011, Stb. 270 en 15 mei 2013, Stb. 280. Zie hierover Havekes en de Putter 2013, p.
237-242.
6
Brief van 16 feb 2004
diende te worden: "Om de regionale wateropgaven efficiënt en slagvaardig uit te kunnen voeren is
een eigen bekostigingsstructuur onder verantwoordelijkheid van eigen bestuurders de beste keuze."7
De Tweede Kamer stemde medio 2004 met deze keuze in.8 De OESO karakteriseert in haar recente
studie over het Nederlandse waterbeheer het financieringsstelsel als robuust, waarmee overigens
niet is gezegd dat geen verbeteringen mogelijk zijn. De OESO ziet namelijk graag een versterking
van de toepassing van de principes "de vervuiler betaalt" en de "belanghebbende/gebruiker betaalt"
in welk kader heffingen op diffuse bronnen, waaronder die vanuit de landbouw, en heffingen op het
onttrekken van water wordt voorgesteld.
Iedereen in Nederland betaalt elk jaar belasting voor de waterschappen. Maar de rekening voor de
waterschappen komt steeds meer voor rekening van de burger, blijkt uit berekeningen die het
onderzoeksinstituut Coelo uit Groningen maakte.9
Dijkgraaf Lambert Verheijen van het waterschap Aa en Maas laat in Nieuwsuur zien wat er wordt
gedaan van de opbrengst van de waterschapsbelasting. De 24 waterschappen zijn verantwoordelijk
voor onder meer veilige dijken, zuiveren van water en ecologische projecten. Daarvoor is ieder jaar
25 miljard euro nodig. Sinds 2000 is er een lastenverschuiving gaande. Boeren betalen 65 miljoen
euro minder aan waterschapslasten, terwijl de lasten voor de burgers met 650 miljoen euro stegen.
De fracties van D66 en de SP in de Tweede Kamer willen opheldering van minister Plasterk van de
Binnenlandse Zaken over de lastenverschuiving ten nadele van de burgers. De PvdA laat weten dat
de boeren evenredig moeten meebetalen aan de kosten van de waterschappen.
De SP wil de waterschappen opheffen en hun bezigheden onderbrengen bij de provincies. Volgens
D66-kamerlid Gerard Schouw is de lastenverschuiving een gevolg van de geborgde zetels voor de
agrariërs in de besturen van de waterschappen. ‘’We moeten daar van af’’, zegt Schouw.
Deze lastenverschuiving heeft vooral betrekking op de kosten voor het beheer van het
watersysteem: dijkversterkingen, verbeteren van de waterkwaliteit en ecologische plannen. Van de
1,3 miljard euro die voor deze taken wordt geheven, wordt 90 procent betaald door de burgers, een
heel klein deel door bedrijven en 10 procent door de boeren. In 2000 werd nog 70 procent van de
lasten betaald door de burgers en 30 procent door de boeren.
Volgens Corine Hoeben, onderzoeker van onderzoeksinstituut Coelo, is de lastenverschuiving er
gekomen door een succesvolle lobby van de boeren. 10"De waterschappen zeggen dat ze meer zijn
gaan doen voor de stedelijke gebieden en dat huishoudens dus meer moeten gaan betalen, maar ik
heb nooit cijfers gezien die dat onderbouwen. Ik twijfel of een dergelijk grote verschuiving wel
klopt."
Er is nog een maatregel bijgekomen die de rekening voor boeren verlaagt. Gemeenten moeten nu
extra waterschapslasten betalen voor het beheer van wegen, zegt wethouder Ruud Grondel van
Diemen, die hierover het woord voert namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (verder:
VNG). "Soms moeten gemeenten nu het dubbele of meer gaan betalen. Deze maatregel was bedoeld
om een scheefgegroeide situatie in het waterschap Delfland te repareren, maar nu maken bijna alle
waterschappen gebruik van deze mogelijkheid."
De VNG wil deze maatregel, die de gemeenten 6 miljoen euro extra zou kosten, in maart bij een
overleg met minister Schultz van Infrastructuur en Milieu ter discussie stellen.
Naast de politieke lobby in Den Haag is er nog iets dat de verschuiving van lasten mogelijk heeft
gemaakt: de machtige positie van de boeren in de waterschappen. Buiten de waterschapsverkiezing
7
Kamerstukken II 2003/04, 29 428, nr. 1
Beschouwingen Havekes 2004
9
http://nieuwsuur.nl/onderwerp/608569-burger-krijgt-rekening-waterschappen.html
8
10
Het systematisch beïnvloeden van de besluitvorming door belanghebbenden bij politici e.d. Bron:
wikipedia.
om zijn ze in elk bestuur verzekerd van drie of vier geborgde zetels. De boeren kunnen twee keer
stemmen en de opkomst, tijdens de verkiezingen, is groter in het platteland.
Hoe het op Europees niveau zou moeten gaan zal hierna besproken worden.
De Kaderrichtlijn water
Er is op Europees niveau in de afgelopen decennia een grote hoeveelheid aan waterrichtlijnen tot
stand gebracht die er toe hebben geleid dat er een adequaat waterbeheer eerder werd belemmerd dan
bevorderd. Om die reden is de KRW tot stand gebracht. Op 22 december 2000 is de KRW in
werking getreden.11 Met de KRW is een nieuwe benadering in het waterrecht in gang gezet. Nieuwe
elementen betreffen het integrale stroomgebied beheer, de keuze voor een "governance"
benadering, het beheer van water als natuurlijke hulpbron, een dwingend prijsstellingsbeleid,
klimaatverandering en publieke participatie. Deze beleidsveranderingen hebben ook invloed op de
wetgeving gehad.
De KRW beoogt het Europese waterbeleid transparanter en doeltreffender te maken. Dit gebeurt
door het bieden van een samenhangend wettelijk kader voor het waterbeheer, waarbij recht wordt
gedaan aan het subsidiariteitsbeginsel. De KRW integreert een aantal waterrichtlijnen maar vereist
geen integrale waterwet in het nationale recht van de lidstaten. Een dergelijk Europees wettelijke
kader was nodig. De oudere Europese waterregelgeving was een lappendeken van verschillende
soorten richtlijnen, die uitgingen van verschillende benaderingen, en verschillende juridische
instrumenten, waarbij de onderlinge samenhang niet altijd even duidelijk is.12
De KRW is eveneens bedoeld om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit een aantal
internationale verdragen. Het belangrijkste hiervan is het Verdrag van Helsinki. De KRW kiest,
evenals het Verdrag van Helsinki, voor een stroomgebiedbenadering waarbinnen het waterbeheer
vorm dient te krijgen.
De richtlijn beoogt bij te dragen aan:
- de afzwakking van de gevolgen van overstromingen en perioden van droogte;
- de beschikbaarheid van voldoende oppervlaktewater en grondwater van goede kwaliteit voor een
duurzaam, en evenwichtig en billijk gebruik van water;
- de significante vermindering van de verontreiniging van het grondwater;
- de bescherming van territoriale en mariene wateren.
Deze doelstellingen zijn bijzonder ruim en omvatten het hele watersysteembeheer zoals Nederland
dat kent: de bescherming van de kwaliteit en kwantiteit van zowel oppervlaktewater als grondwater
en zeewater. Daarbij ziet de KRW ook op de bescherming tegen overstromingen, wateroverlast en
waterschaarste.
De KRW wordt gekenmerkt door zijn cyclische en programmatische benadering die een adaptief
waterbeheer goed mogelijk maakt en tegelijkertijd kan zorgen voor billijke verdeling van
noodzakelijke maatregelen en kosten over de verschillende betrokken partijen.13
In het waterbeheer is de gebiedsbegrenzing altijd gebaseerd op stroomgebieden of een deel ervan.
Dat vloeit direct voort uit de KRW. Landen die een stroomgebied delen hebben een gezamenlijke
verantwoordelijkheid om te zorgen dat, in beginsel, in 2015 alle wateren in een goede toestand zijn.
11
Josefsson & Baaner 2011, p. 463 - 486
12
Grimeaud 2004, p. 27 - 39 en Blöch 2004, p. 170 - 178
De hoofdstukken zoals deze zijn opgenomen op blackboard.
13
Een belangrijke overkoepelende doelstelling van de KRW is het bijdragen aan de beschikbaarheid
van voldoende oppervlaktewater en grondwater van goede kwaliteit voor een
duurzaam,evenwichtig en billijk gebruik van water.14 Dat vraagt om een rechtvaardige en billijke
verdeling van de lusten en de lasten over alle partijen binnen het stroomgebied. Het gaat daarbij om
een verdeling tussen lidstaten, tussen de verschillende belanghebbende sectoren en binnen de
diverse sectoren. Daarvoor is een verdelingsmechanisme nodig. De verdeling van verschillende
gebruiks- en watervervuilingsrechten vindt in het waterbeheer onder andere plaats door middel van
de stroomgebiedbeheerplannen en maatregelenprogramma's en het systeem van
vergunningverlening. Leidend bij de verdere uitwerking van het waterbeheer is het beginsel dat
vervuiling bij de bron wordt aangepakt, het preventiebeginsel en het beginsel dat kosten van
waterdiensten moeten worden teruggewonnen.
Art. 9 KRW:
De lidstaten houden rekening met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten,
inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, met inachtneming van de economische
analyse volgens bijlage III en overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt.
De lidstaten zorgen er tegen 2010 voor:
- dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden
efficiënt te benutten, en daardoor een bijdrage te leveren aan de milieudoelstellingen van deze
richtlijn;
- dat de diverse watergebruiksectoren, ten minste onderverdeeld in huishoudens, bedrijven en
landbouw een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van kosten van waterdiensten,
die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III en rekening houdt
met het beginsel dat de vervuiler betaalt.
De lidstaten kunnen daarbij de sociale effecten, milieu-effecten en de economische effecten van de
terugwinning alsmede de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken
gebieden in acht nemen.
Art. 3 lid 2 KRW:
De lidstaten zorgen voor de passende administratieve regelingen, met inbegrip van de aanwijzing
van de passende bevoegde autoriteit, voor de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn
binnen ieder stroomgebiedsdistrict op hen stroomgebied.
Het evenredigheids- en proportionaliteitsbeginsel vereist dat de feitelijke maatregelen en financiële
lasten billijk worden verdeeld en het transparantiebeginsel vereist dat duidelijk is waar de
kostenverdeling op is gebaseerd. De stroomgebiedbeheerplannen en de maatregelenprogramma's
dienen niet alleen te garanderen dat aan de doelstellingen zal worden voldaan, maar ook dat de
gekozen verdeling, instrumenten en maatregelen voldoen aan deze beginselen.
Er is een belangrijke rol weggelegd voor financiële instrumenten. Een verandering die grote
gevolgenheeft voor het waterbeheer in de Unie is het prijsstellingsbeleid en de verplichting de
kosten voor waterdiensten terug te winnen bij de gebruikers van die diensten. "Waterdiensten" is
een ruim begrip en omvat praktisch het gehele waterbeheer. In dit verband is de status van water als
publiek goed relevant. In de eerste plaats omdat het publieke goed "water" beschikbaar moet zijn
voor iedereen. In de tweede plaats dient het prijsstellingsbeleid te passen binnen het Europese
mededingingsrecht en kan geen ongeoorloofde staatssteun worden verleend.
14
Art. 1 KRW
Milieurechtelijke beginselen vragen een aanpak bij de bron en betaling door de vervuiler. Dit vraagt
enerzijds dat degenen die gebruik maken van waterdiensten en/of waterverontreiniging veroorzaken
daar een proportionele financiële bijdrage voor betalen. Het kan dan ook worden betwijfeld of het
voorstel voor het afschaffen van de verontreinigingsheffing voor directe lozingen op
oppervlaktewater omdat daar geen concrete zuiveringsinspanning van de waterbeheer tegenover
staat15, past binnen de randvoorwaarden van de KRW. Dit omdat het van een onjuiste uitleg van de
verplichting tot het terugwinnen van kosten van waterdiensten uitgaat, in strijd is met het beginsel
de vervuiler betaalt en met de Europese mededingingsregels. Het betekent anderzijds dat de
overheid alleen vergoedingen mag betalen voor het leveren van waterdiensten of
ecosysteemdiensten door particulieren als meer gedaan wordt dan wettelijk verplicht is. De KRW
biedt een goed kader voor een billijke verdeling van kosten en maatregelen. Om te bepalen wat
billijke maatregelen zijn en wie daarvoor moet betalen dient duidelijk te zijn wat en wie de
waterproblemen veroorzaken, hiervoor kan de informatie die uit het cyclische proces van impact bepaling - doelvaststelling - planvorming - maatregelen en monitoring goede diensten bewijzen.
Kijkend naar de overheid dan komen de uitgaven voor de aanvullende maatregelen voor de KRW
via belastingheffing uiteindelijk terecht bij burgers en ondernemingen. Voor de huishoudens gaat
het voor de periode 2009-2015 om circa 1,6 miljard euro. Dit komt overeen met ongeveer 75% van
de totale KRW lasten. Het grootste deel hiervan, 1 miljard euro, loopt via de waterschappen en de
watersysteemheffing. De rest via de algemene middelen, 0,2 miljard euro, en de rioolheffing, 0,3
miljard euro. De resterende 0,5 miljard euro aan overheidsuitgaven voor de KRW in de periode
2009-2015 wordt doorbelast aan bedrijven en andere particuliere organisaties. De verdeling van
deze lasten over landbouw, industrie en overige organisaties is ongeveer dezelfde als gepresenteerd
in figuur 2.
Figuur 2: Verdeling lastendruk uitgaven overheid watertaken 2009-2015 (in %)
Tegelijkertijd is een beleidsdoel geformuleerd om de regionale lasten te beperken, wat nauwlettend
in de gaten wordt gehouden en minder ruimte laat voor doorbelasting van de kosten.
15
Wijziging van de Waterwet en enkele andere wetten, Stb, 2014, p. 21. Inwerkingtreding op 1 juli 2014
Conclusie
Uit bovenstaande volgt dat er verschillende partijen zijn die uiteindelijk de maatregelen voor de
KRW betalen. Wat naar mijn mening de beste vorm is om het regionale watersysteembeheer te
bekostigen, mede in het licht van KRW komt op het volgende neer. Kijkend naar de overheid dan
komen de uitgaven voor de aanvullende maatregelen voor de KRW via belastingheffing uiteindelijk
terecht bij burgers en ondernemingen. Voor de huishoudens gaat het voor de periode 2009-2015 om
circa 1,6 miljard euro. Het grootste deel hiervan, 1 miljard euro, loopt via de waterschappen en de
watersysteemheffing. De rest via de algemene middelen en de rioolheffing. De resterende
overheidsuitgaven voor de KRW in de periode 2009-2015 wordt doorbelast aan bedrijven en andere
particuliere organisaties (figuur 2).
De KRW kiest, evenals het Verdrag van Helsinki, voor een stroomgebiedbenadering waarbinnen
het waterbeheer vorm dient te krijgen.
De verdeling van verschillende gebruiks- en watervervuilingsrechten vindt in het waterbeheer onder
andere plaats door middel van de stroomgebiedbeheerplannen en maatregelenprogramma's en het
systeem van vergunningverlening. Leidend bij de verdere uitwerking van het waterbeheer is het
beginsel dat vervuiling bij de bron wordt aangepakt, het preventiebeginsel en het beginsel dat
kosten van waterdiensten moeten worden teruggewonnen.
Naar mijn mening is de huidige benadering een goede benadering en is het punt van de SP, het
opheffen van de waterschappen en de bezigheden onder te brengen bij de provincies, totaal geen
goed idee. De provincies komen niet overeen met de stroomgebiedbenadering en dus zou hiermee
de samenwerking complexer maken, dan eenvoudiger.
Het evenredigheids- en proportionaliteitsbeginsel vereist dat de feitelijke maatregelen en financiële
lasten billijk worden verdeeld en het transparantiebeginsel vereist dat duidelijk is waar de
kostenverdeling op is gebaseerd. De stroomgebiedbeheerplannen en de maatregelenprogramma's
dienen niet alleen te garanderen dat aan de doelstellingen zal worden voldaan, maar ook dat de
gekozen verdeling, instrumenten en maatregelen voldoen aan deze beginselen.
Milieurechtelijke beginselen vragen een aanpak bij de bron en betaling door de vervuiler. Dit vraagt
enerzijds dat degenen die gebruik maken van waterdiensten en/of waterverontreiniging veroorzaken
daar een proportionele financiële bijdrage voor betalen.
De KRW biedt een goed kader voor een billijke verdeling van kosten en maatregelen. Om te
bepalen wat billijke maatregelen zijn en wie daarvoor moet betalen dient duidelijk te zijn wat en
wie de waterproblemen veroorzaken, hiervoor kan de informatie die uit het cyclische proces van
impact - bepaling - doelvaststelling - planvorming - maatregelen en monitoring goede diensten
bewijzen.
Echter de rekening voor de waterschappen komt steeds meer voor rekening van de burger. Dit is in
strijd met de "vervuiler betaalt" en de "belanghebbende/gebruiker betaalt"gedachte. De normale
gebruiker is namelijk in verhouding niet de vervuiler. Deze verschuiving heeft te maken met de
succesvolle lobby van de boeren. Dit kan worden tegengegaan door de stemgerechtigde burger er
bewuster van te maken hoe belangrijk de waterschappen zijn. Democratisch moeten de kosten weer
rechtgetrokken worden. Zodra de burgers bewuster zijn over de noodzaak van waterschappen, zal
de opkomst tijdens de stemming hoger zijn en dan ook de invloed van de burgers.
Naar mijn mening is dus de beste vorm om de watersysteembeheer te bekostigen (naar verhouding)
door de mensen/bedrijven die er het meest gebruik en verbruik van maken, ervoor te laten
opdraaien. Waarbij de waterschappen dus bestaan zoals zij zijn, maar dat de normale burger zich er
meer mee moet gaan mengen. Ik kan mijzelf als goede voorbeeld gebruiken, want pas tijdens het
volgen van dit vak ben ik mij er van bewust geworden hoe belangrijk de waterschappen zijn en dat
ik zelf mijn steentje hier aan kan bijdragen door te gaan stemmen. Als meerdere burgers dit zouden
hebben zouden de kosten evenredig worden verdeeld over de gebruikers. Stemmen is ook zeker wat
ik vanaf nu ga doen.

Download Report