Europese aanbeveling en richtsnoer met betrekking tot fraccen. Soft

Uit: Nederlands Tijdschrift voor Energierecht
(maart 2014)
Europese aanbeveling en richtsnoer met
betrekking tot fraccen.
Soft law?
Schaliegaswinning: techniek.
Schaliegas
door: mr. G.C.W. van der Feltz1
Commissie de lidstaten de aanbeveling
gedaan om een set “minimumbeginselen” in
acht te nemen bij de exploratie en winning
van schaliegas (“de Aanbeveling”)2,3. Tevens
heeft de Commissie een richtsnoer gegeven
de
toepassing
milieueffectrapportage
van
aardgas4.
Het
dankt
de
aanduiding “schaliegas” aan het feit, dat het
Op 22 januari jl. heeft de Europese
voor
is
de
richtlijn
(85/337/EEG)
bij
schaliegasprojecten. In deze bijdrage vat ik
Aanbeveling en Richtsnoer samen en ga ik in
op de context waarin de Commissie besloten
heeft voor een aanbeveling en niet voor
regulering in een richtlijn of verordening. In
dat verband besteed ik ook aandacht aan
bestaande relevante Europese regelgeving.
opgeslagen zit in een “shale”, een type
rotsachtige bodem5. Gasvoorkomens in zulk
gesteente kunnen – afhankelijk van de
omstandigheden - worden aangeboord door
een
combinatie
van
fraccen
(ook
wel
‘fracturering’) en horizontaal boren. De
winning van gas waar die techniek voor nodig
is, wordt vaak aangeduid als “unconventional
gas production”. Fraccen is een techniek om
met water rotsachtige bodem open te breken
om winning mogelijk te maken van gas dat
daarin ligt opgeslagen. Fraccen houdt in dat
vloeistof (een mengsel van 98 – 99,5 % water,
een hulpstof (zand, bauxiet of ceramische
korrels) en een chemische toevoeging (0.5 –
2%) die corrosie moet voorkomen, de groei
van bacteriën remmen en de stromings-
1
Godert van der Feltz is partner bij Van der Feltz advocaten.
Aanbeveling betreffende de minimumbeginselen voor de
exploratie en productie van koolwaterstoffen (zoals schaliegas)
met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering,
2014/70/EU. Tegelijkertijd met deze aanbeveling heeft de
Europese commissie een aantal andere - begeleidende documenten het licht doen zien, waaronder een mededeling
aan de Ministerraad en het Europese Parlement (“de
Mededeling”), een persverklaring, een memo bestaande uit een
lijst met vragen en antwoorden en een samenvatting voor het
publiek. Naast de Aanbeveling heeft de Commissie een
richtsnoer afgegeven “Guidance note on the application of
Directive 85/337/EEC to projects related to the exploration and
exploitation of unconventional hydrocarbon (Ref.Ares (2011)
1339393) (“het Richtsnoer”) en de “Commission services
guidance on the main EU environmental legislation applicable
to unconventional hydrocarbons projects involving the use of
high volume hydraulic fracturing” (Ref.Ares (2011) 1404216)
(“legal assessment”). Zie:
http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/unconve
ntional_en.htm
3
Ter wille van de leesbaarheid zal ik hieronder spreken over “de
winning van schaliegas” (en niet over “schaliegasprojecten” of
iets dergelijke). Voor een exploratieboring wordt dezelfde
techniek toegepast als bij winning, daarvoor gelden derhalve
dezelfde aandachtspunten met betrekking tot de gevolgen voor
het milieu. Zoals er gas in shales ligt opgeslagen is er ook olie in
shales. Ik zal niet apart op schalie-olie ingaan.
2
weerstand van de bodem verlagen) onder
hoge druk in de rots wordt geïnjecteerd. Zo
wordt een toegang geforceerd in de rots tot
op een afstand van tientallen meters vanaf de
boring. Na de injectie kan 25-70 à 75% van de
vloeistof (nu gemengd met grondwater) weer
worden opgevangen. Bij de boring naar een
schaliegasvoorkomen is per dag zo’n 1.500 m3
water nodig. Vervolgens wordt – bij het
fraccen - zo’n 11.000 m3 fracturing vloeistof
ingezet. Daar zit zo’n 57 tot 227 m3 aan
4
Zie Stoffers en Reintjes, Jubileumcongres Energie en
energierecht de komende 10 jaar, TvE 2013, p. 31 e.v., p. 35 e.v.
bijdrage ‘Schaliegas in Nederland’ van mr Weisenborn.
5
De “schaal” is een veel voorkomend type sedimentaire rots,
rijk aan organische stoffen, gevormd van afzettingen van
modder, zout, silt (leem), klei en organische stof. In de poriën
van dit slecht doorlatende materiaal bevindt zich aardgas.
1
een
wordt nog weinig schaliegas gewonnen8.
winningslocatie van 2 ha. zullen in een
Overheden aarzelen om de vergunningen te
normaal geval zes tot acht boringen worden
geven voor de proefboringen, die nodig zijn
gedaan, waarmee uit een gebied van 1 tot 2
om goed in kaart te brengen waar geschikte
kilometer gas kan worden gewonnen. Alles bij
voorkomens zijn. Volgens een schatting zou
elkaar is een omvangrijke hoeveelheid water
het winnen van schaliegas in het (voor
nodig6. Fraccen als techniek is niet nieuw: op
schaliegas)
een veel bescheidener schaal wordt – ook in
afhankelijkheid van Europa van de invoer van
Nederland - al jaren gefract om bestaande
gas kunnen verminderen met 6% in 2020 tot
gasvoorkomens waaruit gedurende een lange
ruim 20% in 2040; in dat scenario zal Europa in
periode gas wordt gewonnen voldoende
2040 voor 57% van de totale behoefte
toegankelijk
(“kleinvolume-
afhankelijk zijn van invoer, tegenover 79% in
fracturering”). Bij het winnen van schaliegas
een conservatief scenario, dat uitgaat van
wordt gefract op grotere schaal; tevens wordt
geringe groei van de schaliegaswinning9. Ook
ook grotere afstanden horizontaal geboord,
in Europa wordt nu een debat over de
vaak op een diepte van meer dan 2 kilometer.
voordelen en risico’s van de winning van
In de Aanbeveling wordt daarvoor de term
schaliegas gevoerd. Het debat loopt langs
"grootvolumehydrofracturering" gebezigd. Als
twee verschillende lijnen. Men bestrijdt de
criterium geldt: de injectie in een boorput van
wenselijkheid om überhaupt schaliegas te
1.000 m³ of meer water per fractureringsfase
winnen vanwege de beoogde transitie naar
of van 10 000 m³ of meer water tijdens het
een duurzame energievoorziening en de
hele
Aanbeveling
kosten (het gebruik van grondstoffen en de
beschouwt als "installatie": alle ondergrondse
energie) van de winning van schaliegas. Het
structuren voor de exploratie of productie van
tweede
koolwaterstoffen met gebruikmaking van
onaanvaardbare risico’s voor drinkwater en
grootvolumehydrofracturering.
het milieu inherent zijn aan de winning van
chemische
toevoegingen
te
bij.
houden
fractureringsproces; de
Op
gunstigste
discussiepunt
scenario
is
de
vraag
de
of
schaliegas. In deze bijdrage beperk ik mij tot
Schaliegaswinning in de VS en Europa.
een bespreking van de Aanbeveling. De
In de Verenigde Staten wordt al enige jaren op
Aanbeveling is gericht op bescherming van het
grote
schaal
schaliegas
gewonnen.
De
negatieve gevolgen die dat heeft gehad voor
drinkwater, natuur en milieu hebben in de VS
geleid tot een heftig publiek debat7. In Europa
6
Ontleend aan Annex i, technische samenvatting bij
‘Commission services guidance on the main EU environmental
legislation applicable to unconventional hydrocarbons projects
involving the use of high volume hydraulic fracturing, 2012 (ref.
ares (2011) 1404216;
7
Dit debat is onder andere ontstaan door de Amerikaanse
documentaire Gasland van Josh Fox. Op FracFocus.org is voor
wat betreft de Verenigde Staten informatie te vinden over de
gebruikte vloeistoffen bij hydrofracturering. Openbaarmaking
vindt plaats op vrijwillige basis.
8
Bulgarije, Frankrijk en Duitsland hebben
grootvolumehydrofracturering voorlopig verboden, in
Denemarken, Polen en het Verenigd Koninkrijk heeft een aantal
boringen plaatsgevonden waarbij de techniek is toegepast. In
Nederland is nog niet geboord en heeft het kabinet verdere
besluitvorming opgeschort (zie de brieven van Minister Kamp
aan de Tweede Kamer van 18 september en 13 november 2013,
Kamerstukken II, 2013/14, 28982, 133 respectievelijk
Kamerstukken II, 2013/14, 28982, 135) totdat een landelijk
onderzoek zal hebben plaatsgevonden naar locaties voor
schaliegaswinning (Structuurvisie met plan MER schaliegas, te
zijner tijd onderdeel van de Structuurvisie ondergrond, waarvan
het verschijnen op dit moment door de Minister van I&M is
gepland in maart 2015 (Kamerstukken II 2013/14, 33135, 6).
9
JRC IET 2012 “Unconventional Gas: Potential Energy Market
Impacts in the European Union, p. 221. Naar deze bron wordt
verwezen in de Effectbeoordeling voor de Europese Commissie,
behorend bij de Aanbeveling, par. 9.2.2. en noot 235 en noot 10
van de Mededeling.
2
milieu
en
houdt
aantal
Op veel plaatsen wordt de omvangrijke
minimumbeginselen in. Van de lidstaten
hoeveelheid water die nodig is aangevoerd
wordt verwacht dat zij in hun land borgen, dat
met
bij
verkeersbewegingen op met de bijbehorende
schaliegasboringen
een
en
-winning
die
minimumbeginselen worden gerespecteerd.
vrachtauto’s.
Dat
levert
veel
effecten. Er kan sprake zijn van de noodzaak
om gas af te fakkelen. Er kan ook sprake zijn
Inventarisatie van risico’s.
van emissies als gevolg van lekkage op een
Er is in de lidstaten in opdracht van de
boorlocatie. Al deze effecten dienen met extra
Europese Commissie onderzoek gedaan naar
zorg te worden bewaakt als sprake is van
de risico’s van niet conventionele gas-
Natura 2000-gebieden. De Commissie sluit
10
winning . Een in opdracht van de Europese
niet uit dat er nog sprake is van andere risico’s
Commissie uitgebracht rapport uit augustus
die
2012 dat de risico’s inventariseert11, lijkt een
schaliegasboringen. De Commissie zal daarom
belangrijke rol te hebben gespeeld in de
praktijk
aanloop naar de aanbeveling van de Europese
nauwlettend blijven volgen, zowel in Europa
Commissie.
als elders in de wereld12.
De
Europese
Commissie
zich
en
specifiek
voordoen
wetenschap
op
dit
bij
gebied
onderscheidt een aantal risico’s van fraccen.
Zij wijst op de mogelijkheid van aantasting
(kwantitatief en kwalitatief) van opper-
Bestaande Europese regelgeving.
vlaktewater en grondwater systemen. De
De Commissie stelt vast dat op de winning van
Commissie stelt, dat zich bij de zuivering van
schaliegas al een aantal richtlijnen ter
de (grote) hoeveelheden vrijkomend vuil
bescherming van het milieu, de veiligheid en
water (waaronder brijnwater (grondwater, dat
de gezondheid van toepassing is. Zij wijst op
van nature brak is)) complicaties kunnen
de richtlijnen met betrekking tot arbeids-
voordoen en dat er risico’s bestaan op morsen
omstandigheden
en lekken in het oppervlaktewater. Vaste
omstandigheden in de mijnbouw (92/91/EEG),
materialen die bij het boren naar boven
de
komen kunnen van nature verontreinigd zijn
vergunningen voor de mijnbouw (94/22/EG),
met radioactief materiaal en brijnwater. Bij de
milieueffectrapportage
verwijdering ervan moet derhalve zorgvuldig
milieueffectbeoordeling (2011/92/EU); met
worden
mogelijke
betrekking tot ondergronds en oppervlakte
effecten betreft de boorlocatie: er is sprake
mijnbouwafval (2006/21/EG), de Kaderrichtlijn
van diesel- of gasmotoren en pompen voor
Water (2000/60/EG), de Grondwaterrichtlijn
het injectie proces, alle met mogelijk emissies.
(2006/118/EG),
10
gewerkt.
Een
aantal
Zie voor een overzicht van rapporten: de Mededeling, met
name noten 8, 12-14 en
http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/studies_e
n.htm.
11
AEA Technology plc (in samenwerking met onder meer
Witteveen+Bos en CE Delft), “Support to the identification of
potential risks for the environment and human health arising
from hydrocarbons operations involving hydraulic fracturing in
Europe.” Zie ook het Shale Gas Report for the House of
Commons, Energy and Climate Change Committee.
(non
(89/391/EEG),
discriminatoire)
verdeling
(85/337/EG)
Verordening
1907/2006
inzake
beoordeling
van
en
arbeids-
de
de
van
en
(EG)
nr.
registratie
en
autorisatie
en
beperkingen ten aanzien van chemische
stoffen (REACH, 1907/2006/EC), Verordening
(EU) nr. 528/2012 inzake biociden, Richtlijn
12
Ontleend aan de Mededeling, paragraaf 3.
3
(98/8/EC) inzake het op de markt brengen van
in een steeds sterkere mate geïntegreerd
biociden, Verordening (EU) nr. 525/2013 en
gebeurd. De belangrijkste wetten waarin de
Beschikking
inzake
hiervoor genoemde richtlijnen zijn neergelegd
Industriële
(Wet milieubeheer, Wet algemene bepalingen
nr.
broeikasgassen;
406/2009/EG
de
Richtlijn
Emissies (2010/75/EU) met zijn systeem van
omgevingsrecht,
Best Beschikbare Technieken (“BBT”, in het
beschermingswet 1998, Flora- en faunawet)
Engels BAT (Best Available Techniques) en
zijn al tot op grote hoogte als een
Reference
de
samenhangend systeem te beschouwen. Er is
Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98), Richtlijn
een afgebakende verhouding tussen deze
voor de beheersing van de gevaren van zware
wetten en de Mijnbouwwet c.a. Zoals bekend
ongevallen
bestaat het voornemen tot verdere integratie,
Documents
(Seveso
(“BREF’s”);
II,
96/82/EC)
en
eerst
de
Natuurbeschermingswet, daarna wellicht in
(92/43/EC)
en
de
Milieuaansprakelijkheidsrichtlijn
een
Natuur-
strategische milieu-beoordeling (2001/42/EG),
Habitatrichtlijn
in
Waterwet,
Omgevingswet
en
een
nog slechts één wet. Ook de Aanbeveling zal in
13
(2004/35/EC) . De Commissie stelt vast dat
dit systeem een plaats moeten krijgen.
grootvolumefracturering ten tijde van de
vaststelling van deze regels in Europa nog niet
Aanbeveling, hoofdlijnen.
werd toegepast met als gevolg dat “bepaalde
De Aanbeveling heeft tot doel om de lidstaten
milieuaspecten” daarin niet “aan bod komen.”
die overwegen fraccen toe te staan, te
Tevens stelt de Commissie vast, dat lidstaten
bewegen om te kijken naar gezondheids- en
Europese regelgeving ter be-scherming van
milieurisico’s en de transparantie ten opzichte
het milieu op uiteenlopende wijze zijn gaan
van de burgers te verbeteren. De Aanbeveling
uitleggen en dat zij tot nationale regels zijn
verplicht niet om exploratie of exploitatie met
gekomen, waaronder verboden en moratoria
gebruikmaking
t.a.v.
grootvolumehydrofracturering toe te staan en
grootvolume-fracturering.
implementatie-datum
van
de
De
hiervoor
verbiedt
de
van
lidstaten
niet
om
meer
opgesomde richtlijnen is op een enkele
gedetailleerde maatregelen te treffen die
uitzondering na, verstreken.
beantwoorden aan de specifieke nationale,
regionale of plaatselijke omstandigheden.
De Europese milieuregelgeving is topisch: er
komt een richtlijn of verordening wanneer
De inhoud van de aanbeveling wordt door de
zich
Commissie zelf als volgt samengevat:
in
noodzaak
de
Europese
voordoet
verhoudingen
om
een
de
bepaald
onderwerp te regelen. Het is aan de lidstaten
“De aanbeveling, die voortbouwt op de
om in de implementatie van die onderwerpen
bestaande EU-wetgeving en die waar nodig
een uitvoerbaar en handhaafbaar systeem te
aanvult, nodigt de lidstaten met name uit om:
maken. In Nederland is dat door de jaren heen
• ontwikkelingen vooraf te plannen en
mogelijke cumulatieve effecten te evalueren
13
De Commissie noemt deze richtlijnen in de considerans bij de
Aanbeveling. Zij vat deze richtlijnen en hun betekenis voor de
winning van schaliegas samen in annex II bij haar “legal
assessment (zie hiervoor, noot 1).
alvorens zij vergunningen verlenen;
4
• milieueffecten en -risico's zorgvuldig te
(zie art. 288 VWEU), maar wel met indirecte
beoordelen;
binding15. Hetzelfde geldt voor een richtsnoer.
• ervoor te zorgen dat de integriteit van de
boorputten in overeenstemming is met BBT;
De keuze van de Europese Commissie voor
• de kwaliteit van het lokale water, de lucht en
“soft
de bodem vooraf vast te leggen zodat men
effectrapportage,
eventuele veranderingen kan volgen en
“Commissions staff working document16” dat
risico's bestrijden al naar gelang zij zich
bij de Aanbeveling is gevoegd. In dit
ontwikkelen;
stafdocument
• de emissies naar de lucht te beheersen,
juridische instrumenten vergeleken aan de
inclusief de uitstoot van broeikasgassen, door
hand van parameters als doelmatigheid,
ze af te vangen;
kosten
• het publiek voor te lichten over de in elke
Europese
boorput gebruikte chemische stoffen, en
document de keuze uit vijf mogelijkheden: ten
•
eerste was er de “nulkeuze”: niets doen
ervoor
te
zorgen
dat
exploitanten
gedurende het hele project BBT hanteren.”
law”
en
is
voorbereid
in
een
neergelegd
in
een
worden
vijf
verschillende
werkgelegenheidseffecten.
Commissie
kreeg
volgens
De
dit
(d.w.z. doorwerken op basis van bestaande
richtlijnen). Daarnaast waren er vier actieve
Richtsnoer bij de M.e.r.-richtlijn
14
opties: a) aanbeveling, richtsnoer en het
Met het tegelijkertijd uitgegeven Richtsnoer
bevorderen van vrijwillige afspraken, b)
voor
milieueffect-
amendering van enkele richtlijnen (in ieder
rapportage met betrekking tot onconven-
geval de m.e.r.-richtlijn), c) een kader-richtlijn
tionele gaswinning (“het Richtsnoer”) beoogt
voor
de Commissie een handleiding te geven voor
bouwend op de bestaande richtlijnen ter
de toepassing van de m.e.r.-richtlijn op
bescherming van het milieu en d) regelgeving
schaliegasprojecten. Het Richtsnoer heeft net
met concrete verplichtingen. De optie om
als de Aanbeveling een zekere juridische
schaliegasboringen te “reguleren” met een
binding (zie hierna).
verscherpt
Keuze voor soft law: binding.
15
de
toepassing
van
Zoals ook blijkt uit de woorden “nodigt uit”, is
een aanbeveling van de Europese Commissie
geen rechtshandeling met directe binding
(zoals verordeningen, richtlijnen en besluiten
14
Guidance note on the application of Directive 85/337/EEC to
projects related to the exploration and exploitation of
unconventional hydrocarbon (Ref.Ares (2011) 1339393). Ik
vermeld in dit verband dat het Europees Parlement op 12 maart
jl. akkoord is gegaan met de tekst van de wijziging van de m.e.r.richtlijn. De implementatietermijn van deze nieuwe richtlijn
wordt drie jaar.
grootvolumefractrurering,
aansprakelijkheidsregime
voort-
(dus:
Zie over de status en het functioneren van aanbevelingen en
andere vormen van “soft Law” in de EU EU J. Luijendijk en L.A.J.
Senden, ‘De gelaagde doorwerking van Europese administrative
soft law in de nationale rechtsorde’, SEW 2011/7-8, C.C. van
Dam, ‘De doorwerking van het Europese administrative soft
law. In strijd met Nederlandse legaliteit?’, Netherlands
Administrative Law Library 2013 en CBB 27 oktober 2010,
ECLI:NL:CBB:2010:BO2425, AB 2011/173, m.nt. J.E. van den
Brink. Hieruit blijkt dat “soft law” zeker niet altijd zo “soft” is als
de term doet vermoeden. Er bestaat de mogelijkheid dat
lidstaten ook gebonden zijn aan “soft law”. Dit kan omdat een
“soft law” handeling een verplicht onderdeel voor de rechter
kan zijn bij het vinden van een oplossing voor een geschil.
Luijenduik en Senden merken in dit kader op dat ‘het inroepen
van Europese administratieve soft-law-regelingen voor de
nationale rechter niet enkel het doel dient van
interpretatiemaatstaf c.q. –hulpmiddel voor de nationale
rechter, maar ook die van rechtmatigheidsmaatstaf en zelf van
het effectueren van daarin veronderstelde rechten’.
16
Bij de auteur was nog geen documentnummer bekend half
februari, toen deze tekst werd afgesloten.
5
“achteraf”) werd niet goed uitvoerbaar geacht
en gaf bovendien geen goed antwoord op de
zorgen, die bij het publiek leven. De zwaarste
vorm van regulering (d) kwam het beste uit de
vergelijking. Ook het Europese Parlement17 en
het Comité voor de Regio’s hadden hun
voorkeur
voor
bindende
regelgeving
18
uitgesproken .
17
Zie EUobserver van 9 oktober 2013 (blijkens dit bericht dringt
het EP onder meer aan op een verplichte
milieueffectrapportage)
18
Comité van de Regio’s roept EU op dringend werk te maken
van verplichte milieueffectrapportage. Het Comité dringt aan op
opschorting, althans beperking van schaliegasprojecten totdat
er overeenstemming bestaat in Europa over de regulering
ervan, 10 oktober 2013.
6

Download Report