Bouwregels voor eenvoudige bouwwerken Een verkenning van enkele buitenlandse voorbeelden Frits Meijer Bouwregels voor eenvoudige bouwwerken; Een verkenning van enkele buitenlandse voorbeelden Eindrapport Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Afdeling Wonen en Bouwen t.a.v. Marcel Balk Postbus 20011 2500 EA Den Haag Auteur: Frits Meijer m.m.v. Henk Visscher & Arjen Meijer Juni 2014 OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving Faculteit Bouwkunde, Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Tel. (015) 278 30 05 E‐mail: OTB‐[email protected] http://www.otb.bk.tudelft.nl  Copyright 2014 by OTB Research for the Built Environment, Faculty of Architecture and the Built Environ‐
ment, Delft University of Technology. No part of this report may be reproduced in any form by print, photo print, microfilm or any other means, without written permission from the copyright holder. OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
Inhoudsopgave 1. INLEIDING ........................................................................................................... 1 1.1 Inleiding ........................................................................................................... 1 1.2 Onderzoek aanpak & opbouw van de rapportage .......................................... 1 2. DENEMARKEN .................................................................................................... 3 2.1 Achtergrond ..................................................................................................... 3 2.2 Het BygningsReglement uit 2010 (BR‐2010)) .................................................. 4 2.3 Woningen en eenvoudige bouwwerken .......................................................... 4 2.4 Concluderend ................................................................................................... 5 3. HET VERENIGD KONINKRIJK (ENGELAND & WALES) ............................................ 7 3.1 Achtergrond ..................................................................................................... 7 3.2 Building Regulations en Approved Documents ............................................... 7 3.3 Woningen en eenvoudige bouwwerken .......................................................... 8 3.4 Verdere vereenvoudiging technische eisen woningen .................................... 9 3.5 Concluderend ................................................................................................. 10 4. AUSTRALIË ........................................................................................................ 13 4.1 Achtergrond ................................................................................................... 13 4.2 Building Code of Australia 1996 (BCA96) ....................................................... 13 4.3 Woningen en eenvoudige bouwwerken ........................................................ 15 4.4 Concluderend ................................................................................................. 16 5. NIEUW‐ZEELAND .............................................................................................. 19 5.1 Achtergrond ................................................................................................... 19 5.2 Building Act 2004 ........................................................................................... 20 5.3 Woningen en eenvoudige bouwwerken ........................................................ 21 5.4 Concluderend ................................................................................................. 22 OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
6. CANADA ........................................................................................................... 25 6.1 Achtergrond ................................................................................................... 25 6.2 National Building Code 2010 (NBC) ............................................................... 26 6.3 Woningen en eenvoudige bouwwerken ........................................................ 27 6.4 Concluderend ................................................................................................. 28 7. VERENIGDE STATEN .......................................................................................... 29 7.1 Achtergrond ................................................................................................... 29 7.2 International Building Code (IBC 2012) ......................................................... 31 7.3 Woningen en eenvoudige bouwwerken ........................................................ 32 7.4 Concluderend ................................................................................................. 33 8. SAMENVATTING EN CONCLUSIES ...................................................................... 35 OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
1. INLEIDING 1.1 Inleiding Een belangrijk principe van het Bouwbesluit is het bieden van een maximale ontwerpvrijheid. De re‐
gelgeving is zo opgebouwd dat men kan kiezen op welke wijze er aan de regelgeving wordt voldaan. De prestatie eisen en de daaraan gekoppelde bepalingsmethoden kunnen worden gevolgd. Er kan ook gezocht worden naar gelijkwaardige oplossingen waarmee aan de regelgeving wordt voldaan. Het stelsel voldoet op zich, maar de bouwpraktijk vraagt zich al jaren of het niet mogelijk is om voor eenvoudige bouwwerken een document op te stellen met ‘eigen’ en minder gecompliceerde techni‐
sche regelgeving. Een soort ‘Bouwbesluit‐light´ dat naast het reguliere Bouwbesluit zou kunnen be‐
staan en dat gebruikt kan worden bij de bouw van eenvoudige bouwwerken zoals een woning, een rijtje woningen of een eenvoudige industriehal. Het zou dan moeten gaan om meer toepassingsgerichte voorschriften en standaardoplossingen die aangeven hoe er aan de voorschriften voldaan zou kunnen worden. Zonder dat het veel tijd (bijvoor‐
beeld rekenwerk en het toepassen van complexe normen) en dus geld kost voor de aanvrager. Een oplossing zou kunnen zijn om de prestatie‐eisen uit het Bouwbesluit te vertalen in eenvoudige (of prescriptieve) eisen. De aanvrager/bouwer kan daarbij zelf bepalen hoe aan de eis wordt voldaan. Een stap verder gaand zouden er ook specifieke oplossingen aan de eisen kunnen worden gekoppeld. Daarbij is het denkbaar om in de markt aanwezige standaardoplossingen aan te wijzen die zich in de praktijk al bewezen hebben. Het toepassen van een dergelijke standaardoplossing zou dan voldoen‐
de bewijs zijn dat aan de technische regels wordt voldaan. Als een dergelijke regeling wordt ingevoerd, ontstaat er een afzonderlijke regelgevingset voor ‘een‐
voudige’ bouwwerken. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft aan OTB – Onderzoek voor de Gebouwde Omgeving van de TU Delft ‐ gevraagd om te verkennen of er in het buitenland voorbeelden zijn van dergelijke constructies. 1.2 Onderzoek aanpak & opbouw van de rapportage De vraagstelling van dit onderzoek is: Zijn er (Westerse) landen waar er een onderscheid wordt gemaakt in technische bouwvoorschriften voor ‘eenvoudige’ en ‘gewone’ bouwwerken en, zo ja, hoe is dit dan uitgewerkt en wat zijn de erva‐
ringen daarmee? Deelvragen hierbij van belang kunnen zijn, zijn onder meer:  Zijn er (Westerse) landen waar er een onderscheid wordt gemaakt in technische bouwvoorschrif‐
ten voor ‘eenvoudige’ en ‘gewone’ bouwwerken  Waarom is deze keuze gemaakt?  Hoe is het begrip ‘eenvoudige bouwwerken’ gedefinieerd?  Hoe zijn de regels voor eenvoudige bouwwerken geformuleerd?  Wat is de juridische status van de voorschriften?  Wat zijn de praktijkervaringen; kortom wat zijn de voors en tegens? De vraag of de introductie van dergelijke voorschriften tot verdere deregulering leidt, valt niet bin‐
nen het kader van dit verkennende onderzoek. Om een idee te krijgen welke buitenlandse voorbeelden in het kader van dit onderzoek voor Neder‐
land van belang kunnen zijn, hebben we allereerst twee van onze internationale netwerken van spe‐
1
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
cialisten van systemen van bouwregelgeving benaderd: het CEBC en het IRCC. Het CEBC (Consortium of European Building Control) bestaat uit vertegenwoordigers van nationale organisaties die verant‐
woordelijk zijn voor de uitvoering van het bouwtoezicht (zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelij‐
ke organisaties). In totaal nemen er meer dan 25 Europese landen aan het CEBC deel. Het (IRCC) In‐
ter‐Jurisdictional Regulatory Collaboration Committee heeft 14 leden wereldwijd. Beide organisaties richten zich op de ontwikkeling en aanpassing van bouwvoorschriften. Binnen de netwerken wordt volop gediscussieerd over op prestatie‐eisen gebaseerde regelgevingsstelsels. Uit de eerste inventarisatie blijkt dat er binnen Europa geen landen zijn die een afzonderlijke regel‐
gevingset hebben voor eenvoudige bouwwerken. Denemarken heeft wel een dergelijk duaal stelsel gehad, maar heeft dat weer teruggedraaid. Wel zijn er Europese landen waar de overheid naast de bouwregels documenten publiceert waarin de voorschriften aan de hand van uitleg meer toeganke‐
lijk worden gemaakt. Het stelsel met Approved Documents van Engeland & Wales is daar een mooi voorbeeld van. Deze Approved Documents geven praktijkoplossingen waarmee – wanneer ze wor‐
den toegepast ‐ aan de eisen wordt voldaan. Andere landen die mogelijk interessant kunnen zijn voor het beantwoorden van onze onderzoeksvraag, vinden we vooral buiten Europa. Australië, Nieuw Zeeland, Canada en de Verenigde Staten zijn in de eerste inventarisatie in dat kader met name ge‐
noemd. In overleg met het Ministerie van BZK is besloten om Denemarken, het Verenigd Koninkrijk (Engeland & Wales) en de vier laatst genoemde landen nader te bekijken. De hoofdstukken 2 en 3 van deze rapportage gaan respectievelijk in op de voorbeelden Denemarken en Engeland & Wales. De hoofdstukken 4 tot en met 7 doen verslag van de voorbeelden in Australië, Nieuw‐Zeeland, Canada en de Verenigde Staten. In de landenhoofdstukken wordt onder meer inge‐
gaan op de vormgeving van de inhoud van de regels, de juridische status, het totstandkomingspro‐
ces, de aanpassingen en de financiering van het stelsel. In het afsluitende 8e hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies samengevat. 2
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
2. DENEMARKEN 2.1 Achtergrond1 In Denemarken bestaat al geruime tijd een nationaal bouwregelgevingssysteem. De Deense Bouw‐
wet (Bekendtgørelse om Byggelov – 1998). Deze wet schrijft de belangrijkste en algemene eisen voor waaraan Deense bouwwerken moeten voldoen en vormt onder meer het wettelijke kader voor de technische bouwregels. Deze technische bouwregels (Bygningsreglement of BR‐2010) geven een ge‐
detailleerde beschrijving van de bouwvergunningsprocedures en de minimum eisen voor de bouw van woningen. De huidige bouwregels dateren uit 2010. In vergelijking met de eerdere versie uit 2008 zijn vooral de eisen op het gebied van de energie‐efficiency en het energiegebruik in gebouwen aangescherpt. In tegenstelling tot de andere Europese landen heeft Denemarken tussen 1998 en 2008 – naast de ‘normale’ bouwregelgeving ‐ een afzonderlijke set bouwregels gehad voor (kleine) woningen en weekendhuisjes (zie paragraaf 2.3). In 2008 is dit onderscheid weer opgeheven en van‐
af dat jaar geldt er weer één nationaal geldende regelgevingset. De bouwregels worden opgesteld en uitgebracht door het Ministerie van Economische Zaken in sa‐
menwerking met de ‘Deense Ondernemingsauthoriteit’ (Danish Business Authority, DBA of Erhver‐
vsstyrelsen)2. Het Ministerie van Klimaat, Energie en Bouwen draagt bij aan de onderwerpen en technische eisen op het gebied van energiezuinigheid en – efficiency. Daarnaast levert het Deense Onderzoeksinstituut voor Bouwen (SBi; Statens Byggeforskningsinstitut) dat onderdeel is van de Uni‐
versiteit van Aalborg een bijdrage aan de ontwikkeling en evaluatie van de bouwregelgeving. Overleg met de bouwindustrie, consumentenpartijen en andere belanghebbenden) is altijd een be‐
langrijk uitgangspunt geweest bij het bepalen van de Deense bouwregelgeving. Samenwerking en overleg vinden op allerlei niveaus plaats en is deels geformaliseerd via het Building Policy Forum (vergelijkbaar met ons Overlegplatform Bouwregelgeving) en gebruikerspanels over voor de bouw relevante onderwerpen. Aan deze panels nemen zowel vertegenwoordigers van producenten‐ als consumentenzijde deel. De overheid financiert het stelsel en is in overleg met de belanghebbenden verantwoordelijk voor wijzigingen van het stelsel. De bouwregels zijn via het internet in te zien en gratis te downloaden Dit geldt ook voor de documenten (gepubliceerd door de DBA en SBi) die praktijkvoorbeelden en richtlij‐
nen bevatten waarmee aan de bouwregelgeving voldaan kan worden. Deze documenten zijn ook in boekvorm koop verkrijgbaar tegen niet al te hoge kosten. De SBi richtlijnen (inclusief de wettelijke teksten) bedragen bijvoorbeeld ongeveer 400 Deense Kronen (ongeveer € 50). 1
De websites van de voor de bouwregelgeving verantwoordelijke overheidsinstellingen geven meer informa‐
tie: www.evm.dk (Ministerie van Economische Zaken); www.kebmin.dk (Ministerie van Klimaat, Energie en Bouw); www.erhvervsstyrelsen.dk of http://danishbusinessauthority.dk (de Deense Ondernemingsauthori‐
teit) en http://sbi.dk/en (Onderzoeksinstituut voor het Bouwen). De meeste informatie is alleen in het Deens te vinden. De website www.bygningsreglementet.dk geeft een Engelse versie van de bouwregelge‐
ving (BR‐10). 2
Deze maakt onderdeel uit van de Deense overheid en is in brede zin verantwoordelijk voor het onderne‐
mings‐ en regelgevingsbeleid. Dit alles vanuit het perspectief van ‘de’ ondernemer: het moet aantrekkelijk en gemakkelijk zijn een bedrijf te runnen in Denemarken. 3
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
2.2 Het BygningsReglement uit 2010 (BR‐2010)) De technische eisen zijn zoals gezegd in één document gevat: de BR‐2010. Het document bestaat uit de volgende acht hoofdstukken: 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Organisatorische/administratieve bepalingen (reikwijdte, bouwvergunningsproces, sancties, etc.). Gebouwbepalingen (grootte van het bouwperceel, aantal verdiepingen, vloeroppervlak, etc.). Ontwerp en indeling (toegang/toegankelijkheid, badkamer, toilet, deur‐ en gangbreedte, etc.). Structuur/constructie (ontwerpaspecten, beglazing, vocht, duurzaamheid, etc.). Brandveiligheid (ontsnappingsroutes, veiligheidsinstallaties, verspreiding van brand en rook, etc.). Binnen klimaat (lucht‐, geluids‐ en lichtkwaliteit). Energiegebruik ((minimale eisen en prestatie per gebouwcategorie). Voorzieningen/installaties (systemen voor verwarming, koeling, warmwater, ventilatie; afvoer, etc.). De BR‐2010 bevat daarnaast enkele bijlagen, die ingaan op onderwerpen als bijvoorbeeld bereke‐
ningsmethodes, certificering van bouwkundig ingenieurs, beschrijving van attestering en richtlijnen voor vergunning aanvragers. Elke pagina is verdeeld in twee kolommen. De linker kolom geeft de wettelijke vereisten, terwijl de rechter kolom richtlijnen (en soms tekeningen) bevat en een toelich‐
ting geeft op deze eisen. De eisen zijn voornamelijk in functionele termen geformuleerd. Wel is er een trend bespeurbaar naar meer op prestatie eisen gebaseerde regels. Aanvullend op de toelichting die in de bouwregelgeving set zelf is opgenomen, hebben de DBA en SBi ook richtlijnen ontwikkeld die een aanvrager kunnen helpen bij het voldoen aan de regels. De Richt‐
lijnen van de DBA zijn gefocust op bepaalde deelgebieden binnen het bouwregelgevingsveld. De Richtlijn van het SBi dekt de hele BR‐2010 af en heeft dezelfde opbouw als de officiële bouwregels (die ook integraal onderdeel zijn van de richtlijn). In de richtlijn wordt gerefereerd naar de te gebrui‐
ken Normen en naar eventueel achterliggende (vaak gedetailleerde) instructies en achtergrondmate‐
riaal. De richtlijn is gericht op professionele bouwpartijen en in het bijzonder op ontwerpers en het lokale bouwtoezicht. 2.3 Woningen en eenvoudige bouwwerken3 Zoals in de inleiding al geschetst, hebben kleine bouwwerken een ‘eigen’ set regels gehad in de peri‐
ode 1998 tot 2008. De invoering ervan is in overleg gegaan met de lokale bouwautoriteiten, de bouwindustrie en ander betrokken partijen. Het belangrijkste doel was om de regeldruk voor ont‐
werpers, bouwers en eigenaren/gebruikers van deze gebouwen te verminderen: minder rompslomp, snellere procedures en lagere kosten. De specifieke regels voor eenvoudige bouwwerken hadden be‐
trekking op eengezinswoningen of rijtjeswoningen die bedoeld waren voor permanente bewoning (al dan niet samen gebouwd met andere bouwwerken die onder de reguliere regels vielen). De eenvou‐
dige regels hadden daarnaast ook betrekking op bouwwerken zoals vakantiewoningen, blokhutten, schuren, garages, broeikassen en dergelijke. De voorschriften waren op dezelfde manier geformu‐
leerd (in functionele termen) als de reguliere bouwregelgeving, Wel was het eisen pakket ingedikt. De eisen op het gebied van bijvoorbeeld structurele en constructieve veiligheid waren qua omvang en inhoud een stuk overzichtelijker dan dezelfde eisen voor reguliere bouwwerken. De aanvraagpro‐
cedure voor een vergunning week niet af van de normale gang van zaken. 3
Deze paragraaf is voor een belangrijk deel gebaseerd op de antwoorden die Kim B. Wittchen van het Danish Building Research Institute (SBi, Aalborg University, Kopenhagen) op onze vragen heeft gegeven. 4
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
De reacties van de opdrachtgevers en bouwpartijen op deze vereenvoudigde regelgeving waren overwegend positief. Hoewel sommige grensgevallen (gecombineerde bouwwerken) onduidelijkhe‐
den konden opleveren, was het meestal wel duidelijk wanneer welke set regels gebruikt moest wor‐
den. Er kon volstaan worden met veel minder papierwerk dan bij een reguliere bouwaanvraag. Bo‐
vendien was de doorlooptijd van de eenvoudige procedure een stuk sneller. Toch zijn de Denen in 2008 met dit duale systeem gestopt. Deels had dit te maken met het algemene dereguleringsstreven in Denemarken. De overheidsregelgeving moest worden gestroomlijnd. Er moesten wettelijke instrumenten geschrapt worden. Gemeenten bleken in de praktijk soms moeite te hebben om te bepalen welke regelgeving set ze moesten gebruiken. Met de herinvoering van één regelgeving set, kwam er wat dat betreft tenminste weer duidelijkheid. De bouwwereld en dan voor‐
al de woningbouwbedrijven klaagden wel over de weer toegenomen complexiteit van de regels voor woningen. De Deense overheid is niet gevoelig voor deze geluiden. De kans dat het systeem weer veranderd gaat worden, is zo goed als afwezig. 2.4 Concluderend Denemarken heeft tien jaar lang (tussen 1998 en 2008) een duaal bouwregelgeving systeem gehad. Er bestond een aparte set regels voor woningen en eenvoudige bouwwerken en er was er eentje voor reguliere bouwwerken. Het verminderen van de regeldruk is de belangrijkste reden geweest om een afzonderlijk document voor eengezins‐ en woningen of rijtjeswoningen woningen en eenvoudige bouwwerken in te voeren. Het duale stelsel is gesneuveld in de dereguleringsoperaties van de Deense overheid. De gemeenten vinden het eigenlijk wel handig dat er weer één regelgeving set is. In de praktijk waren er soms moei‐
lijkheden om te beoordelen welke regels er moesten worden toegepast. Voor de bouwbedrijven – vooral die zich concentreren op woningbouw ‐ is het systeem er weer complexer op geworden. Sinds 2008 is er weer een uniform stelsel met één bouwregelgevingsdocument: de BygningsRegle‐
mentet (de vigerende stamt uit 2010). In de Deense Bouwwet (1998) zijn de eisen waaraan Deense bouwwerken moeten voldoen en de vergunningprocedures die moeten worden gevolgd, wettelijk ingekaderd. De technische eisen zelf zijn in hoofdlijnen in functionele termen geformuleerd. Het do‐
cument dat de regels bevat geeft uitgebreide toelichtingen en soms uitwerkingsvoorbeelden. Daar‐
naast zijn er praktijkrichtlijnen die inhoudelijk op dezelfde manier zijn gestructureerd als de bouwre‐
gelgeving. De richtlijn van het SBi geeft de tekst van de officiële regels weer en presenteert daarnaast praktijkvoorbeelden en mogelijke oplossingen waarmee aan die regels kan worden voldaan. De bouwregels worden door de overheid in nauw overleg met bouwpartijen, consumentenorganisa‐
ties, onderzoeksinstellingen en andere betrokken opgesteld en van tijd tot tijd herzien. Het stelsel wordt gefinancierd door de Deense overheid, De wetteksten zijn online in te zien en te downloaden en/of tegen een beperkt bedrag te koop. 5
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
6
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
3. HET VERENIGD KONINKRIJK (ENGELAND & WALES) 3.1 Achtergrond De vier gebieden (Schotland, Noord‐Ierland en Engeland & Wales) die samen het Verenigd Koninkrijk vormen, hebben elk hun eigen bouwregel systeem. Op hoofdlijnen zijn die sterk vergelijkbaar, op de‐
tailniveau zijn de verschillen soms fors. De tekst in dit hoofdstuk is vooral gefocust op de bouwregel‐
geving van Engeland & Wales4. Het Department for Communities and Local Government (DCLG)) heeft de technische bouwregels vastgelegd in de Building Regulations. In samenspraak met vertegenwoordigers uit de bouwpraktijk worden de regels regelmatig aangepast. DCLG laat jaarlijks onderzoek uitvoeren naar de inhoud en actualiteit van de regels en initieert – mede op basis van de resultaten – consultatieronden met de praktijk om de regels eventueel bij te stellen. De onafhankelijke en breed samengestelde BRAC (Buil‐
ding Regulations Advisory Committee, een soort ZBO) adviseert daarnaast de beleidsmakers over de bouwregelgeving De overheid draagt de volledige verantwoordelijkheid voor het stelsel, zowel qua inhoud als financiering. 3.2 Building Regulations en Approved Documents De Building Regulations bevatten functionele eisen. Er zijn 14 afzonderlijke delen die elk een eigen onderwerp uitwerken zoals bijv. brandveiligheid, ventilatie en energiebesparing. Aan elk deel is een Approved Document gekoppeld. AD’s zijn wettelijk ingebed in de Building Act 1984, worden door het DCGL uitgegeven en zijn eigendom van de Staat. De AD’s hebben als belangrijkste doel de praktijk de regels uit te leggen. Ze bevatten algemene richtlijnen over de eisen die aan materialen en bouwwer‐
ken gesteld worden. Tevens geven ze praktische voorbeelden en oplossingen voor redelijk veelvoor‐
komende bouwsituaties. Deze richtlijnen, voorbeelden en oplossingen zijn Deemed to Satisfy. Dat wil zeggen dat degenen die ze in de praktijk toepassen er van uit kunnen gaan voldaan is aan de bouwre‐
gels. Evenals in Nederland is het in England & Wales overigens ook mogelijk om met eigen oplossingen te komen die voldoen aan de eisen uit de Building Regulations. Het bewijzen dat een gelijkwaardige op‐
lossing aan de eisen voldoet, is aak wel wat tijdrovender dan er eentje uit een Approved Document over te nemen. Onderstaande afbeelding geeft de regelgeving in Engeland & Wales schematisch weer. Het donker gearceerde deel bevat de Building Regulations, het lichter gearceerde deel omvat de Approved Do‐
cuments. 4
Belangrijkste ingangen en bronnen zijn de websites van de overheid: www.gov.uk; en de NHBC website www.nhbc.com.uk. Via deze websites wordt een schat aan informatie toegankelijk gemaakt. 7
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
Regulations
Other ministerial publications
Goal
Functional
requirement
Standards
(BS)
Tests
Design Guides
(various)
Specification
proven by test
Examples of
acceptable
solutions
Limit value
Operational
requirement
Verification
method
Solution
De hoofdprincipes van de Nederlandse en Engelse stelsels komen met elkaar overeen. Het ‘echte’ of‐
ficiële regelgevingsstuk (Building Regulations) is in het stelsel van Engeland & Wales kleiner dan in het Nederlandse Bouwbesluit. De functionele eisen zijn in Engeland & Wales in de Building Regulati‐
ons vastgelegd. De daaraan gerelateerde prestatie eisen, grenswaarden, bepalingsmethoden èn praktijkvoorbeelden zijn in de Approved Documents terug te vinden. In Nederland maken prestatie eisen, grenswaarden en bepalingsmethoden een integraal onderdeel uit van het Bouwbesluit. Het grootste verschil zit ‘m dus in het feit dat in het Engelse systeem het verantwoordelijke ministerie in een officieel ‘goedgekeurd document’ de bouwwereld richtlijnen, praktijkvoorbeelden – en oplossin‐
gen meegeeft hoe er aan de eisen voldaan kan worden. De bouwregels en de AD’s zijn gratis te downloaden of tegen een beperkt bedrag te koop. De afzon‐
derlijk onderdelen kosten zo rond de 10 tot 20 pond en de complete set is verkrijgbaar voor om en nabij de £ 190 (= een kleine € 230). De inhoud mag gratis worden gereproduceerd voor eigen gebruik of intern gebruik binnen een organisatie. 3.3 Woningen en eenvoudige bouwwerken De meeste Approved Documents zijn generiek voor alle bouwwerken. Twee AD’s zijn echter gesplitst in een versie specifiek voor woningen en eentje voor overige bouwwerken: Het gaat om de AD’s voor brandveiligheid en voor ‘behoud van brandstof en energie’ (Part B Fire safety en Part L Conservation of fuel and power). Deze laatste is ook weer onderverdeeld in een deel voor nieuwe en eentje voor bestaande woningen. In de Building Regulations zelf wordt dit onderscheid tussen deze gebouwcate‐
gorieën niet gemaakt. Het aantal eisen (en de zwaarte ervan) voor woningen voor beide regelge‐
vingsonderwerpen is veel minder, waardoor de AD’s een stuk overzichtelijker zijn. Housing Standards van de National House‐Building Council In het Verenigd Koninkrijk speelt de National House‐Building Council (NHBC) een rol bij de kwaliteit van nieuwbouw (koop) woningen. De NHBC is een soort non‐profit organisatie die zowel garanties en verzekeringen verstrekt aan nieuwbouw eigenaren als een toetsende en controlerende rol speelt binnen het bouwtoezicht als Approved Inspector. Bouwbedrijven (en projectontwikkelaars) die aan de NHBC regels en voorschriften voldoen, kunnen worden gecertificeerd en worden opgenomen in het NHBC‐register. Om in aanmerking te komen voor registratie worden de bedrijven doorgelicht op hun solvabiliteit en vakbekwaamheid. De door de NHBC‐bouwers gebouwde woningen moeten vol‐
doen aan de NHBC Standards. Kopers komen alleen in aanmerking voor NHBC garanties en verzeke‐
ringen als de woning aan de Standards voldoet. De NHBC Standards worden gepubliceerd in een technisch kwaliteitshandboek, met praktische en gedetailleerde beschrijvingen en voorschriften voor het bouwen van nieuwe woningen. Het leeu‐
wendeel van de NHBC eisen komt overeen met die uit de Building Regulations. Er wordt daarnaast ook rekening gehouden met kwaliteitsproblemen die zich bij oplevering vaak voordoen. Het NHBC beschikt over een uitgebreid databestand met deze opleveringsgebreken. De inzichten die dat ople‐
8
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
vert, worden meegenomen bij het formuleren van de kwaliteitseisen. De eisen worden vastgesteld door een commissie met daarin vertegenwoordigers van bouwbedrijven, consumentenorganisaties en andere beroepsorganisaties en –instituten. De eisen worden elk jaar in consultatierondes met de praktijk getoetst en eventueel aangescherpt. Over het algemeen – zo stellen de verzekeringsvoorwaarden (en in dit geval dan expliciet voor Eng‐
land & Wales) – wordt een bouwwerk waarvan het niveau overeenkomt met de eisen uit een rele‐
vant Approved Document door het NHBC geaccepteerd. In de gevallen dat het NHBC kwaliteitsniveau hoger is dan moet daaraan worden voldaan om in aanmerking te kunnen komen voor de NHBC‐
garantie (de Buildmark Warranty). Vooral op het gebied van veiligheid, duurzaamheid en bruikbaar‐
heid stelt de NHBC soms hogere eisen. Een voorbeeld hiervan zijn de eisen die gesteld worden aan installaties ten behoeve van warmteterugwinning. Volgens de NHBC zelf kan dit handboek (de zgn. NHBC Standards) gezien worden als de ‘onbetwiste kwaliteitsstandaard’ voor nieuwbouwwoningen in het Verenigd Koninkrijk. Die claim kan niet zomaar van tafel worden geschoven. De praktijk wijst namelijk uit dat de organisatie en haar kwaliteitshand‐
boek een bepalende rol speelt in de woningbouwsector. Er zijn zo’n 20.000 bouwers en ontwikke‐
laars uit het Verenigd Koninkrijk bij het NHBC aangesloten, die samen goed zijn voor ongeveer tachtig procent van de nieuwbouwproductie. Kortom: 80% van alle nieuwbouwwoningen in het Verenigd Koninkrijk is ‘NHBC‐geregistreerd’. Ruim 1,6 miljoen eigenaar bewoners hebben een NHBC garantie‐
verzekering. Omgerekend betekent dit dat meer dan 30% van alle bestaande woningen in het Ver‐
enigd Koninkrijk door het NHBC worden ‘beschermd’. Bedrijven en personen zijn de NHBC zijn aan‐
gesloten/geregistreerd krijgen een exemplaar van de standaard gratis en betalen voor elke extra exemplaar £ 60. Niet aangesloten professionals betalen het dubbele (of kunnen zich laten certifice‐
ren natuurlijk). Het systeem financiert zich als het ware van zelf met het ‘lidmaatschap’ van gecertifi‐
ceerde bedrijven en de opbrengsten van garanties en verzekeringen. 3.4 Verdere vereenvoudiging technische eisen woningen Eind 2012 is in Engeland & Wales gestart met een grootscheepse evaluatie van de technische regels voor woningen: de zgn. ‘Technical Housing Standards Review’. Het belangrijkste doel is om het volledige pakket van bestaande wettelijke en niet‐wettelijke (en soms lokale) regels, wetten, normen, aanbevelingen, leiddraden en richtlijnen op dit terrein te stroomlijnen. Het systeem moet goedkoper, doelmatiger en minder complex worden gemaakt. Zon‐
der dat dat ten koste gaat van zaken als kwaliteit, duurzaamheid, veiligheid en toegankelijkheid. Men wil kortom toe naar één overzichtelijk set van regels en technische eisen. Dat is voor iedereen beter te begrijpen, is eerlijker en vereenvoudigt de samenwerking tussen de betrokken partijen aanzienlijk. Bij de evaluatie zijn veel belanghebbenden betrokken geweest. Een groep onafhankelijke deskundi‐
gen heeft de werking van het huidige regelgeving systeem bekeken. Daarnaast zijn vertegenwoordi‐
gers van belangenorganisaties uit de bouwwereld ingegaan op de vraag hoe de bestaande technische bouwregels beter en rationeler geformuleerd zouden kunnen worden. Dit is gebeurd in werkgroepen die specifieke thema’s onder de loep hebben genomen als: toegankelijkheid, ruimte (verkeersruimte, etc.), veiligheid, water (efficiency en gebruik), energie, binnenklimaat en materiaalgebruik. De voorstellen van beide groepen zijn vanaf het najaar 2013 een landelijke consultatieronde inge‐
gaan en verwerkt in nieuwe beleidsplannen, die eind 2014/begin 2015 van kracht moeten worden5. Het aantal technical Standards (normen) voor de nieuwbouw van woningen wordt aanzienlijk terug‐
gebracht en de toetsing komt volledig in handen van het lokale bouwtoezicht of een Approved In‐
spector. 5
Persbericht van 13 maart 2014: Stephen Williams (minister van DLCG): “announces plans to simplify hous‐
ing standards” (https://www.gov.uk/government/news . 9
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
De gedachte is om het huidige aantal van meer dan honderd regels, met meer dan negentig procent in te korten. De overblijvende eisen zullen vrijwel volledig worden opgenomen in de Building Regula‐
tions en de Approved Documents. Wel blijft de mogelijkheid bestaan dat gemeentelijke overheden locatie‐gerelateerde regels toepassen. Te denken valt dan bijvoorbeeld aan eisen aan water efficien‐
cy in gebieden waar er tekorten zijn of bruikbaarheid ‐en toegankelijkheidseisen van/aan woningen voor minder validen. De eisen aan ‘ruimte’ maken onderdeel uit van deze dereguleringsoperatie. England & Wales kennen geen landelijk uniform geldende ‘Space Standards’. Voorgesteld wordt om een minimale maatvoe‐
ring van ruimtes in de regelgeving op te nemen. De voorgestelde minimale maatvoering (uitgedrukt in m2) van ruimtes wordt bepaald door de mogelijkheid om meubelen van een gemiddelde omvang in te passen in de plattegrond6 en door eisen die worden voorgesteld in een nieuwe ‘Accessibility Standard’. Op basis daarvan zijn er drie ‘ruimteniveaus’ mogelijk. Basisniveau 1 gaat er vanuit dat er voldoende ruimte moet zijn voor een minimaal benodigde inrichting en de noodzakelijke verkeers‐
ruimten. Bij niveau 3 wordt er daarnaast mee rekening gehouden dat de woning toegankelijk en bruikbaar moet zijn voor een bewoner met een rolstoel (grotere verkeersruimte, mogelijkheid een traplift te installeren, etc.). De eisen die eventueel lokaal kunnen worden toegepast, worden vastgelegd in een nationaal pakket. Een lokale overheid kan (mits voldoende gemotiveerd) gebruik maken van de regels in dit nationale raamwerk. 3.5 Concluderend De Nederlandse en Engelse bouwregelgevingsstelsels zijn opgebouwd uit de dezelfde hoofdbestand‐
delen. De in 14 hoofdstukken onderverdeelde Engelse Building Relations geeft de technische regels voor bouwwerken (functionele eisen). De daaraan gekoppelde Approved Documents geven de pres‐
tatie eisen, grenswaarden, bepalingsmethoden èn praktijkvoorbeelden. Belangrijk verschil met Ne‐
derland is dat in het Engelse systeem de bouwwereld de beschikking heeft over een officieel docu‐
ment met richtlijnen, praktijkvoorbeelden ‐en oplossingen. De Engelse overheid (Department for Communities and Local Government) is financieel en inhoude‐
lijk verantwoordelijk voor de regelgevingssystematiek (Building Regulations & Approved Documents). In overleg met de bouwwereld worden de regels tegen het licht gehouden en wordt er bekeken of verdere vereenvoudiging en stroomlijning mogelijk is. Recentelijk heeft men de technische regels voor woningen onder de loep genomen. Het doel is om de regelgeving goedkoper, doelmatiger en minder complex worden gemaakt, zonder dat dat ten koste gaat van de kwaliteit. Op het gebied van woningen en eenvoudige bouwwerken zijn er twee zaken het vermelden waard. De eerste is, dat er twee AD’s zijn die een specifieke uitwerking hebben voor woningen en woonge‐
bouwen (voor Fire safety en Conservation of fuel and power). In de Building Regulations wordt er bij deze onderdelen geen verschil gemaakt tussen woningen en andere gebouwen. De aparte AD’s voor woningen zijn een stuk compacter (en overzichtelijker) omdat er voor woningen op deze terreinen minder regels gelden. De kwaliteitsregels voor woningen van de National House‐Building Council is een tweede interessant gegeven. De NHBC is een onafhankelijke organisatie die een belangrijke rol speelt als ontwikkelaar van normen èn verstrekker van garanties en verzekeringen aan bewoners. Voor woningen heeft zij ‐ vooral op basis van de bestaande regels – een kwaliteitshandboek met technische eisen opgesteld. NHBC‐geregistreerde bouwbedrijven bouwen woningen volgens de kwaliteitsstandaard en de bewo‐
ners/kopers kunnen een verzekering afsluiten. Op de keper beschouwd is dit principe vergelijkbaar met de Nederlandse situatie. Onder de waarborgregelingen van het Keurmerk Stichting Garantiewo‐
6
Deze maten zijn weer afgeleid van de Engelse Housing Quality Indicators en de London Housing Design Gui‐
de. 10
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
ningen wordt in Nederland zo’n negentig procent van alle (koop)woningen gebouwd. Waarborgin‐
stellingen als SWK en Bouwgarant checken of een woning wordt gebouwd volgens het Bouwbesluit. Deze instellingen stellen echter geen extra eisen boven het Bouwbesluit en certificeren geen bouw‐
bedrijven. 11
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
12
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
4. AUSTRALIË 4.1 Achtergrond7 Het Gemenebest van Australië bestaat uit Staten (zes) en Territoria (twee). De grondwet uit 1901 re‐
gelde voor het eerst de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van deze overheden binnen het Gemenebest. Alles wat niet in de grondwet was geregeld, kwam voor rekening van de Staten en Ter‐
ritoria zelf. Bouwregelgeving was zo’n onderwerp. De bouwregels zijn in Australië daarom van ouds‐
her sterk lokaal (regionaal) geworteld, waardoor er in de loop der tijd wezenlijke verschillen tussen de landsdelen zijn ontstaan. Vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw is er geprobeerd tot meer uniformiteit te komen. Dit leidde uiteindelijk in het begin van de jaren zeventig tot de Australische Model Uniform Building Code. De technische eisen èn procedurele zaken uit deze modelbouwverordening konden de verschillende sta‐
ten gebruiken als basis voor hun eigen bouwregelgeving. De meeste staten bleven echter hun eigen systeem gebruiken. In 1980 ging daarom een volgende commissie aan de slag om alleen de techni‐
sche eisen te uniformeren. Deze commissie kwam in 1990 met Building Code of Australia (BCA90). Dit was de eerste keer dat één technische bouwverordening nationaal beschikbaar kwam. Wel waren er nog lokale afwijkingen mogelijk, die vooral te maken hadden met de ‘natuurlijke’ verscheidenheid van het continent (bijv. aardbevings‐ en bosbrandgevoelige gebieden). De BCA90 werd uiteindelijk door alle Staten en Territoria als de basis gebruikt voor de technische bouwregelgeving. De Australische overheid was nog niet tevreden en besloot (in 1989) een Building Regulatory Task‐
force in het leven te roepen om de bouwregelgevingssystematiek in de verschillende gebieden nog eens kritisch tegen het licht te houden. De Taskforce concludeerde dat de toenmalige bouwregelge‐
ving (afstemmings)problemen veroorzaakte en veel te veel kostte. Zij kwam dan ook met verstrek‐
kende hervormingsvoorstellen. De BCA 1990 moest worden omgebouwd tot een nationaal geldend ‘performance based document’. In 1994 werd daartoe de Australian Building Codes Board (ABCB) op‐
gericht. Een overheidsorganisatie die een ‘nationaal samenhangende op uniforme prestatie‐eisen gebaseerde bouwregelgeving’ moest ontwikkelen. Het eerste concept verscheen in het midden van 1995 (de BCA 1996) en was mede geïnspireerd op voorbeelden uit Nieuw Zeeland, Groot Brittannië, Zweden en Nederland. De BCA96 werd vanaf 1998 van kracht8. In 2002 begon de ABCB met het ontwikkelen van technische regels voor het ‘loodgieterswerk', die zijn gebundeld in de Plumbing Code of Australia (PCA). De BCA en PCA zijn in 2011 samengevoegd in één regelgevingset: de National Construction Code (NCC). Deze NCC wordt door alle landsdelen ge‐
bruikt. De bouwregelgeving van elke staat bestaat daarnaast ook nog uit aanvullende wetgeving die onder meer de procedurele aspecten regelt. 4.2 Building Code of Australia 1996 (BCA96) De hiërarchische opbouw van de technische eisen in het ‘performance based’ systeem ziet er als volgt uit: 7
Veel materiaal is te vinden op de website van de Australian Building Codes Board (ABCB) over de geschie‐
denis, de inhoud van de regels, het up‐to‐date houden van de regels, enzovoort. Deze website is ook handig als beginpunt voor een verdere zoektocht: www.abcb.gov.au. 8
De benaming is momenteel nog steeds BCA96, in de loop der jaren zijn de eisen vanzelfsprekend op vele onderdelen aan de tand des tijd is aangepast. 13
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
Startend bovenin de piramide is de opbouw van de technische eisen als volgt: 1. Het doel wordt gegeven: the objective is to safeguard occupants from………..(vul maar in). 2. Vervolgens komt er een functionele eis: a building is to be constructed to provide height in a room or space suitable for the intended use. 3. Die wordt geformuleerd in een prestatie‐eis: a room or space must be of a height that does not unduly interfere with its intended function. 4. Gevolgd door de brede basis van de piramide: de praktijkoplossingen. Deze vallen uiteen in Deemed‐to‐Satisfy oplossingen (plafond hoogte mag niet minder dan 2,4 meter zijn in een woonruimte) en alternatieve oplossingen (mits aangetoond dat ze voldoen aan de prestatie‐eis en plafondhoogte is hier nou niet het meest geschikte voorbeeld…). Een belangrijk verschil met de Nederlandse regelgeving systematiek is dat de gehele piramide opge‐
nomen is in de officiële bouwregelgeving. Dus ook niveau 4: de praktijkoplossingen. Bij het opstellen, reviewen, up‐to‐date maken en uitgeven van de normen en bouwregels speelt de ABCB (Australian Building Codes Board) een centrale rol. De ABCB is tot stand gekomen op initiatief van de diverse overheden en de bouwindustrie. De belangrijkste gremia binnen de ABCB zijn het be‐
stuur en twee technische advies commissies. Het (dagelijks) bestuur bestaat uit de ‘bouwregelgevers’ van de Staten en Territoria én vertegenwoordigers van de bouwindustrie. In de technische commis‐
sies (een voor de Building Code en een ander voor de Plumbing Code) bespreken regelgevers en de industrie de technische bouwregels en worden wijzigingen voorbereid. Uiteindelijk komen de techni‐
sche commissies met adviezen en aanbevelingen voor eventuele veranderingen en aanpassingen van de regels. De ABCB neemt vervolgens het formele besluit. De ABCB is een intergouvernementele overheidsorganisatie die moet voldoen aan de eisen die aan elke overheid in Australië worden gesteld (‘regels van goed bestuur’). De ABCB wordt daarnaast pe‐
riodiek onderworpen aan een impact assessment. Elk jaar wordt een gedetailleerd business plan op‐
gesteld, waarin de prestaties van het jaar ervoor worden geëvalueerd en de plannen voor het ko‐
mende jaar worden gepresenteerd (inclusief de verwachte concrete output). De ABCB wordt gefinancierd door de Australische centrale overheid en de Staten en Territoria. Onge‐
veer de helft van de inkomsten haalt zij uit de verkoop van de National Construction Code. De com‐
plete NCC komt op ongeveer 400 Australische dollars (€ 270). Er gaan overigens stemmen op om de 14
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
regelgeving gratis online toegankelijk te maken voor alle gebruikers9. Dit vanuit het fundamentele principe dat regelgeving transparant en toegankelijk moet zijn voor iedereen. De overheid zou daar‐
om de ACBC volledig moeten bekostigen. Voor zover bekend is daar mee tot op heden niets gedaan. Mogelijkheden voor verdere stroomlijning van het systeem? In 2012 heeft de ABCB onderzocht wat de winst is van de systeemwijzigingen die sinds de jaren negentig zijn doorgevoerd. Het gaat daarbij om de effecten van de introductie van een uniform regelgevingssysteem (BCA 1990, van kracht in 1992), de systematiek van prestatie‐eisen (1996) en het samenbrengen van de Building en Plumbing codes onder de paraplu van de NCC (2011). Volgens onafhankelijk onderzoek10 kunnen de besparingen van het huidige systeem (in vergelijking met de oude situatie) berekend worden op 1,1 miljard Australische dollars per jaar (is zo’n € 745 miljoen). Unifor‐
mering heeft geleid tot meer overzicht, eenduidigheid en een hoger niveau van de regels (winst AU$ 304 miljoen). De invoering van prestatie‐eisen heeft geleid tot innovatie, meer flexibiliteit en effectievere en ef‐
ficiëntere ontwerpen. Dit levert een productiviteitswinst op van 1% tot 2% per jaar (of AU $ 738 miljoen per jaar). Het samenvoegen van verschillende Codes heeft een positief financieel effect van AU$ 61 miljoen per jaar. Volgens de bouwindustrie en ander directe betrokkenen is er in potentie nog meer winst te behalen. Er zijn nog steeds verschillen bijvoorbeeld voor wat betreft de bevoegdheden van overheden, de interpretatie van regels, aanvraag en controle procedures, lokale interventies door het gebruik van planologische procedures en soms onduidelijkheid over de exacte bepaling van het niveau van de eisen. In een van de lopende ABCB projecten is er op gericht de systematiek van de prestatie eisen te verbeteren. De eisen moeten nog meer gekwantificeerd en beter meetbaar gemaakt worden. Dit vergroot de zekerheid voor de bouwindustrie (kans op fouten wordt kleiner) en maakt het voor ontwerpers, bouwers en installa‐
teurs makkelijker en goedkoper om aan de regels te voldoen. Bijkomend voordeel is dat daarmee de risico’s voor gebruikers/bewoners worden verminderd. De resultaten van dit project worden begin 2017 verwacht. 4.3 Woningen en eenvoudige bouwwerken De BCA 96 is niet alleen geconverteerd tot een ‘performance based’ document, het is ook gesplitst in afzonderlijke delen. Deel 1 geldt voor commerciële gebouwen (de zgn. gebouwcategorieën 2 tot en met 9). Deel 2 – ook wel aangeduid als de ‘housing provisions’ ‐ is specifiek gericht op grondgebon‐
den woningen (gebouwcategorieën 1 en 10). Deel 3 bevat de eisen voor loodgieterswerk en drainage en geldt voor alle categorieën. De delen zijn alle drie opgesteld in een prestatie formaat, waarbij de uiteindelijke keuze voor een oplossing bij de aanvrager ligt. Hij kan kiezen voor een Deemed‐to‐
Satisfy oplossing, maar kan ook een eigen alternatieve oplossing ontwikkelen. Het idee om een aparte set ‘housing provisions’ te publiceren, is ingegeven door het specifieke ka‐
rakter van de woningbouwmarkt. Woningbouw is goed voor ongeveer twee derde van de totale bouwuitgaven in Australië. Bovendien houden de bouwers van woningen zich over het algemeen niet bezig met de bouw van commerciële gebouwen. Deel 2 – de Housing Provisions ‐ is wezenlijk anders van opzet en inhoud dan deel 1. Men heeft ge‐
probeerd de regelgeving zo toegankelijk mogelijk te maken. De eisen zijn in heldere en eenvoudige zinnen geformuleerd. Het document is omvangrijk en heeft een omvang van bijna 500 pagina’s. Naast een inleiding bevat het document drie inhoudelijke hoofstukken en enkele bijlagen. Een wat uitgebreider overzicht is te vinden in bijlage 1. 9
Aanbeveling in het rapport Annual Review of Regulatory Burdens on Business: Business and Consumer Ser‐
vices van de Productivity Commission (oktober 2010). De Productivity Commission is een onafhankelijk on‐
derzoeks‐ en adviesorgaan van de Australische overheid. 10
Centre for International Economics, 2013, Benefits of Building Regulation Reform; from Fragmentation to Harmonisation (prepared for ABCB, 4 December 2012). 15
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
Het eerste hoofdstuk gaat vooral in op de opzet van het systeem. Het hiërarchische karakter van de systematiek (zie de ‘piramide’) wordt uitgelegd en veel voorkomende ‘technische’ begrippen worden in alfabetische volgorde verduidelijkt. In schema’s en afbeeldingen wordt aangegeven hoe bepaald kan worden om welke gebouwcategorie het gaat. Categorie 1: een woning (met subcategorieën) en Categorie 10 (van garage tot aan zwembad). Een lijst met normen die relevant zijn voor dit deel van de NCC sluit het eerste hoofdstuk af. Het tweede hoofdstuk (de Performance Provisions) definieert de doelen, de functionele bepalingen en de prestatie eisen voor de zes regelgevingsonderwerpen die van toepassing zijn. Het gaat daarbij om: de constructie, vocht‐ en waterdichtheid, brandveiligheid, gezondheid en voorzieningen (ameni‐
ties), ‘verplaatsingsveiligheid’ en toegankelijkheid (safe movement and acces) en energie efficiency. Het derde hoofdstuk ‐ acceptabele oplossingen (Acceptable Constructions) – vormt met zo’n 360 pa‐
gina’s verreweg het meest omvangrijke deel van het regelgevingsdocument. Per onderdeel van het bouwproces wordt aangeven hoe men te werk kan gaan om aan de regels te voldoen. De onderde‐
len: 1. Bouwrijp maken 7. Brandveiligheid 2. 3. 4. 5. 6. Fundering (op steen en vloeren) Metselwerk Dragende skelet/geraamte Dak en muur bekleding Beglazing 8. Gezondheid en voorzieningen 9. Toegankelijkheid en veiligheid van bewegen 10. Aanvullende bouwkundige eisen (bijv. bij aardbevingsrisico) 11. Handleidingen voor het constructief ontwerp 12 Energie efficiency Daarna komen er nog drie bijlagen: enkele specifieke aanvullingen in Staten en Territoria (ca. 25 pa‐
gina’s), een lijst met afkortingen (ca. 15 pagina’s) en een overzicht van alle eerdere amendementen op de BCA (ca. 15 pagina’s. 4.4 Concluderend De systematiek van de Australische bouwregelgeving is voor een belangrijk deel vergelijkbaar met die in Nederland. Per eis/regelgevingshoofdstuk wordt het doel aangegeven, gevolgd door een functio‐
nele en een prestatie‐eis. Het grote verschil met Nederland dat de praktijk oplossingen de (brede) basis vormen van de officiële bouwregelgeving Bij de praktijkoplossingen kan het gaan om Deemed‐
to‐Satisfy oplossingen. Er kan echter ook voor alternatieve oplossingen worden gekozen (mits aange‐
toond wordt dat ze voldoen aan de prestatie‐eisen). De Australische bouwregelgeving bestaat uit één regelgeving set: de National Construction Code (NCC) die drie onderdelen telt. Deel 1 geldt voor commerciële gebouwen, deel 2 is voor woningen en deel 3 bevat de eisen voor loodgieterswerk en drainage (voor alle constructies). De NCC wordt ‘Au‐
stralië‐breed’ gebruikt. Elk landsdeel regelt daarnaast de procedurele zaken zelf. Het aparte deel voor woningen en woongebouwen is in eenvoudige bewoordingen opgesteld. Ver‐
reweg de meeste bladzijden van het document zijn gewijd aan de praktische oplossingen. Met be‐
hulp van vele illustraties wordt de aanvrager ondersteund een oplossing te kiezen die aan de bouw‐
regels voldoet. Hoe het geheel functioneert, is niet direct bekend. Er zijn geen aanwijzingen dat er zich problemen voordoen met de regels voor woningen. Het gaat daarbij om relatief rechttoe recht‐
aan constructies, waarbij veel gewerkt wordt met geaccepteerde oplossing en niet of nauwelijks met gelijkwaardige oplossingen. Desondanks zijn er (getuige recente publicaties11) wel aanwijzingen dat het bij dit bouwsegment niet helemaal probleemloos verloopt. Volgens de berichten zijn er ongeveer 12.000 balkons en veranda's 11
http://www.abc.net.au/news/2014‐04‐01/architects‐say‐up‐to‐12000‐decks‐at‐risk‐of‐collapse/5359072 16
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
in Australië die gevaarlijk zijn. Sommigen hebben het al begeven. Dit wordt geweten aan slecht on‐
derhoud. Het probleem kan natuurlijk ook tijdens de bouw zijn ontstaan (ontoereikende vaardighe‐
den van de bouwers, ontoereikende controle tijdens de bouw etc.). Een onderwerp (controle en handhaving) dat expliciet buiten het kader van dit project valt. Het ontwikkelen en bijhouden van de regelgeving is voor een belangrijk deel een zaak van de over‐
heid geweest. Daarbij dient te worden aangetekend dat de organisatie ABCB (Australian Building Co‐
des Board) die een centrale rol speelt bij het doorlichten en actualiseren van de regels voor de helft bekostigd wordt uit de verkoop van de NCC. Daarop is weliswaar kritiek geuit, maar voor zover be‐
kend is dat nog steeds het geval. De wijze waarop de regelgevingssystematiek In Australië wordt aangestuurd, gewijzigd en geëvalueerd kan een inspiratiebron zijn. De taak wordt uitgevoerd door een onafhankelijke, breed samengestelde organisatie, met duidelijke taken, verantwoordelijkheden, etc. Die verantwoording moet afleggen over haar acties en extern gecontroleerd wordt. 17
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
18
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
5. NIEUW‐ZEELAND 5.1 Achtergrond12 Nieuw‐Zeeland is een constitutionele monarchie met de Britse koning(in) in de rol van staatshoofd. Naast de landelijke regering en parlement kent het land bestuurlijk gezien ook nog een regionale en een territoriale bestuurslaag. Nieuw‐Zeeland is een eenheidsstaat: de bevoegdheden van de regio’s en territoria worden op nationaal niveau bepaald. De nationale overheid is verantwoordelijk voor za‐
ken die het hele land aan gaan. Naast allerlei voor de hand liggende zaken als defensie, buitenlandse betrekkingen en de internationale handel, valt bouwregelgeving daar ook onder. De technische eisen aan gebouwen zijn nationaal vastgesteld. Op landelijk niveau zijn weliswaar ook de wettelijke kaders voor handhavings‐ en procedurele zaken vastgelegd, de uitwerking ervan vindt op een lager over‐
heidsniveau plaats. De elf regionale overheden zijn verantwoordelijk voor duurzaamheids en milieu‐
onderwerpen (lucht‐ en waterkwaliteit) maar ook voor zaken als het openbaar vervoer in de regio. De zevenenzestig territoriale besturen13 hebben bevoegdheden op terreinen als recreatie & toerisme en de lokale infrastructuur. De lokale overheden spelen een rol bij/zijn verantwoordelijk voor de ver‐
gunningprocedures voor bouwwerken. Tot het begin van de jaren negentig bestaat het regelgevingsstelsel in Nieuw‐Zeeland uit verouderde en prescriptieve eisen die veelal op lokaal en regionaal niveau waren uitgewerkt. Met de komst van de Building Act 1991 wordt de bouwregelgeving ingrijpend herzien. De BA 1991 introduceert een nieuwe nationaal uniform systeem van op prestatie‐eisen gebaseerde regelgeving. De Building Act (de laatste ingrijpende wijzing dateert uit 2004) vormt het raamwerk waarin de eisen aan bouwwer‐
ken in Nieuw‐Zeeland zijn geformuleerd. Binnen dat raamwerk vallen verschillende sets bouwregels (Building Regulations) waaronder de Building Code met daarin de eisen die aan bouwwerken worden gesteld. De nationale overheid maakt en herziet de bouwregels. Deze verantwoordelijkheid valt momenteel onder het Departement Bouwen en Wonen (Departement of Building and Housing) dat onderdeel is van het Ministerie van Handel, Infrastructuur en Economie. De Territoriale overheden zijn binnen het landelijke wetgevingskader verantwoordelijk voor de handhaving in hun rechtsgebied van de Building Act, Building Regulations en de Building Code. Ook moet deze lokale overheden zij zich accrediteren en registreren als instantie die bouwtoestemmingen kan verlenen14. De feitelijke bouwtoestemming kan worden verleend door de territoriale overheden zelf of door private ‘building certifiers’. De keu‐
ze daarvoor ligt bij de aanvrager. Op initiatief van de nationale overheid wordt de regelgeving van tijd (zo ongeveer elke 4/5 jaar)tegen het licht gehouden. Deze periodieke evaluatie is verplicht gesteld in de Building Act. Het systeem blijkt effectief en efficiënt te werken Het is tot nu toe dan ook niet nodig de basisstructuur en de hoofdlijnen van de regelgeving te veranderen. De specifieke evaluatie‐onderwerpen en ‐vragen zijn 12
Veel informatie is te vinden op de website van het Departement of Building and Housing dat verantwoorde‐
lijk is voor de bouwregelgeving in het land http://www.dbh.govt.nz/building‐regulations. Bij deze territoriale overheden gaat het om besturen van enkele grote steden, maar vooral om districtsbe‐
sturen. Vijf territoriale besturen hebben de status als ‘eenheidsbestuur’ wat wil zeggen dat ze dezelfde functies mogen uitoefenen als een regionale overheid. Deze vijf plus de elf regionale overheden vormen het bestuur van de zestien regio’s waaruit Nieuw‐Zeeland is opgebouwd. 14
In Nieuw‐Zeeland worden er geen building permits verstrekt maar geeft men een building consent, waarna er gebouwd mag worden. 13
19
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
weliswaar elke ronde anders. In essentie gaat het echter altijd om vragen als: “Hoe werkt het sys‐
teem nu? Dekken de huidige regels nog wel de lading en hoe kan het bouwtoezicht en de regelge‐
vingskwaliteit nog effectiever en efficiënter worden ingericht?”. De laatste grote evaluatieronde is in 2007 gestart en die is nog niet helemaal afgerond. Dat heeft er mee te maken dat sommige wijzigingsvoorstellen een zaak van lange adem zijn. Evaluatie bouwregelgeving Bij de laatste evaluatie ronde (die de titel “Bouwen voor de 21ste eeuw” heeft meegekregen), staan verschillende on‐
derwerpen op het programma die ook in hun eigen tempo zouden moeten worden doorgevoerd. Er wordt een nieu‐
we structuur van de Building Code voorgesteld (zie ook paragraaf 5.2). Dit zou snel kunnen, het gaat om het herinde‐
len van bestaande regels. Verder is het idee om op korte termijn verschillende bestaande prestatie eisen te verduide‐
lijken zonder dat ze wezenlijk worden veranderde (doe is ze eenvoudiger en duidelijker te maken). Daarnaast zouden enkele prestatie‐eisen veranderd moeten worden, zowel wat reikwijdte als de formulering betreft. Doel ook hier is het vergroten van de helderheid en het efficiënter maken van de besluitvorming bij alle betrokkenen. Er is echter ook aandacht voor de wat langere termijn. Het gaat dan bijv. om het idee de CO2 uitstoot als meetinstrument mee te nemen in het bouwproces en het introduceren van nieuwe eisen aan het brandveilig ontwerpen. Voordat dat soort wijzingen worden ingevoerd zal er nog wat meer werk verzet moeten worden. Een deel van de wijzigingen is inmid‐
dels doorgevoerd en een ander deel is nog in de voorbereidende fase. Hoe werkt zo’n procedure? Allereerst worden openbare bijeenkomsten (workshops) in verschillende steden georga‐
niseerd over de vraag welke elementen van de bouwregelgeving nadere aandacht behoeven. De input die belang‐
hebbenden tijdens de workshops geven, worden door de overheid (in dit geval het departement Bouwen en Wonen) verwerkt in een eerste discussie document (2006) waarin de gedachten staat waar het heen zou moeten met de Building Act 2004. Op de inhoud daarvan kunnen consumenten, bouwbedrijfsleven, overheden en andere geïnteres‐
seerden vervolgens op verschillende manieren feedback leveren. Men kan als Individueel, bedrijf, bedrijfstak, be‐
langenorganisatie commentaar geven er zijn echter ook zogenaamde focusgroepen waarin men kan deelnemen. De commentaren worden teruggekoppeld en verwerkt in een volgend document. Uiteindelijk mondt dat uit in een rap‐
portage (2007) waarin concrete veranderings‐ en actie punten worden genoemd. Deze worden vervolgens uitge‐
werkt in door het departement ingestelde werkgroepen waarin onderzoekers, ontwerpers, technisch adviseurs en vertegenwoordigers van het bouwbedrijfsleven en overheden meedoen. Hun werk wordt vervolgens in een tweede discussiedocument gegoten. Ook dit is weer openbaar en vormt in hoofdlijnen de basis waarop aanbevelingen voor veranderingen worden gedaan aan de verantwoordelijke minister voor (eind 2007). Na besluitvorming op regerings‐
niveau gaat het departement verder werken aan een rapportage met daarin de concrete wijzigingsvoorstellen (inclu‐
sief een probleemanalyse, de resultaten van de consultatieronden en een kosten en batenanalyse). Als die wordt ge‐
accordeerd door de regering kunnen de wijzingen worden ingezet. De overheid is verantwoordelijk voor zowel de inhoud, het wijzigen en publiceren van de regels als voor de financiering ervan. De regelgevingsdocumenten kunnen gratis online worden ingekeken en als PDF document worden gedownload. Tegen een schappelijke prijs kunnen ze ook in de in de boek‐
handel worden gekocht (kosten NZ $ 10 tot 20; = 5 tot 10 euro). 5.2 Building Act 2004 Evenals in veel andere landen is de regelgevings systematiek te beschouwen als een piramide. Aan de top van de piramide vinden we drie lagen met bindende nationale wetgeving: de Building Act 2004, de bijbehorende Building Regulations en de Building Code. Deze drie bovenste lagen vormen het formele, wettelijke deel van de regelgevingssystematiek. De huidige Building Code kent de volgende structuur15: 15
Met de voorgestelde wijzingen gaat de Building Code uit de volgende acht hoofdstukken bestaan 1–
Algemeen, 2–Constructieve/structurele prestaties; 3‐Brandveiligheid; 4‐Veiligheid tijdens gebruik; 5‐Binnen klimaat; 6‐Hygiene & gezondheid; 7‐Kenmerken voor welzijn en fysieke onafhankelijkheid en 8‐Effcient ge‐
bruik van natuurlijke hulpbronnen. 20
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
A: B1‐2: C: D1‐2: E1‐2: F1‐8: Algemene bepalingen. Constructief/structuur & Duurzaamheid. Brandveiligheid. Toegangsroutes & Mechanische installatie t.b.v. toegankelijkheid. Oppervlaktewater, Externe vocht(bestrijding) & Interne vocht(bestrijding). Gevaarlijke middelen op de bouwplaats; Gevaarlijke bouwmaterialen; Gevaarlijke stoffen en proces‐
sen; Valbeveiliging; Bouw‐ en sloop gevaren; Zichtbaarheid van vluchtroutes, Waarschuwingssys‐
temen; Aanwijsborden. G1‐15: Persoonlijke hygiëne; Wasgelegenheden; Voedselbereiding en voorkomen van besmetting; Ventilatie; Binnenmilieu; Lucht‐ en contactgeluid; Natuurlijke verlichting; Kunstmatige verlichting; Electra; Lei‐
dingwerk; Gas als energiebron; Watervoorziening; Afvalwater; Industrieel vloeibaar afval; Vast afval. H1: Energy efficiency Daarnaast zijn er afzonderlijke hoofdstukken voor afgelegen huisjes (backcountry huts) en eenvoudi‐
ge woningen (simple house; zie paragraaf 5.3) . De technische eisen in de Building Code volgen inhoudelijk hetzelfde stramien als bijvoorbeeld de Canadese regels. Allereerst wordt het doel omschreven, gevolgd door de functionele eis plus de mi‐
nimale prestatie die wordt verlangd Onder de Building Code vinden we de basis van de eerder genoemde piramide. Deze basis heeft een linker‐ en rechterhelft, die de twee hoofdroutes vormen die een aanvrager kan bewandelen om te voldoen aan de eisen uit de Building Code. De ene route volgt de alternatieve oplossingen, waarbij de aanvrager zelf een oplossing kiest (mits die aan de technische normen voldoet). De andere route is de “deemed‐to‐comply” weg. Aan de Building Code zijn per hoofdstuk Compliance Documents ver‐
bonden (tot enkele jaren geleden Approved Documents geheten) die eis/regelgevingsonderwerp tenminste één verificatiemethode of één alternatieve oplossingen bevatten. Heel vaak bevatten de Compliance Documents zowel een verificatiemethode als een alternatieve oplossing en in veel geval‐
len zelfs meer dan 1 van elk. De verificatiemethode is een test‐ of berekeningsmethode waarmee er voldaan wordt aan de prestatie‐eisen en de alternatieve oplossing geeft een eenvoudige stap‐voor‐
stap‐praktijkinstructie hoe aan de eisen voldaan kan worden. In de Building Code zelf wordt met nummers verwezen naar de desbetreffende verificatiemethode en alternatieve oplossing. 5.3
Woningen en eenvoudige bouwwerken Een bekend recent Nieuw‐Zeelands probleem zijn de ‘lekkende woningen’. Bij een in de jaren tachtig en negentig (van de vorige eeuw) veel gebouwd woningtype is de éénlaagse dak‐ en gevelbekleding (een soort pleisterwerk) gaan lekken. Aangezien de meeste Nieuw‐Zeelandse (eengezins)woningen een houtskelet constructie hebben, zijn de (financiële) gevolgen groot geweest. Meer dan 44.000 woningen (gebouwd tussen ruwweg 1992 en 2008) hebben met rottende balken te maken gekregen, met voor de individuele eigenaren (vaak starters) desastreuze financiële gevolgen. De totaal beno‐
digde herstelkosten worden geraamd op NZ$ 11,5 miljard (bijna € 6 miljard euro). De bouwregels en vooral het bouwtoezicht hebben een belangrijke rol gespeeld bij het ontstaan (of beter: het niet voorkomen van) van de problemen. Belangrijkste conclusies van de Commissie Hunn (2002) die de weathertightness problematiek en de oorzaken ervan heeft onderzocht, was dat het systematisch mis was met vooral het bouwcontrole systeem. Het prestatieniveau van ontwerpers en uitvoerders was zeer variabel en vaak ondermaats. 16
Ter illustratie het ‘voorbeeld daglicht’ (natural light: G7). The objective of this provision is to safeguard people from illness or loss of amenity due to isolation from natural light and the outside environment. The functional requirement is that habitable spaces shall provide adequate openings for natural light and for a visual awareness of the outside environment. The minimum performance is that natural light shall provide an illuminance of no less than 30 lux at floor level for 75 per cent of the standard year. And that openings to give awareness of the outside shall be transparent and provided in suitable locations.
21
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
De boordeling van de toestemmingsaanvragen (vergunningaanvragen) en het toezicht/inspectie tij‐
dens de bouw was inadequaat, waardoor specifieke problemen niet opgemerkt en dus ook niet her‐
steld werden. Er werd onvoldoende toezicht op het bouwtoezichtsysteem zelf gehouden, wat bete‐
kende dat het pas duidelijk werd dat er iets structureel mis was toen het al te laat was. Ook de regels zelf ontkwamen niet aan kritiek. De ontwerp‐ en constructie‐eisen om aan de regelgeving te voldoen, lagen op een minimumniveau. Er was geen enkele ruimte om eventuele fouten op te vangen mocht er iets fout gaan bij het ontwerp of de uitvoering. In de jaren daarna zijn verschillende zaken aange‐
past en is er geprobeerd (financiële) oplossingen te vinden voor de eigenaren. Vooral over dat laatste is nog wel een hoop te doen. De Simple House Acceptable Solution die in 2010 door de overheid (Departement van Bouwen en Wonen) aan de regelgeving is toegevoegd, kan –weliswaar op enige afstand – ook in het rijtje moge‐
lijke oplossingen de rottingsproblematiek worden genoemd. Het primaire doel van de Simple House Handleiding is dat het door architecten, ontwerpers en bouwers als hulpmiddel kan worden gebruikt bij het ontwikkelen van nieuw, betaalbare woningen die op alle fronten aan de regelgeving voldoen en weinig toekomstig onderhoud vergen. De handleiding is primair gericht op starters, zodat het voor hen makkelijker, sneller en goedkoper wordt om een eigen woning te bouwen. Het document bevat alle noodzakelijke informatie om een éénlaagse woning te bouwen ‐met een bescheiden vloeropper‐
vlakte – die voldoet aan de Nieuw‐Zeelandse bouwregels. De handleiding geeft aan dat bepaalde ge‐
certificeerde bouwbedrijven de woning kan bouwen. De eisen zijn zodanig geformuleerd dat de wo‐
ning een zeer klein ‘weerbestendigheidsrisico’ heeft en de ook de invloeden van andere klimatolo‐
gische en (fysisch) geografische omstandigheden (aardbevingen!) kan weerstaan. Het document telt een kleine 200 pagina’s met veel tekeningen en voorbeelden en is als volgt opge‐
bouwd:1‐Inleiding/reikwijdte; 2‐Bouwterrein; 3‐Fundering; 4‐Muurconstructie; 5‐Dakconstructie; 6‐
Gevelbekleding; 7‐Dakbedekking; 8‐Technische voorzieningen (elektra, gas, sanitair etc.) en 9‐
Overige voorzieningen (hygiëne, koken, ventilatie, verwarming, rookmelders, daglicht, etc.). De eerste woningen zijn inmiddels met behulp van de handleiding gebouwd. Wat de precieze erva‐
ringen er mee zijn, is niet bekend. 5.4 Concluderend Het bouwregelgevingssysteem in Nieuwe Zeeland wordt gevormd door de Building Act, de Building Regulations en de Building code. Die laatste bevat de technische eisen en de andere twee (Act en Re‐
gulations) schetsen het wettelijke kader. De nationale overheid is verantwoordelijk voor zowel de in‐
houd, het wijzigen en publiceren van de regels als voor de financiering ervan. Op initiatief van de na‐
tionale overheid wordt de regelgeving van tijd (zo ongeveer elke 4/5 jaar)tegen het licht gehouden via een openbare consultatieronde. De regelgevingsdocumenten kunnen gratis online worden inge‐
keken en als PDF document worden gedownload. Startend bij de Building Code kan een aanvrager twee wegen volgen om te voldoen aan de eisen. De aanvrager kan de weg van de alternatieve oplossingen kiezen. Hij kan echter ook de “deemed‐to‐
comply” weg inslaan. Aan elke hoofdstuk van de Building Code is een Compliance Document verbon‐
den dat per technische eis tenminste één verificatiemethode of één alternatieve oplossing geeft. Via de verificatiemethode kan getest of berekend worden of aan de eis en wordt voldaan. De alternatie‐
ve oplossing geeft een eenvoudige stap‐voor‐stap‐praktijkinstructie hoe aan de eisen voldaan kan worden. In de Building Code zelf wordt verwezen naar de desbetreffende verificatiemethode en al‐
ternatieve oplossing. In 2010 heeft de overheid de Simple House Acceptable Solution aan de regelgeving toegevoegd. Deze Eenvoudige Huis Handleiding kan door architecten, ontwerpers en bouwers gebruikt worden bij het bouwen van een betaalbare woning die op alle fronten aan de regelgeving voldoet èn redelijk onder‐
22
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
houdsarm is. De handleiding bevat alle noodzakelijke informatie om een éénlaagse woning te bou‐
wen ‐met een bescheiden vloeroppervlakte – die voldoet aan de Nieuw‐Zeelandse bouwregels. 23
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
24
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
6. CANADA 6.1 Achtergrond17 De Canadese federatie is bestuurlijk verdeeld in tien provincies en drie territoria, die over eigen rege‐
ringen en parlementen beschikken. Bouwregelgeving is in Canada van oudsher een zaak van de pro‐
vincies en territoria. Om tot enige vorm van uniformiteit te komen, publiceerde de federale regering begin van de jaren veertig de eerste nationale set met bouwregels (de National Building Code). Deze bouwregels wor‐
den in de decennia daarna geleidelijk overgenomen door de deelstaten. Vanaf 1960 wordt de bouw‐
regelgeving ongeveer om de vijf jaar herzien. De meest recente editie stamt uit 2010. Het gaat in fei‐
te om vijf afzonderlijke National Model Construction Codes, namelijk de:  National Building Code 2010 (NBC).  National Fire Code 2010 (NFC).  National Plumbing Code 2010 (NPC).  National Energy Code for Buildings 2011 (NECB).  National Farm Building Code 1995 (NFBC). De eisen aan energie efficiency van woningen in de NBC 2010 zijn overigens in 2012 verder aange‐
scherpt. De National Model Construction Codes hebben de status van model bouwregelgeving en hebben als zodanig geen enkele formele wettelijke werking. De Codes moeten eerst ‐ al dan niet aangepast –in de provinciale en territoriale wetgeving worden overgenomen voordat ze een juridische en bindende status krijgen. In de praktijk nemen de landsdelen de nationale modellen in grote lijnen integraal over. De bouwwetgeving in de afzonderlijk staten vormt uiteindelijk het wettelijke bouwregelgeving systeem in Canada. In de bouwwetgeving van de provincies en territoria zijn naast de technische ei‐
sen die aan bouwwerken worden gesteld ook het toepassingsbereik van de regelgeving, de handha‐
vings‐ en vergunning procedures en eventuele sancties en beroepsmogelijkheden geregeld. De nationale bouwregels worden uitgebracht door de National Research Council van Canada (NRC), dè organisatie in Canada voor Onderzoek & Ontwikkeling. De NRC is een agentschap van de Canade‐
se regering. Binnen de NRC worden de Canadese bouwregels ontwikkeld, geëvalueerd en gewijzigd door de Commission on Building and Fire Codes (CCBFC). Deze CCBFC bestaat uit vertegenwoordigers van betrokken overheden, consumentenorganisaties en belangenorganisaties uit de bouw. Onder de CCBFC‐paraplu zijn er negen permanente commissies actief die elk op een specifiek terrein de techni‐
sche regels herzien en aanpassen18. Die permanente commissies bestaan eveneens uit vertegen‐
woordigers van alle betrokken partijen. Voorstellen van de commissies gaan een openbare consulta‐
tieronde in en komen dan weer terecht bij de CCBFC en NRC. Voordat de NRC de regels wijzigt en publiceert, kunnen overheidsvertegenwoordigers van de landsdelen hun mening geven via de Pro‐
vincial/Territorial Policy Advisory Committee on Codes (PTPACC). Op deze manier hebben de provin‐
cies en territoria invloed op de reikwijdte, inhoud en opzet van de bouwregelgeving. De kans dat ze 17
Aan de Nationale Model Building Codes of Canada is een complete website gewijd: http://www.nationalcodes.nrc.gc.ca/eng/about_codes.html. Daarnaast biedt de website van de National Research Council een schat aan informatie:: http://www.nrc‐cnrc.gc.ca/eng/index.html 18
Deze commissies dekken elk een onderdeel van de regelgeving af. De negen Standing Committees houden zich respectievelijk bezig met: 1) Building and plumbing services; 2) Earthquake design; 3) Energy efficiency in buildings; 4) Environmental separation; 5) Fire protection; 6) Hazardous materials and activities; 7) Hous‐
ing and small buildings; 8) structural design en 9) Use and egress. 25
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
dan later zelf wijzigingen in de National Model Construction Codes moeten aanbrengen, wordt met deze werkwijze tot een minimum beperkt. Het complete ontwikkelings – en herzieningssysteem van de bouwregelgeving wordt gefinancierd door de overheid (via NRC middelen). Het grootste deel van de kosten wordt terugverdiend door de verkoop van de Building Codes. Een exemplaar van de NBC kost CAD 295 (€ 195). Een set van de be‐
langrijkste drie documenten (NBC, NFC en NPC) komt op CAD 550 (€ 360). Ook in de landsdelen wor‐
den de Building Codes verkocht. De opbrengsten daarvan komen ten goede aan de verdere ontwik‐
keling van de Model Codes. 6.2 National Building Code 2010 (NBC) De hoofdopzet van de regelgeving wordt hier kort behandeld aan de hand van de National Building Code of Canada (NBC 2010; gewijzigd in 2012). Deze bevat eisen voor het ontwerp en de bouw van zowel nieuwbouw als voor ingrijpende renovatie van bestaande gebouwen. Het document bestaat uit twee delen. Het eerste deel schetst het administratieve en bestuurlijke kader. De relatie tussen de NBC eisen en Canadese normen wordt uitgelegd en er wordt ingegaan op de totstandkoming van de Codes (de werkwijze van de CCBFC en haar permanente commissies). Vervolgens wordt de opzet van de regel‐
geving verduidelijkt en wordt aangegeven hoe er aan voldaan kan worden (dit wordt uitgewerkt in deel 2). De hoofddoelen van de regels worden uitgelegd en de daaraan gekoppelde globale functio‐
nele eisen worden gegeven. Alle technische eisen uit de Code zijn gekoppeld aan een of meer van de vijf hoofddoelen van de Ca‐
nadese regelgeving. Deze zijn: 1‐veiligheid, 2‐gezondheid, 3‐toegankelijkheid & gebruiksvriendelijk‐
heid, 4‐brand‐ & structurele veiligheid en 5‐energie efficiency (vanaf eind 2012). Elk doel wordt in deel 1 kort omschreven. Bij brandveiligheid is het doel bijvoorbeeld als volgt gefor‐
muleerd: An objective of this Code is to limit the probability that, as a result of the design or construc‐
tion of the building, a person in or adjacent to the building will be exposed to an unacceptable risk of injury due to fire.Aan de doelen zijn vervolgens functionele eisen gekoppeld die ervoor moeten zor‐
gen dat een gebouw of gebouwonderdeel zodanig functioneert dat het gewenste doel wordt bereikt. Een voorbeeld van zo’n functional statement is dat een gebouwonderdeel zodanig ontworpen moet worden dat het mogelijk moet zijn “to facilitate the timely movement of persons to a safe place in an emergency”. In deel 2 van de NBC worden vervolgens tal van praktische oplossingen benoemd, waarmee de doe‐
len en de daaraan gelinkte functionele eisen behaald kunnen worden (waarmee dus voldaan wordt aan de regelgeving). De praktijk (of geaccepteerde) oplossingen zijn gerubriceerd aan de hand van de volgende hoofdonderdelen:  Bescherming tegen brand, veiligheid van bewoners en toegankelijkheid (fire protection, occupant safety and accessibility).  Constructief ontwerp (structural design).  Scheiding gebouw en omgeving (environmental separation).19  Verwarming, ventilatie en airconditioning (heating, ventilating and air‐conditioning).  Loodgieterswerk (plumbing services).  Veiligheidsmaatregelen op bouw‐ en sloop locaties (safety measures at construction and demoli‐
tion sites). 19 Een hoofdstuktitel die dat we weinig tegenkomen in de bouwregelgeving van andere landen. Het gaat hier om eisen aan bouwdelen die de binnenkant van een constructie scheiden van de buitenkant: muren, ra‐
men, dak, vloer, en dergelijke (warmtetransmissies, waterdoorlatendheid, dampdichtheid en geluidstrans‐
missies van de relevante bouw‐ en constructiedelen. 26
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
 Woningen en kleine gebouwen (housing and small buildings). De Canadese bouwregelgeving is enerzijds opgebouwd uit vóórschrijvende, normatieve, eisen (pre‐
scriptive requirements): “de muur of dakbedekking moet uit die materialen bestaan en deze dikte hebben”. Anderzijds leunt de systematiek op functionele eisen die uitgaan van een bepaalde mini‐
mum prestatie van bouwdelen. “De muur moet die en die krachten kunnen weerstaan”. De combina‐
tie leidt tot wat de Canadezen zelf “een op doelen gebaseerde bouwregelgeving” noemen (objective based code). Een Code die bouwkundige ingenieurs, architecten en andere ontwerpers een grote vrijheid geeft tot het verzinnen van alternatieve oplossingen. Een code die aannemers ook de gele‐
genheid biedt om de uitgebreid omschreven praktische oplossingen te kiezen en toe te passen. 6.3 Woningen en eenvoudige bouwwerken De categorie ‘Woningen en kleine gebouwen’ vormt een afzonderlijk hoofdstuk in Canadese bouwre‐
gelgeving (Part 9 van de NBC). De redenen voor deze uitzonderingspositie zijn vergelijkbaar met die in andere landen die deze keuze hebben gemaakt. Het gaat om veel gebouwde, redelijk uniforme constructies waaraan relatief weinig risico’s kleven. Het gaat om ‘herhalingsbouw’, door (vaak kleine) gespecialiseerde aannemersbedrijven die hun waarde in de praktijk al bewezen hebben. De gebrui‐
kers/bewoners zijn meestal vroegtijdig bij het bouwproces betrokken en zijn over het algemeen re‐
delijk in staat hun eigen wensen en behoeften kenbaar te maken. In Part 9 gaat het om woningen die minder hoog zijn dan drie verdiepingen met een vloeroppervlak van maximaal 600 m². De eisen voor woningen hebben een hoog ‘voorschrijvend’ karakter (prescrip‐
tive) en zijn voornamelijk gericht op aannemers en kleine bouwbedrijven (veel praktijk oplossingen). Het deel voor woningen onderscheidt20 de volgende onderwerpen: ‐
‐
‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ Materialen, systemen en andere benodigdheden Ontwerp van gebieden en ruimtes Ramen, deuren en dakramen Uitgangen/vluchtmogelijkheden Geluidsbeheersing Vocht‐ en waterwering, bodemgassen Grondplaten/funderingen Kolommen/pijlers Dak ruimtes Metselwerk en betonnen schoorstenen Houtskeletbouw Dakwerk Stukadoorswerk Vloermaterialen Ventilatie en airconditioning Versterkte betonplaten ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ Structurele/constructieve eisen Beglazing Trappen, hellingen, leuningen en balustrades Bescherming tegen brand Bouwput (opgraven/uitgraven Afwatering/drainage Begane grond vloeren Kruipruimtes Metselwerk en (isolerende) betonwanden Open haarden Warmteoverdracht, lucht‐ en condens dichtheid Dakbedekking Binnenmuur‐ en plafondafwerking Loodgieterswerk Electra Energie‐efficiency Het regelgevingsdeel over woningen is omvangrijk en beslaat tegen de vierhonderd pagina’s. De re‐
gels gaan gedetailleerd in op de materialen die gebruikt kunnen worden en waar relevant wordt verwezen naar andere delen van de NBC (bijvoorbeeld als het gaat om de ventilatievoorzieningen, het loodgieterswerk, etc.) . 20
Dit overzicht is gebaseerd op een Code van Ontario uit de jaren negentig. Recente codes zijn alleen te koop en niet via het internet in te kijken. De inhoud van de regelgeving wijzigt om de vijf jaar, de structuur on‐
dergaat niet of nauwelijks wijzigingen (overzicht is gebaseerd op de Code van Ontario). 27
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
Qua omvang is part 9 niet echt handzaam en daarnaast (maar dat valt buiten het kader van dit on‐
derzoek) moet ook in het geval van woningbouw voldaan worden aan de eisen op procedureel ge‐
bied Het vigerende systeem van toestemmingsvereisten, vergunningen en inspecties is redelijk com‐
plex. Voordat er gebouwd kan worden moet men planologische toestemming krijgen (bestemmings‐
plan en milieugevolgen). Naast een bouwvergunning moet een vergunning worden aangevraagd voor het loodgieterswerk, de verwarming, de elektriciteit en het aanleggen van de nutsvoorzieningen. 6.4 Concluderend De National Research Council of Canada (NRC) ontwikkelt en herziet de vijf National Model Building Codes. Opdrachtgever hiervoor is de federale regering, die daarbij feitelijk ondersteund wordt door de regeringen van de provincies en territoria. De model‐bouwregels worden zo ongeveer om de vijf jaar herzien. De meest recente editie stamt uit 2010, waarin eind 2012 aangescherpte energie effici‐
ency eisen zijn opgenomen. De Model Codes hebben geen wetgevingskracht zolang ze niet zijn overgenomen door de provinciale en territoriale regeringen. Deze deelstaten vormen op het gebied van de bouwregelgeving de spil in het geheel. Zij bedden de bouwregels in hun wetgeving in (weliswaar vrijwel volledig gebaseerd op de Nationale modellen) en zij regelen de handhaving en inspectie van de regels (inclusief licentie en certificatiesystemen voor beroepen en bijbehorende trainingsprogramma’s). De totstandkoming en herziening van de bouwregels vindt plaats via een consensus systeem. Een commissie (de CCBFC) binnen de NRC bestaande uit vertegenwoordigers van alle betrokken partijen houdt de regels tegen het licht en herziet ze eventueel. Binnen de CCBCF is het werk verdeeld over negen commissies die elk een deel van de regels onder hun hoede hebben. Ook daarin zijn alle rele‐
vante partijen vertegenwoordigd. De provincies en landsdelen ondersteunen de CCBCF en haar commissies op beleidsmatig vlak. De technische veranderingen waarover de commissies het eens zijn, worden in het openbaar gepubliceerd en belanghebbenden kunnen erop reageren. De reacties worden weer gewogen door de commissies. De Canadese overheden financieren de bouwregelgeving systematiek. Wel wordt een belangrijk deel (hoe groot is niet bekend) van de ontwikkelings‐ en herzieningskosten terugverdiend door de ver‐
koop van de Modelcodes en de daarop gebaseerde Provinciale en Territoriale Codes. Inhoudelijk gezien bestaat de Canadese technische bouwregelgeving uit een mix van voorschrijvende normatieve eisen (“de wand moet deze dikte hebben”) met functionele/prestatie‐eisen (“de muur moet die en die krachten kunnen weerstaan”). Binnen dit systeem van ‘doelgericht‐gebaseerde ei‐
sen’ geven vele praktijkoplossingen de gebruiker een grote hoeveelheid aanvullende informatie die zowel kan helpen bij de interpretatie van de eis als bij het vinden van gelijkwaardige of alternatieve oplossingen. Het gedeelte van de Building Code dat specifiek gericht is op woningbouw is omvangrijk en geeft ge‐
detailleerd aan hoe er aan de eisen voldaan kan worden. Er is geen ‐onafhankelijke en objectieve in‐
formatie gevonden hoe de regels in de praktijk uitwerken. Maar echt eenvoudig lijkt het systeem niet. Zowel gezien de omvang van de regels als qua vergunningprocedures die gevolgd moeten wor‐
den. 28
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
7. VERENIGDE STATEN 7.1 Achtergrond21 Terugblikkend hebben drie landelijke ‘model code’ organisaties een fors stempel gedrukt op de ont‐
wikkeling van de bouwregelgeving in de Verenigde Staten. Dit waren de Building Officials and Code Administrators International (BOCA, opgericht in 1915), de International Conference of Building Offi‐
cials (ICBO, 1922) en het Southern Building Code Congress International (SBCCI, 1940). Een van de doelen om deze (non‐profit) organisaties op te richten was om de last voor de overheid te verminde‐
ren en bouwregelgeving te ontwikkelen die alle staten/steden/gemeenten zouden accepteren en toepassen. Ze richtten zich niet alleen op de technische eisen, maar ook op de vergunning‐ en hand‐
havingsprocedures voor het lokale bouw‐ en woningtoezicht. Naast vertegenwoordigers van bouw‐
bedrijven, architecten en andere partijen uit de bouwkolom, waren overheden ook vertegenwoor‐
digd in deze organisaties. Deze laatsten speelde toch ook een aansturende en controlerende rol. Door de jaren heen hebben drie organisaties naast elkaar en vele sets bouwverordeningen (‘model codes’) gepubliceerd. Deze vormden op hun beurt weer de basis voor talloze op elkaar lijkende maar toch weer net van elkaar afwijkende lokale verordeningen. Sommige lokale overheden ontwikkelen daarnaast hun eigen unieke regels en anderen hebben zelfs helemaal geen bouwverordening. Naast de model ‘Building Codes’ zijn er allerlei model codes voor specifieke bouwactiviteiten, zoals voor sa‐
nitaire, elektrische voorzieningen, verlichting, ventilatie, bouwconstructies, bouwmaterialen, brand‐
veiligheid, loodgieterswerk en energiezuinigheid. Om de onoverzichtelijke lappendeken wat toonbaarder te maken en tot meer uniformiteit te komen zijn de drie organisaties uiteindelijk samengegaan in de International Code Council (ICC, 1994 opge‐
richt). De huidige door de ICC ontwikkelde bouwregelgeving bestaat uit vijftien regelgeving sets: ‐ International Building Code ‐ International Residential Code ‐ International Fire Code ‐ International Plumbing Code ‐ International Mechanical Code ‐ International Fuel Gas Code ‐ International Energy Conservation Code ‐ International Swimming Pool and Spa Code ‐ ICC Performance Code ‐ International Wildland Urban Interface Code ‐ International Existing Building Code ‐ International Property Maintenance Code ‐ International Private Sewage Disposal Code ‐ International Zoning Code ‐ International Green Construction Code Als een overheid een model codes adopteert, moet de desbetreffende overheid er zelf voor zorgen dat de regelgeving een juridische status krijgt. In de codes en de bijbehorende richtlijnen staat nauw‐
gezet omschreven wat de desbetreffende overheid op welke plek moet invullen om de regelgeving rechtsgeldig te maken. Het gaat dan vooral om het op de juiste plaats invullen van lokale informatie zoals de naam van de gemeente, het adres van het bouwtoezicht en dergelijke. Gezien het feit dat de codes een interne samenhang hebben, wordt er sterk voor gepleit dat de gehele code wordt overge‐
nomen, In het leeuwendeel van de gevallen gebeurt dat ook. Er zijn overigens nog steeds plekken in de VS waar geen enkele Code is geadopteerd. 21
Zie de website van de International Code Council voor meer informatie: www.iccsafe.org. 29
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
Ondanks alle inspanning is er – binnen de uitgangs punten van het systeem van de modelcodes – nog geen ‘landelijk uniform’ stelsel in de Verenigde Staten. De Amerikaanse Brandpreventie Associatie (NFPA) heeft namelijk ook modelcodes ontwikkeld. Van zowel de kant van de ICC als de NFPA wordt al jaren geprobeerd om samen te werken, maar dat is nog steeds niet gelukt. Er valt dus nog wat te kiezen voor de lokale overheden. Al kan wel geconstateerd worden dat het ICC het pleit vrijwel heeft gewonnen. De International Building Code (IBC) bijvoorbeeld wordt gebruikt of is geadopteerd in vijf‐
tig staten, het District of Columbia, New York City, Guam, Puerto Rico en niet te vergeten de Noorde‐
lijke Marianen en de Maagden eilanden. Naast deze bouwvoorschriften sets worden er ook eisen aan woningen gesteld die wel stevig geworteld zijn in de federale overheid. Het U.S. Departement of Housing and Urban Development richt zich vooral op het creëren en in stand houden van bestaande (maar ook nieuwbouw) huurwoningen voor lagere inko‐
mensgroepen22. Om te waarborgen dat deze woningen van goede kwaliteit zijn, wordt een Minimum Pro‐
perty Standard gehanteerd (ook vaak de Housing Quality Standards genoemd). Deze eisen zijn voor een belangrijk deel gebaseerd op de landelijke Codes, maar leggen ook eigen accenten in het bijzonder waar het duurzaamheid betreft. Overigens worden de standards van de HUD ook gehanteerd in gebieden waar soms helemaal geen ICC codes gelden. De standards zijn geformuleerd in prestatie‐eisen. Ze behandelen de volgende onderwerpen: sanitaire voorzieningen, voedselbereiding afvalverwijdering, ruimte en veiligheid, thermische omgeving, verlichting en elektra, constructie en materialen, luchtkwaliteit, watervoorziening, loodhoudende verf, toegang, plek en buurt, gezondheidssituatie Voor het wijzigen van de Building Codes zijn er vaste procedures ontwikkeld. Die regelgevingsets worden elk anderhalf jaar geactualiseerd en in een driejarige cyclus gepubliceerd (2006, 2009,…). De huidige set ICC Codes dateert uit 2012 en de volgende serie staat voor 2015 gepland (en is deels al beschikbaar). De ontwikkeling en herziening van de regels gaat volgens het zogenaamde Governmental Consensus systeem waarvan de principes wettelijk zijn vastgelegd. Kernbegrippen daarbij zijn openheid, trans‐
parantie, eerlijke belangenafweging, vaste rechtsgang, beroepsmogelijkheid en consensus. Hoe ziet dat eruit? Per Code is er één commissie verantwoordelijk voor de herzieningen en aanpas‐
singen. Periodiek worden er (openbare en gratis toegankelijke) bijeenkomsten georganiseerd waar iedereen recht heeft om veranderingen voor te stellen. Daarbij wordt een vaste procedure gevolgd. Iedere belangstellende heeft recht om bij een wijzigingsvoorstel bewijs‐ of tegenbewijs te leveren of een verklaring af te leggen De commissie is verplicht om bij elk voorstel de verschillende gezichtspun‐
ten, bezwaren en mogelijke financiële gevolgen mee te wegen. Transparantie staat hoog in het vaan‐
del: alle stemmingen en beslissingen die de commissie moeten controleerbaar en openbaar zijn. De wijzigingscommissie is zodanig samengesteld dat ze het algemeen belang vertegenwoordigen. Naast gebruikers, producenten andere belanghebbenden, moet een derde deel van de leden overheids‐
ambtenaar zijn die op het terrein van de openbare veiligheid werkzaam zijn. Bij de beslissing over wijzigingen kunnen de commissieleden voor of tegen stemmen of amendementen vorstellen. Een gewone meerderheid volstaat om een beslissing te nemen. Voor iedereen die het niet met een be‐
slissing eens zijn, staat een beroepsprocedure open, waar getoetst wordt of de juiste rechtsgang is gevolgd. De voorstellen van de commissie komen vervolgens in de centrale ICC leden (openbare) vergadering, waar de beslissingen eventueel ook nog betwist kunnen worden. Als de door de com‐
missie geformuleerde aanbeveling door tenminste driekwart van de leden wordt afgewezen, wordt 22
De site van het Department of Housing and Urban Development biedt veel meer informatie over dit –en andere – onderwerpen: http://portal.hud.gov/hudportal/HUD. 30
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
de aanbeveling van de commissie vernietigd. Aanbevelingen die niet worden betwist (of geen meer‐
derheid tegen zich krijgen) worden automatisch overgenomen in de herziene Codes. Dit betekent overigens niet dat die verandering automatisch wordt overgenomen door de lokale overheden die hun regelgeving op die code hebben gebaseerd, tenzij die lokale overheid de herziene versie in licen‐
tie aanschaft. Wat de financiering betreft is het systeem ‘zelfvoorzienend. De werkzaamheden van de ICC worden betaald uit jaarlijkse contributie van de leden (dit kunnen overheids,‐ bedrijfs‐, of individuele leden zijn) en uit de verkoop van de codes. De meeste codes kosten afzonderlijk tussen ca. 30 tot 80 dollar en een hele set loopt tegen de $ 700 (omgerekend iets meer dan € 450) 7.2 International Building Code (IBC 2012) Zoals het overzichtje in paragraaf 7.1 laat zien, dekken de afzonderlijke Codes een breed ‘bouwregel‐
gevings’ terrein af. Om een idee te geven van de inhoud wordt kort ingegaan op de International Building Code (IBC). Qua inhoud en onderwerp de belangrijkste Code, bovendien is hij wat het ge‐
bruik betreft het wijdst verspreid. The International Building Code (editie 2012) telt bijna 750 pagina’s en telt 35 hoofdstukken. In de hoofdstukken wordt vaak verwezen naar een van de andere ICC codes die een bepaald onderwerp verder uitwerken. Om een voorbeeld te geven. De IBC zich op brandpreventie in relatie met het bouwen en ontwerpen van een gebouw, terwijl de Fire Code zich vooral richt op brandveiligheid tij‐
dens de gebruiks‐ of bewoningsfase. Dus de IBC stelt eisen aan het aantal, de grootte en de plek van de (brand/nood) uitgangen en de Fire Code stelt eisen aan de toegankelijkheid (en onbelemmerd ge‐
bruik) die uitgangen. De IBC heeft de volgende hoofdstukindeling: 1.
3.
5.
7.
9.
11.
13.
15.
17.
19.
21.
23.
25.
27.
29.
31.
33.
34.
Reikwijdte en administratieve/bestuurlijke zaken Gebruiks‐ en bezettingsgraadcategorieën Gebouw hoogten en –gebieden Brand en rook bescherming Brand beschermingssystemen Toegankelijkheid Energie efficiency Dakopbouw en –structuur Constructieve testmethoden en inspecties Beton Metselwerk Hout Gips‐ en pleisterwerk Electra Loodgieterswerk Bijzondere constructies Veiligheid tijdens de bouw Verwijzing naar Normen 2. 4. 6. 8. 10. 12. 14. 16. 18. 20. 22. 24. 26. 28. 30. 32. 34. Definities Speciale eisen aan gebruik en bezettingsgraad Constructietype Binnen afwerking Uitgangen/vluchtroutes Binnen omgeving 23 Buiten muren Constructief ontwerp Bodem en fundering Aluminium Staal Glas en beglazing Plastic/kunststoffen Mechanische systemen Lift en vervoerssystemen Inbreuken op de openbaar toegankelijkheid Bestaande constructies Daarnaast bevat de Code bijna 15 bijlagen (van kwalificatie van bouwtoezicht personeel tot aan het tackelen van Tsunami gevaar). De eisen zijn voornamelijk in prestatietermen geformuleerd. Het doel van een bepaalde eis wordt gegeven met daaraan gelinkt de prestatie om dat doel te bereiken. De codes geven echter praktische (aanvaardbare) oplossingen waarmee aan de eisen wordt voldaan. Er is echter alle ruimte om een ei‐
gen alternatieve oplossing toe te passen (mits er natuurlijk voldaan wordt aan de eisen. 23
Zoals: de minimale afmetingen van ruimtes, de minimale binnentemperatuur, lichtsterkte, ventilatie, etc. 31
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
7.3
Woningen en eenvoudige bouwwerken De International Residential Code bevat de regels voor één‐ en tweegezinswoningen (twee‐onder‐
een‐kappers) èn gebouwen die drie of meer townhouses bevatten24’. De woningen mogen niet hoger zijn dan drie verdiepingen. De ICR dekt met haar regels in conventionele en gangbare nieuwbouwpraktijk af en is volledig toege‐
sneden op die doorsnee woningen. Bijzondere woningontwerpen zijn natuurlijk ook mogelijk in de VS, maar dan kan beter gebruik worden gemaakt van de andere ICC Codes. De IRC bevat vóórschrijvende eisen. In sommige onderdelen wordt wel iets aangestipt dat op een prestatie‐eis lijkt, maar dat wordt verder niet uitgewerkt. Bij bijvoorbeeld het onderdeel ‘algemene ontwerpcriteria’ staat dat een woning zodanig ontworpen moet zijn dat het veilig alle denkbare las‐
ten kan weerstaan. In de zin die daarop volgt, wordt vervolgens vermeld dat wanneer men alle aan‐
wijzingen en beschrijvingen uit de Code opvolgt, dat ook het geval zal zijn. De hoofdstuk indeling heeft een opbouw die gelijk oploopt met de normale voortgang op de bouw‐
plaats beginnend bij de ontwerpfase en eindigend bij de laatste afwerkingsactiviteiten (de trim out phase). De hoofdstukken: 1. Reikwijdte en administratieve/bestuurlijke zaken 3 Bouwplanning 5 Vloeren 7 Muur afwerking 9 Dakconstructie 11 Energie efficiency 13 Mechanisch systeem 15 Uitlaat systemen 17 Verbrandingslucht 19 Bijzondere brandstof gebruikende apparaten 21 Warmwater leidingen 23 Zonne‐energie systemen 25 Regelgeving voor loodgieterswerk 27 Leidingen (loodgieter) 29 Watervoorziening en ‐distributie 31 Luchtafvoer 33 Storm afvoer 35 Elektra: definities 37. Voedingskabel en vertakte netwerken (elektra) 39. Stroom en verlichtingskabels 41. Installatie van apparatuur 43. Afstandsbediening en signalering circuits 2. Definities 4. Fundering 6. Muurconstructies 8. Dak‐ en plafondconstructie 10. Schoorstenen en open haarden 12. Mechanische regelgeving 14. Verwarmings‐ en koelingsinstallatie 16.Afvoersystemen 18.Schoorstenen en luchtkanalen 20. Boilers en water verwarmers 22. Bijzondere leidingen en opslagsystemen 24. Gas 26.Loodgieterswerk 28. Warmwater installatie 30.Sanitaire afvoer 32. Afsluiters 34. Algemene eisen 36. Elektra voorziening 38. Bedradingsmethodes 40. Apparaten en buitenverlichting 42. Zwembaden 44. Verwijzing naar Normen In de bijlagen bij de IRC wordt onder meer ingegaan op zaken als de omvang van gasleidingen, de methoden om radongassen te controleren, maar ook op de hoogte van de leges die een voor een vergunning gevraagd kunnen worden In de VS wordt weleens gezegd dat de IRC het perfecte kookboek is voor de bouw van een woning. Gebruik alle ingrediënten in de juiste hoeveelheden en het huis voldoet aan de heersende eisen. Dat klopt ook zeker, maar met zijn bijna 950 pagina’s en 44 hoofdstukken en nog eens 17 bijlagen is het wel een lijvig boekwerk. 24
Een variant op de rijtjes woning. De woningen hebben eigen grond maar zijn wel aan elkaar gebouwd (een soort horizontale VvE dus).
32
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
7.4 Concluderend Vergeleken met de andere besproken landen vormen de Verenigde Staten een vreemde eend in de bijt. De International Code Council Een non‐profit organisatie ‘maakt’ de bouwregels (de model co‐
des). Staten en lokale overheden kunnen die in licentie overnemen en binnen hun eigen jurisdictie en wettelijke status geven. Er is dus geen sprake van een in een landelijk wetgevingskader geworteld re‐
gelgevingsstelsel. De regels worden vormgegeven en gewijzigd via een vaststaand consensus model, waarbij de over‐
heid een sturende rol van heeft. Gemiddeld om de drie jaar worden er nieuwe Codes gepubliceerd. Het stelsel wordt gefinancierd met lidmaatschapsgelden van leden van de ICC en de ver‐
koop/licenties van de Codes. Er zijn momenteel vijftien ICC Codes die de gebouwde omgeving bedekken. De International Building Code (ICB) is (gezien de inhoud en reikwijdte) daarvan de belangrijkste. Dit is een omvangrijk boek‐
werk waarvan de regels voornamelijk op prestatie eisen gebaseerd zijn. Voor woningen is er een aparte code: de International Residential Code. Deze is nog omvangrijker dan de IBC en geeft staps‐
gewijs en helder aan hoe een veel voorkomende Amerikaanse woning gebouwd kan worden die aan alle technische eisen voldoet. 33
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
34
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
8. SAMENVATTING EN CONCLUSIES De systematiek van het Nederlandse Bouwbesluit is transparant en biedt duidelijkheid over het ge‐
wenste eisenniveau en de bepalingsmethoden. Er is daarnaast ruimte voor innovatieve of alternatie‐
ve oplossingen. Het nadeel van het systeem is echter dat de formuleringen voor mensen die minder ingevoerd zijn in de systematiek vaak lastig te interpreteren zijn. Vanuit dit perspectief komt de vraagstelling van dit onderzoek naar voren: zou het mogelijk en wenselijk zijn om voor eenvoudige bouwwerken aparte voorschriften op te stellen die gemakkelijker te hanteren zijn voor de betrokke‐
nen (architecten, bouwbedrijven, gebouweigenaren en gebouwgebruikers)? Hiervoor hebben we voorbeelden en ervaringen in andere landen verkend. Uit een eerste inventarisatie (gehouden bij CEBC en IRCC) is naar voren gekomen dat er binnen Euro‐
pa geen landen zijn met een afzonderlijke regelgevingset voor eenvoudige bouwwerken. Denemar‐
ken heeft een duaal stelsel gehad, maar is daarop weer teruggekomen Wel zijn er Europese landen waar de overheid binnen de bouwregelgevingssystematiek documenten publiceert waarin de voor‐
schriften aan de hand van uitleg meer toegankelijk worden gemaakt. De Approved Documents in bij‐
voorbeeld Engeland & Wales geven praktijkoplossingen waarmee – wanneer ze worden toegepast ‐ aan de eisen wordt voldaan. Blijkens de eerste inventarisatie fase zijn mogelijk ook Australië, Nieuw Zeeland, Canada en de Verenigde Staten interessant voor Nederland. In overleg met het Ministerie van BZK is besloten om deze landen nader onder de loep te nemen. Binnen de context van het bouwregelgevingssysteem in die landen is gekeken hoe die landen omgegaan met de regels voor woningen en eenvoudige bouw‐
werken. Denemarken heeft in de jaren tussen 1998 en 2008 een aparte set bouwregels gehad voor woningen en eenvoudige bouwwerken. Het verminderen van de lastendruk voor de aanvragers en bouwers was de belangrijkste reden om een afzonderlijk document voor woningen en eenvoudige bouwwer‐
ken in te voeren. De systematiek van de voorschriften voor de eenvoudige bouwwerken werd overi‐
gens qua aard en omvang niet gewijzigd. Als gevolg van het dereguleringsstreven van de Deense overheid is het duale stelsel in 2008 weer op‐
geheven en is de oude situatie weer in ere hersteld. De Deense gemeenten lijken er niet rouwig om te zijn dat ze weer met één set regels moeten werken. In de praktijk bleek het soms moeilijk te bepa‐
len welke set regels voor welk bouwwerk moest worden toegepast. Voor de woningbouwers is het huidige systeem er weer wat ingewikkelder op geworden. In de huidige Deense Bouwwet (2010) wordt in de tekst zelf toegelicht (soms aan de hand van uitwerkingsvoorbeelden) hoe er aan de re‐
gels kan worden voldaan. Daarnaast zijn er praktijkrichtlijnen (die de structuur van de Bouwwet op de voet volgen) die praktijkvoorbeelden en mogelijke oplossingen geven. In de vijf andere landen die we bekeken hebben, zijn er voor de aanvragers en bouwers van wonin‐
gen en eenvoudige bouwwerken ook praktijk‐ en ontwerprichtlijnen beschikbaar, waarmee ze aan de regels kunnen voldoen. In de meeste gevallen wordt er daarbij binnen de regelgevingssystematiek specifiek aandacht besteed aan de categorie woningen en eenvoudige bouwwerken. Daarbij is er een verschil tussen Engeland & Wales en Nieuw‐Zeeland en de overige vier landen. In Engeland & Wales wordt het onderscheid tussen woningen en andere bouwwerken niet in de Buil‐
ding Regulations gemaakt, maar alleen op het niveau van sommige onderwerpen in de Approved Do‐
cuments. In Nieuw ‐Zeeland is min of meer hetzelfde het geval, maar is er één apart Compliance Do‐
cument beschikbaar voor eenvoudige woningen. Bij de overige landen wordt het onderscheid tussen 35
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
woningen en andere bouwwerken wel al op het hoogste niveau (Building Code) gemaakt en volgt er direct een uitwerking naar praktijk richtlijnen en voorbeeldoplossingen binnen het hoofdstuk of het deel van de woningen. Kortom:  Engeland & Wales: besteden specifieke aandacht aan woningen in twee van de veertien Approved Documents.  Nieuwe Zeeland: de Building Code biedt geen afzonderlijke aandacht (als bijvoorbeeld hoofdstuk) aan woningen, maar kent wel een Compliance Document specifiek voor een eenvoudige grondge‐
bonden woning (de Simple House Acceptable Solution).  Australië: de Building Code of Australia kent twee delen: deel 1 voor commerciële gebouwen en deel 2 voor woningen.  Canada: Woningen en kleine gebouwen vormen een afzonderlijkhoofdstuk in de National Building Code (namelijk Part 9).  Verenigde Staten: de International Residential Code (IRC) is een van de vijftien regelgevingsets in de VS en is specifiek op woningen gericht. In onderstaand schema worden nog eens de belangrijkste elementen van de vijf landen weergege‐
ven: Land Wie & wat
Engeland & Overheid Wales Building Re‐
gulations 2010 Australië Nieuw zeeland Canada Verenigde Staten Systematiek
Woningen & eenvoudige bouwwerken  Functional requirements Twee aparte Approved Documents voor wonin‐
gen:  Approved Documents  Brandveiligheid (A) met oplossingen en te‐  Energiebesparing (L; uitgesplitst in nieuwbouw keningen en bestaande bouw).  ‘Deemed to satisfy’ Overheid  Deel 2 Building Code gericht op woningen (Hou‐
 Performance based sing Provisions). Building Co‐  Aanvaardbare/praktijk‐  Grondgebonden (eengezins/rijtjes) woningen. de Australia oplossingen  500 pagina’s met vooral een overzicht van aan‐
1996 vaardbare en geaccepteerde oplossingen (veel tekeningen).  ‘Deemed to Satisfy’ Overheid  De Simple House Acceptable Solution 2010 is als  Performance based een apart Compliance Document toegevoegd. Building Co‐  Aanvaardbare/praktijk‐
 Eénlaagse vrijstaande woningen met vloerlengte de 2011 van max. 24m. oplossingen in Compli‐
ance Documents  Handleiding (ca. 200 pagina’s) met constructie‐
tekeningen en voorbeelden.  ‘Deemed to comply’ Overheid  Objective based (pre‐  Woningen en eenvoudige gebouwen zijn een apart onderdeel (part 9) van de NBC. scriptief en functioneel) National  Grondgebonden woningen tot drie verdiepingen Building Co‐  Aanvaardbare/praktijk‐
en vloeroppervlak max. 600 m2. de 2010 oplossingen  Handleiding (ongeveer 400 pagina’s met pre‐
scriptieve eisen en veel praktijkoplossingen. Semi‐
 Voor woningen is er de International Residential  Performance based overheid Code  Grondgebonden (rijtjes) woningen tot 3 verdie‐
 Aanvaardbare/Praktijk‐
International pingen oplossingen Building  Zeer uitgebreide handleiding/kookboek (950 pa‐
Code 2012 gina’s) met prescriptieve eisen In de bouwregels van Engeland & Wales is het principe van praktijkoplossingen consequent doorge‐
voerd. Elk hoofdstuk van de Engelse Building Regulations (die gebaseerd zijn op functionele eisen) is 36
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
gekoppeld aan een Approved Document waarin praktische voorbeelden en oplossingen voor redelijk veelvoorkomende bouwsituaties worden gegeven. Twee Approved Documents hebben een eigen compacte en overzichtelijke versie voor alleen woningen en woongebouwen (voor Fire safety en Conservation of fuel and power). In Australië zijn de technische eisen voor gebouwen opgenomen in een ‘performance based’ docu‐
ment, dat verschillende delen kent. Deel 1 geldt voor commerciële gebouwen en deel 2 (de Housing Provisions) is specifiek gericht op woningen. Woningbouw is goed voor ongeveer twee derde van de totale bouwuitgaven in Australië. Bovendien houden de bouwers van woningen zich over het alge‐
meen niet bezig met de bouw van commerciële gebouwen. Reden genoeg voor de Australische wet‐
gever om een afzonderlijk deel voor woningen op de markt te brengen. Deze Housing Provisions zijn wezenlijk anders van opzet en inhoud dan de andere bouwregels. De eisen zijn in heldere en een‐
voudige zinnen geformuleerd en verreweg de meeste bladzijden van het document zijn gewijd aan de praktische oplossingen. Met behulp van vele illustraties wordt de aanvrager ondersteund een op‐
lossing te kiezen die aan de bouwregels voldoet. De Nieuw‐Zeelandse Building Code geeft de technische eisen waaraan bouwwerken moeten vol‐
doen. Deze eisen zijn in prestatietermen geformuleerd. Achtereenvolgens wordt per regelgevingson‐
derwerp het doel, deemed‐to‐comply’ voorbeeld volgen. Elke hoofdstuk van de Building Code heeft een Compliance Document die verificatiemethoden en alternatieve oplossingen geeft. In 2010 heeft de overheid de Simple House Acceptable Solution aan de regelgeving toegevoegd. De Eenvoudige Huis Handleiding kan gebruikt worden bij het bouwen van eenvoudige woningen die aan alle eisen voldoet. De National Building Code van Canada bevat een mengeling van vóórschrijvende en prestatie‐eisen. Daarbinnen geven vele praktijkoplossingen de gebruiker een grote hoeveelheid aanvullende informa‐
tie die zowel kan helpen bij de interpretatie van de eis als bij het vinden van gelijkwaardige of alter‐
natieve oplossingen. Een onderdeel van de National Building Code is specifiek gericht op woningen en kleine gebouwen. De redenen voor deze uitzonderingspositie zijn vergelijkbaar met de redenen in de andere landen. Het gaat om veel gebouwde woningen die vaak door kleine (in woningbouw ge‐
specialiseerde) aannemersbedrijven gebouwd worden. De eisen in dit deel van de regelgeving zijn ‘vóórschrijvend’ en bevatten veel praktijk oplossingen die gedetailleerd aangeven hoe er aan de ei‐
sen voldaan kan worden. In de Verenigde Staten ‘maakt’ de International Code Council (een non‐profit organisatie) de model codes. Op dit moment zijn er vijftien ICC Codes die (zo’n beetje) al de mogelijke bouwactiviteiten af‐
dekken. De International Building Code (ICB) is daarvan gezien inhoud en reikwijdte de belangrijkste. Een omvangrijk boekwerk dat voornamelijk prestatie eisen bevat. Voor woningen is er een aparte code: de International Residential Code. Deze is nog robuuster dan de IBC en geeft in heldere stap‐
pen aan hoe een veel voorkomende Amerikaanse woning gebouwd kan worden die aan alle techni‐
sche eisen voldoet. De stappen in het document volgen het bouwproces: beginnend bij het ontwerp eindigend bij de afwerking. In de VS wordt de IRC weleens vergeleken met een kookboek waarmee men een woning kan bereiden. Begin op pagina 1, volg alle stappen, gebruik alle ingrediënten in de juiste hoeveelheden en je krijgt een het huis dat voldoet aan alle eisen. In deze verkenning is vooral gezocht naar voorbeelden van vereenvoudigde formuleringen van de voorschriften voor eenvoudige bouwwerken. De landen die we in deze verkenning hebben bekeken, geven binnen hun regelgeving deze voorbeelden en praktijkoplossingen. Voor een belangrijk deel van de aanvragers/bouwers zullen de voorschriften daardoor beter hanteerbaar en een stuk overzichte‐
lijker worden. Hoewel de regels voor hen er qua omvang niet minder op worden zal de last van de 37
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
regels minder gevoeld worden. Helemaal zeker is dat niet, want de procedurele kant van de zaak (vergunningsprocedures, kosten en doorlooptijden) is in deze verkenning niet nader bekeken. Voor de overheden levert het systeem van gescheiden bouwregels in directe zin minder profijt op. Zij blijft volop verantwoordelijk voor het opstellen, bijhouden en financieren van het stelsel. De inspan‐
ningen nemen wellicht zelfs toe omdat er verschillende sets bouwregels moeten worden bijgehou‐
den. Aan de positieve kant staat echter dat door het faciliteren van de aanvragers en hen met voor‐
beelden op weg helpen, mogelijke ergernissen bij een grote groep aanvragers over de ‘ingewikkeld‐
heid en overbodigheid’ van ‘de’ regelgeving vermindert. Bovendien wordt er ervoor gezorgd dat er gebouwd wordt volgens de eisen. Het is uiteindelijk aan de wetgever om te bepalen hoe de verschil‐
lende belangen worden afgewogen en aan welk belang het zwaarst wordt gehecht. 38
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving
OTB – Onderzoek voor de gebouwde omgeving Faculteit Bouwkunde, TU Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Postbus 5030, 2600 GA Delft Telefoon: +31 (0)15 278 30 05 E‐mail: OTB‐[email protected] www.otb.bk.tudelft.nl 

27 MEI A.S. START VERKOOP!

Verkort Memorandum Vegelinssteyn

N ie u w s b rie f 1 M a a rt 2 0 1 4

Factsheet Nieuwbouw SPACE-S

Zijn sociale woningen te luxueus? (pdf - 180 kB

Bijeenkomst 1

50.000 woningen nodig 50.000 w

Vacature ploegbaas dakwerkers

Ga je graag zelf aan de slag, dan is dit jouw

RVO (een agentschap van EZ) stuurde de volgende