Over dit boek
De Werkeloosheidswet (WW) kent een duaal sanctiestelsel waarin de bestuurlijke boete en
maatregel naast elkaar bestaan. Handhaving van de WW is een steeds sterker speerpunt aan
het worden. Uitkeringsgerechtigden worden gestimuleerd tot werkhervatting, waardoor
verplichtingen omtrent passende arbeid in belang toenemen. Het verzuimen van dergelijke
verplichtingen kan tot gevolg hebben dat de uitkering, middels een maatregel, direct blijvend
geheel wordt geweigerd. De maatregeloplegging kan worden aangevochten door de betrokkene
bij de bestuursrechter. Dit boek stelt de vraag centraal of de rechter in een dergelijk gev-al wel
over het juiste juridische instrumentarium beschikt om de zwaarte van het maatregelbesluit te
kunnen beoordelen. Allereerst is het namelijk zo dat het de rechter, vanwege de wijze waarop
de wet is geformuleerd, niet is toegestaan de zwaarste categorie maatregelen te toetsen aan
algemene beginselen van bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel. Daarnaast wordt van de
bestuurlijke boete alom aanvaard in literatuur en jurisprudentie dat deze kwalificeert als een
‘criminal charge’ in de zin van art. 6 EVRM. Anders is dat echter met betrekking tot de maatregel,
terwijl deze in impact voor de betrokkene de boete in veel gevallen zal overschaduwen. In
dit boek wordt onderzocht of de maatregel, op basis van de rechtspraak van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens, niet evenzeer als ‘criminal charge’ is te kwalificeren, en
of toetsing aan het evenredigheidsbeginsel alsnog via art. 6 EVRM zou kunnen plaatsvinden.
Dit boek kwam in academisch jaar 2011/2012 oorspronkelijk als masterscriptie tot stand,
geschreven in het kader van de master Arbeidsrecht aan de Erasmus School of Law. Ter ere van
het vijfjarig bestaan van de master Arbeidsrecht te Rotterdam, is op 13 juni 2014 het symposium
‘Vijf(tig) jaar Rotterdamse school’ georganiseerd. Onderdeel daarvan was het uitreiken van de eerste
master Arbeidsrecht Scriptieprijs. Het eerste lustrum van de master Arbeidsrecht ESL leverde 149
masterscripties op. Een jury bestaande uit prof. mr. C.J. Loonstra, prof. mr. A.R. Houweling en mw.
mr. L.J.M. Langedijk koos de ‘De WW-maatregel in verhouding tot artikel 6 EVRM. Een onderzoek
naar het ‘criminal charge’ karakter van de maatregel als sanctie in de WW bezien in het licht van het
evenredigheidsbeginsel’ unaniem als best geschreven masterscriptie van de periode 2009-2014.
Tijdens ‘Vijf(tig) jaar Rotterdamse School’ is de auteur van deze scriptie dit boek overhandigd.
De WW-maatregel in verhouding tot artikel 6 EVRM
de Erasmus
(cum laude)
Milieudienst
Schadefonds
en Justitie.
Een onderzoek naar het ‘criminal charge’ karakter van de maatregel als sanctie in de
WW bezien in het licht van het evenredigheidsbeginsel
: Samira Azarkani
: 311340
Erasmus Universiteit Rotterdam
Erasmus School of Law
Sectie Arbeidsrecht
Juni 2012
Naam
Examennummer
Over de auteur
Samira Azarkani (1989) studeerde Nederlands recht aan
School of Law. Na afronding van haar masters Strafrecht
en Arbeidsrecht trad zij aansluitend in dienst bij DCMR
Rijnmond en vervolgens als juridisch medewerker bij het
Geweldsmisdrijven van het Ministerie van Veiligheid
De WW-maatregel in verhouding tot artikel 6 EVRM
Een onderzoek naar het ‘criminal charge’ karakter van de maatregel als sanctie in de
WW bezien in het licht van het evenredigheidsbeginsel
De WW-maatregel in verhouding tot artikel 6 EVRM
Een onderzoek naar het ‘criminal charge’ karakter van de maatregel als sanctie in de
WW bezien in het licht van het evenredigheidsbeginsel
Erasmus Universiteit Rotterdam
Erasmus School of Law
Sectie Arbeidsrecht
Juni 2012
Naam
: Samira Azarkani
Erasmus
Universiteit
Rotterdam
Examennummer
: 311340
Erasmus
School
of
Law
Scriptiebegeleider
: mr. Elmira van Vliet
Sectie
Arbeidsrecht
Tweede beoordelaar : Commissie Arbeidsrecht
Samira Azarkani
Juni 2012
Naam
Examennummer
Scriptiebegeleider
Tweede beoordelaar
: Samira Azarkani
: 311340
: mr. Elmira van Vliet
: Commissie Arbeidsrecht
INHOUDSOPGAVE
INHOUDSOPGAVE
02
VOORWOORD
05
LIJST MET GEBRUIKTE AFKORTINGEN
06
HOOFDSTUK 1 INLEIDING
07
HOOFDSTUK 2 WETTELIJK KADER VAN DE MAATREGEL
09
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
Inleiding
De Werkloosheidswet
2.2.1 Geschiedenis
2.2.2 Wet boeten en maatregelen
2.2.2.1
Duaal sanctiestelsel: de bestuurlijke boete
doet zijn intrede
De maatregel in het duale sanctiestelsel
2.3.1 Wetshistorisch perspectief
2.3.1.1
Wettelijke gronden
2.3.1.2
‘Criminal charge’?
2.3.2 Werkwijze UWV
2.3.2.1
Wettelijke maatstaven
2.3.2.2
Beleidsregels
2.3.2.3
Rechtsbescherming
Uitspraken van de CRvB
2.4.1 De Raad voor de Wet BMTI
2.4.2 De Raad na de Wet BMTI
2.4.3 De uitspraken nader bezien
Conclusie
HOOFDSTUK 3 HET EVRM, EVENREDIGHEID EN CRIMINAL CHARGE
3.1
3.2
Inleiding
Rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM: evenredigheid
3.2.1 Algemeen kader
3.2.1.1
Toepassing artikel 6 EVRM: ‘civil rights
and obligations’ en ‘criminal charge’
3.2.2 Evenredigheidstoetsing door de CRvB:
praktische knelpunten
3.2.3
De plaats van het evenredigheidsbeginsel op
09
09
09
11
11
12
12
13
14
15
15
16
18
19
19
20
21
21
23
23
23
23
24
25
3.3
3.4
nationaal en internationaal niveau
3.2.3.1
Nationaal: artikel 3:4 Awb
3.2.3.2
Internationaal: artikel 6 EVRM
Het ‘criminal charge’ kader
3.3.1 Criteria ter vaststelling van ‘criminal charge’
3.3.1.1
Het ‘criminal charge’ begrip
3.3.1.2
Het Özturk arrest en ‘criminal charge’
3.3.2 Nationale interpretatie van het Özturk arrest
3.3.3 ‘Criminal charge’ in het sociale zekerheidsrecht:
standpunten en discussie
3.3.3.1
De maatregel als ‘criminal charge’:
voorstanders
3.3.3.2
De maatregel als ‘criminal charge’:
tegenstanders
3.3.3.3
Overeenkomsten met de fiscale boete?
Conclusie
HOOFDSTUK 4 DE MAATREGEL EN VERHOUDING TOT ARTIKEL 6 EVRM
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
HOOFDSTUK 5
Inleiding
Nationale kwalificatie van de maatregel
4.2.1 Verzekeringsratio vanuit nationaal perspectief
4.2.2 Maatregel bezien in breder verband
De evenredigheidsproblematiek
Strafkarakter van de maatregel
4.4.1 Inhoudelijke betekenis van de criteria
4.4.2 Toetsing aan het ‘criminal charge’ kader
4.4.2.1
Juridische kwalificatie naar nationaal recht
4.4.2.2
Aard van de overtreden norm
4.4.2.3
Aard en zwaarte van de sanctie
4.4.3 Volgorde criteria: alternatief of cumulatief?
De maatregel als ‘criminal charge’
4.5.1 Grenzen strafrechtelijk sanctierecht & artikel
6 EVRM
4.5.2 Reparatoir en punitief: twee uitersten?
4.5.3 Rechterlijke toetsing
Nuances
Conclusie
CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN
27
28
29
31
31
31
32
35
37
37
38
39
40
41
41
41
41
43
44
46
46
47
47
47
50
52
53
54
55
56
57
58
59
2
5.1
5.2
5.3
5.4
LITERATUURLIJST
Inleiding
Beantwoording deelvragen
Beantwoording probleemstelling
Aanbevelingen
59
59
62
63
65
3
VOORWOORD
Deze scriptie is geschreven in het kader van de afronding van de master Arbeidsrecht aan de
Erasmus Universiteit te Rotterdam. Vanwege mijn eerdere masterstudie Strafrecht, waarin het
‘criminal charge’ begrip meerdere malen in het curriculum naar voren kwam, leek een nadere
bestudering van de sancties in het sociaal verzekeringsrecht mij erg boeiend en een interessante
‘cross-over’.
De keuze voor de WW is ingegeven door het huidige duale sanctiestelsel waarin de bestuurlijke
boete en maatregel naast elkaar bestaan, alsmede de continue actualiteit van de WW en de
daarmee gepaarde wijzigingen. In het huidige sociaal-economische klimaat, waarin bezuinigingen
aan de orde van de dag zijn, is handhaving binnen de WW een steeds sterker speerpunt aan het
worden. Uitkeringsgerechtigden worden gestimuleerd tot werkhervatting, waardoor
verplichtingen omtrent passende arbeid nog belangrijker worden. Het verzuimen van dergelijke
verplichtingen hebben soms tot gevolg dat de uitkering, middels een maatregel, direct blijvend
geheel wordt geweigerd. De maatregeloplegging kan door betrokkene in twijfel worden
getrokken, maar dan dient te rechter wel over de juridische instrumenten te beschikken teneinde
de zwaarte van het maatregelenbesluit te kunnen beoordelen. In deze scriptie hoop ik inzicht te
hebben gegeven op welke wijze het evenredigheidsbeginsel daarin kan bijdragen, alsmede de
verhouding van de maatregel tot de ‘criminal charge’ en artikel 6 EVRM in dit verband.
Met deze scriptie komt er een einde aan vijf mooie en leerzame studiejaren. Dit eindproduct had
er echter zonder de nodige hulp niet gelegen. Ik zou van dit voorwoord dan ook gebruik willen
maken om enkele personen te bedanken.
Als eerste gaat mijn dank uit naar mijn scriptiebegeleidster mr. Elmira van Vliet. Door haar
begeleiding en advies werd ik gestimuleerd om daadwerkelijk bij de materie stil te staan en kon ik
met mijn vragen altijd bij haar terecht. Hierdoor heb ik deze scriptie succesvol en tijdig kunnen
afronden. Mijn dank gaat ook uit naar de overige docenten van de sectie Arbeidsrecht die ons
allen een mooi studiejaar hebben geboden waarvan ik in de toekomst zeker profijt van zal
hebben.
Last but definetly not least, ben ik mijn familie en beste vriendin erg dankbaar voor hun steun in mijn
studieperiode. Mijn moeder verdient in dit kader aparte benoeming, nu zij mij telkens wist te
motiveren en als geen ander met mij meeleefde.
4
LIJST MET GEBRUIKTE AFKORTINGEN
Awb
CRvB
EVRM
EHRM
HvJ
HR
OM
Rb
WW
Wet BMTI
Algemene wet bestuursrecht
Centrale Raad van Beroep
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
Hof van Justitie
Hoge Raad
Openbaar Ministerie
Rechtbank
Werkloosheidswet
Wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid
5
Hoofdstuk 1. Inleiding
Binnen het sociale zekerheidsrecht vormt de Werkloosheidswet (verder: WW) het vangnet voor
mensen die hun baan hebben verloren maar nog wel beschikbaar zijn voor arbeid. Met het doel
het handhavingsbeleid aan te scherpen en misbruik van de wet te voorkomen, is de WW per 1
augustus 1996 herzien.1 Hierdoor is een tweeledig sanctiestelsel ontstaan waarin het
Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen (verder: UWV), als uitvoerend orgaan van de
WW, op verschillende wijzen kan optreden ten aanzien van uitkeringsgerechtigden die hun
verplichting(en) niet nakomen. Enerzijds kan op grond van artikel 27 WW een maatregel worden
opgelegd of anderzijds kan, via artikel 27a WW, de uitkeringsgerechtigde worden verplicht tot het
betalen van een bestuurlijke boete.
In de literatuur en rechtspraak is regelmatig de vraag opgeworpen in hoeverre
uitkeringsgerechtigden die met een van deze sancties worden geconfronteerd, die door een
publiekrechtelijk uitvoeringsorgaan worden opgelegd, aanspraak kunnen maken op de
procedurele waarborgen van artikel 6 EVRM. Nadere bestudering van de materie leert dat de
bestuurlijke boete van artikel 27a WW uitdrukkelijk onder de bescherming van artikel 6 EVRM is
geschaard. Daarentegen worden, althans dat gevoel bekruipt mij, de maatregelen van artikel 27
WW juist angstvallig buiten dit internationale procesrechtelijke rechtsbeschermingmechanisme
gehouden.
De vraag is in hoeverre dit terecht is. Immers, men kan betogen dat maatregelen in verschillende
opzichten een grotere impact hebben op uitkeringsgerechtigde dan een bestuurlijke boete. Het
geconstateerde verschil in benadering van procesrechtelijke rechtsbescherming tussen eerder
genoemde sanctievormen is de aanleiding geweest tot het schrijven van deze scriptie.
In het onderzoek zal artikel 27 WW nader onder de loep worden genomen en naast het
toepassingsbereik van artikel 6 EVRM worden neergelegd. Hierbij ligt het accent op het
evenredigheidsbeginsel zoals deze onderdeel vormt van het recht op een eerlijk proces onder
artikel 6 EVRM. De probleemstelling die in dit kader centraal staat is dan ook de volgende:
‘In hoeverre valt de maatregel ex artikel 27 WW als ‘criminal charge’ te kwalificeren en onder het
beschermingsbereik van artikel 6 EVRM, en in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, te scharen?’
Om tot beantwoording van de probleemstelling te komen, zullen in drie hoofdstukken de
volgende deelvragen behandeld worden:
1. Welke plaats neemt de maatregel binnen de WW in, en op welke wijze wordt in het beleid en
rechtspraak deze sanctie benaderd?
2. Op welke wijze speelt het evenredigheidsbeginsel een rol bij de maatregelentoesting, en wat is de
inhoud van het ‘criminal charge’ begrip?
De wijziging heeft plaatsgevonden met de invoering van de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering
sociale zekerheid, Stb. 1996, 248.
6
1
3. In hoeverre kan de maatregel als ‘criminal charge’ worden gekwalificeerd, en op welke wijze kan het
evenredigheidsbeginsel binnen de maatregelentoetsing worden gebracht?
In hoofdstuk 2 wordt eerst het algemeen kader van de WW geschetst waarbij het accent op het
duale sanctiesysteem ligt. De procedure en het beleid met betrekking tot de sanctievormen zal
worden uiteengezet. Hiernaast zullen de wetshistorische en parlementaire doelen, met eventueel
bijbehorende waarborgen, van de maatregel in kaart worden gebracht. Ten slotte wordt relevante
nationale rechtspraak behandeld.
Hoofdstuk 3 staat in het teken van artikel 6 EVRM en het ‘criminal charge’ begrip. Door middel
van onder meer een rechtspraakanalyse zal het toepassingsbereik van artikel 6 EVRM worden
vastgesteld.
Hoofdstuk 4 bevat de inhoudelijke afsluiting van het onderzoek. Hierbij wordt een
gecompleteerde analyse gemaakt van de bevindingen. Er wordt stilgestaan bij de kwalificatie van
de 27 WW-maatregel, en er zal worden uiteengezet hoe deze zich daadwerkelijk verhoudt tot het
beschermingsbereik van artikel 6 EVRM.
Tenslotte volgt in hoofdstuk 5 de conclusie waarin een antwoord op de probleemstelling
geformuleerd zal worden.
7
Hoofdstuk 2. Wettelijk kader van de maatregel
2.1 Inleiding
Teneinde een adequaat antwoord te kunnen formuleren op de onderzoeksvraag, is het goed stil te
staan bij het karakter en de werking van de maatregel. In dit hoofdstuk wordt het algemene kader
geschetst waarin artikel 27 WW een rol speelt.
In de eerste plaats zal in het kort de WW worden besproken, waarbij het accent zal liggen op het
duale sanctiestelsel en de totstandkoming daarvan. Hierna zal de maatregel zelf uitvoerig aan bod
komen. In dit kader worden onder meer de gronden voor het opleggen van een maatregel, alsook
de gevolgen hiervan onder de loep genomen. Teneinde inzicht te krijgen in de besluitvorming die
het UWV in dit kader hanteert, zullen ook enkele beleidsregels worden besproken die bij de
totstandkoming van deze besluiten bepalend zijn. Hierbij wordt ook stilgestaan bij de
rechtsbescherming.
In de laatste paragraaf wordt de belangrijkste rechtspraak besproken en toelicht. Met het oog op
de probleemstelling is deze jurisprudentie beperkt tot de uitspraken die betrekking hebben op de
aard van de maatregel ex artikel 27 WW, waarbij deze in verhouding tot artikel 6 EVRM wordt
geplaatst. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie.
2.2 De Werkloosheidswet
In de loop der tijd is het sociaal verzekeringsrecht geconfronteerd geweest met verschillende
(stelsel)herzieningen. Bij deze wijzigingen was vaak een rol weggelegd voor de WW, waardoor
deze een rijke historie kent. In deze paragraaf zal het belangrijkste overzicht hiervan worden
weergegeven, in ieder geval voor wat betreft de sanctionering op de door de WW gestelde
normen. Deze ‘reis in de tijd’ zal eindigen bij de belangrijkste recente wijziging in deze context,
namelijk de komst van de Wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid
(verder: Wet BMTI) en het daarbij horende duale sanctiestelsel.
2.2.1 Geschiedenis
De eerste vormen van een werkloosheidsuitkering ontstond reeds aan het begin van de twintigste
eeuw. Op initiatief van de vakbonden, en gaandeweg ook met behulp van subsidiëring door de
gemeenten en de centrale overheid, werd een systeem geïntroduceerd dat veel overeenkomsten
toont met de huidige opzet van de WW. Zo diende elke participant premie af te dragen waaruit
vervolgens de uitkeringen gefinancierd werden. Hiernaast was men gebonden aan verschillende
voorwaarden waaronder de uitkering werd verstrekt. De werkloosheid mocht bijvoorbeeld niet
terug te leiden zijn tot de eigen schuld van de arbeider, en tevens moest men eventuele passende
arbeid accepteren.
8
Het Werkloosheidsbesluit van 1917 vormde de eerste regulering waarbij bovengenoemde praktijk
werd vastgelegd.2 Verdere ontwikkelingen van de eerste vormen van WW uitkeringsstelsels,
resulteerde in 1949 in de eerste WW welke op 1 juli 1952 in werking trad.3 Deze werd door de
WW van 1986 vervangen.4 De wijziging werd ingegeven door
financieel-economische motieven: het WW-stelsel was, gezien de bezuinigingsmaatregelen die
eind jaren ’80 werden getroffen, onbetaalbaar geworden. Met de WW 1986 is tevens het
drieledige pijlersysteem zoals we dat nu kennen geïntroduceerd. De beoordeling van een
uitkeringsaanvraag geschiedt volgens drie achtereenvolgende fasen: het recht op WW, het
geldend maken van het recht op WW en de uitbetaling van de WW-uitkering.5
Een van de doelstellingen die de wetgever met de invoering van de WW 1986 voor ogen had, was
het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van de WW voorzieningen. De parlementaire
toelichting op deze doelstelling is nogal beperkt. Zo wordt slechts vastgesteld dat er een
misbruikrisico is en dat de bestrijding ervan bij de controlerende uitvoeringsinstanties ligt.6 In de
literatuur wordt uit deze toelichting het uitgangspunt gedestilleerd dat de uitkeringsgerechtigde
geen hogere uitkering mag ontvangen door feiten verdraaid te presenteren, dan wel (voor hem)
positief te beïnvloeden.7 Wat opvalt is dat reeds in deze periode sancties, in de vorm van
blijvende of tijdelijke weigering van de gehele of een gedeelte van de uitkering, bestonden ten
aanzien van het niet naleven van bepaalde WW-normen.8 Zoals we later zullen zien, is deze
sanctie, in de vorm van de maatregel, tot op heden in de WW blijven bestaan.
Om in aanmerking te kunnen komen voor een uitkering diende de werkloze, zoals we zagen bij
de eerdere equivalenten van de huidige WW, aan bepaalde voorwaarden voldoen. Deze werden
vastgelegd in zogenaamde (model)reglementen en omvatten ook de sancties op de
niet-nakoming van deze regels. Zo bezien, is (bestuurlijke) handhaving op het gebied van de WW,
en het sociaal verzekeringsrecht over het algemeen, niet nieuw. Integendeel, deze heeft reeds
vanaf de eerste WW regulering en gedurende de verdere ontwikkelingen daarvan, altijd bestaan.9
C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010,
p. 513-515 en, voor een gedetailleerd geschiedenisoverzicht, F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De
Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009, p. 2-5.
3 Wet van 9 september 1949, Stb. J 423.
4 Wet van 6 november 1986, Stb. 1986, 566.
5 Zie C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010,
p. 516/517.
6 Zie MvT: Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 84/85.
7 F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer:
Kluwer 2009, p. 6.
8 Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 143/144.
9 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid
(diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 56-58.
9
2
2.2.2 Wet boeten en maatregelen
De geldende aanpak van misbruikrisico’s en het bijbehorende sanctiearsenaal werd op enig
moment niet meer toereikend geacht. Verschillende ontwikkelden noopten tot een nieuwe
benadering, nu:
- binnen een aantal wetten het gebrek geconstateerd werd om informatiefraude
administratief af te doen;
- voor zover deze mogelijkheid wel bestond, deze slechts toegepast kon worden op
lopende uitkeringen; met ander woorden: in die gevallen waarin, ondanks de
informatiefraude, de uitkering werd gecontinueerd; en
- men tevens wilde investeren in de handhavingsplanning van de uitvoerende instanties.10
De Wet BMTI diende deze leemten op te vullen.11
2.2.2.1 Duaal sanctiestelsel: de bestuurlijke boete doet zijn intrede
Met de invoering van de Wet BMTI is het duale sanctiestelsel, zoals we dat nu terugherkennen in
de WW, ontstaan. De sanctiemogelijkheid van de maatregel werd uitgebreid met de bestuurlijke
boete. Alvorens de maatregel nader te bespreken, wordt eerst stilgestaan bij deze nieuw
geïntroduceerde sanctievorm.12
Tegen uitkeringsgerechtigden die misbruik maken van de voorzieningen van de WW, kon tot aan
de invoering van de Wet BMTI slechts met reparatoire sancties worden opgetreden. Het werd als
onwenselijk ervaren dat men niet (tevens) punitief kon ageren. De bestuurlijke boete werd gezien
als een adequaat juridisch instrument teneinde deze tekortkoming teniet te doen. Gezien het
punitieve karakter van de boete, werd deze gereserveerd voor de schending van normen die
gericht zijn op informatieverplichtingen. Niet-naleving van deze normen levert informatiefraude
op en kon voor de komst van de Wet BMTI niet worden bestraft. De uitvoeringsinstanties
konden de onterecht genoten uitkering slechts terugvorderen. Deze reactie werd niet toereikend
geacht. Dit soort gedrag diende voortaan met zelfstandige beboeting aangepakt worden.13
De bestuurlijke boete is terug te vinden in artikel 27a WW en ziet op schending van de
informatieplicht zoals deze is neergelegd in artikel 25 WW. Deze inlichtingenplicht is niet beperkt
tot passiviteit, dus informatieverstrekking op verzoek van het UWV. Het ziet ook op het actief
door de uitkeringsgerechtigde te verschaffen feiten en omstandigheden waarvan redelijkerwijs
duidelijk moet zijn dat deze invloed hebben op het geldend maken van het recht op WW, dan wel
op de hoogte of de duur ervan.14 De wetgever heeft de financiële benadeling van het
Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 8.
Wet van 25 april 1996, Stb. 1996, 248. De regels omtrent terug- en invordering die tevens met deze wet zijn
geïntroduceerd, vallen buiten het kader van deze scriptie en zullen verder niet worden behandeld.
12 Vanwege de reikwijdte van de probleemstelling, wordt hier volstaan met een summiere bespreking. Deze is
beperkt tot de informatie die nodig is om, daar waar in het vervolg in vergelijkende zin naar de bestuurlijke
boete wordt verwezen, in de context te begrijpen.
13 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 9-11.
14 Zie de tekst van artikel 25 WW: “De werknemer is verplicht aan het UWV op zijn verzoek of onverwijld uit
eigen beweging alle feiten en omstandigheden mede te delen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat
10
10
11
uitvoeringsorgaan alsook de niet geslaagde pogingen hiertoe, met de schending van de
informatieplicht ex artikel 25 WW gelijkgeschaard.15
Uit de parlementaire toelichting op artikel 27a WW blijkt dat de bestuurlijke boete als ‘criminal
charge’ (strafvervolging) wordt aangemerkt, en daarmee onder het beschermingsbereik van artikel
6 EVRM valt. De Centrale Raad van Beroep (verder: CRvB) heeft dit ook bevestigd.16
De wetgever heeft met de gebezigde terminologie (‘boete’) duidelijk willen maken dat het om een
sanctie gaat met een punitief karakter. Hiermee is beoogd inzichtelijk te maken dat het een op het
strafrecht georiënteerde leedtoevoeging gaat.17 Wellicht ten overvloede wordt in dit kader nog
opgemerkt dat schending van informatieverplichtingen in het sociale verzekeringsrecht, tevens in
het commune strafrecht strafbaar zijn gesteld.18
2.3 De maatregel in het duale sanctiestelsel
In deze paragraaf zal de maatregel van artikel 27 WW nader onder de loep worden genomen.
Bekeken zal worden welke plaats de maatregel inneemt in het sanctiestelsel, en in hoeverre
internationale waarborgen in dit kader afdwingbaar zijn. Tevens zal in beeld worden gebracht op
welke wijze het opleggen van de maatregel in de praktijk geschiedt. Hiertoe zullen de
belangrijkste beleidsregels worden besproken en zal de rechtsbescherming belicht worden.
2.3.1 Wetshistorisch perspectief
In tegenstelling tot de bestuurlijke boete was het reeds voor de invoering van de Wet BMTI
mogelijk om een uitkering te korten, dan wel te weigeren. Sinds de Wet BMTI van kracht is
geworden, zijn dergelijke sancties onder de noemer ‘maatregel’ gaan vallen. De wetgever heeft ten
aanzien van de treffen sancties een tweedeling gemaakt in gedragingen. Enerzijds kan de
normschending gekoppeld zijn aan de met het risico samenhangende normen, en anderzijds aan
de informatieplicht. De niet-nakoming van deze laatstgenoemde verplichting heeft, zoals we
eerder zagen, geresulteerd in de invoering van de bestuurlijke boete. Schendingen van de met het
risico samenhangende normen daarentegen, dienen volgens de wetgever op andere wijze te
worden bestreden. Hiervoor zijn sancties gereserveerd die gericht zijn op de herinschakeling in de
arbeid: de maatregel.19
zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering, de hoogte
of de duur van de uitkering, of op het bedrag van de uitkering dat aan de werknemer wordt betaald. (…)”
15 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 8/9.
16 CRvB 14 februari 2001, RSV 2001/108.
17 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 11.
18 Zie bv. artikel 225 Sr (valsheid in geschrifte) en, in mindere mate, artikel 326 Sr (oplichting). Vgl. ook E.E.V.
Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad:
Koninklijke Vermande 1998, p. 63/64.
19 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 9.
11
2.3.1.1 Wettelijke gronden
Welke normschendingen onder de reikwijdte vallen van de ‘met het risico samenhangende normen’, zijn
opgesomd in de artikelen 24 en 26 WW. Deze bepalingen bevatten verschillende verplichtingen
die uitkeringsonafhankelijkheid voorkomen, en een actieve opstelling bij uitkeringsgerechtigde
beogen te stimuleren.20
Voor zover de uitkeringsgerechtigde de verplichtingen niet nakomt, kan het UWV bepaalde
maatregelen opleggen. Met de invoering van de Wet BMTI wilde men de sanctiepraktijk
aanscherpen. Dit heeft de wetgever ertoe bewogen de discretionaire bevoegdheden van het UWV
te beperken, nu de sancties niet altijd optimaal werden benut. Hierdoor is het UWV voortaan
verplicht om, bij geconstateerde verwijtbaarheid, een maatregel (of: bestuurlijke boete) op te
leggen. Deze hardheidsclausule zou een adequaat handhavingsbeleid tot gevolg moeten hebben.21
De maatregelen kunnen in vier categorieën onderverdeeld worden:
a) blijvend gehele;
b) blijvend tijdelijke;
c) tijdelijke gehele; of
d) tijdelijk blijvende weigering van de uitkering.22
Ad a: blijvend gehele weigering
In sommige gevallen heeft het UWV geen discretionaire bevoegdheid ten aanzien van de op te
leggen maatregel. Zo bestaat de verplichting de WW-uitkering te weigeren indien:
- de werkloosheid het gevolg is van een dringende reden (als bedoeld in artikel 7:678 BW)
waarvan de werknemer een verwijt kan worden gemaakt;
- de dienstbetrekking is door of op verzoek van de werknemer beëindigd, terwijl aan de
voortzetting hiervan geen bezwaren waren verbonden welke redelijkerwijs niet van de
werknemer konden worden gevergd; of
- de werknemer behoudt, door eigen toedoen, geen passende arbeid.23
Bij schending van laatstgenoemde verplichting wordt, overeenkomstig artikel 27 lid 2 WW, de
uitkering blijvend geweigerd over het aantal uren dat arbeid had kunnen worden verkregen.
Hiernaast is in de laatste volzin van artikel 27 lid 1 WW ruimte gelaten voor matiging indien de
niet-nakoming van de verplichting de uitkeringsgerechtigde niet kan worden verweten. Voor een
verdere toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is dan echter geen plaats meer, zo bepaalde de
Centrale Raad van Beroep.24 De ratio van deze enkelvoudige toetsing wordt door de Raad
gemotiveerd met een verwijzing naar de parlementaire toelichting ten tijde van de invoering van
de Wet BMTI. De wetgever zou met de mitigeringsmogelijkheid van artikel 27 lid 1 WW reeds
een volledige afweging met betrekking tot de evenredigheid hebben beoogd, zodat voor een
F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer:
Kluwer 2009, p. 219.
21 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 9.
22 Deze onderverdeling is in menig handboek terug te vinden, zie bv. C.J. Loonstra & W.A. Zondag,
Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 546.
23 Zie artikel 27 lid 1 jo. 24 lid 1 sub a jo. lid 2 WW & artikel 27 lid 1 jo. 24 lid 1 sub onder °3 WW.
24 Op het evenredigheidsbeginsel en deze kwestie wordt in het volgende hoofdstuk (§ 3.2.2) nader ingegaan.
12
20
verdere toetsing hieraan geen plaats meer is. Artikel 3:4 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht
(verder: Awb) verbiedt dan ook, als gevolg van de wettelijke mitigeringsmogelijkheid, het bestuur
en de rechter nog zelfstandig aan het beginsel te toetsten.25
Ad a t/m d: discretionaire bevoegdheid UWV
Artikel 27 lid 3 en 4 somt de normschendingen op waarin het UWV de beleidsruimte heeft zelf
de zwaarte van de maatregel te bepalen: (tijdelijk/blijvend) gehele of gedeeltelijke weigering van
de uitkering. Het gaat in dit kader om verplichtingen die onder meer zien op passende arbeid,
benadelingshandelingen dan wel ‘overige verplichtingen’ (artikel 26 WW). De maatregel is ook de
aangewezen sanctionering bij normschendingen die voortvloeien uit andere sociale
zekerheidswetgeving.26
De aard van de maatregel kan worden omschreven als een vorm van prestatieweigering: in ruil
voor de premieafdracht wordt de uitkering niet uitgekeerd. De verplichtingen waaraan de
maatregel zijn gekoppeld zijn risico- en schadebeperkend van aard: ze behoren de instroom tot de
WW te verminderen en de uitstroom te bevorderen. Denk in dit kader bijvoorbeeld aan de
welbekende wekelijkse sollicitatieplicht. De gemeenschappelijke factor van deze verplichtingen is
dat ze beogen de uitkeringsrechten vast te stellen, werkloosheid te voorkomen, het
administratieve proces te stroomlijnen en inpassing in het arbeidsproces te realiseren.27
2.3.1.2 ‘Criminal charge’?
De uitkeringsgerechtigde die te maken krijgt met een maatregel kan, afhankelijk van de zwaarte
van de sanctie, hard worden getroffen in zijn portemonnee en zijn dagelijks bestaan. In zoverre
lijkt de maatregel punitieve elementen te bezitten. De wetgever denkt daar echter anders over. De
maatregel zou een meer preventief effect hebben, nu de uitkeringsgerechtigde gedwongen wordt
de verplichtingen na te leven teneinde zijn WW-uitkering te kunnen behouden.28 Toetsend aan
verschillende criteria,29 komt de wetgever tot de conclusie dat de maatregel in dit kader ook geen
leedtoevoegend karakter heeft. Hierdoor is het niet strafrechtelijk van aard, en zijn de waarborgen
van artikel 6 EVRM (lid 2 en 3) niet van toepassing.30 Het standpunt van de wetgever is duidelijk:
artikel 6 EVRM is van toepassing op de bestuurlijke boete, maar op de maatregel niet. Dit
standpunt is reeds eerder door de CRvB niet tegengesproken.31
Zie CRvB 5 april 2000, RSV 2000/151.
In dit kader verwijs ik naar de beknopte, maar duidelijke opsomming in F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt,
De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2009, p. 223.
27 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den
Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 18-21.
28 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 11-13.
29 Deze zullen in het volgende hoofdstuk (§ 3.3.2) nog uitvoerig besproken worden.
30 Waar in het vervolg van artikel 6 EVRM wordt gesproken, wordt gedoeld op de leden 2 en 3, tenzij anders is
vermeld.
31 In dit kader wordt verwezen naar CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132.
13
25
26
Artikel 6 lid 1 EVRM, het recht op een eerlijk proces, is zowel van toepassing op strafprocedures
als op procedures die betrekking hebben op de vaststelling van burgerlijke rechten en
verplichtingen (‘the determeniation of civil rights and obligations’).32 In zoverre is dit recht wel
afdwingbaar, ook als het een maatregel betreft.33
2.3.2 Werkwijze UWV
Het UWV is in het kader van artikel 27 WW reeds een aantal keer genoemd. De werknemer is bij
dit uitvoeringsorgaan verzekerd, en klopt dan ook bij deze instantie aan indien hij werkloos is
geworden en zijn recht op WW geldend wil maken. Het UWV is in 2002 uit een fusie van een
aantal uitvoeringsinstanties ontstaan.34 Het toetst en controleert sinds oktober 2006 strenger de
zoekactiviteiten van de uitkeringsgerechtigde. De afspraken die hieromtrent zijn gemaakt worden
schriftelijk vastgelegd. Indien uitkeringsgerechtigde zich ter uitvoering van deze afspraken
onvoldoende heeft ingespannen, wordt door het UWV een maatregel opgelegd. Wegens zijn
controlerende taken wordt het UWV ook wel de ‘poortwachter van de WW’ genoemd.35 Hierbij
hoort ook een sanctionerende rol waarin het UWV gebonden is aan verschillende regels.
2.3.2.1 Wettelijke maatstaven
In de eerste plaats stelt artikel 27 WW zelf een aantal voorwaarden waarmee rekening gehouden
moet worden bij het opleggen van een maatregel.
Zo dient op grond van lid 6 de maatregel te worden afgestemd op de ernst van de gedraging en
de mate van verwijtbaarheid. Er wordt geen maatregel opgelegd indien elke vorm van
verwijtbaarheid ontbreekt. Tevens wordt geen maatregel opgelegd indien er sprake is van een
dringende reden (lid 8). De wetgever heeft niet exact aangegeven wat hieronder dient te worden
verstaan, maar duidelijk is wel dat deze uitsluitingsgrond slechts in beperkte gevallen mag worden
toegepast. In ieder geval is het niet de bedoeling om via lid 8 alsnog toetsing aan het
evenredigheidsbeginsel mogelijk te maken, dan wel de dringende reden te gebruiken indien er
sprake is van verminderde verwijtbaarheid.36 Uit de parlementaire toelichting kan voorts worden
afgeleid dat financiële motieven sec geen rol mogen spelen, maar immateriële omstandigheden
wel. De CrvB heeft in dit kader in zijn rechtspraak overwogen dat de dringende reden wordt
gevormd door de financiële en sociale gevolgen die een maatregel voor de uitkeringsgerechtigde
heeft. De CRvB heeft verder geoordeeld dat de oorzaak van de beëindiging van de
dienstbetrekking en de mate van verwijtbaarheid daarbij, niet tot een dringende reden kunnen
S. Klosse & F.M. Noordam, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2010, p. 603.
Tevens bevestigd in de rechtspraak, zie CRvB 4 mei 1995, RSV 1995/260 waar het de overschrijding van een
redelijke termijn betrof.
34 F.J.L. Pennings, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2003, p. 15.
35 C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p.
543/544.
36 Zie Kamerstukken II, 1994/95, 23 909, nr. 8, p. 33.
14
32
33
leiden.37 In de rechtspraak zijn slechts voorbeelden te vinden van omstandigheden die niet als
dringende reden zijn aan te merken. Zo wordt een dringende reden niet gevormd door het feit
dat het UWV pas na 3 jaar en vijf maanden een beslissing heeft genomen op een WW aanvraag.38
In de literatuur is de dringende reden, vanwege de vele mislukte beroepen hierop, beperkt tot
zeer uitzonderlijke gevallen en situaties waarin puur individuele omstandigheden de doorslag
geven. Er wordt dan ook een oproep gedaan aan de CRvB om het begrip ‘dringende reden’ nader
in te vullen, zeker nu de aanwijzing van de wetgever (‘immateriële omstandigheden’) onduidelijk
is en in de praktijk verschillende kanten mee op kan worden gegaan.39 Hoe het ook zij, de
uitsluitingsgrond van lid 8 is in de praktijk dus van geen betekenis.
Verder kan het UWV besluiten de schending van een verplichting middels een schriftelijke
waarschuwing af te doen (lid 7). Cumulatie van een bestuurlijke boete en een maatregel is niet
toegestaan. Overeenkomstig lid 9 geldt in dit kader een una via regeling.
Het UWV kan aldus een maatregel opleggen in de volgende varianten:
- blijvend gehele weigering van de uitkering met matigingsmogelijkheid (artikel 27 lid 1
WW);
- blijvend gehele weigering van de uitkering over het aantal uren waarin de werknemer
arbeid had kunnen verkrijgen, zonder matigingsbevoegdheid (artikel 27 lid 2 WW); en
- (geheel/gedeeltelijk) blijvend of tijdelijk de uitkering weigeren , waarbij de maatregel
wordt afgestemd op de ernst van de gedraging en mate waarin de werknemer het gedrag
kan worden verweten.40
2.3.2.2 Beleidsregels
Het UWV heeft tevens rekening te houden met verschillende beleidsregels welke,
overeenkomstig artikel 27 lid 10 WW, nadere regels bevatten ten aanzien van de sanctieoplegging.
Het Maatregelenbesluit Socialezekerheidswetten (verder: Maatregelenbesluit) voorziet in dit kader nadere
beleidsregels voor wat betreft de zwaarte van de maatregel.41 De geschonden verplichting wordt
in het besluit gekoppeld aan de te treffen maatregel. De verplichtingen zijn ingedeeld in een
viertal naar zwaarte oplopende categorieën, waarbij rekening is gehouden met het belang dat
wordt gehecht aan de naleving van die verplichting. De maatregel is zwaarder naarmate de
verplichting in een hogere categorie is ingedeeld. Ten aanzien van de percentages kan nog wel
speling plaatsvinden nu het mogelijk is, met inachtneming van een onder- en bovengrens, hiervan
af te wijken.42
F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer:
Kluwer 2009, p. 228/229.
38 CRvB 8 december 2004, USZ 2005/96.
39 J. Riphagen, ‘Ontslag, verwijtbare werkloosheid en de Wet boeten en maatregelen: evenredigheid exit?’, AA
2000, p. 886-892.
40 F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer:
Kluwer 2009, p. 230/231.
41 Besluit van 23 augustus 2007, Stb. 2007, 304.
42 Zie de overzichtstabel in figuur 2.1.
15
37
De eerste categorie betreft verplichtingen die toezien op de aanvraag, aangifte, inlichtingen,
identificatie en controle- en vakantievoorschriften. De tweede categorie is gereserveerd voor
verplichtingen die te maken hebben met de aanwezigheid en beschikbaarheid van de
uitkeringsgerechtigde, en ziet ook toe op medewerking aan registratieverplichtingen.
Verplichtingen die betrekking hebben op re-integratie en werkhervatting vallen onder de derde
categorie. Regels omtrent het verkrijgen/aanvaarden van passende arbeid bijvoorbeeld, vallen dus
hieronder. Tenslotte wordt in de vierde categorie de uitkering geheel blijvend geweigerd indien
het werkloosheidsrisico niet wordt voorkomen, dan wel beperkt.43
Categorie
1: administratieve voorschriften
2: aanwezigheid, beschikbaarheid &
registratie
3: re-integratie/werkhervatting
4: werkloosheidsrisico niet
voorkomen/beperkt 44
Standaard
Ondergrens
Bovengrens
Minimale duur
- 5%
- 10%
- 2%
- 5%
- 20%
- 30%
1 maand
2 maanden
- 25%
- 100%
- 15%
geen
- 100%
geen
4 maanden
blijvend
Figuur 2.1. Overzichtstabel maatregelen per categorie.
Indien sprake is van samenloop, kunnen in beginsel meerdere maatregelen worden opgelegd voor
zover de normschendingen niet terug te herleiden zijn tot één oorzaak. Is dat wel het geval, dan
wordt de maatregel uit de hoogste categorie opgelegd (artikel 9). Ten aanzien van een
recidiverende uitkeringsgerechtigde bepaalt artikel 8 dat de maatregel met 50% wordt verhoogd.
Er is sprake van recidive indien dezelfde overtreding binnen twee jaar na de bekendmaking van
de (eerst opgelegde) maatregel is begaan. De minimaal opgelegde maatregel bedraagt € 25,(artikel 2 lid 1). Bij recidive is dit dus € 37,50.
Omvang maatregel
minimaal
recidive
samenloop
€ 25
x 50%
Cumulatie
Figuur 2.2 Overzichtstabel samenloop en cumulatie.
De Beleidsregel maatregelen UWV (verder: Beleidsregel) is bijna tegelijk met het Maatregelenbesluit
in werking getreden.45 De Beleidsregel vult de beleidsruimte van het UWV waar het
F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer:
Kluwer 2009, p. 223-225.
44 In de vierde categorie is matiging wel mogelijk indien de gedraging niet in hoge mate aan
uitkeringsgerechtigde kan worden verweten. In zo’n geval kan het UWV een standaardmaatregel van 25% of
ondergrens van 15% hanteren (met een minimale duur van 4 maanden).
45 Besluit van 18 maart 2008, Stcrt. 2008, 80.
16
43
Maatregelenbesluit in voorziet nader in, voor wat betreft de hoogte en de duur van de maatregel
(artikel 2). De elementen van artikel 27 lid 6 WW (‘ernst’ en ‘verwijtbaarheid’) worden in dit kader
nader ingekleurd. Artikel 3 bepaalt wanneer er sprake is van verminderde (bv. persoonlijke
omstandigheden), dan wel vermeerderde ernst en verwijtbaarheid (bv. de gedraging heeft
buitengewoon nadelige gevolgen gehad voor de werkzaamheden van het UWV). Verder regelt de
Beleidsregel de ingangsdatum van de maatregel (artikel 9), en nadere regels met betrekking tot de
waarschuwing ex artikel 27 lid 7 WW (artikel 4).
De Beleidsregels toepassing artikel 24 en 27 WW 2006 bevat nog regels welke expliciet toezien op de
wijze waarop de werknemer werkloos is geworden (artikel 24), en de te ondernemen acties
daartegen in de vorm van maatregelen.
Nu de belangrijkste beleidsregels genoemd zijn, wordt tot slot nog gewezen op de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur. Deze abbb’s, waar de beginselen beter onder bekend staan, zijn
beginselen waar een (zelfstandig) bestuursorgaan als het UWV rekening mee heeft te houden bij
het opleggen van een maatregel. De beginselen zijn in de rechtspraak ontstaan en zijn gaandeweg
verder ontwikkeld door administratieve rechters en bestuursorganen. Het merendeel is door de
wetgever in 1994 gecodificeerd. De abbb’s zijn onder te verdelen in formele beginselen welke
zien op de bevoegdheden van de bestuursorganen in het kader van de besluitvormingsprocedure,
terwijl de materiële beginselen betrekking hebben op de daadwerkelijke inhoud van de genomen
besluiten. De beginselen hebben betrekking op legaliteit, zorgvuldigheid,
motivering,
rechtszekerheid, gelijkheid, evenredigheid, vertrouwen en fair play. Verder is er een verbod van
vooringenomenheid, willekeur, détournement de pouvoir en détournement de procedure.46
Uit onderzoek blijkt dat in de praktijk voor het beleid van het UWV met name het
zorgvuldigheids-, motiverings- en vertrouwensbeginsel relevant is.47 Hiernaast zal het UWV in
haar besluitvorming natuurlijk ook acht moeten slaan op de overige genoemde beginselen voor
zover deze direct van belang zijn.
2.3.2.3 Rechtsbescherming
De beslissing van het UWV om een maatregel op te leggen, wordt de uitkeringsgerechtigde in een
beschikking (artikel 1:3 lid 2 Awb) medegedeeld. Overeenkomstig de verdere regels van het Awb
kan men tegen de maatregel opkomen door in de eerste plaats in bezwaar te gaan bij het UWV
zelf. Mocht dat niet baten, dan kan de uitkeringsgerechtigde in beroep bij de sector Bestuursrecht
van de rechtbank, en vervolgens eventueel in hoger beroep bij de CRvB.48 De termijn voor het
instellen voor een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken (artikel 6:7 Awb). Deze termijn
P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel I: Ontwikkeling,
Organisatie, Instrumentarium, Deventer: Kluwer 2001, p. 102-110.
47 Stichting de Ombudsman, Perfect geregeld? Een inventarisatie van klachten over de dienstverlening van het UWV,
februari
2006,
p.
14/15,
<http://www.deombudsman.nl/sites/default/files/docs/publicaties/rapport_UWV_Perfect_geregeld.pdf>.
48 F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer:
Kluwer 2009, p. 16.
17
46
geldt ook ten aanzien van het instellen van hoger beroep bij de CRvB nadat de rechtsbank
uitspraak heeft gedaan (artikel 6:24 Awb).
Met ingang van 1 juli 2009 is de Vierde Tranche Awb in werking getreden en hierop is ook de
WW aangepast.49 Hierdoor zijn verschillende waarborgen uit de Awb direct van toepassing in een
WW-procedure.50 Hiertoe zijn de artikelen 27d en 27e (oud) WW, welke deze waarborgen met
betrekking tot de bestuurlijke boete regelden, geschrapt. Echter, deze procedurele waarborgen
ontbreken in zaken waar het een maatregel betreft.51
2.4 Uitspraken van de CRvB
In deze paragraaf wordt de rechtspraak van de CRvB behandeld die betrekking heeft op het
(straf)karakter van de maatregel. De Raad is tot op heden bij het standpunt gebleven dat een
maatregel geen ‘criminal charge’ is, en dus niet onder de werking van artikel 6 EVRM valt.
Twee uitspraken zullen nader belicht worden, waarbij een ervan dateert vóór de invoering van de
Wet BMTI.
2.4.1 De Raad voor de Wet BMTI
De CRvB heeft over een (relatief) korte periode verschillende uitspraken gedaan over de
maatregel en de verhouding daarvan tot de ‘criminal charge’.52 Bedacht moet worden dat de Wet
BMTI nog niet was doorgevoerd, dus de Raad spreekt in zijn algemeenheid van ‘sancties’. Elk
oordeel omtrent het (straf)karakter hiervan heeft dus zowel betrekking op de (huidige)
bestuurlijke boete, alsook de maatregel.
De zaken betroffen sancties ter zake van frauduleuze (benadelings)handelingen waarbij het vaak
ging om ‘zwart’ werken, terwijl men tegelijkertijd een WW-uitkering ontvangt. De
uitkeringsinstanties vorderde hiertoe de als onverschuldigd uitgekeerde bedragen terug. In de
procedures die daarop volgden, voerden de uitkeringsgerechtigden verschillende beginselen aan
(evenredigheid, ne bis in idem) ter bestrijding van de terugvorderingen. De toepassing van deze
beginselen werden gefundeerd op artikel 6 EVRM.
Weliswaar slaagde dit beroep in sommige gevallen bij de rechter in eerste aanleg, maar bij de Raad
kregen de uitkeringsgerechtigden telkens nul op het rekest. De sancties werden getoetst aan de
criteria die op EVRM-niveau in dit verband gelden, maar op de wijze waarop dit geschiedde is
Besluit van 25 juni 2009, Stb. 2009 265/266.
Deze waarborgen omvatten: het legaliteitsbeginsel (artikel 5:4 Awb), zwijgrecht en cautieplicht (artikel 5:10a
Awb), ne bis in idem-beginsel (artikel 5:6 en 5:43 Awb), una via-beginsel (artikel 5:44 en 5:47 Awb), de
aanwezigheid van verwijt (artikel 5:41 Awb) en, voor de rechterlijke toetsing, het evenredigheidsbeginsel (artikel
3:4 Awb).
51 S. Klosse & F.M. Noordam, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2010, p. 109.
52 Terug te vinden via CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132 m.nt. H.A. Demeersseman en bestaande uit:
WW 1990/524, WW 1992/228 en, waar het (straf)karakter van de maatregel uitdrukkelijk wordt besproken,
WW 1991/203 en WW 1992/252.
18
49
50
kritiek te bespeuren.53 Omdat de EHRM rechtspraak op dit punt ook nog niet uitgekristalliseerd
is, legt de Raad een eigen toetsing aan voor wat betreft het ‘criminal charge’ karakter van de
sancties. Deze toets valt negatief uit, waarbij de volgende argumenten voor de Raad bepalend
zijn:
- de omvang van het financiële effect van de sanctie is afhankelijk van factoren die in de
sfeer liggen van het ingevolge de WW verzekerde risico;
- de sanctiebevoegdheid van artikel 27 WW bevat een eigen karakter die te onderscheiden
is van de strafbepalingen zoals opgenomen in artikel 133 (oud) e.v. WW;
- de opgelegde sanctie vindt plaats in een reeds bestaande rechtsbetrekking; en
- de sanctiebevoegdheid is gebaseerd op een verzekeringsgedachte.
Het laatste argument is in de jurisprudentie doorgetrokken. Zo heeft de Rechtbank Roermond in
1997 dit verzekeringskarakter van de WW nog eens benadrukt. De maatregel heeft het
“(…) karakter van geldelijke compensatie voor schade die het werkloosheidsfonds lijdt door een onnodig voortgezet
beroep op een uitkering ingevolge de WW.” (…).54 De uitkeringsgerechtigde heeft verzuimd bepaalde
(specifieke) verplichtingen na te komen om te voorkomen dat hij een beroep op de
WW-uitkering moet (blijven) doen.
2.4.2 De Raad na de Wet BMTI
Nadat de tweedeling bestuurlijke boete - maatregel in de wet terecht is gekomen, heeft de Raad
zich ook duidelijk uitgesproken over het strafkarakter van de maatregel ex artikel 27 WW. In één
van deze eerste ‘maatregel-uitspraken’ moest de Raad een oordeel vellen over een
uitkeringsgerechtigde die, bij een inlenende werkgever, geen passende arbeid aanvaarde.55 Hierop
weigerde het GAK, een van de uitvoeringsinstanties voor de fusie tot het UWV, de uitkering
blijvend geheel.
Zowel de rechtbank als Raad oordelen dat de maatregel berust op een onjuiste grondslag: het zou
gaan om het behoud (artikel 24 lid 1 sub b onder °3 WW) in plaats van aanvaarden van passende
arbeid (artikel 24 lid 1 sub b onder °2 WW). Aldus zou artikel 27 lid 1 WW van toepassing
moeten zijn. De Raad overweegt echter dat uitkeringsgerechtigde in dit kader niet verweten kan
worden dat de passende arbeid niet is behouden, en komt tot de conclusie dat de besluiten van
het GAK niet houdbaar zijn.
Gedurende de procedure deed het GAK tevergeefs een beroep op het evenredigheidsbeginsel
(artikel 3:4 lid 2 Awb), nu deze in beide instanties niet werd gehonoreerd. Het beroep werd met
een verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, waarin de wetgever met de
mitigeringsmogelijkheid van artikel 27 lid 1 WW reeds een volledige afweging met betrekking tot
het evenredigheidsbeginsel zou hebben beoogd, afgedaan. Ook het argument dat de maatregel
Zie in dit kader de noot onder het arrest. In het vervolg van deze scriptie zullen deze kritiekpunten worden
besproken (zie § 3.3.3).
54 Zie Rb. Roermond 6 november 1997, USZ 1997/297 en, in gelijke zin, Rb. Assen 12 maart 1999, USZ
1999/203.
55 CRvB 5 april 2000, RSV 2000/152 m.nt. F.P. Krijnen. Zie ook de noot van E.E.V. Lenos onder USZ
2000/134.
19
53
een ‘criminal charge’ karakter bevatte, waardoor het evenredigheidsbeginsel indirect van toepassing
zou zijn, mocht niet baten. In dit kader volgde de Raad de rechtbank die het argument afdeed
met een verwijzing naar de eerder besproken uitspraak (RSV 1994/132) waarin de nadruk werd
gelegd op het verzekeringskarakter van de WW. Hierdoor zou de uitkeringsgerechtigde zelf, door
de ‘schade’ die tot uitdrukking komt in de schending van WW-voorschriften ongedaan te maken,
de gevolgen van de maatregel kunnen doen stoppen. De maatregel wordt niet in een nieuwe
rechtsbetrekking gecreëerd, maar vindt zijn oorsprong in een bestaande rechtsverhouding. De
argumenten die bijna twintig jaar lang geleden werden opgeworpen om de maatregel niet als
‘criminal charge’ aan te merken, hebben blijkbaar nog steeds werking.
2.4.3 De uitspraken nader bezien
Een opvallend aspect bij de vergelijking van de twee uitspraken, is dat het toetsingskader van de
CRvB na de invoering van de Wet BMTI een stuk beperkter geworden. De rechtspraak vóór de
invoering van de wet toont een uitgebreide toetsing aan de abbb’s; het evenredigheidsbeginsel in
het bijzonder. Echter, sinds de invoering van de wet conformeert de Raad zich aan het wettelijk
systeem en de bedoeling van de wetgever.56
De argumenten die door de Raad uiteen zijn gezet, hebben ook later de wetgever ondersteunt in
de keuze om, bij de invoering van de Wet BMTI, de maatregel niet als ‘criminal charge’
kwalificeren.57 Het belangrijkste argument in dit kader wordt gevormd door de wijze waarop de
maatregel doorwerkt, namelijk in de reeds bestaande rechtsbetrekking tussen
uitkeringsgerechtigde en het UWV. Buiten deze (rechts)relatie om wordt geen
betalingsverplichting gecreëerd, maar bepaalde aanspraken onthouden. Dit betekent dat de
uitkeringsgerechtigde zelf direct invloed kan uitoefenen op het stopzetten van de maatregel,
namelijk middels werkhervatting. De maatregel is zo bezien een reactie op het onvoldoende
beperken van het verzekerde risico of, met andere woorden, de uitkeringsgerechtigde heeft de
‘schade’ zelf onvoldoende beperkt.58
2.5 Conclusie
In dit eerste hoofdstuk is ingegaan op het (wettelijke) karakter van de maatregel ex artikel 27
WW. Deze maatregel bestond reeds voor de invoering van de Wet BMTI. Nu het sanctiebeleid
ontoereikend werd geacht werd de bestuurlijke boete geïntroduceerd waardoor een duaal
sanctiestelsel ontstond. Hierdoor werd een wettelijk kader gecreëerd waarbij de discretionaire
bevoegdheden van de uitvoeringsinstanties is beperkt. In plaats van een ‘bevoegdheid’ ontstond
de verplichting om een boete of maatregel op te leggen.
Zie F.J.L. Pennings, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer 2003, p.
235/236 en C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010,
p. 535.
57 Zie MvT: Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 12.
58 F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer:
Kluwer 2009, p. 227.
20
56
De bestuurlijke boete wordt, wegens zijn punitieve karakter, als ‘criminal charge’ gekwalificeerd. De
CRvB heeft zich op dit vlak altijd op het standpunt gesteld dat de maatregel dit karaker ontbeert.
Ook de wetgever stond achter deze zienswijze van de Raad, zo blijkt uit de parlementaire
geschiedenis. De Raad heeft na de invoering van het duale sanctiestelsel niet anders geoordeeld.
Sterker nog, het hanteert hoofdzakelijk dezelfde argumenten als ten tijde van de eerste CRvB
uitspraak.
Dit betekent dat de waarborgen van de maatregel beperkt zijn tot de WW zelf en de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur. De vraag is wat de meerwaarde van deze beginselen is, nu een
beroep op de procedurele rechtswaarborgen van de Awb bij de rechter feitelijk geen effect
hebben. Is de maatregel dan toch aan te merken als ‘criminal charge’? Hierdoor zou immers artikel
6 EVRM van toepassing zijn en de rechtsbescherming bieden die de maatregel in de huidige
wettelijke opzet ontbeert.
In het volgende hoofdstuk wordt een eerste opstap gemaakt naar de beantwoording van deze
vraag. De rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM zullen worden belicht en ingegaan zal worden
op het EHRM kader van de ‘criminal charge’.
21
Hoofdstuk 3. Het EVRM, evenredigheid en criminal charge
3.1 Inleiding
Nu een algemeen wettelijk beeld is geschetst van artikel 27 WW en de rechtswaarborgen zijn
omschreven die hierbij horen, is het tijd nader stil te staan bij overige internationale
rechtsbeginselen waarmee de maatregel omgeven zou kunnen worden. In dit derde hoofdstuk zal
daarom artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele
vrijheden (verder: EVRM) nader onder de loep worden genomen, waarbij in dit kader direct het
accent zal worden gelegd op het evenredigheidsbeginsel. De praktische relevantie van het
beginsel op de maatregel, en het sociaal verzekeringsrecht in het algemeen, zal worden toegelicht
waarna de plaats hiervan op nationaal en internationaal niveau zal worden behandeld. Tevens
komt de relevantie van het ‘criminal charge’ begrip in de context van het evenredigheidsbeginsel aan
bod.
Vervolgens zal worden ingegaan op het ‘criminal charge’ kader waarbij de criteria die door het
EHRM zijn ontwikkeld uiteen zullen worden gezet. Deze criteria zijn allesbepalend in de
vastlegging van het ‘criminal charge’ karakter van een sanctie. Het hoofdstuk wordt, met een
vooruitblik op het afsluitende analyserende hoofdstuk, afgesloten met een beschrijving van de
standpunten die in de literatuur gelden met betrekking tot de ‘criminal charge’ kwalificatie van de
maatregel.
3.2 Rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM: evenredigheid
In het kader van de geformuleerde probleemstelling is het noodzakelijk een algemeen kader te
schetsen van artikel 6 EVRM en de rechtswaarborgen die hierbij horen. In deze paragraaf zal
deze uiteenzetting plaatsvinden. Omdat artikel 6 EVRM veelomvattend is en op verschillende
wijzen rechtsbescherming biedt, zal meteen worden ingegaan op de waarborg die in de context
van deze scriptie relevant is, namelijk het evenredigheidsbeginsel. Dit beginsel speelt een
fundamentele rol in het sanctierecht waar, in de verhouding tussen de geschonden norm en de
strafzwaarte, een redelijke en gelijkmatige afweging wordt gemaakt. De betekenis van het
evenredigheidsbeginsel zal, zowel in het Nederlands (bestuursrechtelijk) stelsel als binnen het
EVRM, worden toegelicht. In dit verband zal een nadere toelichting plaatsvinden van de
relevantie van het ‘criminal charge’ begrip.
3.2.1 Algemeen kader
Het EVRM is een mensenrechtenverdrag dat op 4 november 1950 in Rome tot stand is gekomen
en een product is van de Raad van Europa. In tegenstelling tot veel andere verdragen
onderscheidt het EVRM zich in een toezichtmechanisme dat tot uitdrukking komt in een
rechtsprekend orgaan, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (verder: EHRM). De
uitspraken van dit Hof zijn voor de aangesloten lidstaten bindend, in die zin dat de nationale
rechter bij de totstandkoming van zijn oordeel de overwegingen van het EHRM inacht dient te
22
nemen.59 Nederland was een van de eerste landen die het Verdrag ondertekenden, waarna het
door middel van ratificatie op 31 augustus 1954 inwerking trad.60
3.2.1.1 Toepassing artikel 6 EVRM: ‘civil rights and obligations’ en ‘criminal charge’
Het recht op een eerlijk proces vloeit voort uit artikel 6 EVRM en omvat verschillende
rechtsbeginselen teneinde dit te bewerkstelligen. Artikel 6 EVRM is als volgt opgebouwd:
1.Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de
gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en
openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en
onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen
maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de
gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde
of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen
of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de
rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de
openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
2.Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn
schuld in rechte is komen vast te staan.
3.Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
a. onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van
de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;
b. te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn
verdediging;
c. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of,
indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door
een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke
rechtspleging dit eisen;
d. de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de
ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het
geval is met de getuigen à charge;
e. zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt
gebezigd niet verstaat of niet spreekt.
Er is een onderscheid te maken naar het strafproces en het civiele proces (‘civil rights and
obligations’), waarbij de rechten die uit lid 1 voortvloeien op beide procedures van toepassing zijn.
De waarborgen van lid 2 en lid 3 zijn beperkt tot de ‘criminal charge’. Dit onderscheid heeft echter
geen gevolgen voor de interpretatie van het ‘criminal charge’ begrip, nu dit door het EHRM
J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 1: Algemene beginselen, Antwerpen: Intersentia 2005, p.
33 en 231/232.
60 Rome 4 november 1950, Trb. 1951, 154 (herziene vertaling in Trb. 1990, 156). Goedkeuringswet van 28 juli
1954, Stb. 1954, 335.
23
59
autonoom wordt geïnterpreteerd. De ratio hierachter is dat lidstaten, door een bepaalde
normschending als
niet-strafrechtelijk te kwalificeren, zich aan de bescherming die artikel 6 EVRM biedt zou kunnen
onttrekken. Deze formele benadering werkt misbruik in de hand en zou in strijd komen met het
voorwerp en doel van het verdrag.61
De burgerlijke rechten en verplichtingen (‘civil rights and obligations’) waar lid 1 op ziet dienen ruim
en autonoom te worden geïnterpreteerd, zo blijkt uit rechtspraak van het EHRM.62 In latere
rechtspraak heeft het Hof expliciet geoordeeld dat lid 1 van toepassing is op sociaal
verzekeringszaken.63 Zodoende valt de maatregel ex artikel 27 WW onder de bescherming van
artikel 6 lid 1 EVRM. De belangrijkste rechten in dit kader wordt gevormd door:
- een eerlijke en openbare behandeling,
- binnen redelijke termijn, en
- door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie.
Indien er sprake is van strafvervolging (‘criminal charge’) gelden ook de rechten die voorvloeien uit
lid 2 (de onschuldpresumptie) en lid 3 (de verdedigingsrechten: o.a. het recht op een tolk en
juridische bijstand). Met een ‘criminal charge’ kwalificatie kan betrokkene dus op aanzienlijk meer
rechtswaarborgen een beroep doen welke samenhangen met zijn strafvervolging. In de literatuur
is het evenredigheidsbeginsel, welke ziet op de evenredigheid tussen overtreding en straf, als
‘principe’ eveneens onder de verdedigingsrechten van artikel 6 lid 3 EVRM geschaard.64 Dit
gegeven is van belang nu hiermee vaststaat dat een zogenaamde ‘volle’ toetsing aan het
evenredigheidsbeginsel plaatsvindt indien de opgelegde sanctie als ‘criminal charge’ wordt
gekwalificeerd.65 Alvorens ik verder bij deze kwestie stil sta, volgt eerst een nadere toelichting op
de praktische meerwaarde van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in zaken waar de
maatregel van artikel 27 WW aan de orde is.
3.2.2 Evenredigheidstoetsing door de CRvB: praktische knelpunten
In het vorige hoofdstuk is reeds aan de hand van verschillende uitspraken van de CRvB
geïllustreerd dat de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel door de Raad na de invoering van de
Wet BMTI is afgezwakt.66 In de CRvB uitspraak van 5 april 2000,67 is de beperkte wettelijke
E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden), Lelystad:
Koninklijke Vermande 1998, p. 27/28.
62 EHRM 23 oktober 1985, NJ 1986, 102 (Benthem/Nederland), r.o. 34 waarbij het niet als doorslaggevend werd
geacht of een geschil naar nationaal recht als civielrechtelijk wordt gezien.
63 EHRM 27 juni 1993, RSV 1994, 69 (Schuler-Zgraggen/Zwitserland), par. 46: ‘(…) that today the general rule is that
Article 6 § 1 does apply in the field of social insurance, including even welfare assistance. (…)’. Het betrof in casu een
weigering op de arbeidsongeschiktheidsuitkering van betrokkene.
64 F.J.L. Pennings, Nederlands sociaalzekerheidsrecht in een internationale context, Monografieën Sociaal Recht, Deel 35,
Deventer: Kluwer 2006, p. 44.
65 B.W.N. de Waard, ‘De matigende rechter: Evenredigheid en bestuurlijke boeten’, in: T. Barkhuysen, W. den
Ouden, & J.E.M. Polak, Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p.
471/472.
66 Zie § 2.3.1 en § 2.4.
24
61
toetsing aan artikel 3:4 lid 2 Awb gemotiveerd met een verwijzing naar de parlementaire
geschiedenis. Zo zou de wetgever met de mitigeringsmogelijkheid van artikel 27 lid 1 WW, 68
reeds een volledige afweging hebben beoogd met betrekking tot de evenredigheid. Artikel 3:4 lid
1 Awb verbiedt de rechter in zo’n geval nog verder zelfstandig aan het beginsel te toetsen nu het
wettelijk voorschrift, in de vorm van artikel 27 lid 1 WW, hier een beperking in geeft. 69 In
dezelfde uitspraak werd een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel via artikel 6 EVRM
verworpen, nu de maatregel niet als ‘criminal charge’ wordt aangemerkt en faalde het beroep op
artikel 27 lid 8 (‘dringende reden’) eveneens.
In de literatuur is bovengenoemde uitspraak van de CRvB als voorbeeld gebruikt om aan te
tonen dat het evenredigheidsbeginsel in het sociaal verzekeringsrecht steeds minder vaak
toepassing kent. Dit is opmerkelijk nu in andere delen van het arbeidsrecht juist een tegengestelde
ontwikkeling waarneembaar is.
De belangrijkste constatering is dat voor de invoering van de Wet BMTI een genuanceerd
sanctieregime bestond waarbij de uitvoeringsorganen (voorgangers van het huidige UWV)
beleidsvrijheid toekwam en de CRvB dit beleid kritisch toetste, met name dus op het
evenredigheidsbeginsel. Na de invoering van de Wet BMTI ontstond een overgang naar een
sanctiesysteem waarin de uitvoeringsorganen verplicht werden een maatregel (of bestuurlijke
boete) op te leggen en de toetsing van de Raad op deze wijze bijna geheel aan banden werd
gelegd. Het op het eerste gezicht minimalistische onderscheid tussen lid 1 en 2 van artikel 27
WW, namelijk de aanwezigheid van de mitigeringsmogelijkheid in de vorm van een
verwijtbaarheidstoets, heeft voor de ‘maatregelenpraktijk’ grote gevolgen. Bij toepassing van lid 1
kunnen immers ‘excuserende omstandigheden’, zoals Riphagen ze noemt, ertoe leiden dat de
betrokkene geen verwijt kan worden gemaakt en zodoende wordt de uitkering nog maar
gedeeltelijk geweigerd. Een uitkeringsgerechtigde die via lid 2 met blijvende gehele weigering van
zijn uitkering wordt geconfronteerd, is in dit kader echter geheel aangewezen op de ‘dringende
reden’ van lid 8 om de opgelegde maatregel te zien vervallen. In zoverre heeft de wetgever met
betrekking tot beide vormen van ‘blijvend gehele weigering van de uitkering’ toch geen volledige
afweging gemaakt wat betreft het evenredigheidsbeginsel, zeker als men bedenkt dat een beroep
op lid 8 in de praktijk nauwelijks slaagt.70
Hoewel dus zowel bij lid 1 als lis 2 de zwaarte van de maatregel gelijk is, ontbreekt in lid 2 de
‘escape’ in de verwijtbaarheidtoets, zoals deze is ingebouwd in lid 1. Het gevolg hiervan in de
CRvB 5 april 2000, RSV 2000/151.
Artikel 27 lid 1 WW luidt als volgt: “Het UWV weigert de uitkering blijvend over het aantal uren waarover
het recht op uitkering niet zou zijn ontstaan of zou zijn geëindigd, ter zake van het niet nakomen door de
werknemer van een verplichting als bedoeld in artikel 24, eerste lid, onderdeel a, of onderdeel b, onder 3°, tenzij
het niet nakomen van de verplichting de werknemer niet in overwegende mate kan worden verweten. In dat geval weigert het
UWV de uitkering niet over de volledige duur van de uitkering, doch over ten hoogste een periode van 26
weken over de helft van het aantal uren waarover het recht op uitkering zou zijn geëindigd of niet zou zijn
ontstaan.”
69 Artikel 3:4 lid 1 Awb luidt als volgt: “Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken
belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.”
70 Noot bij CRvB 5 april 2000: J. Riphagen, ‘Ontslag, verwijtbare werkloosheid en de Wet boeten en
maatregelen: evenredigheid exit?’, AA 2000, p. 889-892.
25
67
68
praktijk is dat de reden van de werkloosheid, namelijk het behouden (lid 1) of
aanvaarden/verkrijgen van passende arbeid (lid 2), veel consequenties kan hebben in de wijze
waarop de rechter de opgelegde maatregel kan matigen. In lid 2 ontbreekt een tussenstap in de
vorm van een ‘tenzij’-formule, waardoor eventuele excuserende omstandigheden niet via een
rechterlijke evenredigheidstoets betrokken kunnen worden in de algehele beoordeling van de
maatregeloplegging. Een en ander is des te opvallender, nu de ‘dringende reden’ van lid 8 in de
praktijk slechts symboolwetgeving lijkt te zijn.
Er zijn verschillende aanwijzingen om te veronderstellen dat dit een ‘schoonheidsfoutje’ van de
wetgever is geweest, zeker als men zich realiseert dat de mitigeringsmogelijkheid van lid 1 via een
nota van wijziging in de wet is opgenomen.71 De discussie indertijd stond geheel in het teken van
verwijtbare werkloosheid, en de regering achtte het billijk om een verwijtbaarheidstoets in te
bouwen indien het tot werkloosheid leidende gedrag de werknemer niet geheel valt aan te
rekenen. Nergens uit de parlementaire geschiedenis is echter een verklaring terug te vinden
waarom deze ‘halve maatregel’, zoals deze werd genoemd, alleen ten aanzien van lid 1 is
ingevoerd. Nu de wetgever wel duidelijk heeft aangegeven de verwijtbare werkloosheid/het
behouden van passende arbeid (lid 1) op dezelfde wijze wenst te sanctioneren als het niet
verkrijgen/aanvaarden van passende arbeid (lid 2),72 wordt aangenomen dat men vergeten is de
‘halve maatregel’ ook in lid 2 op te nemen.73
De Raad is niettemin vooralsnog strikt gebonden aan de huidige wettekst, en daarmee aan artikel
3:4 lid 1 Awb. Nu de Raad het toetsingsverbod heeft te respecteren, zou artikel 6 EVRM hier een
uitkomst kunnen bieden. Om deze hogere EVRM-toets voor de rechter mogelijk te maken is het
wel noodzakelijk dat de maatregel als ‘criminal charge’ gekwalificeerd wordt. Op deze wijze kan het
evenredigheidsbeginsel worden betrokken in de maatregelprocedures waarin artikel 27 lid 2 WW
een rol speelt, zodat de Raad niet langer gebonden is aan een ‘alles-of-niets’ benadering ten
aanzien van dezelfde categorie maatregelsanctionering (‘blijvend gehele weigering’).
3.2.3 De plaats van het evenredigheidsbeginsel op nationaal en internationaal niveau
Als tussenconclusie kan vastgesteld worden dat een concrete toetsing aan het
evenredigheidsbeginsel bij het opleggen van een maatregel, in bovengenoemde gevallen,
ontbreekt. Om een beter beeld te krijgen van het evenredigheidsbeginsel zelf en de toetsing
ervan, zal kort worden stilgestaan bij de inhoud en betekenis van het beginsel op nationaal en
internationaal niveau.
Kamerstukken II 1995/96, 23 909, nr. 15.
Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 8, p. 28.
73 Zo ook F.P. Krijnen in zijn noot onder bij CRvB 5 april 2000, RSV 2000/152.
71
72
26
3.2.3.1 Nationaal: artikel 3:4 Awb
De rechtsnorm zoals vastgelegd in artikel 3:4 Awb vloeit voort uit een rechterlijk ontwikkeld
willekeurverbod. In lid 1 komt deze tot uiting in een belangenafweging die door het
bestuursorgaan wordt geschiedt,74 terwijl in lid 2 de willekeur is gelegen in de onevenredigheid
tussen het doel en middel.75 Uit dit laatste kan een proportionaliteitseis worden afgeleid.76
Verband houdende met deze proportionaliteit is het vereiste van subsidiariteit: indien het
minimale middel volstaat moet men het meerdere nalaten. Het resultaat is dan geboden
(subsidiariteit) en passend (proportionaliteit).77
Daar waar het bestuur steeds zal moeten streven naar een optimale evenredige belangenafweging,
ziet de rechterlijk toetsing op het voorkomen van evidente onevenredigheden.78 Dit betreft een
marginale toetsing: de rechter oordeelt slechts of de afweging van het UWV, ten aanzien van
enerzijds de ernst van de niet nagekomen verplichting en anderzijds de opgelegde maatregel, als
kennelijk onredelijk is aan te merken.79 Het verschil tussen onredelijk en kennelijk onredelijk is een
grijs en vaag gebied.80 Mede daarom ligt een ‘volle’ toetsing meer voorhanden. De rechterlijke
toetsing is dan minder beperkt in de zin dat het niet alleen ziet op de afweging van het UWV,
maar het gehele besluit van het uitvoeringsorgaan op haar evenredigheid wordt getoetst. Deze
volle toetsing geschiedt al bij bestuurlijke boeten, die wel als ‘criminal charge’ worden aangemerkt.81
Teneinde deze volle rechterlijke toetsing ook bij de ‘maatregelenpraktijk’ van artikel 27 WW
mogelijk te maken, is kwalificatie hiervan als ‘criminal charge’ dus noodzakelijk.
Handhaving in het sociaal verzekeringsrecht is primair gericht op het ongedaan maken van een
situatie die strijdig is met de geldende voorschriften; zogenaamde reparatoire sancties. Punitieve
sancties bevatten in de reactie op normovertreding een leedtoevoegend element.82 De vraag die
regelmatig rijst in het kader van het evenredigheidsbeginsel, is in hoeverre het beginsel alleen ziet
op het punitieve sanctierecht dan wel of reparatoire sanctionering ook aan toetsing van het
Artikel 3:4 lid 1 Awb luidt als volgt: “Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken
belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een
beperking voortvloeit.”
75 Artikel 3:4 lid 2 Awb luidt als volgt: “De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een
besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.”
76 R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Deventer: Kluwer 2010, p. 411/412.
77 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den
Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 57.
78 R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Deventer: Kluwer 2010, p. 412.
79 Dat de rechter in zijn toetsing (en oordeel) een zekere afstand moet bewaren tot het bestuursorgaan volgt
duidelijk uit de uitspraak van ABRvS 9 mei 1996, JB 1996/158 (Maxis-Praxis).
80 J.H. Gerards, ‘Rechterlijke belangenafweging in het publiekrecht’, RMTehmis 2006-4, p. 150/151 en 156.
81 B.W.N. de Waard, ‘De matigende rechter: Evenredigheid en bestuurlijke boeten’, in: T. Barkhuysen, W. den
Ouden, & J.E.M. Polak, Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p.
471/472.
82 P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel 2: Bestuurshandelingen en
waarborgen, Deventer: Kluwer 1998, p. 467.
27
74
beginsel onderhevig is.83 Een antwoord op deze vraag wordt onder meer gezocht in de wijze
waarop het evenredigheidsbeginsel een rol speelt. Ten aanzien van punitieve sancties werkt de
evenredigheid door als beginsel van sanctierecht, terwijl bij reparatoire sanctionering het als een
algemeen beginsel van behoorlijk bestuur geldt. Nu bij beide sanctievormen kwalificatie van het
feitencomplex noodzakelijk is om de rechtvaardiging van de opgelegde sanctie te kunnen toetsen,
menen sommigen dat het onderscheid naar punitief/reparatoir met name een formele is.84
Hiernaast wordt de proportionaliteitseis als argument gebruikt om aan te tonen dat het
evenredigheidsbeginsel ook wel degelijk relevant kan zijn voor het toepassen van reparatoire
sancties. In dit kader wordt het bestuursrechtelijke voorbeeld genoemd van het intrekken of
weigeren van subsidies indien niet aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Men kan hier een
parallel trekken naar artikel 27 WW situaties:het niet voldoen aan de (controle)voorschriften
welke aanleiding hebben gegeven tot het opleggen van een maatregel.85
Je zou je kunnen afvragen wat de toegevoegde waarde, in het kader van de opgeworpen
probleemstelling, is van het onderscheid punitieve/reparatoire sanctionering. In de eerste plaats is
het verschil relevant ten aanzien van de intensiteit van de rechterlijke toetsing (‘vol’ dan wel
marginaal). Ten tweede is het onderscheid, zoals we later nog uitgebreid zullen zien, kenmerkend
voor het kwalificatievraagstuk inzake de ‘criminal charge’. De wijze waarop het
evenredigheidsbeginsel, en de rechterlijke toetsing hieraan, doorwerkt in het Nederlandse
rechtspraktijk is dus mede afhankelijk van de definiëring van de sanctiewijze: punitief dan wel
reparatoir.
3.2.3.2 Internationaal: artikel 6 EVRM
In Europees verband speelt het evenredigheidsbeginsel in het gemeenschapsrecht op vrijwel elk
beleidsterrein een belangrijke rol. Alhoewel het Hof van Justitie (verder: HvJ) niet eenduidig is in
de door hem gewezen rechtspraak, is in ieder geval duidelijk dat het beginsel in het Unierecht uit
de volgende drie elementen bestaat: geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid. De
intensiteit van de rechterlijke toetsing is tevens afhankelijk van verschillende, niet eenduidige
factoren.86 Uit de geformuleerde eisen omtrent het evenredigheidsbeginsel, blijkt dat de toetsing
Zie in dit kader onder meer E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale
zekerheid (diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 282/283, J.M. Verheul, Sanctiebegrip en
sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink
1994, p. 57/58 en R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Deventer: Kluwer 2010, p.
413/414.
84 A. de Moor-Van Vugt, Maten en gewichten. Het evenredigheidsbeginsel in Europees perspectief, (diss. KUB), Zwolle:
Tjeenk Willink 1995, p. 209 en 264/265.
85 P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel 1: Ontwikkeling,
Organisatie, Instrumentarium, Deventer: Kluwer 2001, p. 133.
86 J.H. Gerards, ‘Het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb en het Europese recht’, in: T. Barkhuysen,
W. den Ouden & E. Steyger (red.), Europees recht effectueren. Algemeen bestuursrecht als instrument voor de effectieve
uitvoering van EG-recht, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2007, p. 96. Voor een uitgebreide bespreking van het
evenredigheidsbeginsel in het EG-recht zie o.m. A. de Moor-Van Vugt, Maten en gewichten. Het
evenredigheidsbeginsel in Europees perspectief, (diss. KUB), Zwolle: Tjeenk Willink 1995 en J.H. Gerards, ‘Rechterlijke
belangenafweging in het publiekrecht’, RMTehmis 2006-4, p. 147-159.
28
83
op Europees niveau met name ziet op de ondergrens van sanctionering. Ten aanzien van de
bovengrenzen zoekt men daarom zijn heil in artikel 6 EVRM waar bestraffende sancties een
vollere toets kennen.87
Hoewel de evenredigheidstoets niet direct uit de verdragstekst van artikel 6 EVRM is af te leiden,
is inmiddels algemeen geaccepteerd dat het evenredigheidsbeginsel uit het recht op een eerlijk
proces af te leiden is. Het beginsel wordt ook wel gekarakteriseerd als een proportionaliteitstoets
dat in EVRM verband met name een rol speelt in de beperking van grondrechten.88 Echter, ook
in het bezwarende en benadelende sanctierecht speelt het evenredigheidsbeginsel sinds de
toewijzing van verschillende arresten van het EHRM in de jaren ’80, een prominente rol. 89 Het
Hof verlangt in het optreden tegen normoverschrijdingen een redelijke en proportionele houding,
waarin de rechterlijke toets bestaat uit een onderzoek inzake ‘the proportionality between the fault and
the sanction’.90 Eind jaren ’90 is door het EHRM deze proportionaliteitseis expliciet gekoppeld aan
de ‘criminal charge’.91 Ten aanzien van de bestuurlijke boete bestaat deze toets uit verschillende
factoren, zoals de ernst van de overtreding, de omstandigheden waaronder deze is begaan en de
verwijtbaarheid van betrokkene.92 De regering heeft tevens het evenredigheidsbeginsel als
onderdeel van artikel 6 EVRM erkend.93 In de literatuur wordt het beginsel onder de
verdedigingsrechten van artikel 6 lid 3 EVRM geschaard.94
Nu de nationale rechter niet de verplichting heeft ambtshalve verdragsrechten toe te passen, zal
de betrokkenen daadwerkelijk een beroep op artikel 6 EVRM moeten doen teneinde het
evenredigheidsbeginsel te kunnen inroepen.95 De controlerende taak van het Hof betreft de
toetsing van de nationale rechtsgang in zijn geheel en in hoeverre deze ‘fair’ is geweest.96
R. Stijnen, Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het bestuursrecht: een rechtsvergelijking tussen het
Nederlandse
strafrecht
en
bestraffende
bestuursrecht,
mede
in
Europees
perspectief,
<http://repub.eur.nl/res/pub/26859/H_11.pdf>, p. 726.
88 J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 1: Algemene beginselen, Antwerpen: Intersentia 2005, p.
33 en 201-203.
89 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den
Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 56-58.
90 EHRM 23 juni 1981, nr. 6878/75, 7238/75, NJ 1982, 602 (Le Compte, Van Leuven en de Meyere), r.o. 33 en
EHRM 10 februari 1983, nr. 7299/75, 7496/76, NJ 1987, 315 (Albert en Le Compte), r.o. 36.
91 Zie EHRM 23 september 1998, nr. 68/1997/852/1059, (Malige), r.o. 49 en vergelijk E.E.V. Lenos, ‘Boeten
en maatregelen met mate? Toetsing door de rechter aan het evenredigheidsbeginsel’, SR 1999-7/8, p. 186.
92 R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Deventer: Kluwer 2010, p. 416 met
verwijzing naar ABRvS 17 juni 2009, AB 2009, 350.
93 Met de invoering van artikel 5:46 Awb per 1 januari 2012, zie MvT Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3,
p. 140-143.
94 F.J.L. Pennings, Nederlands sociaalzekerheidsrecht in een internationale context, Monografieën Sociaal Recht, Deel 35,
Deventer: Kluwer 2006, p. 44.
95 Het zogenaamde ‘full jurisdiction’ vereiste, zie R. Stijnen, Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het
bestuursrecht: een rechtsvergelijking tussen het Nederlandse strafrecht en bestraffende bestuursrecht, mede in Europees perspectief,
<http://repub.eur.nl/res/pub/26859/H_11.pdf>, p. 781.
96 R. Stijnen, Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het bestuursrecht: een rechtsvergelijking tussen het
Nederlandse
strafrecht
en
bestraffende
bestuursrecht,
mede
in
Europees
perspectief,
<http://repub.eur.nl/res/pub/26859/H_11.pdf>, p. 748 en J.H. Gerards, ‘Rechterlijke belangenafweging in
het publiekrecht’, RMTehmis 2006-4, p. 156.
29
87
Als gevolg van het toetsingsverbod spelen de materiële eisen inzake de evenredigheid zoals deze
uit artikel 6 EVRM voortvloeien dus een belangrijke rol.97 De grenzen aan sanctionering kunnen,
voor zover deze reeds wettelijk is vastgelegd, alleen nog via deze route aangetast worden.98
3.3 Het ‘criminal charge’ kader
Nu nader is stilgestaan bij de rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM, en de rol dat het
evenredigheidsbeginsel daarbij in het bijzonder heeft, is het tijd weer in te haken op de essentie
van de probleemstelling: de ‘criminal charge’. Dit strafvervolgingsbegrip is, zoals we hebben kunnen
zien, allesbepalend in de vraag of de verdedigingsrechten van artikel 6 lid (2 en) 3 EVRM tevens
op socialezekerheidswetten van toepassing verklaard kunnen worden.
In EHRM verband is nog geen expliciete uitspraak gedaan betreffende het ‘criminal charge’ karakter
van sancties in het sociaal verzekeringsrecht.99 Wel heeft het Hof de nationale rechters
verschillende handvatten, in de vorm van ‘criminal charge’ criteria, aangereikt teneinde dit
zelfstandig voor de in het geding zijnde sanctie te beoordelen. In deze paragraaf zullen deze
criteria benoemd en toegelicht worden, waarna afgesloten wordt met enkele discussiepunten die
specifiek ten aanzien van de artikel 27 WW-maatregel een rol spelen.
3.3.1 Criteria ter vaststelling van ‘criminal charge’
3.3.1.1 Het ‘criminal charge’ begrip
Ten aanzien van het strafvervolgingsbegrip zelf zijn nog enkele opmerkingen op zijn plaats. Nu
normschendingen per verdragsstaat verschillend worden benaderd en al dan niet als strafbaar
worden gekwalificeerd, kiest het EHRM bewust voor een autonome interpretatie van het begrip
‘criminal ’.100 Een vergelijkbare benadering geldt voor de notie van de tenlastelegging: de ‘charge’
wordt casuïstisch beoordeeld.101 Hiernaast dient het ‘criminal charge’ begrip als geheel inhoudelijk
benaderd te worden,102 nu een formele invulling van het begrip het gevaar met zich mee zou
kunnen brengen dat verdragsstaten bepaalde normschendingen als niet-strafrechtelijk
J.H. Gerards, ‘Rechterlijke belangenafweging in het publiekrecht’, RMTehmis 2006-4, p. 150.
E.E.V. Lenos, ‘Boeten en maatregelen met mate? Toetsing door de rechter aan het evenredigheidsbeginsel’,
SR 1999-7/8, p. 188.
99 Overigens is het sociaal verzekeringsrecht wel expliciet onder de reiktwijdte van artikel 6 lid 1 geschaard, zie
EHRM 24 juni 1993, nr. 14518/89, RSV 1994, 69 (Schuler-Zgraggen), r.o. 46: ‘(…) that today the general rule is that
Article 6 para. 1 (art. 6-1) does apply in the field of social insurance, including even welfare assistance (…)’.
100 EHRM 27 juni 1968, nr. 1936/63 (Neumeister/Oostenrijk) r.o. 18: ‘(…) as this word is understood within the meaning
of the Convention. (…)’ en EHRM 26 maart 1982, nr. 8269/78 (Adolf/Oostenrijk) r.o. 30: ‘(…) These expressions are to
be interpreted as having an “autonomous” meaning in the context of the Convention and not on the basis of their meaning in
domestic law (…)’.
101 J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I, Antwerpen:
Intersentia 2004, p. 410.
102 EHRM 27 februari 1980, nr. 6903/75, NJ 1980, 561(Deweer/Belgie), r.o. 44: ‘(…) to prefer a "substantive", rather
than a "formal", conception of the "charge" contemplated by Article 6 par. 1 (…)’.
30
97
98
(‘administratief) afdoen teneinde artikel 6 EVRM te omzeilen.103 Als gevolg van een dergelijk
formele, nationale classificatie, zouden burgers onterecht de bescherming van rechtswaarborgen
worden onthouden. In dezelfde uitspraak heeft het Hof drie ‘criminal charge’ criteria vastgelegd.104
In een latere uitspraak echter heeft het Hof op deze criteria een duidelijkere toelichting gegeven
en in het kader gesteld van administratieve vergrijpen.105 Nu de maatregel van artikel 27 WW
onder meer ziet op verplichtingen van administratieve aard (zie artikel 26 WW), is de keuze
gemaakt deze latere uitspraak te behandelen. Bovendien verwijst de CRvB in zijn rechtspraak
inzake het strafvervolgingsbegrip eveneens naar dit arrest.106
3.3.1.2 Het Özturk arrest en ‘criminal charge’
Het Özturk arrest illustreert duidelijk dat het ‘criminal charge’ begrip een ruim toepassingsbereik
kent, nu ook bestuurlijke sancties eronder kunnen vallen. Het geschil betrof een
verkeersovertreding, in Duitsland als administratief vergrijp gekwalificeerd, waarin de heer
Özturk opkwam tegen de veroordeling in de kosten van een tolk. Hij stelde zich op het
standpunt dat deze veroordeling in strijd was met artikel 6 lid 3 sub e EVRM. Het Hof ging met
hem hierin mee, nu de kosteloze bijstand van een tolk onderdeel is van het recht op een eerlijk
proces.107 Een belangrijker aspect van de uitspraak betreft de criteria die door het EHRM zijn
geformuleerd die de ‘criminal charge’ bepalen. Nadat het Hof eerdere rechtspraak ten aanzien van
enkele aspecten van de ‘criminal charge’ bevestigt,108 worden de criteria opgesomd:
a) in de eerste plaats wordt gekeken naar de juridische kwalificatie van de overtreding
naar nationaal recht (: behoort deze tot het strafrecht?);
b) ten tweede wordt naar het karakter, oftewel de aard van de overtreding gekeken; en
c) tenslotte wordt ook de aard en zwaarte van de sanctie betrokken bij de vaststelling
van het ‘criminal charge’ begrip.109
EHRM 8 juni 1976, nr. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72, NJ 1978, 224 (Engel e.a./Nederland),
r.o. 81 en vgl. J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I,
Antwerpen: Intersentia 2004, p. 414.
104 Zie EHRM 8 juni 1976, nr. 5100/71, 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72, NJ 1978, 224 (Engel
e.a./Nederland), r.o. 82: ‘(…) it is first necessary to know whether the provision(s) defining the offence charged belong, according
to the legal system of the respondent State, to criminal law, disciplinary law or both concurrently (…) The very nature of the offence
is a factor of greater import. (…) However, supervision by the Court does not stop there. Such supervision would generally prove to
be illusory if it did not also take into consideration the degree of severity of the penalty that the person concerned risks incurring
(…)’.
105 . J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I, Antwerpen:
Intersentia 2004, p. 411.
106 N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 104.
107 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 58.
108 In dit kader wordt verwezen naar het Engel arrest waarin aan de ‘criminal charge’ een autonome betekenis werd
toegekend en de mogelijkheid tot ‘decriminalisering’ aan de verdragsstaten werd overgelaten. Bovendien
werden de criteria die aldaar werden gecreëerd ten aanzien van het ‘criminal charge’ begrip nog eens bevestigd.
Zie EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 48-50.
109 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 50: ‘(…) The first matter to be ascertained is
whether or not the text defining the offence in issue belongs, according to the legal system of the respondent State, to criminal law;
31
103
Ad a: de juridische kwalificatie naar nationaal recht
Dit eerste criterium is, ten opzichte van de rest van het stappenplan, de meest eenvoudige horde
die genomen moet worden. Indien de normschending naar nationaal recht tot het strafrecht
behoort, wordt de ‘criminal charge’ automatisch aangenomen. In dit kader speelt de door de
wetgever gebruikte terminologie en plaatsing in het wettelijk systeem een rol,110 alsmede het
oordeel van de nationale rechter hierbij.111 In de beoordeling of er sprake is van een
strafrechtelijke norm, wordt eveneens gekeken naar de betrokkenheid van het Openbaar
Ministerie (verder: OM),112 dan wel in hoeverre de norm een strafrechtelijke equivalent kent.113
De wettelijke kwalificatie van de overtreding wordt aangemerkt als een eerste indicatie en is zeker
niet van doorslaggevende aard. Daarvoor spelen de volgende twee criteria een te significante rol.
Ad b: de aard van de overtreden norm
Het tweede criterium ziet op de aard van de overtreding zelf en is aldus, in tegenstelling tot het
eerste criterium, materieel van aard. Een voorvraag die in dit kader geldt ziet op de aanwezigheid
van een regel die een gedragsvoorschrift behelst, nu dit een eis is die uit de rechtspraak van het
EHRM voortvloeit.114 Hiernaast moet betrokkene een gedragsalternatief worden geboden. In het
sociaalzekerheidsrecht speelt deze voorvraag een belangrijke rol. Het zal duidelijke moeten zijn
dat het inhouden van een geldsom aan uitkeringgerechtigde, plaatsvindt naar aanleiding van een
normschending.115
Naast de aanwezigheid van een gedragsnorm dient ook de reikwijdte ervan onderzocht te
worden. Het wijst namelijk op ‘criminal charge’ indien de gedragsnorm algemene werking heeft.116
Hierbij wordt onderscheiden van normen die een specifieke normadressaat kennen, zoals
bijvoorbeeld het geval is in het tuchtrecht.
next, the nature of the offence and, finally, the nature and degree of severity of the penalty that the person concerned risked incurring
must be examined, (…)’.
110 EHRM 22 mei 1990, nr. 11034/84, NJ 1992, 454 (Weber), r.o. 31: ‘(…) The word "peine" (punishment) in Article
185 gives an indication but is not decisive (…)’.
111 EHRM 27 augustus 1991, nr. 13057/87 (Demicoli), r.o. 32.
112 EHRM 23 maart 1994, nr. 14220/88, NJ 1994, 506 (Ravnsborg), r.o. 33: ‘(…) it is for the court sitting in the
particular case to examine of its own motion and without the involvement of the public prosecutor whether there has been an offence
under that Article (…)’.
113 EHRM 28 juni 1984, nr. 7819/77; 7878/77 (Campbell and Fell), r.o. 70: ‘(…) Nevertheless, the Court also notes that
certain parallels between Board of Visitors’ proceedings and criminal proceedings were drawn (…)’
114 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) it prescribes conduct of a certain kind
(…)’.
115 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 32.
116 EHRM 22 mei 1990, nr. 11034/84, NJ 1992, 454 (Weber), r.o. 33: ‘(…) potentially affects the whole population
(…)’ en EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) It is a rule that is directed, not
towards a given group possessing a special status - in the manner, for example, of disciplinary law -, but towards all citizens in their
capacity as road-users (…)’.
32
Ad c: de aard en zwaarte van de sanctie
Dit derde criterium ziet expliciet op de sanctionering waarbij twee elementen een rol spelen: de
aard en zwaarte.
De sanctie dient, om van ‘criminal charge’ te kunnen spreken, punitief van aard te zijn. Het
punitieve element is aanwezig indien de sanctie bestraffend en afschrikwekkend is. 117 Deze
begrippen worden door het Hof inhoudelijk niet nader uitgewerkt. In de literatuur worden noties
als leedtoevoeging, vergelding en terechtwijzing van de laakbare normschending gebruikt om het
punitieve karakter te expliciteren.118 Hiernaast wordt aangesloten bij de objectieve doelstelling van
de betreffende sanctie zoals deze onder meer is ingevuld door de wetgever. De wijze waarop de
sanctie door de betrokken wordt ervaren is niet relevant, 119 noch een eventuele stigmatiserende
werking die daarvan het gevolg zou kunnen zijn.120
Ook de zwaarte van de sanctie kan in de richting van strafvervolging wijzen. Ook hier verzuimt
het Hof een nadere toelichting te geven, maar in een later arrest is geoordeeld dat de boete in
ieder geval
‘very substantial’ is.121 Klaarblijkelijk is de maximaal mogelijke sanctionering van belang,122 alsmede
vervanging door vrijheidsbenemende maatregelen.123
Men kan zich afvragen op welke wijze bovenstaande criteria zich tot elkaar verhouden. Het Hof
heeft zich daar nooit in algemene zin over uitgelaten. Wel staat vast dat aan het eerste criterium,
de wijze waarop de verdragsstaat de overtreding heeft gekwalificeerd, nog maar weinig betekenis
wordt toegekend. Het tweede criterium (de aard van de overtreden norm) zal vaak, mede in
samenhang met het derde criterium (de aard en zwaarte van de sanctie), de doorslag moeten
geven in de beoordeling of er sprake is van een ‘criminal charge’.124
EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) the sanction (…) seeks to punish as
well as to deter (…)’.
118 Zie onder meer J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21,
Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 32 en W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als
administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 634.
119 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 34.
120 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) The fact that it was admittedly a
minor offence hardly likely to harm the reputation of the offender does not take it outside the ambit of Article 6. (…)’.
121 EHRM 24 februari 1994, nr. 12547/86 , NJ 1994, 496 (Bendenoun), r.o. 47: ‘(…) in the instant case the surcharges
were very substantial, (…)’ en zie ook EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…)
and usually consisting of fines (…)’.
122 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 34.
123 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) measures depriving the person of his
liberty. (…)’.
124 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 52: ‘In any event, the indications furnished by
the domestic law of the respondent State have only a relative value. The second criterion stated above - the very nature of the offence,
considered also in relation to the nature of the corresponding penalty - represents a factor of appreciation of greater weight. (…)’ en
vgl. E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 31.
33
117
Ten aanzien van de cumulatie van de criteria bestaat geen eenstemmigheid. Waar het Hof in
Özturk en Lutz nog spreekt van alternatieve criteria,125 wordt later in Bendenoun toch voor een
cumulatieve benadering gekozen.126 In een arrest van 1997 kiest het Hof tenslotte voor een soort
tussenbenadering: het derde criterium (de aard en ernst van de sanctie) mag slechts in de toetsing
betrokken worden indien het strafrechtelijke karakter niet aan de hand van de eerste twee criteria
vastgelegd kan worden.127 Hieruit wordt geconcludeerd dat de criteria in beginsel alternatief
werken en bij uitzondering, in het voorgenoemde geval, cumulatief.128
3.3.2 Nationale interpretatie van het Özturk arrest
In § 2.4.1 is ingegaan op de toetsing van het CRvB van artikel 27 WW aan de ‘criminal charge’
waarbij deze negatief uitviel. Bij invoering van de Wet BMTI heeft de wetgever, met veelvuldige
(terug)verwijzing naar deze uitspraak, zich eveneens op het standpunt gesteld dat de maatregel de
‘criminal charge’ toetsing niet kan doorstaan. De standpunten van de wetgever en de rechterlijke
toetsing vormen samen de nationale interpretatie van het door het EHRM vastgelegde ‘criminal
charge’ kader, en zullen hieronder per criterium uiteen worden gezet.
Ad a: de juridische kwalificatie naar nationaal recht
Voordat de Wet BMTI werd ingevoerd en het onderscheid tussen bestuurlijke boete en maatregel
in de WW terecht kwam, was de CRvB reeds de mening toegedaan dat de WW sancties zien op
overtredingen van administratieve aard.129 De wetgever heeft dit bij de invoering van de Wet
BMTI bevestigd door de aard van de vergijpen als niet-strafrechtelijk te kwalificeren. De normen
waarop de sanctionering is gericht, de artikelen 24 en 26 WW, missen het typisch laakbare van
een strafbaar feit, immers: ‘niet-werken als zodanig is niet strafbaar’.130 Later is door de Raad hieraan
toegevoegd dat WW normeringen eerder een privaatrechtelijke dan strafrechtelijke equivalent
kennen, nu ze zien op schade- en risicobeperking van het verzekerde risico.131 Onder dit criterium
werd eveneens de normadressaat beperkt tot burgers die een beroep doen op sociale zekerheid
EHRM 25 augustus 1987, nr. 9912/82, NJ 1988, 938 (Lutz), r.o. 55: ‘(…) The Court points out that the second
and third criteria adopted in the judgments in the Engel and Others case and the Öztürk case are alternative and not cumulative
ones: (…)’.
126 EHRM 24 februari 1994, nr. 12547/86 , NJ 1994, 496 (Bendenoun), r.o. 47: ‘(…) None of them is decisive on its
own, but taken together and cumulatively they made the "charge" in issue a "criminal" one (…)’.
127 EHRM 24 september 1997, nr. 93/1996/712/909, JB 1997, 281 (Garyfallou AEBE/Griekenland), r.o. 33:
‘(…) It is consequently necessary to examine the sanction in the light of the second and third criteria mentioned above (…) In this
respect, the Court recalls that these criteria are alternative and not cumulative ones: (…) This does not exclude that a cumulative
approach may be adopted where the separate analysis of each criterion does not make it possible to reach a clear conclusion as to the
existence of a “criminal charge” (…)’.
128 P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel 2: Bestuurshandelingen en
waarborgen, Deventer: Kluwer 1998, p. 468.
129 CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132 m.nt. H.A. Demeersseman.
130 Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 12.
131 Rb. Assen 12 maart 1999, USZ 1999/203 m.nt. A.C. Damsteegt. Deze uitspraak is later door de Raad
bevestigd in CRvB 5 april 2000, RSV 2000/152 m.nt. F.P. Krijnen, en zag op het toetsingsverbod van artikel
3:4 lid 1 Awb op het evenredigheidsbeginsel.
34
125
waardoor de norm geen algemene werking kent. Zoals eerder uiteen is gezet behoort dit element
echter bij het tweede criterium.
Ad b: de aard van de overtreden norm
In dit kader stelde de CRvB zich op het standpunt dat het eigen karakter van de
sanctiebevoegdheid in artikel 27 WW een gegeven is, nu deze duidelijk is te onderscheiden van de
strafbepalingen als opgenomen in artikel 133 (oud) e.v. WW.132 Dit argument komt niet meer
terug in de toelichting van de wetgever.133 Toch wordt de aard van de sanctie niet als
strafrechtelijk aangemerkt nu het geen leedtoevoeging beoogt, maar om ‘technische handhaving’ gaat
welke direct in verband staat met het doel en strekking van de WW: inkomensbescherming voor
onvrijwillig werklozen. Hiernaast wordt gewezen op het feit dat betrokkene het doen eindigen
van de maatregel zelf in de hand heeft door (passende) arbeid te aanvaarden. De sanctionering
zou op deze wijze elke negatief (en onaangenaam) effect ontberen. Het feit dat betrokkene de
maatregel als zodanig ervaart doet hier niets aan af, nu ook belastingen als onwenselijk worden
aangemerkt maar desondanks deze niet als straf worden bestempeld.134
Ad c: de aard en zwaarte van de sanctie
In het toetsingsschema van de CRvB en de wetgever komt het laatste criterium niet expliciet aan
bod, maar is verwerkt de uitwerking van het tweede criterium betreffende de aard van de
overtreden norm. De CRvB heeft in zijn latere rechtspraak wel een tweedeling gemaakt.
Ten aanzien van de aard van de sanctie werd in dit kader overwogen dat deze een reparatoir
karakter heeft, nu de controlevoorschriften zien op het voorkomen van het sociale risico. De
opgelegde maaregel dient in dit kader als compensatie van de onnodige aanspraak op het
werkloosheidsfonds gezien worden. Dat de sanctie verder kan reiken dan compensatie sec, doet
hier volgens de Raad niets aan af. Hetzelfde geldt ten aanzien het door de wetgever beoogde
preventief effect in de hoogte van de sanctionering.
Met betrekking tot de zwaarte van de sanctie wordt overwogen dat een eventuele
disproportionaliteit tussen normschending en sanctionering onvoldoende is om ‘criminal charge’
aan te nemen. In dit verband wordt verwezen naar eerdere overwegingen van de Raad (CRvB 21
december 1993, RSV 1994/132) waarin de omvang en het effect van de maatregel afhankelijk
werd gesteld op factoren die geheel in de sfeer liggen van het verzekerde risico. Middels
werkhervatting kan op immers op simpele wijze het (zware) effect van de sanctionering beëindigd
worden.135
De ‘technische handhaving’ waar de wetgever eerder op doelde wordt door de CRvB dus in het kader
geplaatst van het karakter van de WW die gestoeld is op een verzekeringsgedachte, en waarbij ten
aanzien van uitkeringsgerechte geen nieuwe rechtsbetrekking in het leven geroepen, noch een
CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132 m.nt. H.A. Demeersseman.
Overigens zijn de strafbepalingen (artikel 133 en 134 WW) per 1 juli 2000 naar het Wetboek van Strafrecht
(artikelen 227a, 227b, 447c en 447d) overgeheveld. Besluit van 31 mei 2000, Stb. 2000, 237.
134 Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3, p. 12/13.
135 Rb. Assen 12 maart 1999, USZ 1999/203 m.nt. A.C. Damsteegt met bevestiging in RSV 2000/152 m.nt.
F.P. Krijnen.
35
132
133
nieuwe betalingsverplichting. De sanctionering is niet punitief van aard nu betrokkene de
beëindiging van de opgelegde maatregel geheel in eigen handen zou hebben.
De argumentatie betreffende de negatieve kwalificatie van de maatregel als ‘criminal charge’ is
feitelijk, sinds de eerste rechtspraak van de CRvB op dit gebied in 1993, hetzelfde gebleven.
Hierbij wordt constant de nadruk gelegd op de strekking van de WW en bijbehorende
verzekeringsratio; een element dat ook in de toetsing van de ‘criminal charge’ criteria in
verschillende vormen naar voren komt. De vraag is of hiermee voldoende recht is gedaan aan het
inhoudelijke ‘criminal charge’ kader zoals ons dat door het EHRM is aangereikt. Afsluitend zal dan
ook inzicht worden gegeven in de wijze waarop daar in de literatuur over wordt nagedacht.
3.3.3 ‘Criminal charge’ in het sociaal verzekeringsrecht: standpunten en discussie
Niet iedereen kan zich vinden in de wijze waarop de ‘criminal charge’ criteria in de
‘maatregelenpraktijk’, zowel door de rechter als wetgever, worden toegepast. In de literatuur
menen sommigen dat de maatregel ten onrechte niet onder het ‘criminal charge’ begrip wordt
geschaard. Anderen daarentegen menen dat de maatregel, al dan niet met verwijzing naar
voorgenoemde argumentatie van rechter en wetgever, dit karakter geheel ontbeert.
3.3.3.1 De maatregel als ‘criminal charge’: voorstanders
Reeds in de eerste CRvB uitspraak van 1993 is door annotator Demeersseman kritiek geleverd op
de ‘criminal charge’ toetsing door de Raad.136 Volgens Demeersseman is deze namelijk in
verschillende opzichten tekortgeschoten.
In de eerste plaats is hij van mening dat, in het kader van aard van de overtreden norm, de
normstelling zich niet tot een groep beperkt, maar juist een algemeen verbindend karakter heeft
dat zich tot alle werknemers richt.
Ten aanzien van de aard en zwaarte van de sanctie meent Demeersseman dat strafbaarstelling van de
normschending elders in de WW (welke nu zijn overgeheveld naar het WvSr), juist duidt op de
strafwaardigheid ervan. Hiernaast wordt betoogd dat het verminderen van de zwaarte van het
effect van sanctionering, als gevolg van werkhervatting, niets afdoet aan de mate van bestraffing
en afschrikking die achter de sanctie steekt. Het argument dat de maatregel in een reeds
bestaande rechtsbetrekking wordt opgelegd, is volgens Demeersseman ook niet steekhoudend.
Dat de maatregel als een soort schuldvergelijking wordt gezien, zou niets afdoen aan het
leedtoevoegende karakter. De (verzekerings)ratio achter de WW, namelijk het zo min mogelijk
aanspraak maken op een door de gemeenschap opgebrachte uitkering door beperking van de
‘schade’, mag er niet toe leiden dat de maatregel het etiket krijgt van (gehele of gedeeltelijke)
schadevergoeding.
136
CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132 m.nt. H.A. Demeersseman.
36
In essentie is de maatregel volgens Demeersseman dus wel degelijk bestraffend (punitief). De
doelstelling van de WW, welke in de vorm is gegoten van ‘schadebeperking’, doet hier volgens
hem dan ook niets aan af.137
Hazewindus onderschrijft de conclusies van zijn collega, en betwist de argumenten die door de
wetgever zijn aangedragen om de maatregel niet als ‘criminal charge’ te kwalificeren.
Ten aanzien van de aard van de overtreden norm overweegt Hazewindus dat de grenzen van het
‘strafbaar laakbare’ niet altijd even duidelijk vast te stellen zijn. Hij vraagt zich dan ook openlijk af
waarop de aanname is gebaseerd dat het niet aanvaarden van passende arbeid (artikel 24 lid 1 sub
b WW) minder laakbaar zou zijn, dan het verzwijgen van inkomsten (artikel 25 WW). Het
verzuimen van laatstgenoemde inlichtingenplicht wordt immers, via artikel 27 WW, afgestraft met
een bestuurlijke boete die welke wel een ‘criminal charge’ is.
Voor wat betreft de aard en zwaarte van de sanctie is Hazewindus van mening dat de wetgever
oneigenlijk gebruik maakt van de term ‘technische handhaving’, nu men daarbij aan een minder
vergaande vorm van sanctionering denkt, zoals herziening van de uitkering. Tenslotte zoekt hij
het leedtoevoegend karakter van de sanctie wel degelijk in het effect in de portemonnee en op de
persoon.138
Naast de argumentatie van de wetgever, is ook op de overwegingen van de CRvB door
Hazewindus kritiek geuit. Met name het argument dat de uitkeringsgerechtigde middels
werkhervatting invloed kan uitoefenen op het effect van de maatregel, leidt volgens hem in
theorie tot onbedoelde consequenties. Werkhervatting is immers afhankelijk van de geboden
kansen op de arbeidsmarkt. Een uitkeringsgerechtigde met goede kansen zou geen ‘criminal charge’
van de maatregel inhouden, maar degene die deze kansen niet heeft wel. Laatstbedoelde
uitkeringsgerechtigde zou de zwaarte van de sanctie middels werkhervatting immers niet kunnen
beïnvloeden. Hazewindus beoogt hiernaast dat de Raad zeer gebrekkig is geweest in de toetsing
van de aard van de sanctie die ook een wezenlijke rol speelt.139
3.3.3.2 De maatregel als ‘criminal charge’: tegenstanders
Verschillende auteurs hebben echter juist de overwegingen van de CRvB onderschreven.140 Deze
visie is het meest duidelijk vormgegeven door Lenos, die in haar proefschrift uitgebreid ingaat op
(onder meer) het kwalificatievraagstuk van de maatregel.141 De belangrijkste beschouwingen in dit
kader zien op de aard van de overtreden norm en de aard en zwaarte van de sanctie.
Volgens Lenos hebben socialezekerheidsnormen algemene werking, maar de maatregel van
artikel 27 WW zou een beperkter bereik hebben. Hoewel een ieder werkloos kan worden, zijn
Noot H.A. Demeersseman onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 9-11.
W.G.A. Hazewindus, ‘Schuld en boete in de sociale zekerheid’, NJB 1996, p. 1160/1161.
139 W.G.A. Hazewindus, ‘WW-sanctie: géén criminal charge!’, NJB 1994, p. 440.
140 Zie o.m. de benaderingen van Roording en Riphagen in N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW,
strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 107/108.
141 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998.
37
137
138
alleen degenen die een daadwerkelijk beroep doen op de WW aan de normen van artikel 24 en 26
WW onderworpen.
Hiernaast is de maatregel volgens Lenos, gezien de aard van sanctionering, als reparatoir aan te
merken. Ter ondersteuning van deze stelling sluit zij aan bij de bedoeling en argumentatie van de
wetgever.142 Voor wat betreft de zwaarte van de sanctie legt Lenos voor de maatregel geen expliciete
toetsing aan, nu volgens haar dit slechts relevant zou kunnen zijn indien is gebleken dat de sanctie
punitief van aard is.143 Voor zover de zwaarte van de sanctie wel een rol speelt, zou deze beperkt
kunnen worden door werkhervatting. Lenos geeft in dit kader wel toe dat het onzeker is in
hoeverre dit argument de toets der kritiek van het EHRM zou doorstaan.144
3.3.3.3 Overeenkomsten met de fiscale boete?
Opvallend in de discussie rondom de ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel, is dat naar
analogie van de fiscale boete wordt geredeneerd. Het opleggen van een dergelijke sanctie is door
de Hoge Raad als strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM aangemerkt.145 De parallel met de
maatregel wordt gezocht in het feit dat de fiscale boeten eveneens normschendingen betreffen
van administratieve aard.146 De maatregel wordt in dit verband dan ook als ‘verhulde boete’
gekenschetst.147 De heersende jurisprudentie op het vlak van de fiscale boeten zouden aldus
wijzen op een strafrechtelijke kwalificatie van de maatregel.148
Lenos heeft deze perspectieven als onjuist beoordeeld. Zij is van mening dat de fiscale boete op
de inlichtingenplicht sec ziet, terwijl de maatregel ziet op verplichtingen van andere aard.
Hiernaast zou de fiscale boete een duidelijker punitief karakter behelzen nu het naast herziening
van de belastingsom wordt opgelegd. In de woorden van de wetgever: er ontstaat een nieuwe
rechtsbetrekking waarin de boete wordt opgelegd.149
De stelling van de rechter en wetgever dat de maatregel geen ‘criminal charge’ karakter heeft is
weliswaar geldend recht, maar wordt in de literatuur aldus niet als vanzelfsprekend aangenomen.
De kritiek ziet met name op de toetsing aan de ‘criminal charge’ criteria die soms te kort door de
bocht lijkt. De rechter en wetgever kunnen in hun beoordeling van de maatregel echter ook op
bijval rekenen. Met name Lenos stelt zich in dit kader duidelijk op standpunt dat de maatregel te
reparatoir van aard is om van strafvervolging te kunnen spreken.
E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 86-90.
143 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 93-95 en 105/106.
144 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 96.
145 HR 19 juni 1985, NJ 1986, 104, r.o. 4.2.
146 Gefundeerd op artikel 18 (oud) AWR, welke nu gelden o.g.v. artikel 67a-67fa AWR. Zie Noot H.A.
Demeersseman onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 5.
147 W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 636.
148 N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 106.
149 E.E.V. Lenos, ‘Mensenrechterlijke en bestuursrechtelijke waarborgen bij handhaving van de sociale
zekerheid’, NJCM-Bulletin 1999-6, p. 740/741.
38
142
3.4 Conclusie
In dit hoofdstuk is stilgestaan bij artikel 6 EVRM, het evenredigheidsbeginsel en de ‘criminal
charge’. Aan de hand van CRvB rechtspraak zijn de praktische knelpunten geïllustreerd die het
gevolg kunnen zijn van een negatieve ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel. Hierbij lag het
accent op de perikelen en hiaten die kunnen ontstaan bij een beperkte rechterlijke
evenredigheidstoetsing. Tevens is besproken op welke wijze artikel 6 EVRM in dit kader een
uitkomst zou kunnen bieden. Vervolgens is ingegaan op de ‘criminal charge’ en de drieledige criteria
die in dit verband bepalend zijn: de juridische kwalificatie naar nationaal recht, de aard van de
overtreden norm en de aard en zwaarte van de sanctie. De nationale invulling van deze criteria
ten aanzien van de maatregel leidt, zowel vanuit het oogpunt van de Raad als de wetgever, niet tot
‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM. De belangrijkste overwegingen in dit kader zien op
de aard van de normschending welke niet strafrechtelijk zou zijn, alsmede de aard van de sanctie
die een reparatoir (in plaats van puntief) karakter zou behelzen. In de literatuur wordt deze
redenering soms onderschreven, maar er zijn ook genoeg critici die menen dat de maatregel in dit
kader slechts beperkte en/of onvolledige toetsing is ondergaan. Hiernaast zouden verschillende
argumenten die in het verlengde hiervan zijn opgeworpen, niet steekhoudend zijn en soms zelfs
contradictoir.
Op nationaal niveau worden in het kwalificatievraagstuk van de maatregel, over een tijdspanne
van bijna twintig jaar, hoofdzakelijk nog steeds dezelfde argumenten aangevoerd. Een
gerechtvaardigde vraag in dit kader is of deze argumentatie, nu zowel op internationaal als
nationaal niveau concepties inzake rechtswaarborgen en effectuering hiervan in de loop der jaren
aanzienlijk zijn veranderd, anno 2012 nog wel opgaat.
In het volgende afsluitende hoofdstuk zal daarom het kwalificatievraagstuk van de maatregel aan
een kritische blik worden onderworpen, met inachtneming van zowel de ‘criminal charge’ criteria
alsmede het nationale doel en strekking van de artikel 27 WW maatregel.
39
Hoofdstuk 4. De maatregel en verhouding tot artikel 6 EVRM
4.1 Inleiding
Nadat in voorgaande hoofdstukken het benodigde theoretisch kader is geschetst, wordt in dit
afsluitende hoofdstuk de balans opgemaakt. Er zal een analyse worden gemaakt van de maatregel
waarbij het kwalificatievraagstuk, inhoudende de vraag of de maatregel al dan niet een ‘criminal
charge’ is, aan een eigen visie onderworpen zal worden.
Voordat daartoe wordt overgegaan volgen in het kort nog eens de belangrijkste punten die
bepalend zijn in de kwalificatie van de maatregel zoals we deze nu kennen, namelijk als
sanctievorm die naast de bestuurlijke boete bestaat en geen ‘criminal charge’ is. Deze terugblik zal
per paragraaf, welke zijn gecategoriseerd naar de belangrijkste deelonderwerpen, geschieden.
Deze onderwerpen omvatten de nationale maatregelenpraktijk, de evenredigheidsproblematiek en
het ‘criminal charge’ kader vanuit EHRM perspectief. Bij de behandeling van deze onderwerpen zal
de maatregel gespiegeld worden aan eerdere bevindingen, waarbij een afgewogen toetsing van de
maatregel aan de ‘criminal charge’ criteria zal plaatsvinden. Hierna zal ik mijn opinie geven in het
kwalificatievraagstuk van de maatregel: valt deze onder het beschermingsbereik van artikel 6
EVRM?
Ter afsluiting van dit analyserende hoofdstuk, wordt in de laatste paragraaf de nodige
nuanceringen gemaakt.
4.2 Nationale kwalificatie van de maatregel
In deze paragraaf volgt een overzicht van de belangrijkste nationale overwegingen in het
kwalificatievraagstuk van de maatregel welke ertoe hebben geleid deze niet als ‘criminal charge’ te
bestempelen. Hierna volgt een zelfstandige analyse van de maatregel als sanctievorm, waarbij
rekening gehouden zal worden met zijn bijzondere rol in het sociaal verzekeringsrecht.
4.2.1 Verzekeringsratio vanuit nationaal perspectief
Eerder is, al dan niet in samenhang met de ‘criminal charge’ criteria zoals deze door het EHRM zijn
vastgelegd, uitvoerig ingegaan op de invulling die op nationaal niveau aan de maatregel van artikel
27 WW is gegeven.150 De argumenten zoals (met name) door de wetgever zijn aangevoerd, geven
inzicht in de wijze waarop de maatregel wordt getypeerd. Hierbij vallen een aantal aspecten op.
In de eerste plaats wordt vanuit het wetgeversperspectief veelvuldig gewezen op het
verzekeringskarater van de WW. De maatregel dient zodoende dan ook naar deze ratio te worden
geïnterpreteerd: deze wordt opgelegd naar aanleiding van het verzuim bepaalde verplichtingen na
te komen. Deze nakoming geldt op zijn beurt weer als voorwaarde teneinde het recht op WW
geldend te kunnen maken. Als gevolg van dit nalaten lijdt het fonds waaruit de WW wordt
gefinancierd schade, en deze wordt als het ware op uitkeringsgerechtigde ‘verhaald’ in de vorm
van geldelijke compensatie die tot uiting komt in de opgelegde maatregel.
150
Zie in het bijzonder § 2.4.1/2.4.2 en § 3.3.2.
40
Het tweede argument ziet op de wijze waarop de maatregel in de rechtsverhouding wordt
ingebracht, namelijk een reeds bestaande rechtsbetrekking tussen uitkeringsgerechtigde en het
UWV, en niet van buitenaf. Zodoende wordt de maatregel gezien als reactie in een
rechtsverhouding met wederzijdse rechten en verplichtingen, en niet zijnde een sanctionering
waarin een nieuwe betalingsverplichting wordt gecreëerd.
Het directe gevolg van deze wederkerigheid, en dat is het derde punt in de argumentatie van de
wetgever, is dat uitkeringsgerechtigde het financiële effect van de maatregel zelf kan beïnvloeden.
Middels werkhervatting, dan wel het op andere wijze voldoen aan de gestelde verplichtingen,
wordt immers het verzuim gezuiverd en de schade opgeheven, zodat de maatregel teruggetrokken
kan worden.
Uit voorgaande vloeit voort dat de aard van de maatregel, in ieder geval vanuit het perspectief
van de wetgever, expliciet aan het verzekeringskarakter van de WW wordt gekoppeld. Artikel 27
WW vormt de sanctie op de overig in de WW (artikel 24 en 26 WW) gestelde voorwaarden
teneinde het recht op WW geldend te kunnen maken. De wetgever legitimeert de nietstrafrechtelijke aard van de maatregel aan de hand van bovengenoemde argumenten: het
verzekeringskarakter van de WW waarbij de maatregel als reactie in een bestaande
rechtsbetrekking wordt opgelegd en waarbij uitkeringsgerechtigde zelfstandig invloed kan
uitoefenen op de omvang van het financiële effect.
Het verzekeringskarakter van de WW is door de wetgever en rechter, zowel voor als na de
invoering van de Wet BMTI, benadrukt.151 De achterliggende ratio van de WW, namelijk
bescherming tegen financiële gevolgen van werkloosheid door diegenen die daar werkelijk
aanspraak op behoeven, wordt als zodanig dan ook altijd in herinnering geroepen. Oneigenlijk
gebruik of misbruik van het werkloosheidsfonds levert schade op en moet zoveel mogelijk
worden voorkomen. De nadruk op de aanwezigheid van een noodzakelijk beroep op de
bescherming van de WW komt tot uiting in het WW beleid. Dat ziet sinds enige tijde des te meer
op preventie van werkloosheid en re-integratie, teneinde de toekomstbestendigheid van de WW
te kunnen garanderen.152 Het gevolg hiervan is dat de maatregel steeds vaker zal worden opgelegd
naar aanleiding van verzuim van verplichtingen die gericht zijn op passende arbeid en reintegratie. Een dergelijke verwachte toename van maatregeloplegging, toont aan hoe belangrijk
een correcte nationale duiding van de maatregel is en in de toekomst zal zijn.
Dit is niet onlogisch nu dit ‘verzekeringsprincipe’ door de wetgever bij de stelselherziening expliciet als
onderdeel van de WW is gekarakteriseerd. Zie Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 4: “(…) De nieuwe
Werkloosheidswet zal regelen een verzekering tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, en aldus gebaseerd
zijn op het verzekerings-principe. (…)”
152 Kamerstukken II 2005/06, 30 370, nr. 3, p. 2-6.
151
41
4.2.2 Maatregel bezien in breder verband
De nationale invulling die aan de maatregel van artikel 27 WW is hoofdzakelijk terug te brengen
tot het ‘verzekeringsprincipe’ van waaruit de WW (hernieuwd) tot stand is gekomen. De aard van
de maatregel wordt in dit verband dan ook gekarakteriseerd als risico- en schadebeperkend: de
maatregel wordt opgelegd in het kader van herstel van de schade die is toegebracht aan het
werkloosheidsfonds als gevolg van oneigenlijk beroep en gebruik hiervan. De maatregel heeft
altijd als zodanig altijd als stok achter de deur gefungeerd. Met de invoering van de Wet BMTI is
het sanctiearsenaal uitgebreid met de bestuurlijke boete die opgelegd wordt naar aanleiding van
geconstateerde informatiefraude.153 De maatregel is hiernaast als reparatoire sanctievorm blijven
bestaan, en de vermindering in aanspraak die uitkeringsgerechtigde op de WW kan maken is in
dit kader dan ook treffend als schuldvergelijking getypeerd.154 Het verzekeringskarakter van de
maatregel zou versterkt worden wegens het feit dat deze in een reeds bestaande rechtsbetrekking
wordt opgelegd, en uitkeringsgerechtigde zelf het (financiële) negatieve effect kan doen
wegnemen middels werkhervatting.155
Het feit dat de maatregel volgt op verzuim van bepaalde verplichtingen aan de kant van
uitkeringsgerechtigde en plaatsvindt in dezelfde verzekeringsrelatie, mag naar mijn mening geen
bepalende factor zijn voor de aanname dat de maatregel niet onder het bereik van artikel 6
EVRM valt. Het argument is daarvoor te miniem. Een sanctie blijft een sanctie en het effect
hiervan op betrokkene is hetzelfde. In welke rechtsbetrekking de sanctie een rol speelt en de
wijze waarop deze gerechtvaardigd wordt, namelijk als gevolg van een wisselwerking van
wederzijdse verplichtingen dan wel ineens van buitenaf, doet hier mijns inziens niets aan af.156
Voor het argument dat de uitkeringsgerechtigde de opheffing van de maatregel in eigen hand
heeft, valt daarentegen wel meer te zeggen. Ten aanzien van de verplichting passende arbeid te
aanvaarden dan wel behouden, wordt hier echter miskent dat in de praktijk werkhervatting geheel
afhankelijk is van de op de arbeidsmarkt, op dat moment aanwezige, kansen. Het voert dan ook
ver de kwalificatie van de maatregel mede op het heersende economische klimaat af te laten
hangen.157 Bovendien miskent de wetgever met dit ‘werkhervattingsargument’ volgens mij dat
uitkeringsgerechtigde aan meerdere verplichtingen is gebonden, waarvan nakoming niet middels
werkhervatting kan geschieden. Ik denk in dit kader met name aan de meer administratieve en
medewerkingsverplichtingen zoals opgesomd in artikel 26 WW.
Of, zoals het nu in de wet is geformuleerd, schending van de inlichtingenplicht: artikel 25 jo. 27a WW.
Zie Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 10.
155 Volgens Hazewindus is laatst genoemde argument, het zelf kunnen ontlopen van de maatregel, het
belangrijkste argument in de redenering van de CRvB. Zie W.G.A. Hazewindus, ‘Schuld en boete in de sociale
zekerheid’, NJB 1996, p. 1160.
156 Voor wat betreft de vergelijking met de ‘gewone’ private verzekeringsrelatie waar de wetgever (mede) op
doelt, verwijs ik naar § 4.4.2 (p. 47) waar dit standpunt nader wordt besproken.
157 Zo is ook reeds door Hazewindus opgemerkt in W.G.A. Hazewindus, ‘WW-sanctie: géén criminal charge!’,
NJB 1994, p. 440.
42
153
154
Voorts is mij niet geheel duidelijk waar het onderscheid in mitigeringsmogelijkheid, zoals tot
uiting komende in artikel 27 lid 1 en 2 WW, op is gestoeld. Zelfs als het onderscheid tussen beide
vormen van blijvende gehele weigering van de uitkering een schoonheidsfout is geweest,
legitimeert dit de discrepantie in de verschillende rechtsgevolgen niet. Indien sprake is het niet
behouden van passende arbeid (of het verwijtbaar werkloos worden) heeft de rechter de
bevoegdheid de maatregel in zwaarte te verlagen (artikel 27 lid 1 WW, tweede volzin), terwijl het
niet aanvaarden of verkrijgen van passende arbeid een dergelijke rechterlijke
matigingsbevoegdheid niet kent. Nu liggen beide verzuimen dicht bij elkaar, en zal de schending
van de ene of andere verplichting veelal een zaak van futiliteiten zijn. 158 Het onderscheid tussen
behouden en aanvaarden van passende arbeid is met de recente wijziging van artikel 24 lid 7 WW,
voor wat betreft de mogelijkheid tot maatregeloplegging, wat rechter getrokken. Op grond van
huidige regelgeving kon een werknemer contractverlenging (van zijn arbeidsovereenkomst voor
bepaalde tijd) weigeren en zijn volledige recht op WW behouden, tenzij aan de werkloosheid een
dringende reden ten grondslag lag waarvan hem een verwijt kon worden gemaakt of de
dienstbetrekking door werknemer is beëindigd terwijl aan voortzetting daarvan geen bezwaren
verbonden waren.159 Ook de CRvB bepaalde eerder dat afwijzing van contractverlenging door
werknemer niet tot verwijtbare werkloosheid leidt.160 De wetgever ziet nu in deze situaties, waarin
weigering van contractverlenging het recht en omvang van de WW niet beïnvloedt, een lacune.
Indien de werknemer een aanbod tot verlenging van zijn arbeidsovereenkomst afslaat, dient dit
voortaan als het ‘door eigen toedoen geen passende arbeid behouden’ worden aangemerkt.161
4.3 De evenredigheidsproblematiek
In het voorgaande hoofdstuk is, aan de hand van een casus, de rol van het evenredigheidsbeginsel
in de ‘maatregelenpraktijk’ onder de loep genomen. De keuze voor de behandeling van dit
beginsel is ingegeven door het feit dat de relatie tussen de gekozen sanctiegrond en de
mogelijkheid tot matiging hiervan, uit balans lijkt te zijn. In dit kader is eerder uiteengezet op
welke wijze het onderscheid in de evenredigheidstoetsing tussen artikel 27 lid 1 en 2 WW in de
Zie J. Kooiman, 'Zwaardere sancties in de Werkloosheidswet', Rechtshulp 1996-11, p. 10. Met de invoering
van het nieuwe artikel 24 lid 7 WW, waarin weigering van contractverlenging als het niet behouden van
passende arbeid wordt aangemerkt, herleeft de voorbeeldcasus die Kooiman in zijn artikel schetste. De casus
illustreert treffend de vage grens tussen aanvaarden en behouden van passende arbeid en welke gevolgen dit
heeft voor de aanwezigheid van een matigingsbevoegdheid: het betreft kelners die bij goed functioneren een
arbeidsovereenkomst voor onbetaalde tijd aangeboden zullen krijgen. Kelner A krijgt deze aansluitend aan zijn
arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, terwijl kelner B pas enige weken na verstrijking van zijn
arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd de onbepaalde arbeidsovereenkomst krijgt aangeboden. Beide kelners
lopen er de kantjes van af, waarna de werkgever geen nieuwe (onbepaalde) arbeidsovereenkomst wenst af te
sluiten. Kelner A zal echter onder artikel 27 lid 1 WW vallen omdat hij geen passende arbeid heeft behouden
(rechter kan maatregel matigen), terwijl kelner B onder het bereik van artikel 27 lid 2 WW valt nu gezegd kan
worden dat hij door eigen toedoen geen passende arbeid heeft verkregen (geen rechterlijke matiging mogelijk).
159 Zie artikel 24 lid 7 WW.
160 Dit was in overeenstemming met de nieuwe verwijtbaarheidstoets die sinds 1 oktober 2006 in de WW gold
teneinde de zogenaamde pro forma procedures overbodig te maken. Zie CRvB 24 juni 2009, USZ 2009/246
m.nt. G. Boot.
161 Kamerstukken II 2011/12, 33 015, nr. 3, p. 7/8.
43
158
praktijk kan uitpakken. Het verschil in rechterlijke toetsing van de evenredigheid, welke in de wet
tot uiting komt in de af- of aanwezigheid van de ‘tenzij’-formule, is het gevolg van de invoering
van de Wet BMTI. De invoering van de wet introduceerde een duaal sanctiesysteem waarbij de
nadruk op handhaving kwam te liggen: de uitvoeringsinstanties werden verplicht, via een
maatregel dan wel bestuurlijke boete, adequaat te reageren middels deze sanctievormen. De
maatregel is in dit kader nader gecategoriseerd naar vier verschillende vormen: blijvend gehele,
blijvend tijdelijke, tijdelijke gehele; of tijdelijk blijvende weigering van de uitkering. Nu is het
interessant om nader te bezien in welke categorieën het evenredigheidsbeginsel, of beter gezegd
de toetsing hieraan, feitelijk doorspeelt.
De blijvende gehele weigering, de zwaarst mogelijk op te leggen maatregel, komt tot uiting in
artikel 27 lid 1 en 2 WW. Lid 1 kent echter, in tegenstelling tot lid 2, een mitigeringsmogelijkheid.
Met de in de lid 1 geformuleerde ‘escape’ heeft de wetgever reeds een volledige afweging met
betrekking tot het evenredigheidsbeginsel beogen te maken. Het evenredigheidsbeginsel kan
wegens deze parlementaire afweging, die in het wettelijk voorschrift tot uiting komt, dan ook niet
als abbb in de rechterlijke toetsing betrokken worden; het toetsingsverbod van artikel 3:4 lid 1
Awb verbiedt dit immers.
De uitkering wordt blijvend geheel geweigerd indien uitkeringsgerechtigde verwijtbaar werkloos
wordt of geen passende arbeid behoudt (lid 1), dan wel indien passende arbeid niet wordt
verkregen/behouden (lid 2). De overige maatregelvormen komen in het derde lid van artikel 27
WW tot uiting, en zien op de schending van overige verplichtingen zoals opgesomd in artikel 24
en 26 WW.
Een nadere lezing van artikel 27 WW leert ons dat daar waar het UWV ruimte heeft om zelf te
beslissen welke maatregel opgelegd dient te worden, de discretionaire bevoegdheid van artikel 27
lid 3 en 4 WW, de wetgever wel degelijk een evenredigheidstoetsing heeft beoogd. In lid 6 wordt
immers afstemming vereist tussen de opgelegde maatregel en de ernst van de gedraging en de
verwijtbaarheid hiervan aan uitkeringsgerechtigde. Daar waar een artikel 27 lid 1 of 2 WW-situatie
zich voordoet en het UWV verplicht is de uitkering, al dan niet met toepassing van de
matigingsbevoegdheid zoals geboden door lid 1, blijvend geheel te weigeren, verbiedt de
wetgever echter een dergelijke afstemming.
De gevolgtrekking die gemaakt kan worden naar aanleiding van hetgeen is vastgesteld omtrent de
evenredigheid(stoetsing), is dat de crux van de problematiek terug te voeren is op de
beleidsvrijheid die aan het UWV toekomt in een zelf te bepalen op te leggen maatregel (artikel 27
lid 3 WW) en het gebrek van rechterlijke toetsing aan het beginsel. Een volgende vraag is in
hoeverre deze discrepantie door ‘criminal charge’ kwalificatie kan en dient te worden opgevuld.
Voordat we daaraan toekomen, echter nog een korte analyse van het door het EHRM
vastgestelde ‘criminal charge’ kader.
44
4.4 Strafkarakter van de maatregel
Het laatste aspect dat van belang is teneinde de maatregel als sanctievorm nader te kunnen
definiëren, betreft het daadwerkelijke ‘criminal charge’ kader. Een korte terugblik op de inhoud van
de individuele ‘criminal charge’ criteria wordt vervolgd met de toetsing van de maatregel aan deze
criteria. Afsluitend wordt stilgestaan bij de rangorde van de criteria; een aspect dat relevant is in
de discussie rondom de het kwalificatievraagstuk.
4.4.1 Inhoudelijke betekenis van de criteria
Het evenredigheidsbeginsel is, als verdedigingsrecht, onderdeel van het recht op een eerlijk
proces zoals vastgesteld in artikel 6 EVRM. Er dient dan wel sprake te zijn van een ‘criminal
charge’, oftewel strafvervolging naar aanleiding waarvan de rechten van artikel 6 EVRM
ingeroepen kunnen worden. Het ‘criminal charge’ karakter van een sanctie wordt aan de hand van
drie criteria bepaald: de juridische kwalificatie van de overtreding naar nationaal recht, de aard
van de overtreden norm en de aard en zwaarte van de sanctie.
Het ‘criminal charge’ begrip kent een ruime strekking en is niet beperkt tot enkel (nationaal)
strafrechtelijk gekwalificeerde normschendingen.162 Volgens het EHRM zou een dergelijke
formele invulling van het begrip tot gevolg kunnen hebben dat de beoogde rechtsbescherming
via artikel 6 EVRM miskend wordt. Wat dat betreft legt het eerste criterium, de juridische
kwalificatie naar nationaal recht, daarom ook beduidend minder gewicht in de schaal ten opzichte
van de overige criteria. Kenmerkend in het kwalificatievraagstuk van de ‘criminal charge’, en
volgend uit de overwegingen van het EHRM, lijken te zijn de aard van de overtreden norm (in
combinatie met) de aard en zwaarte van de sanctie. Met name dit laatste criterium zal in veel
gevallen doorslaggevend zijn. De punitiveit van de sanctionering, niet zijnde het persoonlijk
ervaren ‘leed’ door bestrafte, speelt een belangrijke rol maar is steeds moeilijker vast te stellen.
Niet alleen omdat het punitieve karakter van een sanctie in verschillende vormen tot uiting kan
komen (boete/maatregel), maar ook omdat de keuze in het handhavingsbeleid voor de een of
andere sanctioneringsvorm als zodanig niet altijd even transparant is.
Vooralsnog is de nationale invulling van de maatregel duidelijk. Zowel wetgever als rechter
menen dat artikel 27 WW onvoldoende punitiviteit bezit om deze onder het ‘criminal charge’ begrip
en reikwijdte van artikel 6 EVRM te scharen.
Dit komt tot uiting in de autonome benadering van het ‘criminal charge’ begrip, zie onder meer EHRM 27 juni
1968, nr. 1936/63 (Neumeister/Oostenrijk) r.o. 18: ‘(…) as this word is understood within the meaning of the Convention.
(…)’ en EHRM 26 maart 1982, nr. 8269/78 (Adolf/Oostenrijk) r.o. 30: ‘(…) These expressions are to be interpreted as
having an “autonomous” meaning in the context of the Convention and not on the basis of their meaning in domestic law (…)’.
Zie ook J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I,
Antwerpen: Intersentia 2004, p. 411/412.
45
162
4.4.2 Toetsing aan het ‘criminal charge’ kader
Nu moet worden bezien in hoeverre het nationaal perspectief op de maatregel gelegitimeerd kan
worden met het ‘criminal charge’ kader zoals dat door het EHRM is aangereikt. Daartoe worden de
geldende ‘criminal charge’ criteria stapsgewijs afgelopen.
4.4.2.1 Juridische kwalificatie naar nationaal recht
Zoals is betoogd heeft dit eerste criterium nog maar weinig betekenis in de vaststelling van
‘criminal charge’. De maatregel is door de wetgever en rechter duidelijk als reparatoir bestempeld.
Zodoende valt het niet onder het nationale strafrecht en is het niet automatisch een ‘criminal
charge’ in de zin van artikel 6 EVRM.
Het feit dat dit eerste criterium bij administratieve sanctionering minder relevant is dan de
volgende twee criteria,163 geeft reeds aan dat een meer inhoudelijke toetsing van de maatregel
noodzakelijk is om te beoordelen of artikel 6 EVRM al dan niet van toepassing is.
4.4.2.2 Aard van de overtreden norm
In het kwalificatievraagstuk ziet dit tweede criterium op de aanwezigheid van een
gedragsvoorschrift, tot uiting komend in een (overtreden) norm, alsmede de algemene werking
hiervan. Dat de geschetste verplichtingen in artikel 24 en 26 WW normen zijn die
gedragsvoorschriften omhelzen moge duidelijk zijn. Wat betreft de maatregel is dit ook geen
discussiepunt.164
Het EHRM acht het, in de bepaling van de overtreden norm, aldus ook relevant of de
geschonden norm een algemeen verbindend karakter kent.165 De CRvB heeft de reikwijdte van de
WW normen beperkt tot diegenen die een beroep doen op deze wet, namelijk
uitkeringsgerechtigden.166 Demeersseman spreekt deze beperkte reikwijdte van artikel 24 en 26
WW tegen. Hij is van mening dat de WW-normen gericht zijn ‘towards all citizens in their capacity’
als werknemers, waardoor er sprake zou zijn van een ‘general character of the rule’ (algemeen
verbindend karakter).167 Het hangt er maar net van af op welke wijze wordt gekeken naar de
algemene werking van de betreffende norm. Zo heeft het Hof de fiscale boete als ‘criminal charge’
gekwalificeerd, mede omdat de overtreden norm gericht was tot alle burgers die belasting
Zie EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 52: ‘(…) In any event, the indications
furnished by the domestic law of the respondent State have only a relative value. The second criterion stated above - the very nature
of the offence, considered also in relation to the nature of the corresponding penalty - represents a factor of appreciation of greater
weight (…)’, en J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I,
Antwerpen: Intersentia 2004, p. 410.
164 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 32.
165 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) towards all citizens in their capacity
(…)’.
166 Rb. Assen 12 maart 1999, USZ 1999/203 m.nt. A.C. Damsteegt. Deze uitspraak is later door de Raad
bevestigd in CRvB 5 april 2000, RSV 2000/152 m.nt. F.P. Krijnen.
167 Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 9.
46
163
betalen.168 De groep belastingbetalers kwam geen aparte status toe en werd niet beperkt tot
normaddressaat. Belastingbetalers worden pas met een fiscale boete geconfronteerd indien
bepaalde voorwaarden niet zijn nageleefd. In gelijke zin kan men redeneren over
uitkeringsgerechtigden: deze lopen pas het risico een maatregel opgelegd te krijgen, zodra ze de
verplichtingen van artikel 24 en/of 26 WW niet nakomen. Tot die tijd zijn ze, als werknemer,
premieafdrager en zodoende verzekerde voor eventuele toekomstige WW-aanspraken. In zoverre
kunnen werknemers, overeenkomstig de benadering van Demeersseman, als groep worden
benaderd tot wie de norm algemene werking heeft. Er wordt dan vanuit het perspectief van de
premieafdragers, in de zin van verzekerden en potentiële uitkeringsgerechtigden, geredeneerd.
De wetgever heeft aan de normen van artikel 24 en 26 WW een risico- en schadebeperkend
karakter toegekend. Deze ‘met het risico samenhangende normen’ zijn, alweer, expliciet in de
verzekeringsrelatie geplaatst. Met de geschepte voorwaarden wordt beoogd de instroom tot de
WW te beperken en de uitstroom te bevorderen, alsmede de uitkeringsgerechtigde te stimuleren
uit zijn werkloosheidspositie te komen. Gezien deze doelstelling zou de maatregel enig
leedtoevoegend karakter ontberen, en wordt het optreden via de maatregel als ‘technische
handhaving’ gekenmerkt. Het lijkt mij niet onaannemelijk dat een dergelijk nationale etikettering op
artikel 27 WW door het EHRM wordt verdacht als mogelijke omzeiling van artikel 6 EVRM.
Ook Lenos, een sterk tegenstandster van ‘criminal charge’ kwalificatie, ontkent niet dat dit
technische handhavingsargument het Hof zeker niet hoeft te belemmeren in een ‘criminal charge’
toetsing.169 Gezien het verzekeringskarakter van de WW en het hieraan gelieerde verzekerde risico
is het niet geheel opmerkelijk dat de wetgever, ten aanzien van het verzuim van WW
verplichtingen, aansluit bij het private verzekeringsrecht. Het verband wordt gelegd met
schadebeperkingsregels die men hier aantreft.170 In dit kader wordt verlaging van de WWuitkering (de maatregel) vergeleken met verlaging van de schadevergoeding door de
inboedelverzekeraar. Deze verlaging is dan het gevolg van onvoldoende inspanningen die aan de
zijde van belanghebbende zijn verricht, teneinde de schade, welke het gevolg kan zijn van
bijvoorbeeld een overstroming, zo veel mogelijk te beperken.171
Bij de kwalificatie van de maatregel wordt door sommigen, vanuit het perspectief van de
overtreden norm(en), een parallel getrokken met de fiscale boete. Die vergelijking is te begrijpen
nu het fiscale recht, net als het sociaal verzekeringsrecht, een apart rechtsgebied omhelst waarin
gelijksoortige administratieve sanctionering plaatsvindt welke uitdrukkelijk wel onder de
bescherming van artikel 6 EVRM is geplaatst.172 De kritiek van Lenos op deze gelijktrekking ziet
op het feit dat de fiscale boete, in tegenstelling tot de maatregel, wordt opgelegd naar aanleiding
EHRM 23 juli 2002, nr. 34619/97 (Janosevic/Zweden), r.o. 68: ‘(…) directed towards all persons liable to pay tax in
Sweden and not towards a given group with a special status (…)’.
169 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den
Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 96.
170 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den
Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 79 en 85.
171 Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 7, p. 12.
172 HR 19 juni 1985, NJ 1986, 104, r.o. 4.2.
47
168
van een ander soort normschending, namelijk het niet verstrekken van inlichtingen. In de WW is
hiervoor de bestuurlijke boete gereserveerd.173 De kritiek van Lenos voor wat betreft de
vergelijking tussen de maatregel en fiscale boete is begrijpelijk, nu deze onzuiver is. Fiscale
sanctionering kent boetes in de vorm van verzuim-, dan wel vergrijpboeten. Deze boeten zijn
gericht op het inscherpen van verplichtingen gericht tot medewerkingverlening. De maatregel kan
daarom naar zijn aard beter vergeleken worden met de verzuimboete die op gelijksoortige
normschendingen ziet, bijvoorbeeld het niet (tijdig) invullen van de belastingaangifte.
Vergrijpboeten daarentegen zien expliciet op het opzettelijk geen, onjuist of onvolledig aangifte
doen. Dergelijke boeten zijn aldus gericht op het bestraffen van verwijtbare handelingen,
vergelijkbaar aan de bestuurlijke boete in de WW.174
Aan de hand van deze indeling, waarbij de sanctionering wordt afgestemd op de soort
normschending (inlichtingenplicht versus risicobeperkende verplichtingen), menen sommigen dat
de ‘criminal charge’ kwalificatie van de bestuurlijke boete in de weg staat aan het strafkarakter van
de maatregel.175 In de literatuur is echter kritiek te bespeuren op deze rubriceringsmethode.176
Ook ik heb enigszins moeite met de wijze waarop het verschil in toepassing van de
sanctioneringsvormen wordt gelegitimeerd. Er wordt een indeling gemaakt in soort verplichting
(inlichtingen versus risicobeperkende), welke al dan niet als strafbaar worden bestempeld. Beide
vormen van verplichtingen zouden zich in principe kunnen lenen voor strafrechtelijke
sanctionering. Dat de wetgever hierin een onderscheid maakt is een keuze, maar de gekozen
etikettering zegt op zichzelf niets over de aard van de schending. Tevens is een notie als
‘laakbaarheid’ niet voorbehouden aan het strafrecht en, zoals Hazewindus stelt, waarom zou dan
het niet aanvaarden van passende arbeid (artikel 24 lid 1 sub b WW) minder laakbaar zijn dan het
verzwijgen van inkomsten (artikel 25 WW)? Voorts bezitten sancties vaak zowel een preventief
als repressief aspect, of deze nou gericht zijn tot individuele gedragsbeïnvloeding
(maatregel/verzuimboete) of tot uiting komen in schuldvergeldende sancties (bestuurlijke
boete/vergrijpboete). De nadruk zal soms meer op het ene dan wel het andere aspect liggen,
maar zegt op zichzelf niets doorslaggevend over het karakter van die schending.177
173
E.E.V. Lenos, ‘Mensenrechterlijke en bestuursrechtelijke waarborgen bij handhaving van de sociale
zekerheid’, NJCM-Bulletin 1999-6, p. 740/741.
174 F.J.P.M Haas, Bestuurlijke boeten in het belastingrecht, Deventer: Kluwer 2009, p. 13/14.
175 Dit zogenaamde verwantschapscriterium wordt door Roording bepleit: het beschermingsbereik van artikel 6
EVRM wordt dan beperkt tot sancties die parallelle strafbaarstellingen kennen of welke uit het strafrecht zijn
overgeheveld. Voor de schending van de inlichtingenplicht zijn de oude strafbepalingen, artikel 133/134 (oud)
WW, overgeheveld naar artikel 227a, 227b, 447c en 447d Sr. Zie J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in
de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 37.
176 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den
Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 21-23. Zie ook § 4.3.3.
177 J.F.L Roording, Sanctierecht in de belastingen en sociale zekerheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1994, p. 148/149. Zie
ook § 4.5.2.
48
4.4.2.3 Aard en zwaarte van de sanctie
In combinatie met de aard van de overtreden norm, legt dit derde criterium veel gewicht in de
schaal in de ‘criminal charge’ toetsing. De sanctie wordt tweezijdig belicht: enerzijds zal de aard van
maatregel punitief moeten zijn waarbij, anderzijds, deze punititviteit tot uiting dient te komen in
de zwaarte van de sanctionering. Beide aspecten worden behandeld.
Ten aanzien van de aard van de sanctie kent het EHRM betekenis toe aan het feit dat deze
punitief is: bestraffend en afschrikwekkend.178 Verdere definiëring ontbreekt, maar vaak wordt in
dit kader ook nog leedtoevoeging als element genoemd alsmede, in vergelijkbaar perspectief,
vergelding en terechtwijzing.179
De wetgever en rechter zijn erg duidelijk geweest: de maatregel is reparatoir van aard nu het
uitdrukkelijk dient ter compensatie van de toegebrachte schade op het werkloosheidsfonds. Men
moet een en ander zien tegen de achtergrond van het doel en de strekking van de WW:
inkomensbescherming voor onvrijwillig werklozen.180 De bedoeling is voorts dat er, samen met
de bestuurlijke boete, een preventieve werking van uitgaat zodat de voorwaarden als bedoeld in
artikel 24 en 26 WW worden nageleefd.181
Deze norminprenting en preventie kan echter ook als argument gebruikt worden in de stelling dat
de maatregel punitief is. Hazewindus stelt zich op het standpunt dat oplegging van een maatregel
in feite het ‘uitdelen van een tik’ is, met als doel overige uitkeringsgerechtigden ervan te
weerhouden tot dezelfde normschendingen over te gaan.182 Demeersseman betoogt dat met deze
terechtwijzing, bedoeld of onbedoeld, ook geldelijk leed gepaard gaat. Het doel van de WW is
weliswaar gericht op schadebeperking, maar dat zou volgens hem geen beslissende invloed
mogen hebben op de karakterisering van de maatregel in de vorm van een soort
schadevergoeding.183 Dit is een terecht punt. Zulke algemene (privaatrechtelijke) noties waarop de
norm is gebaseerd doet niets af aan het bestraffende aspect dat inherent is aan de sanctie zelf.
Bovendien geschiedt de leedtoevoeging niet in het kader van herstel van de rechtmatige toestand,
waarbij het recht op uitkering met terugwerkende kracht tot nihil wordt gebracht. Daarvoor zijn
in de WW immers aparte herzienings- en intrekkingsbepalingen opgenomen die tot
EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) the sanction (…) seeks to punish as
well as to deter (…)’.
179 Zie onder meer J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21,
Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 32 en W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als
administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 634.
180 Dit verband wordt uitgedrukt in het eerder genoemde technisch handhavingsargument. Zie Kamerstukken II
1994/95, 23 909, nr. 3, p. 12.
181 Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 7, p. 12. Verheul spreekt van gedragsbeïnvloeding of norminprenting,
zie J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den
Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 38.
182 W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 636.
183 Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 11.
49
178
terugvordering van het onverschuldigd betaalde moet leiden.184 Volgens Lenos is het bestaan van
deze bepalingen aanwijzing voor de feitelijk punitieve werking van de bestuurlijke boete, ook al
zou de wetgever deze niet als zodanig hebben bestempeld.185 Nu de maatregel, net als de
bestuurlijke boete, niet voorziet in eerder bedoelde herstel, zou de aanwijzing van punitiviteit dan
niet evenzeer voor de maatregel moeten gelden?
Aansluitend op de vergelijking met het privaatrecht inzake schadebeperking, wordt het
reparatoire karakter van de maatregel mede ontleend aan het feit dat deze opgelegd wordt in een
verzekeringsrelatie. Deze opvatting miskent mijns inziens, hoezeer er ook bepaalde
overeenkomsten zijn met de ‘gewone’ verzekering(srelatie), het publiekrechtelijke kader waarin
deze verzekeringsrelatie in is ontstaan en waaraan het UWV zijn sanctiebevoegdheid aan
ontleent.186 In hoeverre de maatregel in dezelfde rechtsbetrekking wordt opgelegd lijkt mij minder
relevant dan de wetgever ons wil doen geloven, nu oplegging van fiscale boetes eveneens
plaatsvindt in dezelfde fiscale verhouding en de kwalificatievraag hier wel positief uitvalt.187
De bestraffende en afschrikwekkende werking die van een sanctie uitgaat zal in de toepassing
ervan blijken. Een aantal factoren waarmee rekening moet worden gehouden bij het opleggen van
de maatregel (alsmede de hoogte hiervan), zijn de volgende: de ernst van het feit, de cumulatie
van verwijtbare gedragingen, recidive, de mate waarin betrokkene redelijkerwijs verwijt kan
worden gemaakt en (wijziging in de) omstandigheden van persoon en gezin.188 Ik meen dat dit
een belangrijke aanwijzing is voor het feit dat de maatregel toch iets meer is dan een sanctie ‘ter
schadebeperking’, nu in de klassieke straftoemeting deze elementen ook (tegen elkaar) worden
afgewogen.189
Voor wat betreft de zwaarte van de sanctionering zijn door het EHRM evenmin duidelijke
richtlijnen gegeven. Dat de last volgend uit boetes zwaar genoeg is, staat in ieder geval vast.190
Eventuele disproportionaliteit tussen het geschonden voorschrift en de hoogte van de maatregel
wordt door de CRvB weggewuifd met het werkhervattingargument. Dit houdt in dat
uitkeringsgerechtigde, bij verzuim van verplichtingen omtrent passende arbeid, de maatregel en
de zwaarte ervan kan doen stoppen door weer aan het werk te gaan.191 Dit lijkt mij incorrect, nu
het effect van de sanctie niets afdoet aan de mate van bestraffing en afschrikking die daar echter
Artikel 22 jo. 36 WW. Men bevindt zich dan reeds in de derde pijler: het uitbetalen van de uitkering.
Vermeldingswaardig in dit kader is dat zulke herzienings-, terugvorderings-, en schorsingsbesluiten op zich zelf
staan en geen maatregelen zijn.
185 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 111.
186 Er bestaat immers een wettelijke verplichting om premie te betalen, zie W.G.A. Hazewindus, naschrift op
‘WW-sanctie terecht geen criminal charge?’, NJB 1994, p. 753.
187 N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 106.
188 W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 636.
189 .M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den
Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 40.
190 EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, NJ 1988, 937 (Özturk), r.o. 53: ‘(…) and usually consisting of fines (…)’.
191 CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132.
50
184
steekt.192 Ook Lenos, duidelijk voorstandster van het wetgeversperspectief, verdedigt het
punitieve karakter van de maatregel voor zover er duidelijk sprake is van disproportionaliteit.193
Voorts zou het zogenaamde open-einde karakter van de maatregel strafkwalificatie in de weg
staan. Dit argument is reeds onderuit gehaald met een verwijzing naar de indeling van de
maatregel in verschillende kortingscategorieën, zodat de zwaarte van de maatregel wel degelijk
bepaalbaar is.194 Sterker nog, de vierde categorie houdt een blijvende gehele weigering van de
uitkering in. Nu het EHRM onder meer de maximaal mogelijke sanctionering medebepalend
acht,195 lijkt het mij onaannemelijk dat het Hof op dit punt de maatregel als te miniem zou
afdoen.
4.4.3 Volgorde criteria: alternatief of cumulatief?
De aangereikte ‘criminal charge’ criteria zijn door het EHRM lange tijd in alternatief verband
toegepast.196 Op enig moment is door het Hof toch voor een cumulatieve benadering gekozen,197
waarna uiteindelijk is gekozen voor primair een alternatieve werking van de criteria en, bij
uitzondering, cumulatie.198 In de literatuur is een dergelijke middenweg als oplossing geaccepteerd
en overgenomen. De cumulatieve werking van de criteria wordt in dit kader begrepen als het
gezamenlijk meewegen van de individueel getoetste criteria. Hierbij speelt de aard en zwaarte van
de sanctie een rol indien aan de hand van het eerste en tweede criterium (met name het tweede:
de aard van de overtreden norm), het strafkarakter van de sanctie niet vastgesteld kan worden.199
Wat mij is opgevallen in de discussie rondom de vaststelling van de aard van de maatregel, is dat
de keuze voor het een of andere (punitief dan wel reparatoir), wezenlijk wordt beïnvloed in de
wijze waarop de criteria ten opzichte van elkaar worden beschouwd. Men is er het over eens dat
het eerste criterium, de juridische kwalificatie naar nationaal recht, beduidend minder relevant is
ten opzichte van de andere twee criteria. Maar juist de wijze waarop de aard van de overtreden
norm en de aard en zwaarte van de sanctie ten opzichte van elkaar verhouden, daar is men het
Zo ook Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 10.
E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 91.
194 N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 106.
195 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 34.
196 EHRM 25 augustus 1987, nr. 9912/82, NJ 1988, 938 (Lutz), r.o. 55: ‘(…) The Court points out that the second
and third criteria adopted in the judgments in the Engel and Others case and the Öztürk case are alternative and not cumulative
ones: (…)’.
197 EHRM 24 februari 1994, nr. 12547/86 , NJ 1994, 496 (Bendenoun), r.o. 47: ‘(…) None of them is decisive on its
own, but taken together and cumulatively they made the "charge" in issue a "criminal" one (…)’.
198 Deze cumulatie geschiedt indien de analyse van de (individuele) criteria, geen uitkomsten biedt. Zie
EHRM 24 september 1997, nr. 93/1996/712/909, JB 1997, 281 (Garyfallou AEBE/Griekenland), r.o. 33: ‘(…) It
is consequently necessary to examine the sanction in the light of the second and third criteria mentioned above (…) In this respect,
the Court recalls that these criteria are alternative and not cumulative ones: (…) This does not exclude that a cumulative approach
may be adopted where the separate analysis of each criterion does not make it possible to reach a clear conclusion as to the existence
of a “criminal charge” (…)’.
199 E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss. Leiden),
Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 37.
51
192
193
niet eensgezind over. Dit heeft invloed op de wijze waarop de maatregel als sanctie wordt
gekarakteriseerd. Lenos, als tegenstandster van ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel,
verwijst regelmatig naar de aard van de overtreden voorwaarden als vastgelegd in artikel 24 en 26
WW. Zij wijst er in dit kader op dat deze verplichtingen geen algemene reikwijdte hebben, en
gericht zijn op het beperken van het verzekerde risico.200 De beoordeling van de aard en zwaarte
van de sanctie is dan niet langer noodzakelijk, maar mocht deze wel plaatsvinden, dan wordt
vooral gesteund op verzekeringstechnische argumenten die reeds bij het tweede criterium zijn
aangevoerd.
Voorstanders van ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel daarentegen, beoordelen zowel het
tweede en derde criterium meer op zich zelf. Pas na deze onafhankelijke toetsing worden de
uitkomsten tegen elkaar afgezet.201 Dat de toetsing op deze wijze dient te geschieden, wordt
onderbouwd met verwijzing naar de overwegingen van de HR in de vaststelling van het
strafkarakter van fiscale boeten.202 Voor de rechter was het voldoende het algemeen verbindend
karakter van de overtreden norm (2e criterium) vast te stellen en, aanvullend daarop, het punitieve
karakter van de sanctie zelve (3e criterium) om ‘criminal charge’ aan te nemen. Mede in aanmerking
nemende dat het EHRM een extensieve interpretatie van artikel 6 EVRM voorstaat, 203 meen ik
dat laatstgenoemde benadering de juiste is.
Zo duidelijk als bepaalde begrippen op eerste gezicht ook mogen lijken, bovenstaande laat zien
dat deze voor verschillende interpretaties vatbaar zijn. Dat het EHRM geen inzicht heeft gegeven
in enkele belangrijke begrippen (‘punish and deter’: punitief/bestraffend en afschrikwekkend),
maakt een en ander nog moeizamer. Wat in ieder geval uit de toetsing volgt, is dat het lang niet
zeker is in hoeverre het EHRM mee zou gaan in de visie van onze wetgever en rechter. De vraag
is in hoeverre de verzekeringsratio, waarop de maatregel is gegrond en waarmee de maatregel als
sanctie hoofdzakelijk ook wordt opgevuld, is achterhaald ten opzichte van en het punitieve
karakter daarvan. Het is daarom interessant, voor wat betreft dit belangrijke punitieve aspect, de
grenzen met het strafrechtelijke sanctierecht nader te onderzoeken.
4.5 De maatregel als ‘criminal charge’
Nadat zowel op nationaal als internationaal niveau de standpunten omtrent het
kwalificatievraagstuk van de maatregel zijn beoordeeld, is in voorgaande paragrafen een eigen
balans opgemaakt. Bij de toetsing aan de ‘criminal charge’ criteria, zoals deze nationaal is geschied,
zijn gegronde vraagtekens geplaatst. De vraag is of de maatregel niet een zodanige evolutie is
ondergaan dat het meer is geworden dan alleen een ‘reactie op’. De maatregel wordt door
sommigen dan ook wel treffend als strafkorting bestempeld, waarbij de korting ziet op het
(gedeeltelijk) inhouden van de uitkering. Ikzelf neig ook naar deze aanname, of in ieder geval de
200
In de vergelijking met de fiscale boete, zie E.E.V Lenos, ‘Mensenrechterlijke en bestuursrechtelijke
waarborgen bij handhaving van de sociale zekerheid’, NJCM-Bulletin 1999-6, p. 740/741 en, in het kader van de
‘criminal charge’, E.E.V. Lenos, ‘WW-sanctie terecht geen criminal charge?’, NJB 1994, p. 752.
201 N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 104/105.
202 HR 19 juni 1985, NJ 1986, 104.
203 Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 7.
52
aanname dat de maatregel enig strafkarakter bezit. In deze paragraaf zal ik dit nader betogen
waarbij ik mijzelf de ruimte toelaat om, tegelijk, enkele belangrijke aspecten aan te stippen die
relevant zijn voor het kwalificatievraagstuk.
4.5.1 Grenzen strafrechtelijk sanctierecht & artikel 6 EVRM
Toepassing van artikel 6 EVRM zou mijns inziens niet voorbehouden moeten worden tot strikt
strafrechtelijke sancties, wat dat ook moge betekenen. Het strafrechtelijke sanctiestelsel en, zeker
de laatste paar decennia waarin een toename is te bespeuren van administratieve sanctionering
zoals in sociaal verzekeringsrecht en fiscale recht, dienen niet als gescheiden werelden te worden
benaderd. Administratieve sanctionering is een uitvloeisel van wat oorspronkelijk aan het bestuur
voorbehouden taken waren. Dit heeft tot een zekere verzelfstandiging geleid voor wat betreft de
op te leggen sancties, zodat artikel 6 EVRM eveneens van grotere betekenis is geworden. Twee in
het oog springende ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat het strafrecht, en daarmee ook de
rechtswaarborgen van artikel 6 EVRM, in het administratieve betekenis hebben gekregen.
In de eerste plaats wordt gewezen op de wederzijdse beïnvloeding (‘osmose’) van verschillende
rechtsgebieden. Zo werken strafrechtelijke normen, al dan niet via artikel 6 EVRM, in het
administratieve recht door. Andersom kunnen de beginselen van behoorlijke procesorde worden
beschouwd als uitvloeisel van de abbb’s. Ten tweede is rechtshandhaving niet langer
voorbehouden aan strafrechtelijke organen, maar is het een verantwoordelijkheid van de gehele
overheid geworden. Zodoende is er tussen beide rechtsgebieden sprake van een wisselwerking.204
Schaduwzijde van dergelijke indirecte invloeden zou er echter ook toe kunnen leiden dat artikel 6
EVRM een overkill aan rechtsbescherming gaat bieden. Middels een genuanceerde toepassing,
welke afhankelijk worden gesteld van onder meer de sanctionering, sanctieoplegger en
rechtsstelsel, wordt dit mijns inziens reeds voldoende ondervangen. Een dergelijke genuanceerde
benadering is eveneens door het Hof gebruikt.205 Bovendien is het aannemelijk dat het Hof, zeker
in het geval van rechtswaarborgen en –bescherming, eerder voor een extensieve dan een enge
benadering zal kiezen. Hoewel het EHRM nog niet geconfronteerd is geweest met het
kwalificatievraagstuk inzake sanctionering binnen het sociaal verzekeringsrecht, is het
onwaarschijnlijk dat zulke sanctievormen het ‘criminal charge’ kader in negatieve zin zouden
bijstellen. Reeds bij de bekende CRvB uitspraken zijn hier de nodige vraagtekens bij geplaatst. 206
Mijns inziens is dan ook niet te verwachten dat het Hof, voor wat betreft de benadering van de
‘criminal charge’, een nieuwe weg inslaat en de maatregel om deze reden de bescherming van artikel
6 EVRM zou ontnemen. Deze aanname lijkt mij des te meer gerechtvaardigd indien men kijkt
naar de ontwikkelingen van onder andere het fiscale recht en, recentelijk, het bestuursstrafrecht.
In al deze rechtsgebieden, en daar kan ook het sociaal verzekeringsrecht onder geschaard worden,
is het handhavingsbeleid niet even helder als voorheen. Hiermee bedoel ik dat, met de komst van
administratieve organen die verantwoordelijk zijn voor de handhaving, afdoening middels
bepaalde sanctievormen steeds grotere norminscherpend en repressieve elementen bezitten. Daar
J.F.L Roording, Sanctierecht in de belastingen en sociale zekerheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1994, p. 125-128.
Idem, p. 29.
206 Zie Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 9.
204
205
53
waar de punitieve grenzen in het handhavingsbeleid steeds moeilijker af te bakenen zijn, zal het
EHRM bij ‘twijfelgevallen’ zoals de maatregel eerder de zijde kiezen van de zwakkere burger.
4.5.2 Reparatoir en punitief: twee uitersten?
In de toetsing aan het ‘criminal charge’ kader, zijn in de vorige paragraaf reeds enkele
kanttekeningen geplaatst bij het veronderstelde reparatoire karakter van de maatregel. Zo heb ik
betoogd dat de maatregel kan worden beschouwd als terechtwijzing in de vorm van (financiële)
leedtoevoeging. Hiernaast is gewezen op de herzienings- en intrekkingsbepalingen in de WW,
waarbij een reparatoire etikettering beter past. Ten slotte zijn er overeenkomsten met de klassieke
straftoemeting gedetecteerd. Overige wetstechnische aanwijzingen, welke het voorgestelde
reparatoire karakter van de maatregel tegenspreken, zijn ook voorhanden . Zo bepaalt artikel 27
lid 9 WW dat, bij cumulatie van geschonden verplichtingen (waaronder die in het kader van
inlichtingen), de bestuurlijke boete prevaleert.207 Dit lijkt tegenstrijdig indien men betoogd dat de
maatregel slechts reparatoir werkt, nu er niets op tegen lijkt de maatregel in zodanige
hoedanigheid met een punitieve bestuurlijke boete te cumuleren. Nu de wetgever zelf deze
cumulatie verbiedt, ziet hij in de maatregel wellicht een groter punitief element dan
oorspronkelijk is overwogen. Louter reparatoire sancties zijn schaars,208 zodat de conclusie
gerechtvaardigd is dat vrijwel elke vorm van sanctietoepassing (in ieder geval) gedeeltelijk punitief
van aard is.
Het lijkt mij aldus onterecht de maatregel vanuit een puur reparatoir perspectief te beschouwen.
Mijns inziens kan maatregeloplegging niet alleen als preventieve prikkel worden beschouwd, maar
kent het ook onmiskenbare repressieve elementen. Het is niet alleen een stok achter de deur,
maar bezit eveneens een sterke op zichzelf een inscherpingsfunctie. De nationale invulling van de
maatregel miskent dit. Indien men met een (gedeeltelijk) punitieve bril de maatregel beschouwd,
is er nog ruimte om, aan de hand van de overige criteria, het daadwerkelijke ‘criminal charge’
karakter te achterhalen. Een enkel reparatoire vastlegging sluit een dergelijke, meer genuanceerde
benadering, bij voorbaat uit.209
Noemenswaardig, en (wellicht) relevant voor een eventuele toekomstige EHRM toetsing van de
maatregel, is de wijze waarop in andere, aan het EVRM aangesloten, lidstaten tegen sanctionering
in het sociaal verzekeringsrecht wordt aangekeken. Uit een klein rechtsvergelijkend onderzoek, 210
blijkt dat de meeste lidstaten een vergelijkbaar systeem als dat in Nederland kennen. Eventuele
verzuimen in het kader van de inlichtingenplicht worden strafrechtelijk, al dan niet middels een
boete, afgedaan. Enkele lidstaten kennen een dergelijk strafkarakter ook toe aan schending van
controlevoorschriften (Luxemburg, Engeland en Zwitserland), maar de meesten verbinden aan
207
Artikel 27 lid 9 WW luidt als volgt: “Het opleggen van een maatregel blijft achterwege indien voor dezelfde
gedraging een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 27a wordt opgelegd.”
208 Bestuursdwang en terugvordering van ten onrechte toegekende uitkeringen worden in dit kader genoemd.
Zie P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel 2: Bestuurshandelingen en
waarborgen, Deventer: Kluwer 1998, p. 469.
209 J.F.L Roording, Sanctierecht in de belastingen en sociale zekerheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1994, p. 128.
210 De landen die in het onderzoek zijn betrokken zijn: Engeland, Duitsland, Oostenrijk, Zwitserland,
Luxemburg, Frankrijk en België.
54
sanctionering ten gevolge van het voorkomen/beperken van het sociale risico dit strafkarakter
niet.211 Kanttekening bij deze bevindingen is dat het onderzoek al enigszins gedateerd is (1998).
Bovendien is reeds eerder vastgesteld dat toekenning van een strafkarakter naar nationaal recht
(eerste criterium), voor het Hof slechts een eerste aanwijzing vormt, maar zeker niet
doorslaggevend is in de aanname van ‘criminal charge’.
Een zwart-wit benadering in de kwalificatie van een sanctie zal aldus vaak mislukken, nu de
begrippen ‘punitief’ en ‘reparatoir’ ideaaltypen zijn. Met ander woorden: het zijn uitersten
waartussen zich een spectrum aan sancties bevinden die beide aspecten vertonen. 212 Rubricering
in de een of andere categorie is, ook voor wat betreft de WW-verplichtingen, niet geheel van
kritiek ontheven. Zo kan gewezen worden op de overlap die bestaat tussen risico- en
schadebeperkende verplichtingen (artikel 24/26 WW) en de inlichtingenplicht (artikel 25 WW).
De inlichtingenplicht ziet namelijk, evenzeer als verplichtingen genoemd in artikel 24 en 26 WW,
op risico- en schadereductie. Hiernaast bevatten controlevoorschriften op gelijke wijze vormen
van inlichtingenplicht en -verstrekking. De strikte indeling naar en verhouding tussen de
inlichtingenplicht en schade- en risicobeperkende (controle)voorschriften, zijn mede daarom
onzuiver te noemen.213
4.5.3 Rechterlijke toetsing
Terug naar de crux voor wat betreft de toepassing van het evenredigheidsbeginsel: de rechterlijke
toetsing. Met de invoering van de Wet BMTI verdween de discretionaire bevoegdheid van de
uitvoeringsorganen ten gevolge waarvan maatregeloplegging een plicht werd. De mogelijkheid
om in de zwaarte van de maatregel te variëren, werd eveneens sterk gereduceerd. Het gevolg van
deze wets- en beleidswijziging is dat er een discrepantie is ontstaan in de mogelijkheid de ernst
van de gedraging af te stemmen op de maatregel voor wat betreft de blijvend gehele weigering
van de uitkering. Deze discrepantie komt tot uiting in de afwezigheid van een rechterlijke
mitigeringsmogelijkheid in artikel 27 lid 2 WW. De praktische betekenis van dit verschil is des te
groter nu gebleken is dat het niet aanvaarden van passende arbeid, een situatie die met de blijvend
gehele weigeringsvorm van lid 2 wordt gesanctioneerd, zich al enige tijd in de top bevindt van de
minst nageleven regels in de sociale zekerheid.214
De verschillende benadering is onterecht en werkt ongelijkheid in de hand, zeker als men beseft
dat het verschil in (verwijtbare werkloosheid en) behouden, dan wel aanvaarden/verkrijgen van
passende arbeid, in de praktijk vaak van toevalligheden zal afhangen.215 Toetsing aan het
evenredigheidsbeginsel biedt de rechter de vrijheid, daar waar dit tot evidente missers zou leiden,
E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid (diss.
Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998, p. 65-72.
212 W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 634.
213 J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den
Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 18-23 en 38/39.
214 K.P. Goudswaard en G.J.J. Heerma van Voss, ‘Handhaving in de sociale zekerheid’, in: F.C.M.A. Michiels
en E.R. Muller (red.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer: Kluwer 2006, p. 646/647.
215 Zie in dit kader de voorbeeldcasus zoals uitgewerkt in voetnoot 158.
55
211
de fout van het UWV recht te trekken. ‘Criminal charge’ kwalificatie van de maatregel biedt in dit
kader het voordeel dat deze toetsing ‘vol’ geschiedt, nu een toetsing aan het beginsel als
onderdeel zijnde van abbb’s, slechts een marginale toetsing toelaat.216
4.6 Nuances
In de vorige paragraaf in uitvoerig stilgestaan bij verschillende twistpunten die spelen in het
kwalificatievraagstuk van de maatregel als ‘criminal charge’ zijnde. Een positieve beantwoording van
het kwalificatievraagstuk zit met name in de punitiviteit die in deze sanctievorm verborgen zit.
Voor wat betreft de maatregeloplegging in de praktijk en de concrete
evenredigheidsproblematiek, zijn evenwel verschillende nuanceringen aan te brengen. Daar is
deze paragraaf aan toegewijd.
De kritiek in de literatuur op de wijze waarop de wetgever is omgesprongen met het ‘criminal
charge’ kader en de (aanvullende) argumentatie van de CRvB in dit kader, dient te worden
begrepen in de context ten tijde waarin verschillende aspecten nog niet in de WW waren
verdisconteerd. Een goed voorbeeld in dit kader is de samenloop van de maatregel en
bestuurlijke boete. Na de invoering van de Wet BMTI bestond er discussie in hoeverre deze
samenloop in overeenstemming te brengen zou zijn met het ne bis in idem- en una via-beginsel welke
indertijd van grotere betekenis werden, maar vooralsnog werden voorbehouden aan sancties die
als ‘criminal charge’ konden worden aangemerkt.217 Zulke rechtswaarborgen die via artikel 6 EVRM
een rol kunnen spelen, zijn inmiddels ondervangen in zowel wetgeving als beleid. Zo bepaalt
artikel 27 lid 9 WW dat geen maatregel wordt opgelegd in geval de het verzuim kan worden
afgedaan met een bestuurlijke boete. Het Maatregelenbesluit voorkomt samenloop van
maatregelen.218
Voor wat betreft de evenredigheidsproblematiek, is reeds gewezen op het daadwerkelijke
pijnpunt: de discrepantie tussen artikel 27 lid 1 en 2 WW. Daar waar het UWV de bevoegdheid
heeft de zwaarte van de maatregel te bepalen, variërend van tijdelijke gedeeltelijke tot blijvend
gehele weigering, vindt de evenredigheidstoets immers wel plaats. Artikel 27 lid 6 WW laat dit
toe, waarbij de Beleidsregel maatregelen UWV elementen als ‘ernst’ en ‘verwijtbaarheid’ nader
inkleurt. Het evenredigheidsbeginsel kent dus wel toepassing bij (schending van) verplichtingen
zoals opgesomd in de leden 3 en 4.
W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 634.
Zie o.a. Demeersseman in zijn noot onder CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132, nr. 12/13 en J.M.
Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen aan den Rijn:
Samson H.D. Tjeenk Willink 1994, p. 70-81.
218 Zie artikel 9: “Indien sprake is van het niet of niet behoorlijk nakomen van meer dan één verplichting,
bedoeld in de artikelen 3 tot en met 8, en het niet nakomen van deze verplichtingen voortkomt uit één oorzaak,
wordt slechts één maatregel opgelegd, bij verschil die uit de hoogste categorie.”
56
216
217
4.7 Conclusie
In dit laatste analyserende hoofdstuk is de maatregel afgezet tegen het ‘criminal charge’ kader.
Hierbij zijn verschillende aspecten nogmaals de revue gepasseerd en is, met behulp van de
argumenten die in de eerdere hoofdstukken uiteen zijn gezet, een eigen visie op het karakter van
de maatregel gegeven. Hierbij is al snel gebleken wat voor significante rol het punitieve element
van een sanctie speelt in de ‘criminal charge’ toetsing, en op welke wijze dit bestraffende en
leedtoevoegende aspect van de maatregel in nationaal perspectief is miskend. De oorzaak hiervan
is gelegen in de aangenomen verzekeringratio welke bepalend wordt geacht in de karakterisering
van de maatregel. Mijns inziens onterecht, nu hier verschillende vraagtekens bij kunnen worden
geplaatst voor wat betreft de gevolgen van een dergelijke ratio voor het kwalificatievraagstuk. De
relatie tussen uitkeringsgerechtigde en het UWV kent overeenkomsten met private
verzekeringsrelaties, maar deze zijn te bagatelliseren indien dit geplaatst wordt tegenover de
uiteengezette kanttekeningen en argumenten die eerder lijken te wijzen in de richting van
punitiviteit en aanname van ‘criminal charge’. Het verzekeringsprincipe dat onderdeel uitmaakt van
de WW zegt dan ook eerder iets over de aanleiding tot het opleggen van een maatregel, dan het
daadwerkelijke sanctiekarakter ervan.
Sec toetsing aan de ‘criminal charge’ criteria zal mijns inziens dan ook tot aanname van ‘criminal
charge’ leiden. Bekijken we de maatregel in verhouding tot de evenredigheidsproblematiek, dan
meen ik dat er ook andere oplossingen voorhanden zijn die de wettelijke discrepanties doen
verdwijnen. Zonder ‘criminal charge’ kwalificatie aan te nemen, lijkt een wijziging van lid 8 in dit
kader het meest voor de hand te liggen.
57
Hoofdstuk 5. Conclusie en aanbevelingen
5.1 Inleiding
Het onderzoek naar het karakter van de maatregel ex artikel 27 WW wordt in dit hoofdstuk
afgesloten. Aan de hand van de geformuleerde deelvragen wordt een samenvatting gegeven van
de bevindingen welke uit het verrichte onderzoek zijn voortgekomen. De deelvragen zullen apart
behandeld worden waarna teruggekomen wordt op de centrale probleemstelling. Het hoofdstuk
wordt afgesloten met enkele aanbevelingen.
5.2 Beantwoording deelvragen
In hoofdstuk 2 is het wettelijk kader van de maatregel nader toegelicht, en is stilgestaan bij de
volgende deelvraag:
Welke plaats neemt de maatregel binnen de WW in, en op welke wijze wordt in het beleid en rechtspraak deze
sanctie benaderd?
De maatregel van artikel 27 WW was lange tijd de enige sanctievorm waarmee gereageerd kon
worden op misbruik van het werkloosheidsfonds. Na de invoering van de Wet BMTI in 1996
werd, naast de maatregel, plaats gemaakt voor een andere sanctievorm: de bestuurlijke boete. De
keuze voor een duaal sanctiestelsel werd ingegeven door de wens effectiever te kunnen optreden
tegen misbruik van de WW voorzieningen. De bestuurlijke boete werd door de wetgever als
zodanig een punitief karakter toebedeeld en als ‘criminal charge’ aangemerkt, en wordt opgelegd
naar aanleiding van schending van de inlichtingenplicht (artikel 27a jo. 25 WW).
De uitkeringsgerechtigde is via artikel 24 en 26 WW echter ook gebonden aan overige
verplichtingen welke voorwaarden vormen waaronder het recht op WW ontstaat en
gecontinueerd wordt. Ze zien op met het verzekerde risico samenhangende normen en beogen
schade aan het werkloosheidsfonds, door oneigenlijk gebruik of misbruik, zoveel mogelijk te
beperken. Artikel 24 WW ziet in dit kader op verplichtingen die zien op (verwijtbare)
werkloosheid en passende arbeid, terwijl artikel 26 WW meer administratieve medewerkings- en
re-integratie bepalingen bevat. Indien uitkeringsgerechtigde verzuimt de verplichtingen na te
komen, wordt geageerd met de maatregel welke expliciet niet als ‘criminal charge’ is gekwalificeerd.
De maatregel is onder te verdelen in vier categorieën: blijvend gehele, blijvend tijdelijke, tijdelijk
gehele of tijdelijk blijvende weigering van de uitkering. Daar waar het UWV discretionaire
bevoegdheid bezit om de zwaarte van de maatregel te bepalen (artikel 27 lid 3 en 4 WW), bepaalt
artikel 27 lid 6 WW dat hierbij factoren als de ernst van de gedraging en verwijtbaarheid
betrokken moeten worden. Hiernaast zijn verschillende beleidsregels voorhanden die richtlijnen
bieden teneinde de zwaarte van de maatregel adequaat te kunnen bepalen. Verder is stil gestaan
bij de beperkte rol die de ‘dringende reden’ (artikel 27 lid 8 WW) in de praktijk als
uitsluitingsgrond heeft.
58
Hoofdstuk 3 stond in het teken van de volgende deelvraag:
Op welke wijze speelt het evenredigheidsbeginsel een rol bij de maatregelentoesting, en wat is de inhoud van het
‘criminal charge’ begrip?
In deze scriptie is het accent gelegd op zwaarste categorie van uitkeringsweigering: blijvend
gehele weigering. De keuze hiervoor is ingegeven door de gesignaleerde discrepantie in
rechterlijke matigingsbevoegdheid welke in artikel 27 lid 1 en 2 WW tot uitdrukking komt.
Met enkel de mitigeringsbevoegdheid van lid 1 zou de wetgever reeds een volledige afweging met
betrekking tot de evenredigheid hebben beoogd. Het lijkt erop dat de afwezigheid van een
dergelijke rechterlijke matigingstoets in lid 2, welke overigens eveneens blijvend gehele weigering
van de uitkering omvat, een schoonheidsfoutje van de wetgever is geweest. Het heeft voor de
praktijk echter grotere gevolgen, zeker nu het toetsingskader van de rechter na de invoering van
de Wet BMTI aanzienlijk is beperkt. Kon voorheen het besluit van het UWV aan de abbb’s, en
daarmee aan het evenredigheidsbeginsel, getoetst worden, nu is de rechter gehouden aan het
wettelijk systeem en het toetsingsverbod van artikel 3:4 lid 1 Awb.
Het gebrek aan mitigering in lid 2, waarmee voldaan zou worden aan het evenredigheidsbeginsel,
is een gemis. Niet alleen omdat betrokkene in geval van ‘excuserende omstandigheden’ daardoor
geheel aangewezen is op volledige ontheffing van de maatregel via de dringende reden van lid 8,
hetgeen onwaarschijnlijk is, maar ook nu de aanleiding tot werkloosheid feitelijk bepaalt of de
opgelegde maatregel al dan niet gematigd kan worden. Indien men hierbij bedenkt dat de grens
tussen behouden (lid 1) en aanvaarden (lid 2) van passende arbeid in de praktijk niet duidelijk te
trekken is, verbaast mij het verschil in mogelijke sanctiezwaarte en mitigeringsgevolgen des te
meer. Deze leemte zou opgevuld kunnen worden door toetsing aan het evenredigheidsbeginsel
via artikel 6 EVRM mogelijk te maken.
In het derde hoofdstuk is tevens stilgestaan bij de betekenis van artikel 6 EVRM en de ‘criminal
charge’. Artikel 6 EVRM is zowel van toepassing op civiele als strafprocedures. Lid 1 biedt in dit
kader rechtswaarborgen die op beide procedures van toepassing zijn, terwijl lid 2 en 3
voorbehouden zijn aan sanctie die een ‘criminal charge’ karakter bezitten. Nu het
evenredigheidsbeginsel onder de verdedigingsrechten van lid 3 geschaard wordt, zal de maatregel
eerst als ‘criminal charge’ dienen te gelden alvorens het beginsel via artikel 6 EVRM een rol kan
spelen. Voordeel hiervan is dat de evenredigheidstoetsing een ruimer bereik kent, in de zin dat er
een volle in plaats van marginale toetsing (van de maatregelbesluiten) plaatsvindt.
Om te kunnen spreken van ‘criminal charge’, dient de betreffende sanctie aan drie criteria getoetst
te worden. Deze criteria zijn door het EHRM in het Özturk arrest vastgesteld en zien op:
- de juridische kwalificatie naar nationaal recht,
- de aard van de overtreden norm, en
- de aard en zwaarte van de sanctie.
De nationale juridische classificatie van de sanctie sec vult het strafvervolgingsbegrip formeel in.
Dit brengt het gevaar met zich mee dat burgers onthouden kunnen worden van bescherming die
artikel 6 EVRM biedt, indien de betrokkene verdragsstaat de normschending als nietstrafrechtelijk afdoet. Het EHRM staat daarom een inhoudelijke benadering van het ‘criminal
59
charge’ begrip voor. Mede hierom zijn de twee laatste criteria doorslaggevend in de ‘criminal charge’
toetsing, zeker daar waar het administratieve sanctionering betreft. De aard van de overtreden
norm heeft betrekking op de aanwezigheid van een gedragsvoorschrift welke zich niet tot een
specifieke normaddressaat richt, maar juist algemene werking heeft ten opzichte van iedereen.
Voor wat betreft de aard en zwaarte van de sanctie geldt dat deze punitief dient te zijn. Het
begrip ‘punitief’ wordt niet nader omschreven, maar noties als leedtoevoeging en terechtwijzing
zijn hierin bepalend.
In de praktijk zullen toepassing van het tweede en derde criterium hier en daar elkaar overlappen.
De criteria werken in beginsel alternatief ten opzichte van elkaar, tenzij via een dergelijke
benadering het strafrechtelijke karakter van de sanctie niet vastgesteld kan worden. In zo’n geval
is cumulatie wel toegestaan. Opvallend in de discussie rondom het punitieve karakter van de
maatregel, is dat de wijze waarop de criteria zich ten opzichte van elkaar verhouden, grote invloed
heeft in het al dan niet aanwezig achten van punitiviteit.
Tenslotte is in hoofdstuk 4 de laatste deelvraag behandeld:
In hoeverre kan de maatregel als ‘criminal charge’ worden gekwalificeerd, en op welke wijze kan het
evenredigheidsbeginsel binnen de maatregelentoetsing worden gebracht?
Dit afsluitende hoofdstuk stond in het teken van een eigen analyse voor wat betreft de aard van
de maatregel. Hierbij zijn verschillende kritische kanttekeningen gemaakt omtrent de wijze
waarop de wetgever en rechter de maatregel hebben gekarakteriseerd en deze aan het ‘criminal
charge’ kader hebben getoetst.
In de eerste plaats geeft de verzekeringsratio, van waaruit de maatregel wordt bezien, een
beperkend beeld in de daadwerkelijke omvang en effect van de maatregel. De rechtsbetrekking
tussen het UWV en de uitkeringsgerechtigde bezit weliswaar overeenkomsten met private
verzekeringsrelaties, maar is mijns inziens niet beslissend in de definiëring van de maatregel. Dit
zou het publiekrechtelijke kader waaraan het UWV zijn sanctiebevoegdheid ontleent teveel
miskennen. Het verzekerde risico vormt de aanleiding voor het opleggen van de maatregel, maar
de gevolgen hiervan mogen niet op gelijksoortige gronden worden gebaseerd. Het schuld- en
compensatie ‘jasje’ waarin de maatregel wordt gestoken, doet geen recht aan de bestraffende en
afschrikwekkende werking die erachter steekt. Voor wat betreft het argument dat
uitkeringsgerechtigde zelf, middels werkhervatting, invloed kan uitoefenen op het (financiële)
effect van de maatregel, wordt over het hoofd gezien dat hierbij overige sociaal-economische
factoren een significante rol spelen.
Ten tweede heeft er naar mijn mening geen grondige toetsing aan de ‘criminal charge’ criteria
plaatsgevonden. Nog steeds worden dezelfde argumenten aangevoerd als de eerste CRvB
uitspraak in dit kader, inmiddels alweer pakweg twintig jaar geleden. Argumenten waar ook de
wetgever zich, bij de invoering van het duaal sanctiestelsel, aan heeft ontleend. Dit is onterecht,
mede omdat ten aanzien van diezelfde rechtspraak indertijd reeds kritiek was te bespeuren. Er
zou teveel zijn stilgestaan bij de eigen nationale classificatie, gebaseerd op het
verzekeringsprincipe van de WW, waardoor men aan een daadwerkelijk toetsing van de ‘aard van
60
de overtreden norm’ en de ‘aard en zwaarte van sanctie’ niet of onvoldoende toekwam. Met name
het opgeworpen argument dat de maatregel slechts dient ter ‘technische handhaving’, doet geen
recht aan de inhoudelijke beoordeling die zou moeten plaatsvinden. Hiernaast meen ik dat, voor
wat betreft de ‘aard van de overtreden norm’, betoogd zou kunnen worden dat de voorschriften
van artikel 24 en 26 WW indirect algemene reikwijdte hebben naar alle werknemers als
uitkeringsgerechtigden.
Tenslotte is het punitieve karakter, tot uiting komende in de ‘aard en zwaarte van sanctie’, naar
mijn mening in verschillende opzichten miskend, terwijl dit voor de maatregel de crux is in de
beoordeling of er sprake is van ‘criminal charge’. Zowel wetgever als rechter kennen de maatregel
slechts een reparatoir karakter toe en plaatsen dit, wederom, in de context van verzekering en
schade: het geldt ter compensatie voor de toegebrachte schade aan het werkloosheidsfonds. Deze
redering is mijns inziens te kort door de bocht; de maatregel bevat wel degelijk meerdere
punitieve elementen. Ik wijs in dit kader op de belangrijkste: de norminscherping en
terechtwijzing die met de maatregeloplegging gepaard gaat, de zwaarte waartoe de maatregel kan
‘oplopen’ (blijvende gehele weigering van de uitkering), alsmede de factoren waarmee rekening
gehouden wordt bij deze oplegging. Deze komen namelijk overeen met die van de klassieke
straftoemeting. Dit lijken mij valide argumenten om de maatregel als leedtoevoegend te
karakteriseren, zeker nu dit (de leedtoevoeging) niet in het kader van herstel van de rechtmatige
toestand geschiedt. Hiervoor zijn immers andere herzienings- en intrekkingsbepalingen in de WW
voorhanden.
5.3 Beantwoording probleemstelling
Na bovenstaande samenvatting is het tijd de probleemstelling, die aan het begin van deze scriptie
is opgeworpen, in herinnering te roepen:
‘In hoeverre valt de maatregel ex artikel 27 WW als ‘criminal charge’ te kwalificeren en onder het
beschermingsbereik van artikel 6 EVRM, en in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, te scharen?’
Een analyse van het ‘criminal charge’ kader, heeft geresulteerd in een positieve beantwoording van
het kwalificatievraagstuk . Mede ten aanzien van het punitieve karakter van de maatregel hebben
de wetgever en rechter verschillende steken laten vallen, en zijn er verschillende aanwijzingen
voorhanden die erop wijzen dat de maatregel leedtoevoegend is. Gezien de extensieve
interpretatie die het EHRM van artikel 6 EVRM erop nahoudt, lijkt aanname van ‘criminal charge’
niet ondenkbaar. Dit geldt des te meer indien men bedenkt dat het EHRM de neiging heeft
sanctionering in die rechtsgebieden waar de grenzen in de handhaving steeds diffuser worden,
zoals het sociaal verzekeringsrecht, als zodanig te kwalificeren. De ‘juridische kwalificatie naar
nationaal recht’ is in dit kader nog maar van geringe betekenis. De ‘aard en zwaarte van de
sanctie’ geldt in dit kader, samen met de ‘aard van de overtreden norm’, zijn de criteria die als
beslissend sluitstuk gelden.
De maatregel is naar mijn mening aldus als ‘criminal charge’ te kwalificeren, waardoor het
evenredigheidsbeginsel via artikel 6 EVRM werking zou kunnen hebben. Het voordeel hierbij
61
zou zijn dat de maatregelbesluiten vol, in plaats van marginaal, getoetst worden. We hebben
echter ook gezien dat de WW reeds zelf afstemming tussen de maatregel en ernst van de
gedraging/mate van verwijtbaarheid beveelt, alleen voor wat betreft de blijvende gehele weigering
van uitkering (artikel 27 lid 1 en 2 WW) is hier een aantoonbare discrepantie. Nu de
evenredigheidsproblematiek zich niet tot de maatregelen strekt welke zijn opgelegd met het
gebruik van de discretionaire bevoegdheid van het UWV (artikel 27 lid 3 en 4 WW), zou ervoor
gekozen kunnen worden de verschillende sanctiegevolgen van de blijvende gehele weigering op
andere wijze op te lossen.
5.4 Aanbevelingen
Teneinde een balans in artikel 27 lid 1 en 2 te bereiken, zou men ervoor kunnen kiezen het
toetsingsverbod van artikel 3:4 lid 1 Awb, bijvoorbeeld door een vergelijkbare ‘tenzij’-formule in
lid 2 op te nemen, te laten vervallen.219 Op deze wijze zou de ‘criminal charge’ discussie minder
relevant zijn, nu de oplossing wordt gezocht in de rechterlijke toetsing. Dat rechterlijke
betrokkenheid corrigerend en goed functioneert, is reeds af te leiden uit de wijze waarop de
rechtspraak omging met maatregeloplegging ten tijde voor de invoering van de Wet BMTI. Het
evenredigheidsbeginsel werd indertijd, als abbb zijnde, in de rechterlijke beoordeling betrokken.
De variëteit aan mogelijke ‘excuserende omstandigheden’ is groot,220 waardoor deze rechterlijke
vrijheid mij niet meer dan logisch lijkt.
Voor een volledige toetsing van deze omstandigheden in verhouding tot de evenredigheid, is
‘criminal charge’ kwalificatie echter noodzakelijk. Een marginale toetsing beperkt de rechter in die
zin dat het alleen ziet op de afweging gemaakt door het UWV (is het besluit kennelijk
onredelijk?). De vraag is in hoeverre te verwachten is dat de mogelijkheid van rechterlijke
toetsing, zeker als deze ‘vol’ geschiedt, een last zal vormen voor de rechterlijke macht. Ik denk
dat een eventuele run naar de rechter in dit kader onvermijdelijk is teneinde de volle toetsing
geheel tot zijn recht te laten komen. Eventueel zou in het beleid van het UWV reeds een
voorportaal gemaakt kunnen worden in de vorm van een extra motiveringseis heeft, zodat
aangebrachte evenredigheidsgeschillen bij de rechter sneller beoordeeld en afgedaan kunnen
worden.
Indien ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel onwenselijk wordt bevonden, dan lijkt mij
herziening van artikel 27 lid 8 WW de moeite waard. Hierin komt het UWV de bevoegdheid toe
van maatregeloplegging af te zien indien hiervoor dringende reden aanwezig zijn. Aan het begin
van deze scriptie is reeds gebleken dat deze bepaling in feite een dode letter is. 221 De wetgever
Zo ook Krijnen in zijn noot onder CRvB 5 april 2000, RSV 2000/152.
In het kader van de evenredigheidstoets speelde voor de invoering van de Wet BMTI onder meer de
volgende omstandigheden een rol: de duur van het handelen/nalaten (CRvB 9 oktober 1990, RSV 1991/38),
de voorgeschiedenis (CRvB 23 oktober 1990, RSV 1991/94) , redenen voor ontslagname (CRvB 14 augustus
1990, RSV 1990/359), intentie van betrokkene (CRvB 13 november 1990, RSV 1990/106) en bewustheid van
het verzuim (CRvB 9 oktober 1990, RSV 1991/38).
221 Zie § 2.3.2.
62
219
220
heeft benadrukt dat evenredigheidstoetsing onder lid 8 niet toegestaan is,222 maar niet iedereen
volgt dit standpunt. Een interpretatie van het begrip ‘dringende reden’ waarbij rekening wordt
gehouden met de ernst van het gedrag van uitkeringsgerechtigde, zou juist recht doen aan de
fundamentele betekenis van het evenredigheidsbeginsel in het sanctierecht. Dit geldt des te meer
nu de abbb’s elders in de WW (bijvoorbeeld artikel 36 lid 4 WW), wel doorwerking hebben. 223
Een ruimere invulling aan de ‘dringende reden’ zou niet alleen dit interpretatieverschil wegnemen,
maar het geeft lid 8 weer een betekenis die van toegevoegde waarde is voor de toepassing van het
evenredigheidsbeginsel.
De oplossing kan aldus worden gezocht in enerzijds de aanvulling van artikel 27 lid 2 WW met
een ‘tenzij’-formule vergelijkbaar aan lid 1 gekoppeld aan ‘criminal charge’ kwalificatie. Op deze
wijze zou men volle rechterlijke toetsing van de maatregel aan het evenredigheidsbeginsel kunnen
realiseren. Anderzijds zou een ruimere invulling van lid 8 het mogelijk maken verschillende
‘excuserende omstandigheden’ onder de noemer ‘dringende reden’ te scharen, waardoor het
evenredigheidsbeginsel ook op artikel 27 lid 2 WW gevallen toegepast kan worden.
Zoals eerder is uiteengezet brengt ‘criminal charge’ kwalificatie van de maatregel moeilijkheden met
zich mee inzake de rechtsgang. De vraag is of de kosten en tijd die ingaan in de effectuering van
volledige rechtsbescherming via artikel 6 EVRM in verhouding staan tot het daadwerkelijk
geconstateerde mankement, namelijk evenredigheidstoetsing van de artikel 27 lid 2 WW
gevallen.224 Gezien het feit dat in overige categorieën van uitkeringsweigering
evenredigheidstoetsing mogelijk is (artikel 27 lid 6 WW), dient deze vraag ontkennend te worden
beantwoord. De meest voor de hand liggende, en de minst ingrijpende, oplossing is aanpassing
van de ‘dringende reden’ van lid 8. Een nadere (wettelijke) aanduiding van dit begrip, waarin een
evenredigheidstoets is verwerkt, zou de ongerechtvaardigde discrepantie die nu bestaat tussen lid
1 en 2 doen wegnemen en lid 8 hiermee weer een toegevoegde waarde in de rechtspraktijk geven.
Twee vliegen in een klap dus. Dat een dergelijke benadering tot marginale in plaats van volle
toetsing van het evenredigheidsbeginsel leidt, is niet kwalijk nu dit de uniformiteit (qua soort
toetsing) ten opzichte van de rest van artikel 27 (lid 3 en 4) WW ten goede komt.
Kamerstukken II, 1994/95, 23 909, nr. 8, p. 33.
Het betreft hier een terugvorderingsbepaling. Zie J. Kooiman, 'Zwaardere sancties in de Werkloosheidswet',
Rechtshulp 1996-11, p. 9.
224 Zie nader over de verhouding tussen lichte bestuurlijke sanctionering en de mate van rechtsbescherming
F.M.J. den Houdijker, ‘Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van spanning?’, in:
F.M.J. den Houdijker, S.K. Gabriël & J.A.M.A.Sluysmans, Bestuurlijke punitieve sancties, Den Haag: Boom
Juridische Uitgevers 2006, p. 37-40.
63
222
223
LITERATUURLIJST
Literatuur
De Haan, Drupsteen & Fernhout 1998
P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel 2:
Bestuurshandelingen en waarborgen, Deventer: Kluwer 1998.
De Haan, Drupsteen & Fernhout 2001
P. de Haan, Th. G. Drupsteen & R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Deel I:
Ontwikkeling, Organisatie, Instrumentarium, Deventer: Kluwer 2001.
Den Houdijker 2006
F.M.J. den Houdijker, ‘Rechtsbescherming bij bestuurlijke punitieve sancties: een bron van
spanning?’, in: F.M.J. den Houdijker, S.K. Gabriël & J.A.M.A.Sluysmans, Bestuurlijke punitieve
sancties, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2006, p. 9-54.
De Moor-Van Vugt 1995
A. de Moor-Van Vugt, Maten en gewichten. Het evenredigheidsbeginsel in Europees perspectief, (diss. KUB),
Zwolle: Tjeenk Willink 1995.
De Waard 2010
B.W.N. de Waard, ‘De matigende rechter: Evenredigheid en bestuurlijke boeten’, in: T.
Barkhuysen, W. den Ouden, & J.E.M. Polak, Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag:
Boom Juridische uitgevers 2010, p. 469-487.
Gerards 2006
J.H. Gerards, ‘Rechterlijke belangenafweging in het publiekrecht’, RMTehmis 2006-4, p. 147-159.
Gerards 2007
J.H. Gerards, ‘Het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb en het Europese recht’, in: T.
Barkhuysen, W. den Ouden & E. Steyger (red.), Europees recht effectueren. Algemeen bestuursrecht als
instrument voor de effectieve uitvoering van EG-recht, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2007, p. 73-113.
Goudswaard & Heerma van Voss 2006
K.P. Goudswaard en G.J.J. Heerma van Voss, ‘Handhaving in de sociale zekerheid’, in: F.C.M.A.
Michiels en E.R. Muller (red.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer: Kluwer
2006, p. 639-652.
Haas 2009
F.J.P.M Haas, Bestuurlijke boeten in het belastingrecht, Deventer: Kluwer 2009.
64
Hazewindus 1991
W.G.A. Hazewindus, ‘De strafkorting als administratieve sanctie’, NJB 1991, p. 633-639.
Hazewindus 1994 a
W.G.A. Hazewindus, ‘WW-sanctie: géén criminal charge!’, NJB 1994, p. 440.
Hazewindus 1994 b
W.G.A. Hazewindus, naschrift op ‘WW-sanctie terecht geen criminal charge?’, NJB 1994, p. 753.
Hazewindus 1996
W.G.A. Hazewindus, ‘Schuld en boete in de sociale zekerheid’, NJB 1996, p. 1157-1162
Klosse & Noordam 2010
S. Klosse & F.M. Noordam, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2010.
Kooiman 1996
J. Kooiman, 'Zwaardere sancties in de Werkloosheidswet', Rechtshulp 1996-11, p. 3-20.
Lenos 1999 a
E.E.V. Lenos, ‘Mensenrechterlijke en bestuursrechtelijke waarborgen bij handhaving van de
sociale zekerheid’, NJCM-Bulletin 1999-6, p. 736-749.
Lenos 1999 b
E.E.V. Lenos, ‘Boeten en maatregelen met mate? Toetsing door de rechter aan het
evenredigheidsbeginsel’, SR 1999-7/8, p. 184-189.
Lenos 1998
E.E.V. Lenos, Bestuurlijke sanctietoepassing en strafrechtelijke waarborgen in de sociale zekerheid
(diss. Leiden), Lelystad: Koninklijke Vermande 1998.
Loonstra & Zondag 2010
C.J. Loonstra & W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke themata, Den Haag: Boom Juridische uitgevers
2010.
Pennings 2003
F.J.L. Pennings, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11, Deventer: Kluwer
2003.
Pennings 2006
F.J.L. Pennings, Nederlands sociaalzekerheidsrecht in een internationale context, Monografieën Sociaal
Recht, Deel 35, Deventer: Kluwer 2006.
65
Pennings & Damsteegt 2009
F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Monografieën Sociaal Recht, Deel 11,
Deventer: Kluwer 2009.
Roording 1994
J.F.L Roording, Sanctierecht in de belastingen en sociale zekerheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1994.
Riphagen 2000
J. Riphagen, ‘Ontslag, verwijtbare werkloosheid en de Wet boeten en maatregelen: evenredigheid
exit?’, AA 2000, p. 886-892.
Schlössels en Zijlstra 2010
R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Deventer: Kluwer 2010.
Schutte 1995
N.J. Schutte, ‘De strafkorting in de WW, strafvervolging of niet?’, SMA 1995, p. 103-110.
Vande Lanotte & Haeck 2004
J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 2: Artikelsgewijze commentaar, Volume I,
Antwerpen: Intersentia 2004.
Vande Lanotte & Haeck 2005
J. Vande Lanotte en Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 1: Algemene beginselen, Antwerpen:
Intersentia 2005.
Verheul 1994
J.M. Verheul, Sanctiebegrip en sanctiesamenloop in de sociale zekerheid (preadvies), Reeks VvA 21, Alphen
aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1994.
Jurisprudentie
EHRM 27 juni 1968, nr. 1936/63 (Neumeister/Oostenrijk)
EHRM 8 juni 1976, NJ 1978, 224 (Engel e.a./Nederland)
EHRM 27 februari 1980, NJ 1980, 561(Deweer/Belgie)
EHRM 23 juni 1981, NJ 1982, 602 (Le Compte, Van Leuven en de Meyere)
EHRM 26 maart 1982, nr. 8269/78 (Adolf/Oostenrijk)
EHRM 10 februari 1983, NJ 1987, 315 (Albert en Le Compte)
EHRM 21 februari 1984, NJ 1988, 937 (Özturk)
EHRM 28 juni 1984, nr. 7819/77; 7878/77 (Campbell and Fell)
EHRM 23 oktober 1985, NJ 1986, 102 (Benthem/Nederland)
EHRM 25 augustus 1987, NJ 1988, 938 (Lutz)
EHRM 22 mei 1990, NJ 1992, 454 (Weber)
66
EHRM 27 augustus 1991, nr. 13057/87 (Demicoli)
EHRM 27 juni 1993, RSV 1994, 69 (Schuler-Zgraggen/Zwitserland)
EHRM 24 februari 1994, NJ 1994, 496 (Bendenoun)
EHRM 23 maart 1994, NJ 1994, 506 (Ravnsborg)
EHRM 24 september 1997, JB 1997, 281 (Garyfallou AEBE/Griekenland)
EHRM 23 september 1998, nr. 68/1997/852/1059 (Malige)
EHRM 23 juli 2002, nr. 34619/97 (Janosevic/Zweden)
HR 19 juni 1985, NJ 1986, 104
CRvB 14 augustus 1990, RSV 1990/359
CRvB 9 oktober 1990, RSV 1991/38
CRvB 23 oktober 1990, RSV 1991/94
CRvB 13 november 1990, RSV 1990/106
CRvB 21 december 1993, RSV 1994/132
CRvB 4 mei 1995, RSV 1995/260
CRvB 5 april 2000, RSV 2000/151 en 152
CRvB 14 februari 2001, RSV 2001/108
CRvB 8 december 2004, USZ 2005/96
CRvB 24 juni 2009, USZ 2009/246
ABRvS 9 mei 1996, JB 1996/158 (Maxis-Praxis)
Rb. Roermond 6 november 1997, USZ 1997/297
Rb. Assen 12 maart 1999, USZ 1999/203
Parlementaire stukken
Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3
MvT WW herziening 1986
Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 3
Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 7
Kamerstukken II 1994/95, 23 909, nr. 8
Kamerstukken II 1995/96, 23 909, nr. 15
MvT Wet BMTI
Nota naar aanleiding van het verslag Wet BMTI
Nota van wijziging Wet BMTI
Derde nota van wijziging Wet BMTI
Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3
MvT aanvulling Awb
Kamerstukken II 2005/06, 30 370, nr. 3
MvT wijziging WW-stelsel en ontslagrecht
Kamerstukken II 2011/12, 33 015, nr. 3
MvT wijziging artikel 24 lid 7 WW
67
Regelgeving
Goedkeuringswet van 28 juli 1954,
Stb. 1954, 335;Trb. 1951, 154
EVRM
Wet van 9 september 1949, Stb. J 423
Wet van 6 november 1986, Stb. 1986, 566
Wet van 25 april 1996, Stb. 1996, 248
WW 1949
WW 1986
Wet BMTI
Besluit van 23 augustus 2007, Stb. 2007, 304
Besluit van 18 maart 2008, Stcrt. 2008, 80
Besluit van 25 juni 2009, Stb. 2009 265/266
Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten
Beleidsregel maatregelen UWV
Aanpassingswet vierde tranche Awb
Elektronische bronnen
Rapportage klachteninventarisatie UWV 2006
Stichting de Ombudsman, Perfect geregeld? Een inventarisatie van klachten over de dienstverlening van het
UWV,
februari
2006,
p.
14/15,
<http://www.deombudsman.nl/sites/default/files/docs/publicaties/rapport_UWV_Perfect_ge
regeld.pdf >.
Stijnen 2011
R. Stijnen, Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het bestuursrecht: een rechtsvergelijking tussen
het Nederlandse strafrecht en bestraffende bestuursrecht, mede in Europees perspectief,
<http://repub.eur.nl/res/pub/26859/H_11.pdf>.
68

Pak de fiets o f OU Minder vlees, meer

Stappenplan

EE 38 -Wereldoriëntatie splitse

Lees verder

uitspraak - Mensenhandelweb

nemo tenetur - BijzonderStrafrecht.nl

"Wet maatregelen bestijding voetbalvandalisme

PB no.071 2014 Nadere subsidieregels

bezwaar - 1 percent.nl

Energie Audit Verslag 2013 en plan 2014 17102014 def (2)