Onderzoeksplan - Rekenkamer Oost

Quickscan externe inhuur Overijssel
Onderzoeksplan
Colofon
De Rekenkamer Oost-Nederland is een onafhankelijk orgaan dat onderzoek doet naar de
doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur van de
provincies Gelderland en Overijssel.
De bestuursleden van de Rekenkamer zijn: de heer drs. M.M.S. Mekel (voorzitter), de
heer drs. R.S. de Heus EMIA RO (plv. voorzitter) en mevrouw mr. Th.O.J. Lucardie. De
secretaris-directeur is de heer drs. C.F.M. Bruggink RO.
Dit onderzoeksplan is voorbereid door een onderzoeksteam bestaande uit de heer T.J.
Koppe MA en mevrouw ir. N. van der Beek.
Rekenkamer Oost-Nederland
Achter de Muren Zandpoort 6
7411 GE Deventer
Telefoon: 0570 – 66 58 00
[email protected]
www.rekenkameroost.nl
Twitter: @RekenkamerOost
De foto op de omslag is afkomstig van Hegeman+.
Quickscan externe inhuur Overijssel
Onderzoeksplan
Deventer, mei 2014
Leeswijzer
In dit onderzoeksplan beschrijven we de opzet van onze quickscan naar externe inhuur
bij de provincie Overijssel. De keuze voor dit onderzoeksonderwerp is in belangrijke
mate voortgekomen uit een verzoek van de Auditcommissie om dit onderwerp te
verkennen.
Het onderzoeksplan is als volgt opgebouwd. In het eerste hoofdstuk beschrijven we de
aanleiding, context en focus van de quickscan. De onderzoeksopzet wordt in het tweede
hoofdstuk beschreven. Hierbij gaan we onder andere in op de doel- en vraagstelling en
de onderzoeksmethodiek. In de bijlagen vindt u de geraadpleegde bronnen en personen
en een terugkoppeling op de inbreng van de Auditcommissie over de gewenste insteek
van het onderzoek.
2
Quickscan externe inhuur Overijssel
Inhoudsopgave
Leeswijzer ........................................................................................2
1
Inleiding ...............................................................................4
1.1
1.2
2
3
Aanleiding en context ................................................................................4
Focus van het onderzoek ...........................................................................4
Onderzoeksopzet .................................................................6
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8
Quickscan externe inhuur Overijssel
Bijlage 1:
Bijlage 2:
Bijlage 3:
Doelstelling.................................................................................................6
Vraagstelling...............................................................................................7
Afbakening quickscan.................................................................................7
Normenkader .............................................................................................8
Onderzoeksmethodiek ...............................................................................9
Betrokkenheid Provinciale Staten ..............................................................9
Planning................................................................................................... 10
Slotopmerkingen ..................................................................................... 10
Geraadpleegde bronnen ......................................................................... 11
Geraadpleegde personen ........................................................................ 12
Terugkoppeling inbreng vanuit de Auditcommissie ............................... 13
1
Inleiding
In dit eerste hoofdstuk beschrijven we de aanleiding voor en de context van de quickscan
externe inhuur. Daarnaast gaan we in op de focus van het onderzoek.
1.1
4
Aanleiding en context
Quickscan externe inhuur Overijssel
De Auditcommissie van de provincie Overijssel vroeg eind 2013 de Rekenkamer een
verkenning uit te voeren naar externe inhuur bij de provincie.1 Deze vraag komt voort
uit de bezuinigingsopgave die de provincie in 2012 heeft ingezet. De ambtelijke
organisatie moet in 2015 zijn verkleind van 847 fte naar maximaal 753 fte.2 In het licht
hiervan heeft de Auditcommissie diverse vragen over de mate waarin en de wijze
waarop de provincie gebruik maakt van externe inhuur. Op basis van deze politieke
belangstelling en de recente bezuinigingsopgave bij de provincie zien wij aanleiding om
een quickscan uit te voeren naar externe inhuur.
Deze quickscan moet worden bezien binnen de context van het Hoofdlijnenakkoord
2011-2015. Aan de ene kant is sprake van een bezuinigingsopgave op de reguliere
formatie, maar aan de andere kant is inhuur nodig voor het realiseren van de
investeringsagenda Kracht van Overijssel van circa € 1 miljard. Daar is bij de
onderhandelingen over het Hoofdlijnenakkoord 2011-2015 ruimte voor gegeven. We
maken daarom in de quickscan onderscheid tussen de inhuur van externen binnen de
reguliere formatie en de inhuur van externen voor het uitvoeren van de
investeringsimpuls Kracht van Overijssel.
1.2
Focus van het onderzoek
We kiezen – in aansluiting op de vragen vanuit de Auditcommissie – voor een quickscan
naar externe inhuur met een brede invalshoek. De quickscan dient Provinciale Staten
inzicht te geven in de omvang en samenstelling van de externe inhuur binnen de
provinciale organisatie. We nemen daarbij ook de uitbesteding (uitbesteed werk) mee
om het beeld compleet te maken. De focus ligt in de quickscan op het systeem van
1
Provincie Overijssel (21 november 2013). Brief Auditcommissie (PS/2013/980). Vergadering 6 november 2013.
2
Provincie Overijssel (september 2012). Kerntakenbegroting 2013, p. 327.
externe inhuur dat de provincie hanteert en in hoeverre dit systeem waarborgt dat de
inhuur rechtmatig en doelmatig plaatsvindt. We kijken daarnaast vanuit signalerend
oogpunt naar de uitwerking van het systeem in de praktijk. Voor een diepgaander beeld
van de praktijk is een dossieronderzoek nodig. Dit valt echter buiten de reikwijdte van
de quickscan.
5
Quickscan externe inhuur Overijssel
2
Onderzoeksopzet
In dit hoofdstuk beschrijven we de opzet van de quickscan. Daarbij komen
achtereenvolgens de doel- en vraagstelling, afbakening, normenkader, methodiek en de
betrokkenheid van Provinciale Staten aan de orde. Daarna geven we de planning weer.
We sluiten het hoofdstuk af met enkele slotopmerkingen.
2.1
6
Doelstelling
Quickscan externe inhuur Overijssel
Doel
Het doel van de quickscan is het verschaffen van inzicht aan Provinciale Staten over de
omvang en samenstelling van externe inhuur door de provincie Overijssel, en daarnaast
in hoeverre de sturing en beheersing van inhuur van externen binnen de provinciale
organisatie op orde is. Daarbij maken we onderscheid tussen de externe inhuur binnen
de reguliere formatie en de externe inhuur voor de investeringsimpuls Kracht van
Overijssel. Om een volledig beeld te geven, verschaffen we daarnaast inzicht in de
uitbesteding.
Definities
Uitbesteding valt niet onder de definitie van externe inhuur die de provincie Overijssel
(en het Rijk) hanteert, zie het onderstaande kader.
Definitie externe inhuur:
Het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de provincie Overijssel in
dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, door
middel van het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid,
zonder dat daar een arbeidsovereenkomst c.q. aanstelling tussen opdrachtgever en
de private organisatie aan ten grondslag ligt.
Definitie uitbesteding (uitbesteed werk):
Er is sprake van uitbesteed werk als de ingehuurde partij een concreet product
oplevert (dat in de opdracht is gedefinieerd en gespecificeerd, onder vermelding van
concrete productspecificaties), waarbij de (provinciale) opdrachtgever niet stuurt op
de wijze waarop het product tot stand komt en er ook verder geen sprake is van
directe aansturing door de (provinciale) opdrachtgever.
Bron: Provincie Overijssel (6 januari 2012). Memo Voorstel wijziging kostensoorten in verband met splitsing in
externe inhuur en uitbesteed werk.
Het onderscheidend criterium tussen externe inhuur en uitbesteding is of er wel of geen
(directe) aansturing plaatsvindt door de provincie. Inhuur van uitzendkrachten valt
bijvoorbeeld wel onder externe inhuur want zij worden direct aangestuurd door de
provincie, maar een opdracht voor het opleveren van een bodemonderzoek of MER
studie door een externe organisatie niet. Hier vindt de aansturing bij de externe
organisatie plaats; zij zorgen voor de inzet van capaciteit en deskundigheid om het
product te realiseren. Voor het geven van een volledig beeld vinden we het echter van
belang beide onderdelen in het kwantitatieve deel van de quickscan mee te nemen. In
beide gevallen wordt immers deskundigheid en/of capaciteit extern ingekocht.
2.2
Vraagstelling
Centrale vraag
Wat is de omvang en samenstelling van externe inhuur en uitbesteding bij de provincie
Overijssel en in hoeverre is het rechtmatig en doelmatig inhuren van externen binnen de
ambtelijke organisatie geborgd?
Onderzoeksvragen
7
Quickscan externe inhuur Overijssel
Ontwikkelingen
1. Wat is de omvang en samenstelling van de externe inhuur (zowel de reguliere
inhuur als de inhuur voor de investeringsimpuls) en uitbesteding in de periode 20102013 afgezet tegen de totale loonsom?
2. Hoe ontwikkelt de externe inhuur en uitbesteding binnen de reguliere formatie zich
in relatie tot de bezuinigingsopgave op de formatie?
Beleid en uitvoering
3. Welke visie heeft de provincie op externe inhuur en welk beleid en afwegingskader
hanteert zij?
4. Welke signalen zijn er over de inhuur van externen in de praktijk en sluiten deze aan
op het geformuleerde beleid en de spelregels?
Controle en verantwoording
5. Op welke wijze wordt binnen de ambtelijke organisatie controle gehouden op
externe inhuur?
6. Hoe worden Provinciale Staten hierover geïnformeerd?
2.3
•
Afbakening quickscan
We kiezen voor het uitvoeren van een quickscan. Dit betekent dat we ons niet gaan
verdiepen in dossiers, maar dat we ons beperken tot de beleidslijnen en het
systeem dat de provincie hanteert voor externe inhuur en in hoeverre daarin de
rechtmatigheid en doelmatigheid geborgd zijn. De praktijk nemen we daarbij vanuit
een signalerend oogpunt mee. Voor het onderzoek hebben we een normenkader
opgesteld (zie paragraaf 2.4). De quickscan moet leiden tot een korte rapportage
(factsheet) over externe inhuur bij de provincie Overijssel waarin we Provinciale
Staten op basis van onze conclusies een of meerdere aanbevelingen kunnen
meegeven.
In het onderzoek beperken we ons tot de ontwikkeling van de externe inhuur en
uitbesteding in de periode 2010-2013. Door deze keuze kunnen we een vergelijking
maken tussen de vorige coalitieperiode en de huidige periode waarin de actuele
bezuiniging op de formatie is ingezet.
We laten vragen omtrent doeltreffendheid (het bereiken van effecten met externe
inhuur) in de quickscan buiten beschouwing. Dit heeft twee redenen. In de eerste
plaats richtten de vragen van de Auditcommissie zich vooral op de achtergronden en
doelmatigheid van de inhuur (zie bijlage 3). In de tweede plaats willen we, gezien
het karakter van de quickscan, de tijds- en capaciteitsinvestering relatief beperkt
houden.
Voor wat betreft externe inhuur bij verbonden partijen beperken we ons tot de
waarborgen vanuit de provincie voor naleving van de Wet normering topinkomens.
•
•
•
2.4
Normenkader
De normen die we toepassen in de quickscan komen voort uit de algemene normen voor
goed bestuur en bestaand (rekenkamer)onderzoek naar externe inhuur.
Tabel 1 Normenkader
8
Quickscan externe inhuur Overijssel
Deelvraag
Norm
Ontwikkelingen
Administratief:
• De provincie beschikt over een eenduidig, volledig en juist overzicht
van de externe inhuur en uitbesteding in de periode 2010-2013.
Beleid:
• De provincie beschikt over een visie op externe inhuur.
• De provincie heeft beleidskaders voor externe inhuur.
• Er is een eenduidig afwegingskader om tot externe inhuur over te
gaan.
• De visie, het beleid en het afwegingskader voor externe inhuur zijn in
lijn met het (strategisch) personeelsbeleid.
Uitvoering (dit onderzoeken we op systeemniveau):
• Het beleid wordt binnen de provincie eenduidig toegepast en
aangestuurd.
• De provincie heeft procedureel en organisatorisch maatregelen
getroffen voor een doelmatige (kostenbewuste) en rechtmatige
3
(naleving van regels) inkoop van externen.
• De provincie evalueert achteraf de geleverde prestaties.
Rapportage:
• De provincie heeft het systeem zodanig ingericht dat controle en
verantwoording zijn geborgd.
Beleid en
uitvoering
Controle en
verantwoording
3
Waaronder waarborgen voor de naleving van de Wet normering topinkomens.
2.5
Onderzoeksmethodiek
Ter oriëntatie voerden we in april en mei gesprekken met de Auditcommissie en
ambtenaren van de provincie Overijssel. Met de commissieleden spraken we over de
aanleiding en het doel van het onderzoek. In overleg met de ambtenaren keken we naar
wat er (administratief) mogelijk is. De input vanuit de Auditcommissie en ambtenaren is
meegenomen in dit onderzoeksplan. In bijlage 3 zijn de opmerkingen vanuit de
Auditcommissie opgenomen en de wijze waarop wij hiermee zijn omgegaan.
Bij de uitvoering van de quickscan maken we onderscheid tussen een kwantitatief en
kwalitatief deel.
Kwantitatief
Een belangrijk deel van dit onderzoek bestaat uit een analyse van de gegevens over
externe inhuur en uitbesteding. Hiervoor vragen we bij de provincie Overijssel diverse
data op uit de financiële administratie. Aan de hand van deze gegevens beantwoorden
we de eerste twee onderzoeksvragen.
9
Quickscan externe inhuur Overijssel
Kwalitatief
De overige vier deelvragen beantwoorden we door middel van kwalitatief onderzoek.
Dit deel bestaat uit een analyse van P&C-documenten, interne (beleids)documenten en
procesbeschrijvingen. Daarnaast interviewen we onder andere de provinciesecretaris en
ambtenaren van P&O, Project- en programmamanagement, financiën en inkoop. Naast
het raadplegen van de ambtelijke organisatie interviewen we de voormalig accountant
(PWC). Gedurende het onderzoek bekijken we of het van meerwaarde is om ook
gesprekken te voeren met een of meerdere brokers4. Zij zorgen (deels) voor de
personele invulling van de externe inhuur bij de provincie Overijssel.
Om een goed beeld te krijgen van de praktijksituatie rond externe inhuur bij de
provincie (onderzoeksvragen 4) spreken we met de Ondernemingsraad. We vragen hen
in welke mate externe inhuur een thema is dat binnen het provinciehuis leeft en welke
ervaringen er bij hen zijn.
2.6
Betrokkenheid Provinciale Staten
We spraken met de Auditcommissie van provincie Overijssel over de gewenste
onderzoeksrichting. De commissieleden vroegen we daarnaast om feedback te geven op
het onderzoeksplan. Na afronding bespreken we het resultaat van de quickscan met de
Auditcommissie.
4
Zie voor meer informatie: www.overijssel.nl/overijssel/ambtelijke/inzetdesk.
2.7
Planning
We startten de quickscan in april 2014. Als product zien we een kort verslag (factsheet).
Dit verslag willen we in de zomer afronden. Het resultaat bespreken we met de
Auditcommissie. In september volgt de publicatie, het bestuurlijk hoor en wederhoor en
de behandeling in de Staten(commissie).
Wanneer
April
Mei
Mei/juni
Juni/juli
Juli-september
10
Actie
• Onderzoeksplan opstellen
• Benaderen Auditcommissie voor input
• Onderzoeksplan afronden (verwerken feedback) en
publiceren
• Afspraken maken informatieverzameling/interviews
• Informatieverzameling en interviews
• Rapportage (bevindingen)
• Ambtelijk hoor en wederhoor
• Opstellen conclusies en aanbevelingen
• Verwerken ambtelijke reactie
• Afronding quickscan
• Bespreken resultaat met Auditcommissie
• Publicatie quickscan
• Bestuurlijk hoor en wederhoor
• Behandeling quickscan in Staten(commissie)
Quickscan externe inhuur Overijssel
Voor een goed verloop van de planning zijn we afhankelijk van een tijdige
informatieaanlevering door de provincie.
2.8
•
•
•
5
Slotopmerkingen
Deze onderzoeksopzet is opgesteld op basis van een globale verkenning van het
onderwerp. Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal kan de aanpak
gedurende het onderzoek worden bijgesteld. Als deze bijstelling naar ons oordeel
tot majeure aanpassingen van de opzet leidt, zal dit door ons schriftelijk worden
gecommuniceerd.
De Rekenkamer deelt aan PS en GS alle opmerkingen en bedenkingen mee die wij
naar aanleiding van onze bevindingen van belang achten. Ook als dit niet expliciet
onderdeel is van de onderzoeksopzet.
Voor de uitvoering van het onderzoek is de Rekenkamer bevoegd alle documenten
die berusten bij het provinciebestuur te onderzoeken. Het provinciebestuur
verstrekt desgevraagd alle inlichtingen die de Rekenkamer ter vervulling van haar
taak nodig acht.5
Artikel 184 Provinciewet.
Bijlage 1:
Geraadpleegde bronnen
Documenten provincie Overijssel
• Brief Auditcommissie PS/2013/980 (21 november 2013). Vergadering 6 november
2013 en Verslag vergadering 12 september 2013.
• De kracht van Overijssel (april 2011). Hoofdlijnenakkoord 2011-2015. Inspireren,
innoveren en investeren.
• HRM-beleid 2013-2016 (26 april 2013).
• Inzetdesk provincie Overijssel (12 februari 2013). Inkoopmatrix. Versie 002.
• Inzetdesk provincie Overijssel (12 februari 2013). Metaproces voor
Interimprofessionals. Versie 002.
• Inzetdesk provincie Overijssel (12 februari 2013). Proces voor Interimprofessionals.
Versie 002.
• Leidende principes HRM provincie Overijssel (6 april 2012). Vertaalslag naar
doorontwikkeling.
• Statenvoorstel PS/2012/759 (25 september 2012). Kerntakenbegroting 2013.
• Voorstel wijziging kostensoorten in verband met splitsing in externe inhuur en
uitbesteed werk (6 januari 2012). Interne memo.
11
Quickscan externe inhuur Overijssel
Overige documenten
• BZK (20 oktober 2004). Meer focus op externe inhuur. Plan van aanpak.
• PIANOo Expertisecentrum Aanbesteden (november 2011). Handreiking extern
inhuren. Via www.pianoo.nl.
Bijlage 2:
Geraadpleegde personen
Gesprekken provincie Overijssel
• Dhr. Anderson – Concerncontroller, provincie Overijssel
• Dhr. Hoekstra – Team backoffice financiën, provincie Overijssel
• Mw. Kamphuis – Teamleider P&O, provincie Overijssel
• Dhr. Timmerman – Provinciesecretaris, provincie Overijssel
Betrokken Statenleden bij de Auditcommissie Overijssel
• Dhr. Heskamp – Statenlid PvdA
• Dhr. Van Hofwegen – Statenlid D66
• Dhr. Schipper – Statenlid VVD
• Dhr. Van de Vinne – Statenlid CDA
• Dhr. Westert – Statenlid ChristenUnie, voorzitter Auditcommissie
Overige oriënterende gesprekken
• Dhr. Nijkamp – Secretaris Rekenkamercommissie Deventer
12
Quickscan externe inhuur Overijssel
Bijlage 3:
Terugkoppeling inbreng vanuit de
Auditcommissie
Op 17 april 2014 spraken we met de Auditcommissie over de insteek voor de quickscan
externe inhuur. In deze bijlage staat de terugkoppeling over de wijze waarop wij met de
inbreng vanuit de Auditcommissie zijn omgegaan.
Tabel 2
Terugkoppeling inbreng Auditcommissie
Ingebrachte onderwerpen en vragen
13
Quickscan externe inhuur Overijssel
Algemeen:
• Een breed onderzoek naar externe inhuur, dus inclusief
adviesdiensten (uitbesteding)
• Inzicht in de schaal en wijze waarop de provincie gebruik
maakt van externe inhuur.
Achtergrond van externe inhuur:
• Waarom huurt de provincie extern in en is dit niet aanwezig
binnen de eigen organisatie (capaciteit en deskundigheid)?
• In hoeverre huurt de provincie in voor aanvullende
projecten?
• Realisatie van de bezuinigingen, en relatie tussen het aantal
fte en externe inhuur (formatieontwikkeling)
Doelmatigheid en rechtmatigheid:
• Doelmatigheid bij externe inhuur en realiseren van prestaties
en effecten (outcome).
• Afwegingen bij keuze voor externe inhuur en in hoeverre is
prijs doorslaggevend?
• Externe inhuur om de kwaliteit en kennis in de eigen
organisatie te verhogen. Is het kwalitatief nodig?
• Criteria waarop getoetst wordt als meerdere partijen
inschrijven.
• In hoeverre wordt bij hetzelfde thema steeds weer
ingehuurd?
Risico’s:
• Het beeld leeft in de maatschappij dat mensen bij overheden
‘de ene deur uitgaan en de andere weer binnenkomen als
dure ZZP’er’.
• Het substitutie-effect: het vervangen van eigen personeel
door (gelijkwaardig) ingehuurd personeel.
Terugkoppeling
We kiezen voor een quickscan met
brede invalshoek.
Dit maakt onderdeel uit van de
quickscan.
We gaan onderzoeken voor welke
doelen de provincie inhuurt.
Zie voorgaande opmerking.
We brengen de ontwikkeling in beeld
in de periode 2010-2013.
We beoordelen de waarborgen voor
doelmatigheid en rechtmatigheid in
het beleid. De praktijk nemen we
vanuit signalerend oogpunt mee. De
outcome valt buiten de quickscan.
Zie voorgaande opmerking.
Zie voorgaande opmerking.
Zie voorgaande opmerking. Hier gaat
het vooral om rechtmatigheid.
We onderzoeken of dit gemonitord
wordt.
Voor deze vraag is een
dossieronderzoek nodig. We bekijken
wel de ontwikkelingen en eventuele
signalen nemen we mee.
Zie voorgaande opmerking.

Download Report