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Instituto Nicaragüense de
Investigaciones y Estudios Tributarios
ANJF
Alianza Nicaragüense
por la Justicia Fiscal
Balance de la Ley
de Concertación
Tributaria
Índice
2
A. Dos pilares del estudio
1. Esencia y apariencia de la política ﬁscal
2. Trasfondo de los tributos
3
3
4
B. Reformas tributarias 1990-2015
1.
Inicio de las transformaciones (1990-1997)
2.
Continuidad y nuevas distorsiones (1997-2001)
3.
Asomos del régimen cedular IR (2002-2006)
4.
Ley de Concertación Tributaria (2007 a la fecha)
5
6
7
8
9
C. Aspectos estructurales
1.
Características esenciales de la LCT
2.
Alcances de la tributación 2004-2014
D. Aspectos jurídicos
1.
Legalidad ﬁscal en entredicho
2.
Vacíos, desacatos y errores en la LCT
E. Naturaleza y contenido de los impuestos
1.
Impuesto sobre la Renta (IR)
2.
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
3.
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
F.
Exoneraciones y privilegios especiales
1.
Gasto tributario
2.
Política nacional de incentivos ﬁscales
3.
Casos especiales
Índice
Presentación
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40
42
G. Capital humano y administración tributaria
1.
Carrera administrativa tributaria
2.
Recaudación y productividad
3.
¿Racionalidad presupuestaria en la DGI?
4.
Organización e incidencia del personal
5.
Deuda tributaria y lo contencioso ﬁscal
47
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48
49
50
50
Propuestas
53
Bibliografía
55
El Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios Tributarios
(INIET), estimó necesario realizar un Balance de la Ley de Concertación
Tributaria, luego de haber transcurrido sus dos primeros años de vigencia, y
ﬁnalizado el cierre del primer trimestre del 2015, período de declaración y
pago del Impuesto sobre la Renta correspondiente al año ﬁscal 2014.
Considerando que los autores de la Ley de Concertación Tributaria, no se
han caracterizado por ofrecer información oﬁcial que tome el pulso y rinda
cuentas de estos cambios en el sistema tributario, el presente esfuerzo que
hoy entregamos al público, se propone dos objetivos:
1. Aportar información actualizada, hasta donde ello es posible en las
condiciones actuales del país, y acompañarla de elementos de
análisis que puedan contribuir al desarrollo de la conciencia crítica
sobre nuestra realidad ﬁscal.
2. Promover la difusión del pensamiento y el debate democrático
alrededor del sistema tributario, a ﬁn de disponernos en mejores
condiciones para la defensa y transformación de una Hacienda
Pública regida por el principio de sostenibilidad ﬁnanciera con
equidad social.
Managua, 29 de abril 2015
Presentación
Presentación
Esencia y apariencia de la política ﬁscal
Trasfondo de los tributos
1.
Dos pilares del
estudio
A. Dos pilares del
estudio
Esencia y apariencia de la política ﬁscal
Este balance de la Ley de Concertación Tributaria, LCT (Ley No.822, publicada en La Gaceta, Diario
Oﬁcial, No. 241 del 17 de diciembre de 2012), tiene como punto de partida las transformaciones del Estado
nicaragüense determinadas durante el último quinquenio por la incidencia de actores privilegiados –élite
empresarial ante todo– en alianza estratégica con un Poder Ejecutivo que excluye al resto de la sociedad. A
su vez, este derrotero de reforma del Estado cuenta con instituciones a su servicio, que a través de procesos
controlados diseñan y salvaguardan sus intereses (Menkos, 2013 -2015).
No hay que llamarse a engaño: toda política pública en general y su correspondiente política ﬁscal en
particular –entendida esta última como la razón vital de las ﬁnanzas públicas– constituyen inevitablemente
expresiones materiales de relaciones de poder. El caso de la realidad centroamericana no es diferente. La
reconstrucción del Estado siempre resultará de la interacción de actores hegemónicos, instituciones donde
operan y procesos mediante los cuales dichos actores producen “sus” políticas públicas (Schneider 20102013 e ICEFI 2012).
Pero no se vaya a creer que la premisa esbozada en los dos párrafos anteriores, es teoría abstracta que nos
alejará de esta evaluación de la reforma tributaria. Todo lo contrario, vamos a colocarla como el norte del
análisis cuyo punto de llegada será palpar, mediante constataciones empíricas, el impacto real de la Ley de
Concertación Tributaria y su rendición de cuentas frente a los postulados de sostenibilidad ﬁnanciera y
equidad social.
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BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
2.
Trasfondo de los tributos
Veamos nuestra segunda tesis. De la misma manera que, por ejemplo, la computadora se nos presenta
como un notable apoyo de la buena escritura– pero ocultando con disimulo el entramado socioeconómico
que hizo posible su fabricación– , los impuestos aparentan ser cargas asépticas sin causa ni origen, que la
sociedad está obligada apagar sencillamente porque así lo dispone la ley “en aras del progreso”,
descuidando los entre telones de las políticas públicas que los han determinado.
“El impuesto no es un asunto técnico, sino eminentemente político
y ﬁlosóﬁco, sin duda el primero de todos. Sin impuestos no puede
haber destino ni capacidad colectiva para actuar. Así ha sido siempre.
En el centro de toda conmoción política importante encontramos una
revolución ﬁscal ” Thomas Piketty, El capital en el siglo XXI, 2015.
Por ello, el enfoque de economía política de la ﬁscalidad es vital para desentrañar el porqué de los
cambios, y para detectar con claridad quiénes son los ganadores y perdedores reales de las reformas
tributarias; para advertir por qué y cómo actúan los lobbies, y cuáles intereses inclinan la balanza a la hora
de las decisiones legislativas cruciales. Una situación muy diferente será si optamos por permanecer
inmóviles y renuentes al análisis frente al espejismo de una tasa del IR, cuya disminución prometen los
gobiernos pero se olvidan de cumplir, o ante la exoneración concedida a unos sí y a otros no, o viendo pasar
ingenuamente frente a nuestros hogares el supuesto entierro del 15% del IVA a productos de la canasta
básica, aunque irónicamente beneﬁcie más a ricos que a pobres.
Recomendamos consultar recientes avances sobre el tema en: La
Economía Política de las Reformas Impositivas Recientes en América
Latina. 2014-2015. http://www.wilsoncenter.org/sites/default/ﬁles
/La%20Economia%20Politica%20de%20las%20Reformas%20Imp
ositivas%20Recientes%20En%20America%20Latina.pdf.
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Reformas tributarias
1990-2015
B. Reformas tributarias
1990-2015
Inicio de las transformaciones (1990-1997)
Continuidad y nuevas distorsiones (1997-2001)
Asomos del régimen cedular IR (2002-2006)
Ley de Concertación Tributaria (2007 a la fecha)
A continuación examinaremos los principales momentos de las reformas tributarias acontecidas
durante los últimos 25 años, mediante una somera pincelada técnica que nos sirva de plataforma referencial
para luego anclarnos en lo que al ﬁn y al cabo nos interesa, es decir, la valoración del impacto de la Ley de
Concertación Tributaria luego de sus dos primeros años de existencia (2013 y 2014), lapso más que
suﬁciente para adentrarnos en la madurez y eﬁcacia de su desempeño.
En esta periodización –saturada de frustrados intentos de articulación de políticas hacia la
sostenibilidad ﬁnanciera con equidad–, observará el lector un hecho curioso que trasciende la mera
coincidencia cronológica. Nos referimos a la práctica generalizada en cada uno de los gobiernos de
acometer dos procesos, o momentos de reforma tributaria, en sus respectivas administraciones: Violeta
Chamorro, 1990-1997; Arnoldo Alemán, 1997-2001; Enrique Bolaños, 2002-2006, y Daniel Ortega,
2007-2011, incluido su segundo período presidencial en curso.
Sin excepción, los discretos resultados (para caliﬁcarlos con extrema benevolencia) en todas las
reformas del último cuarto de siglo, pusieron al desnudo la reincidencia neoliberal de hegemonía del
mercado a costa del Estado, y de modiﬁcar el sistema de impuestos con exclusivos propósitos
recaudatorios a contrapelo de la agudización de inequidades y exclusión social. Los cambios en el
Impuesto sobre la Renta, Impuesto al Valor Agregado (antes Impuesto General al Valor, IGV), al comercio
exterior, principalmente el Impuesto Selectivo al Consumo (antes Impuesto Especíﬁco de Consumo, IEC),
y los aranceles de protección temporal, aunado al creciente e incontrolado proceso de otorgamiento de
exoneraciones tributarias y tratamientos especiales, caracterizan una tendencia destinada en lo esencial a
5
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
preservar intereses de élites económicas y políticas en detrimento de sectores medios y de una población
altamente vulnerable.
Brillan por su ausencia: políticas ﬁscales orientadas a la progresividad impositiva asentada en los
principios de igualdad, generalidad, neutralidad y capacidad contributiva. En el capítulo, Aspectos
estructurales, explicamos estos ejes rectores de la tributación.
1.
Inicio de las transformaciones (1990-1997)
Con el tránsito de una economía centralizada en lo público, que imperó durante la revolución sandinista
(1979-1990), a una de economía de mercado, instaurada como dogma de fe en el período de la presidenta
Violeta Chamorro (1990-1997), se inauguró la corriente reformista de la década por medio de medidas de
simpliﬁcación impositiva, pero ante todo estableciendo un sistema tributario encabezado por el impuesto a
la renta de personas naturales y empresas (Decreto No. 70-90, 1990), de naturaleza típicamente personal y
global en sustitución del régimen impositivo atomizado y de multiplicidad de impuestos de los años 80,
cuyo pobre rendimiento tuvo como causa principal el proceso hiperinﬂacionario vivido durante la
revolución sandinista, que en la práctica operó como el “impuesto madre” de la década.
A ello se agregó la ejecución de una violenta oleada de privatización de bienes estatales y servicios
públicos, junto a una política de atracción de inversiones cimentada en desmedidas exoneraciones y
privilegios ﬁscales. Parecía ignorarse en esa época que la semilla del gasto tributario, plantada desde
entonces sin requisitos ni controles, llegaría a conﬁgurar, como adelante explicaremos, uno de los
máximos problemas estructurales de nuestro sistema ﬁscal, cuyo punto culminante lo alcanza la Ley de
Concertación Tributaria.
Cabe destacar, además, en este período la existencia de un procedimiento legislativo excepcional, que
inició en la década de los 80 y que fue generalizado por esa administración, el único en América Latina,
practicado desde 1990 hasta la reforma constitucional de 1995 –proceso histórico que revirtió la potestad
tributaria al Poder Legislativo, anteriormente arrebatada de hecho por el Ejecutivo desde ﬁnales de los
años 80 sin ningún asidero legal–. Nos referimos a que la Presidenta de la República, en consenso tácito
con la oposición sandinista–durante ese quinquenio de gobierno legisló de manera exclusiva en materia de
impuestos, ante el silencioso consentimiento de la Asamblea Nacional.
Veamos a continuación el impacto en la tributación nacional de la citada reforma a la Constitución
Política, realizada en 1995. Sin el ánimo de abundar en repasos históricos que podrían parecer fuera de
contexto, lo exponemos al lector por cuanto hoy en día se vienen detectando al rededor de la Ley de
Concertación Tributaria múltiples señales de retorno a esa práctica inconstitucional, mediante la cual el
Poder Ejecutivo crea, reforma o deroga tributos, mientras el artículo 114 de la Carta Magna lo prohíbe
explícitamente.
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BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Durante el primer quinquenio del período de gobierno de doña
Violeta Chamorro (1990-1997), tomó auge una experiencia inédita en
el mundo constitucional contemporáneo, relativo al ejercicio del
poder tributario, o facultad legislativa de crear, derogar, o reformar
tributos. Dicha práctica consistió en que el titular del Ejecutivo tuvo a
su cargo de manera exclusiva e indelegable, la potestad tributaria en
sustitución de la Asamblea Nacional. Lo anterior derivó de una
interpretación política de la Constitución que se impuso al derecho
iniciada a partir de la vigencia de la Carta Magna que a la fecha nos
rige (9 de enero 1987) durante el primer gobierno del Presidente
Daniel Ortega (1985-1990), y se profundizó en la administración
Chamorro, como lo hemos señalado. Sin embargo, tal circunstancia
de excepción y el correspondiente debate nacional acaecido a lo largo
del primer quinquenio de los años 90, sobre el cuestionado ejercicio
del poder tributario que ostentaba la Presidenta de la República,
fueron superados mediante la Reforma Constitucional de 1995. Así, el
artículo 114 de la Carta Magna desde hace 20 años preceptúa:
“Corresponde exclusivamente y de forma indelegable a la Asamblea
Nacional la potestad para crear, modiﬁcar o suprimir tributos”.
Consecuentes con el anterior comentario sobre los dos momentos de reforma estilados como una
constante por los cinco gobiernos del último cuarto de siglo, durante la administración Chamorro se
realizaron por medio de 16 decretos presidenciales promulgados de manera sucesiva en dos períodos
claramente deﬁnidos: mayo-septiembre de 1990 y diciembre del mismo año.
2.
Continuidad y nuevas distorsiones (1997-2001)
La Ley de Justicia Tributaria y Comercial (Ley No. 257, año 1997) fue la reforma impositiva primordial
de ese período de gobierno. Tres características la deﬁnen: primero, mantuvo inalterable la continuidad del
sistema de imposición a la renta global y personal, iniciada en 1990 por la administración de doña Violeta
Chamorro.
En segundo lugar, las indiscriminadas políticas de exoneraciones y privilegios ﬁscales no solo
mantuvieron la tendencia de años anteriores, sino que se profundizaron al extremo de cobrar notoriedad en
ese quinquenio de gobierno los reiterados escándalos y actos de corrupción vinculados al uso y abuso de las
ﬁnanzas públicas.
En tercer lugar, el segundo “golpe” de reforma del gobierno de Arnoldo Alemán (Ley No. 303, 1999),
trató infructuosamente de suplir el descenso de los ingresos tributarios causado por la tragedia del huracán
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BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Mitch, que motivó la usurpación de fondos de la cooperación internacional y los consiguientes escándalos
de mayúsculas dimensiones.
3.
Asomos del régimen cedular IR (2002-2006)
Durante el gobierno de Enrique Bolaños fueron impulsados dos procesos de reforma tributaria. El
primero, llamado de tanteo por personeros de gobierno, se expresó en la Ley de Ampliación de la Base
Tributaria (Ley No. 439, 2002). Su objetivo explícito fue estrictamente recaudatorio, que al ﬁn de cuentas
resultó frustrado en su rendimiento. Esta Ley No. 439 preservó la estructura del Impuesto sobre la Renta
que venían sosteniendo las dos anteriores administraciones, basado en el sistema de renta global y
personal.
No obstante, la segunda reforma, Ley de Equidad Fiscal (Ley No. 453, año 2003), constituyó la
principal apuesta de ese quinquenio de gobierno. Sus cambios fueron relevantes:
a) Inició la sustitución del sistema de imposición a la renta global y personal, imperante desde 1990, por
el sistema de imposición cedular y real. De esta manera se confería determinados ingresos un trato especial
y segregado de la masa gravable global, mediante la ﬁgura de la retención deﬁnitiva. Un gazapo curioso en
la Ley de Equidad Fiscal es que se olvidó deﬁnir qué signiﬁcaba dicha retención deﬁnitiva, pese a que
desde entonces ésta se reputó de hecho como una modalidad de pago del IR total y por una sola vez. Por
tanto, la retención deﬁnitiva es la ﬁgura técnica o modalidad operativa, que convierte en pago total del IR
una simple retención en la fuente. En cambio, la retención a cuenta implica un pago parcial anticipado
sujeto a aplicarse en la liquidación anual del IR, una diferencia cualitativa fundamental.
En el capítulo, Naturaleza y contenido de los impuestos, se explica
este sistema de imposición a la renta global y personal, en
contraposición al sistema de imposición cedular y real. La
comprensión de ambos regímenes será decisiva al momento de
analizar la Ley de Concertación Tributaria.
b) Aunque se intentó, sin buen suceso, reducir las exoneraciones y tratamientos especiales, cabe destacar
que esta reforma trajo consigo efectos concretos de aplicación inmediata, a saber: i) deducción de las
cotizaciones de Seguridad Social para el cálculo del IR de los asalariados; ii) tasa 0% únicamente para las
exportaciones, que signiﬁca devolución del IVA cuando no puede acreditarse, iii) crédito tributario como
incentivo a exportadores, y iv) retención deﬁnitiva a la renta ﬁnanciera.
8
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
4.
Ley de Concertación Tributaria (2007 a la fecha)
El análisis de la Ley de Concertación Tributaria (LCT), etapa conclusiva del período objeto de nuestro
estudio (1990-2015), no sería posible sin remontarnos a la gestión presidencial del comandante Daniel
Ortega iniciada en 2007, es decir, mucho antes de la vigencia de la LCT que inició en 2013. En primer
término, nuestra hipótesis de trabajo es que esta ley debe ser entendida e interpretada como un proceso que
despunta en 2007 y se prolonga en el tiempo. En segundo término, advirtamos que a lo largo de estos ocho
años y por medio de variantes impositivas dispersas, se identiﬁcan dos “golpes” o etapas de cambios de
carácter formal, mediante sendas leyes: No. 712, que reformó la Ley de Equidad Fiscal en 2009, y la No.
822, Ley de Concertación Tributaria, en 2012.
Antes de la primera reforma tributaria de la administración Ortega, oﬁcializada en 2009, los años 2007 y
2008 se caracterizaron por un silencio oﬁcial en materia de transformaciones, acompañado únicamente de
promesas de cambios integrales en la ﬁscalidad nacional. Pero no todo fue inercia, ya que, mientras tanto,
una avanzadilla de leyes y decretos presidenciales de alcance ﬁscal “resolvían” desordenadamente, y
sobre la marcha, necesidades de gobierno, o compromisos políticos de ocasión.
La tributación funcionó durante ese bienio más como una herramienta práctica del Ejecutivo, que como
la articulación de pasos previos a la anunciada reforma tributaria que supuestamente cambiaría de raíz el
modelo neoliberal, cabe agregar que a ﬁnales de 2008 surgían los primeros indicios de atención a un
proyecto de reforma tributaria que, desde la postrimerías del gobierno Bolaños, venía gestándose con
asesoría de organismo multilaterales. Luego, a partir del 2009 soplan vientos de cambio, en los que se
observan pasos concretos acompañados de excelentes diagnósticos gubernamentales sobre la imposición
nacional que, la verdad sea dicha, fueron compartidos públicamente con sectores representativos de la
sociedad. Sin lugar a dudas, el Ejecutivo se presentaba ante la nación con alentadoras credenciales que
avizoraban cambios.
Aquí una luz roja al lector: recuérdese que precisamente en ese período se viene diseñando el nuevo
modelo de alianza estratégica gobierno-gran capital, hegemónico hoy en día. ¿Para qué incorporamos este
llamado “político” en un proceso aparentemente “técnico”? Sencillamente porque el proyecto de Ley de
Concertación Tributaria que discretamente el Ejecutivo sometió a la Asamblea Nacional durante el último
trimestre de 2009 –cargado de complejidades técnicas cuestionables, trasplantadas de otras latitudes a
nuestra realidad nacional, pero también acompañado de medidas que “pisaban callos” a determinados
intereses creados–, en un santiamén fue demolido por las élites, quienes lo enviaron a retiro mientras
reformaban la Ley de Equidad Fiscal, ante la resignada impotencia del Poder Legislativo. Frente a la
eliminación de exoneraciones y el cese de privilegios ﬁscales, como la Bolsa Agropecuaria, entre otras
medidas abortadas, el Presidente de la República aﬁrmó que “los técnicos se habían excedido”, a la vez que
bautizaba la reforma que al ﬁnal se aprobó (Ley No. 712), como “la Reformita”. Parafraseando a Karl
Kraus, la cúpula empresarial parecía meditar en su fuero interno: Cuando el sol de la responsabilidad
tributaria está bajo, hasta las reformitas proyectan sombra.
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BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Continuaron los años 2010, 2011 y 2012, salpicados de leyes y decretos sueltos de incidencia tributaria,
muchos inconstitucionales, que aumentaban el desorden en un sistema ﬁscal que aún no se renovaba,
además del desconcierto generado por tanta promesa incumplida. Pero el 17 de diciembre de 2012, luego
de un proceso nuevamente de puertas cerradas a cargo de los dos actores que ya conocemos, se publicó la
Ley No. 822, en La Gaceta No. 241, el 17 de diciembre de 2012. Aquel proyecto de Ley de Concertación
Tributaria lanzada como “prueba y error” en el 2009, tomó vida jurídica, pero mutilado en sus aspectos
esenciales. Una breve historia de este proceso, puede consultarse en la revista Envío: “La increíble y triste
historia de la Reforma Tributaria”. http://www.envio.org.ni/articulo/4157.
Pero no bastó el desmantelamiento de principios básicos de un buen gobierno ﬁscal, ejecutado en 2012.
Las élites requerían “perfeccionar” lo conquistado. Es así que, dos años después, la Reforma de la Ley de
Concertación Tributaria, Ley No. 891, publicada en La Gaceta No. 240 del 18 de diciembre de 2014,
agregaba más inequidad en el sistema tributario al perpetuar exenciones y privilegios especiales.
10
Características esenciales de la LCT
Alcances de la tributación 2004-2014
1.
Aspectos
Estructurales
C. Aspectos
Estructurales
Características esenciales de la LCT
Hemos repasado brevemente la evolución de los procesos de reformas tributarias durante el último
cuarto de siglo en nuestro país, con énfasis en las etapas de la Ley de Concertación Tributaria. En el
presente capítulo enunciaremos los seis ejes primordiales de esta disposición legal, que en los siguientes
capítulos serán objeto de análisis, respaldado con hechos y datos. Pero antes de sustentar nuestras
premisas, haremos un alto en el camino para repasar los principios de igualdad, generalidad y equidad, o
capacidad contributiva, que dan vida y razón de ser al sistema tributario, y en particular al Impuesto sobre
la Renta, IR, en su conexión con los tributos al consumo –Impuesto al Valor Agregado, IVA, e Impuesto
Selectivo al Consumo, ISC–. Hemos tratado que la presentación de los conceptos de este recuadro,
abandonen la rigidez académica, por decirlo de alguna manera, y puedan aplicarse en la práctica viva de la
tributación nicaragüense.
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BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
El principio de igualdad, en su doble condición de igualdad ante la ley, concretado en materia
tributaria en la igualdad ante las cargas públicas, y de igualdad de las partes de la relación jurídica
tributaria, reivindica la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentren en
análogas situaciones. Este principio lo preceptúa nuestra Constitución Política en los artículos 27,
48, 104 y 105.
El principio de generalidad es una lógica derivación del anterior principio de igualdad: no se trata
de que todos deban, en términos absolutos, pagar tributos sino que nadie debe ser eximido por
privilegios personales. El gravamen debe establecerse de tal manera que cualquier persona cuya
situación coincida con la señalada como hecho generador, o causa de la obligación impositiva, debe
quedar sujeta a él. En términos genéricos consta en el artículo 27 de la Constitución Política.
Principio de capacidad contributiva. Se denomina también principio de proporcionalidad y
equidad y establece que los sujetos obligados deben contribuir a los gastos públicos en función de su
respectiva capacidad económica, debiendo aportar una cuota justa y adecuada de su renta o riqueza.
Nuestra carta Magna lo consagra en el artículo 114: “El sistema tributario debe tomar en
consideración la distribución de la riqueza y de las rentas”.
Se encuentran directamente relacionados con este principio, los conceptos de equidad horizontal
–toda persona en situación similar, o esencialmente igual, debe pagar impuestos similares– y de
equidad vertical –quienes disfrutan de más bienestar, deben soportar una carga mayor, o sea,
tratamiento desigual entre desiguales–. La combinación de estos factores determina que un impuesto
sea progresivo cuando extrae más recaudación a medida que la renta aumenta; es proporcional
cuando su aporte se mantiene relativamente constante, y es regresivo cuando la carga afecta con
mayor fuerza a los contribuyentes o sectores de renta más baja. Este principio de la capacidad de
pago se expresa en los impuestos directos, que gravan a las personas o empresas en tanto generadoras
de riqueza y de rentas, e indirectos que gravan el consumo de bienes y servicios, y solo afectan
“indirectamente” a las personas en tanto consumidores.
a) Consolidación del sistema de imposición cedular y real en sustitución del régimen de renta
global y personal. Esto signiﬁca que el IR integrado anteriormente de manera conglobada por todo
tipo de rentas e ingresos (principalmente en el período 1990-2009), ahora queda sometido a diferentes
“cédulas”, o tratamientos diferenciados dentro del mismo IR (dividendos, donaciones, utilidades
empresariales, intereses, etc.). He aquí un quiebre estructural en nuestro sistema de impuestos
(Acevedo, 2014).
b) Otorgamiento indiscriminado de exenciones, exoneraciones y tratamientos especiales. La
contaminación del sistema tributario a causa de este fenómeno adquiere, en el caso de Nicaragua,
niveles alarmantes expresados en un gasto tributario –sacriﬁcio del Estado por el subsidio que
implican estas concesiones de dispensar el pago de tributos– que nos coloca a la cabeza de América
12
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Latina: durante el período 2004-2010 el gasto tributario promedió nada menos que el 9.3% del
Producto Interno Bruto (PIB), y junto a la evasión y el contrabando que supera el 10% del PIB (MHCP,
2010, y BID, 2014), nos lleva erosiones ﬁscales intolerables a mediano plazo.
Las exenciones ﬁscales constituyen un recurso tan usado y abusado en Nicaragua por la cúpula
gobierno-gran capital, que han llegado incluso a ser consideradas por ellos como un negocio redondo
del Estado a quien no le cuesta nada concederlas y, en cambio, su propagación obra milagros en la
economía (Acevedo, 2014).
c)
Abandono del capital humano de la administración tributaria. Llama poderosamente la atención
un hecho que ha caracterizado los procesos de reforma tributaria del período 1990-2015, y de manera
especial las últimas reformas que desembocaron en la LCT. Nos referimos al abandono total (con el
uso de la palabra total nadie está exagerando), de estrategias de atención, formación, desarrollo y
consolidación del contingente que en la práctica hace posible las ﬁnanzas públicas. No bastan las
buenas intenciones, declaraciones, o medidas puntuales de capacitación superﬁcial; este objetivo de
interés nacional debe responder a una política pública que apueste decididamente por los servidores de
la ﬁscalidad, algo aún inexistente en Nicaragua.
d)
Anti-concertación tributaria. Una situación relevante que caracteriza a la LCT, tiene que ver con el
proceso antidemocrático llevado a cabo de principio a ﬁn durante su formulación. Fue evidente la
negación sistemática del derecho de participación que reivindicaron todos y cada uno de los sectores
no oﬁcialistas representativos de la sociedad nicaragüense, a ﬁn de que sus posiciones fuesen
ponderadas en pie de igualdad con el gran capital. Gremios, empresarios de todo nivel, académicos,
asalariados, profesionales independientes, cooperativas, y contribuyentes en general, no fueron
escuchados pese a la exaltación retórica de un cliché enarbolado por la élite política y económica:
“concertación tributaria”.
Aunada a esta condición impuesta y excluyente, emerge el caso crítico de una Hacienda Pública
diligente con la élite empresarial, negociadora a puerta cerrada y arquitecta de leyes con dedicatorias y
a la medida. Inevitablemente, la falta de acceso a la información, agudizado en los últimos años,
impide conocer el comportamiento de la ﬁscalidad, y las evaluaciones técnicas, económicas y
jurídicas que justiﬁcan las reformas.
e)
Ámbitos de la LCT. Es preciso advertir otra condición excepcional de la LCT: ignoró la imposición
nacional como un todo, al excluir áreas consanguíneas de la tributación del gobierno central, como lo
son el sistema impositivo municipal (Planes de Arbitrios de las alcaldías y demás tributos locales), y el
componente ﬁscal del comercio exterior (DGA). En este mismo sentido, otra restricción de fondo de la
LCT fue la inexistente renovación normativa del ámbito presupuestario y del endeudamiento público,
que junto al sistema tributario conforman la tríada ﬁscal (Medal, 2012 y 2013).
13
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Alcances de la tributación 2004-2014
2.
La LCT es el punto culminante de un proceso de interrelaciones de los ingresos tributarios con el
Producto Interno Bruto a través del tiempo, que para los efectos de este análisis principalmente abarcará el
período 2004-2014. El motivo de la elección de este decenio, tiene ante todo efectos prácticos que parten
desde: los primeros dos años de vigencia de la Ley de Equidad Fiscal, el análisis hasta los resultados de la
aplicación de la Ley de Concertación Tributaria durante sus primeros dos años.
a)
Presión tributaria. Una primera categoría que amerita revisión, es el comportamiento de la presión
tributaria media o carga tributaria –que consiste en la proporción del Producto Interno Bruto
destinada al pago de tributos o, dicho de otra manera, la estimación de los ingresos tributarios como
porcentaje del PIB–, la cual se incrementó en 3.2 puntos porcentuales entre 2004 y 2014, luego de
alcanzar el 15.4% del PIB en 2014 a partir del 12.1% en 2004. Observamos la incidencia de cada
impuesto en el nivel de la presión tributaria, junto a la representación gráﬁca del subsiguiente cuadro:
§
§
§
§
Impuesto sobre la Renta. El 71.4% de dicho incremento puede atribuirse al incremento en 2.3
puntos en la recaudación del IR. Pasó del 3.4% del PIB al 5.7% del PIB en dicho periodo.
Impuesto al Valor Agregado. Por su parte el IVA aportó el 41.8%, al incrementarse en 1.3%
puntos porcentuales como porcentaje del PIB. Pasó del 5% del PIB al 6.3%.
Impuestos Selectivos. La recaudación del ISC y otros impuestos especíﬁcos, se redujo como
fracción del PIB. Pasó del 3% del PIB al 2.5%, para una reducción de 0.5 puntos porcentuales y
una contribución negativa del 15.9% a la variación en la presión tributaria media.
Derechos Arancelaros a la Importación. Finalmente, los DAI y otros impuestos al comercio
exterior también mostraron una contribución negativa del 1.5% a la variación de la presión
tributaria media de la economía. Pasó del 0.7% al 0.6% del PIB.
EVOLUCIÓN DE LA PRESIÓN TRIBUTARIA GLOBAL Y POR PRINCIPALES IMPUESTOS
Fuente: INIET, Acevedo, MHCP y BCN.
14
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
El panorama ﬁscal centroamericano relativo a la presión tributaria que hemos venido explicando,
facilita poner en contexto la presencia de los impuestos en la generación de la riqueza de cada país de la
región. El siguiente gráﬁco comparativo de la presencia tributaria como porcentaje del PIB, concierne al
período 2011-2014:
INGRESOS TRIBUTARIOS COMO % DEL PIB
Fuente: INIET, Acevedo, MHCP y BCN.
b) Estructura de la recaudación por impuesto. Una vez abordado el peso de los impuestos en la
producción de la riqueza nacional de bienes y servicios (presión o carga tributaria), pasaremos a
identiﬁcar su evolución, transformaciones y estructura de la recaudación tributaria de la década 20042014.
§ La recaudación del IR vio incrementar su participación en dicha estructura del 28.4% de la
recaudación total al 37.4% de la misma entre 2004 y 2014.
§ En tanto, la participación del IVA permaneció sin observar cambios signiﬁcativos, al pasar del
40.8% en 2004 al 41% en 2014.
§ Por su parte, nótese como el ISC se redujo desde un 25% en 2004 hasta 16.4% en 2014. Finalmente,
los DAI y otros impuestos al comercio exterior mantuvieron constante su participación en 1% del
PIB.
De esta manera, el IR y el IVA pasaron del 69.9% del total de la recaudación de impuestos en 2004 al
78.5%, tributos que se consolidaron progresivamente a lo largo del período 2004-2014 como los
pilares fundamentales del sistema tributario nicaragüense.
15
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
En los siguientes cuadros presentamos, dos formas explicativas de la estructura de la recaudación
tributaria al detalle. Advertimos que por la falta de acceso a la información oﬁcial, el Impuesto sobre la
Renta no es posible desagregarlo en los años 2011 al 2014, circunstancia que impide conocer los tipos
de incidencia de este tributo en los diversos sectores de la vida nacional.
ESTRUCTURA DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA
Fuente: INIET, Acevedo, MHCP y BCN.
EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA
Fuente: INIET, Acevedo, MHCP y BCN.
16
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
c)
Desenlace 2014 y comparativo decenal. A la luz de la economía política de la tributación, un paso
decisivo del análisis de la información que venimos presentando en este apartado, la ponderación de
los comparativos interanuales, a saber: mientras el promedio porcentual del incremento recaudatorio
del período 2004-2012 fue de 16.7%, el correspondiente a los dos años de la Ley de Concertación
Tributaria, 2013-2014, es de 12.8%.
Con el ánimo de reivindicar la importancia de mejoras en la recaudación, cabría agregar una
conclusión que puede contribuir al realismo de este balance. Si la recaudación en córdobas corrientes
se incrementó en 321.5% entre 2004 y 2014, dicho aumento medido en dólares constantes de 2005,
solo alcanzó el 76.4%, resultado que demuestra la perversidad del impacto de la inﬂación y evidencia
la inﬂuencia de los precios en el devenir socioeconómico.
Este cuadro facilita el examen de las relaciones interanuales del período 2004-2014, sobre cuya base
realizaremos dos comentarios alrededor del IR e ISC.
TASAS DE CRECIMIENTO DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA TOTAL Y POR IMPUESTOS
Fuente: INIET, Acevedo, MHCP y BCN.
i)
Impuesto sobre la Renta: información oculta y las grandes paradojas. En lo que hace al 2014, que
podríamos llamar año de maduración de la LCT, se observa un importante incremento en la
recaudación del Impuesto sobre la Renta respecto del año 2013, cuyo crecimiento es del 11.1% al
19.1% respectivamente. No obstante, este sensible crecimiento se relativiza si tomamos en
consideración que se trata del primer año de la LCT, en que agregó al caudal recaudatorio del año 2014
el trimestre de declaración y pago del IR correspondiente al año ﬁscal 2013. Como sea, dos asuntos
primordiales debemos destacar:
Ante el crecimiento del IRen el 2014 –que podría ser efecto directo de la reforma tributaria– es irónico
enfrentar el secretismo oﬁcial que impide acceder al dato objetivo para ilustrar conclusiones
17
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
responsablemente documentadas. Por ejemplo, resulta imposible distinguir si el repunte de la
recaudación del IR durante el año 2014 se debió a la contribución de los sectores más dinámicos de la
economía –que hasta hoy no parecieran exhibir tal virtud–, o si tuvo como causa un aporte superior por
rentas del trabajo de los asalariados a quienes la LCT castigó obligando a pagar más IR, entre otras
causas, cuando se trata de empleos con ingreso variable (comisionista, por ejemplo) o de trabajadores
de período incompleto (asalariado que no laboró los 12 meses del año), según lo preceptúa el artículo
25 de la LCT y 19 de su Reglamento. Tampoco sería lo mismo el incremento en la recaudación del IR
de los Grandes Contribuyentes, que los aumentos de la participación en dicho tributo de la pequeña y
mediana empresa.
ii) El misterio del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). Mientras los niveles de recaudación del IR se
elevan moderadamente, y el IVA desciende a un 13.1% en los años 2013 y 2014, respecto del 16.8%
del promedio correspondiente al período 2004-2012, no deja de preocupar el alarmante descenso de la
recaudación del ISC como no se había observado en los últimos 10 años (a excepción del 2009,
afectado por la crisis ﬁnanciera internacional). ¿Por qué la recaudación en la industria ﬁscal, a la
cabeza los licores, alcanzó en el 2014 un espectacular índice negativo de 1.4%? ¿Por qué el ISC de las
importaciones, cuya desgravación es defendida ardorosamente por las autoridades hacendarias y la
élite empresarial, alcanzó un saldo negativo promedio en los años 2013 y 2014 de 7.5%, siendo que en
el período 2004-2012 el saldo promedio fue positivo en un 37.3?
Para mayores profundizaciones sobre los resultados de estos
desequilibrios estructurales en detrimento de la equidad ﬁscal,
sugerimos la obra más reciente en la región, publicada por CEPAL,
abril de 2015: "Desigualdad, concentración del ingreso y tributación
sobre las altas rentas en América Latina".(http://repositorio.cepal.org/
bitstream/handle/11362/37881/S1420855es.pdf?sequence=1)
18
Legalidad ﬁscal en entredicho
Vacíos, desacatos y errores en la LCT
Aspectos
Jurídicos
D. Aspectos
Jurídicos
Para iniciar este capítulo conviene dejar sentada una categórica posición técnica: tanto en la arquitectura
como en el contenido de la Ley de Concertación Tributaria, existen vicios legales de naturaleza estructural
que trascienden la impericia, y desmienten el pretexto de que sus autores políticos, para asegurar lo
primordial, asumieron el riesgo de la celeridad legislativa sin “formalismos”. Todo lo contrario, esta ley es
apenas el rostro maquillado de nuestra realidad ﬁscal.“No importa el derecho si se imponen los hechos”,
susurraban los actores de esta reforma, presentes en la Asamblea Nacional.
Sería inútil, entonces, pretender que mediante cambios radicales en la LCT se obtengan reales
transformaciones de nuestro sistema tributario. Es por la anterior premisa que, a guisa de ejemplos,
abordaremos las siguientes reﬂexiones. Para el balance de la Ley de Concertación Tributaria no interesa un
análisis jurídico en sí mismo, sino aproximaciones a la demostración de que lo legal será siempre la
Cenicienta, y maltrecho escudo, de insanas políticas ﬁscales. El Estado de Derecho trasciende la fría y
discrecional letra de la ley.
1. Legalidad ﬁscal en entredicho
En atención a lo sostenido líneas arriba, presentaremos tres ámbitos y casos representativos de cómo el
principio de legalidad ﬁscal es prisionero de vaivenes y conspicuas valoraciones alejadas de un sistema
ﬁscal estable y predecible, con reglas del juego clara y parejas de aplicación para todos por igual, conocidas
y acatadas por el poder público y los contribuyentes.
19
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
a)
Leyes y reglamentos tributarios
Los vacíos que aún persisten en la LCT; la reglamentación, extemporánea o inexistente, de leyes
ﬁscales –por ejemplo, los 60 días de plazo para reglamentar una ley, que el artículo 141 de la
Constitución Política ordena al Ejecutivo, fueron incumplidos en la reforma de diciembre 2014, Ley
No. 891, por lo que la Asamblea Nacional debe resolverlo mediante decreto legislativo–; las 15 leyes
de incidencia ﬁscal emitidas con posterioridad a la vigencia de la LCT –clara evidencia que la reforma
tributaria es un proceso poco visible pero incierto de cambios permanentes e inesperados–; la nulidad
de la gran mayoría de las disposiciones administrativas de la DGI, por no ser divulgadas
correctamente, en clara transgresión del principio de publicidad consagrado en los artículos 131 de la
Constitución Política, 5 del Código Tributario, y 1 del Decreto No. 20-94.
Los intentos vanos por desgastar el sistema de cuota ﬁja, mediante la doble tributación que la Ley
No. 891 provocó al confundir con el IR el tributo especíﬁco de este régimen, denominado Impuesto
de Cuota Fija –¿sabía usted que este régimen simpliﬁcado de 90 mil contribuyentes, tan perseguido
como paraíso recaudatorio, aportó el 0.83% de la recaudación tributaria en 2014?¿No será que el
problema reside en que la cuota ﬁja es guarida de evasores que la administración tributaria no es
capaz, o no tiene voluntad política, de castigar?–. En ﬁn, dejemos aquí esta enumeración que
pareciera interminable, para trasladarnos a dos asuntos por demás interesantes.
b)
El valor de la palabra y doble estándar
Un caso emblemático de inestabilidad institucional y legal, surgió a raíz de la reforma de la LCT,
diciembre de 2014. Esto nos exige remontarnos al contenido de la bandera del beneﬁcio ﬁscal
enarbolada por el gobierno y las élites, para “vender” y hacer potable la LCT en 2012. Nos referimos a
la promesa cristalizada en los artículos 23 y 52 de la LCT, consistente en reducir un punto porcentual
cada año, a partir del 2016,tanto dela tarifa del IR de los asalariados como de la alícuota del 30% del
IR empresarial.
Pero dos años después, la palabra empeñada en ley fue eliminada por la citada reforma de la LCT
(Ley No. 891). Los éxitos de la LCT pregonados por sus autores, fueron olvidados o nunca existieron.
Escuchemos al Presidente de la Comisión de Economía y Presupuesto de la Asamblea Nacional,
arriando aquella bandera y confesando que la actual productividad del IR acusa deﬁciencias:“Lo que
nosotros tenemos que hacer es no incrementar el Impuesto sobre la Renta, pero tampoco desgravarlo
gradualmente, porque va en contra del crecimiento del IR. Si el Impuesto sobre la Renta se nos ha
venido disminuyendo, es poco sensato mantener esa medida de desgravación gradual del IR, porque
es económicamente contraproducente” ( La Prensa 18 de marzo 2015).
c)
Jugando con dados cargados
El respeto a la legalidad impone límites y condiciones que garanticen el funcionamiento de las
instituciones. No deja de sorprender que el Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP), se
haya manifestado aún el día del Empresario, 2012: “En la búsqueda del marco apropiado que
necesitan las empresas para trabajar en base a nuestra visión organizativa y estructura profesional,
20
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
hoy en día COSEP tiene representación en más de 40 entidades público-privadas (…), siendo el
nombramiento más reciente la semana pasada en donde ocupamos un puesto en el Tribunal
Aduanero y Tributario Administrativo”. ¿Justicia ﬁscal “ocupada” por gremios que sustituyen a
representantes de intereses nacionales, probos y altamente caliﬁcados? ¿Méritos o cúpulas?
2.
Vacíos, desacatos y errores en la LCT
a)
Una confusión legal a favor del cooperativismo. A raíz de la Ley de Concertación Tributaria el
movimiento cooperativo fue uno de los sectores más asediados, tanto al ser promulgada la LCT como
en su reforma del 18 de diciembre de 2014 (Ley No. 891). Los aspectos esenciales de afectación
residen en tres elementos descollantes: i) a partir de cierto límite de ingresos anuales las cooperativas
estarán sujetas al pago del Impuesto sobre la Renta, sin importar que su naturaleza jurídica haya sido
respetada por todas las reformas acontecidas en el país, a excepción de la LCT, debiendo mencionarse
además que el anticipo del pago mínimo deﬁnitivo del IR resulta de imposible aplicación; ii) el
crédito tributario otorgado como incentivo a los exportadores, equivalente al 1.5% del valor FOB de
las exportaciones (artículo 273 de la LCT), le fue denegado sin fundamento técnico alguno en la
citada reforma; y iii) es notoria en la Ley de Concertación Tributaria y su reforma, una voluntad
política dirigida a restringir derechos del movimiento cooperativo, llegándose incluso al extremo de
reiterar obligaciones ﬁscales de las cooperativas que siempre han cumplido por estar consignadas en
ley.
Pero la contrapartida de estas afectaciones encuentra algunas ventanas, o vacíos legales, que el
movimiento cooperativo debe aprovechar, y que la LCT (Ley No. 822) y su reforma (Ley No. 891) no
previerón, ocasión que abre posibilidades jurídicas a las cooperativas para eludir la arbitraria
obligación de pago del IR. Vamos al detalle. Mientras el artículo 32 de la LCT reformado preceptúa
que las cooperativas con un monto anual mayor de 40 millones como ingresos brutos están obligadas
al pago del IR por el excedente de dicho límite, por su parte el artículo 35 reformado sustituye el
concepto de ingreso bruto anual por el de renta bruta. ¿Cuál es el punto relevante que interesa
destacar en esta diferenciación de ingreso bruto y renta bruta? El concepto de ingreso bruto abarca
ingresos gravables y no gravables, y la renta bruta únicamente concierne a los ingresos gravables. En
consecuencia, la base imponible del IR a las cooperativas solo abarcaría los ingresos gravables, y al
mantenerse las cooperativas en el marco de sus ﬁnes para los cuales fueron creadas oﬁcialmente, no
existirá aplicación alguna del IR mientras la DGI no demuestre que en sus ingresos brutos existen
ingresos gravables.
La gran batalla legal del movimiento cooperativo está en no pagar de manera automática el IR
porque la administración tributaria lo determine imperativamente, sino en demostrar que las
actividades propias de su giro no generan ingresos gravables habida cuenta de su naturaleza
intrínseca, y de ser parte de una economía social constitucionalmente reconocida. Insistamos, todo
acto de comercio se encuentra normado por la legislación mercantil; en cambio, todo acto
cooperativo se encuentra revestido de ﬁnalidades no lucrativas y de una misión de solidaridad entre
sus asociados y la institución cooperativa. Lo anterior no excluye que las cooperativas puedan estar
afectas al IR cuando eventualmente se aparten de los principios y normas que les rigen.
21
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
b)
Desobediencia y gazapos gubernamentales. La opacidad existente en los nichos ﬁscales
doméstico, llamado exoneraciones y tratamientos especiales, alcanza niveles de evidencia
incuestionable al examinar el incumplimiento gubernamental concerniente a dos aspectos legales
vinculados a la transparencia y acceso a la información pública.
i) Informe de exoneraciones. El artículo 286 de la Ley de Concertación Tributaria ordena al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con la Administración Tributaria y
Aduanera, publicar la información sobre las exoneraciones otorgadas. Llega incluso esta norma a
establecer las condiciones y requisitos de tal publicación: nombre del beneﬁciario, bienes y montos
exonerados, y base legal de soporte, así como la obligación de incorporarlo en los informes de
ejecución presupuestaria que el Ejecutivo remite periódicamente a la Asamblea Nacional y a la
Contraloría General de la República. Luego de 2 años y 4 meses de vigencia de la LCT, no existen
visos de cumplimiento.
ii) Recaudaciones. Hemos venido señalando a lo largo de este balance, que toda exención o
exoneración es un costo del Estado, “correspondiente al conjunto de impuestos y gravámenes que no
se generan por estar relacionados con actividades promocionadas, lo cual tiene un costo extra en la
administración tributaria, en la medida en que exigen que ésta tenga que discernir entre el universo de
potenciales contribuyentes, quién se está y quién no se está beneﬁciando con alguno de los regímenes
de incentivos” (Agosin et al, 2005). Por ello, el impacto de las exoneraciones debe analizarse desde el
lado de las recaudaciones tributarias no obtenidas o echadas a perder.
A propósito del principio de publicidad que debe regir la gestión pública, veamos el desacato del
artículo 290 de la Ley de Concertación Tributaria que ordena al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público informar públicamente el resultado de las recaudaciones brutas y netas, debiendo detallar las
devoluciones, compensaciones, otros créditos tributarios y certiﬁcados de crédito ﬁscal que se
hubieren aplicado con base en la ley. Va más allá esta ordenanza al aﬁrmar que el reporte actualizado
de las recaudaciones, debe incorporarse en los informes de ejecución presupuestaria que el MHCP
está obligado a remitir periódicamente a la Asamblea Nacional y a la Contraloría General de la
República. Luego de 2 años y 4 meses de vigencia de la LCT, tampoco existen visos de cumplimiento
de esta obligación.
Continuemos identiﬁcando, a título indicativo, tres nuevos casos que ponen en entredicho la
presunta seriedad de una cuidadosa “concertación” legal.
iii) Un nuevo intérprete de la LCT. Preparémonos para abordar el caso de un auto-asalto practicado
por el Ejecutivo: en La Gaceta No. 29, del 13 de febrero de 2014, el Presidente de la República emitió
el Decreto No. 06-2014, cuyo análisis realizaremos desde varios ángulos de interés. En primer lugar,
el artículo 1 advirtió que su contenido tendría aplicación retroactiva a partir de la entrada en vigencia
de la LCT, o sea, catorce meses antes. La ﬂagrante violación al principio constitucional de
irretroactividad de la ley, consagrado en el artículo 38 de la Carta Magna, evidenció la automática
inviabilidad del Decreto.
En segundo término, el artículo 12 del mismo estableció otra violación constitucional de serias
repercusiones, como es el hecho que el Presidente de la República suplantaría a la Asamblea Nacional
22
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
en su facultad de interpretación auténtica de la ley, según lo preceptúa el numeral 2 del artículo 138
constitucional. ¿Un decreto dirimiendo contradicciones entre dos leyes? En el citado artículo 12 del
Decreto No. 06-2014, el Ejecutivo se arrogó la facultad de “resolver” una supuesta contradicción
entre dos artículos de la LCT: “En el caso de la antinomia existente entre lo establecido en el numeral
2 del artículo 288 y el artículo 294, ambos de la LCT, prevalecerá lo dispuesto en este último
artículo”. Dejamos al estudioso la tarea de veriﬁcar el interés de resolver esta antinomia,
técnicamente inexistente, porque en aras del espacio no trataremos aquí a pesar de que daremos una
pista al investigador: ¿será que tal objetivo pretendía restablecer una exoneración derogada?
En tercer lugar, el Decreto trajo consigo un elemento positivo como fue la especiﬁcidad
reglamentaria que requerían los costos y gastos deducibles. Pero el desenlace de este caso tan
controversial por sus inocultables inconstitucionalidades, adquirió ribetes interesantes al ser
derogado el Decreto 06-2014 por el Decreto No. 08-2014, publicado en La Gaceta No. 35, del 21 de
febrero de 2014. Veamos. La violación al principio de irretroactividad de la ley y la suplantación de
una atribución exclusiva del Poder Legislativo por parte del Presidente de la República para realizar
la interpretación auténtica de la ley, fueron desaciertos jurídicos reconocidos por el Ejecutivo, desde
luego dejó sin efecto el Decreto No. 06-2014.
No obstante, y aquí viene lo simpático del asunto, parece que tanto el Poder Ejecutivo como su
aliado estratégico, el COSEP, creen –pues así lo han hecho saber en alocuciones públicas, no por
escrito– que la derogación del Decreto No. 06-2014 trajo consigo la invalidez de todo su contenido, lo
cual es erróneo ya que los vacíos reglamentarios que llenó el Decreto No. 06-2014 conservan plena
vigencia y aplicación por haber sido integrados al Reglamento de la LCT (Decreto No. 01-2013). Lo
anterior no niega que las dos partes inconstitucionales de la ley que ya explicamos, se encuentren
irreversiblemente derogadas.
iv) Reformas legislativas inconstitucionales mediante fe de erratas. A 18 días de vigencia de la Ley
de Concertación Tributaria, los contribuyentes recibieron la noticia que en La Gaceta No. 10, del 18
de enero de 2013, fueron incorporadas veintinueve (29) correcciones de errores, que al contrastarlos
con el texto oﬁcial en los registros de la Asamblea Nacional, no existen tales errores. Dicho de otra
manera, mientras no se demuestre lo contario, este hecho constituye una evidente reforma legislativa
de facto realizada a través de la rectiﬁcación de “errores de digitación”, como se explicó para salir del
paso.
En adición, estos casos resultan agravados por el hecho de que las mencionadas fe de erratas se
divulgan en La Gaceta sin que nadie las suscriba, lógico requisito de obligatorio respaldo
institucional. Los ejemplos del recuadro adjunto, relacionados con cambios en el Impuesto Selectivo
al Consumo (ISC), incluidos en dicha publicación, conﬁrman que tales errores van más allá de
simples cuestiones de forma, para convertirse en reformas legislativas de amplio alcance.
23
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
PRODUCTO
TASA EN LCT
FE DE ERRATA
Tabaco homogeneizado o reconstituido
59%
0%
Los demás [tabacos]
59%
0%
Perfumes y aguas de tocador
15%
0%
Los demás [diamantes]
29%
0%
Champúes
15%
0%
Cuarzo piezoeléctrico
10%
0%
Catalizadores de platino en forma de tela o enrejado
30%
0%
Fuente: INIET, Acevedo, MHCP y BCN.
Aquí otro cambio legal signiﬁcativo efectuado mediante la “técnica” de la fe de erratas: la reforma
a la Ley de Concertación Tributaria de ﬁnales del año pasado (Ley No. 891, La Gaceta No. 240, del
18 de diciembre de 2014) disminuyó, para efectos de importación de vehículos automotores usados,
la antigüedad de fabricación de 10 a 7 años. Pero la magia de la fe de erratas asomaba de nuevo, y en
menos de un mes La Gaceta No. 10, del 16 de enero del 2015, se revirtió, a los 10 años originales, el
límite de los 7 años establecidos por dicha reforma.
Veamos la razón jurídica de nuestra preocupación, independientemente de que se hayan
restablecido beneﬁcios o condiciones preexistentes: el artículo 45 de la Ley Orgánica del Poder
Legislativo (Ley No. 606, reformada por la Ley No. 824), establece como función de la Primera
Secretaría de la Asamblea Nacional “poner en conocimiento de la Junta Directiva los errores
cometidos en la publicación de leyes para solicitar su corrección”, previa constatación de las
transcripciones en el Diario de Debates, que realiza un Comité de Estilo encargado de registrar lo
acontecido en el Plenario de la Asamblea Nacional. ¿Será que en esta veriﬁcación ordenada por la
ley, se escaparon estos 29 errores? ¿Por qué tales correcciones publicadas en el Diario Oﬁcial nadie
las suscribe?
Al respecto, también la Ley del Digesto Jurídico Nicaragüense (Ley No. 826, La Gaceta, No. 241
del 21 de diciembre de 2012), es cuidadosa en regular el mecanismo oﬁcial para subsanar errores
gramaticales y ortográﬁcos en las leyes, lo cual pareciera estar alejado del caso que nos ocupa. Queda
en manos del lector concluir si este procedimiento sui géneris encasilla en el artículo 432 del Código
Penal (Ley No. 641, La Gaceta Nos. 83 al 87, del 5 al 9 de mayo de 2008), que tipiﬁca el delito de
Abuso de autoridad o funciones.
v) Derogación del Impuesto Municipal sobre Ingresos (IMI). Un problema recurrente que por
muchos años afectó con este gravamen a los exportadores en los departamentos del país, fue tratado
de manera incorrecta en la Ley de Concertación Tributaria; situación que complicó aún más las
cosas. Para corregir legalmente dicha incongruencia, correspondía en la LCT incorporar la exención
del IMI por las exportaciones de bienes y servicios, en vez de cometer el gravísimo error de derogar
el impuesto. La falla cometida puede constatarse en el artículo 296 de la LCT que textualmente reza:
24
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
“Derogaciones. Deróguense las siguientes disposiciones: 6. Todo tributo regional interno o
municipal que grave los ingresos por exportaciones de bienes y servicios”.
Si el IMI grava los ingresos por exportaciones en el Plan de Arbitrios departamental (a diferencia
de Managua, cuyo Plan de Arbitrios no obliga a tributarlo), bastaba exonerar del IMI tales ingresos
en lugar de abolir por completo dicho impuesto. En otras palabras, para solucionar la aplicación del
gravamen a un caso particular (ingresos por exportaciones), eliminaron dicho impuesto municipal
por completo. Por tanto, con estricto apego al principio de legalidad, el IMI no es obligatorio para
ningún contribuyente en concepto de ingresos obtenidos en el territorio nacional, a causa de que el
IMI fue derogado en su totalidad. ¿Beneﬁcio a los contribuyentes o golpe a las alcaldías?
25
Impuesto sobre la Renta (IR)
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
Naturaleza y
contenido de los
impuestos
E. Naturaleza y
contenido de los
impuestos
En este capítulo presentamos un resumen de los principales cambios que introduce la Ley de
Concertación Tributaria (LCT) en los tributos nacionales: Impuesto sobre la Renta (IR), Impuesto al Valor
Agregado (IVA) e Impuesto Selectivo al Consumo (ISC).
1.
Impuesto sobre la Renta (IR)
El cambio fundamental de la LCT, a diferencia de las leyes de reformas tributarias anteriores, se da en el
Impuesto sobre la Renta, el cual pasa de un sistema que gravaba la renta de personas (naturales y jurídicas)
a otro que grava los diferentes tipos de renta, independientemente de que éstas sean percibidas por personas
naturales o jurídicas. La Ley de Concertación Tributaria signiﬁcó un paso decisivo en el cambio de un
sistema de imposición a la renta global y personal, hacia un sistema cedular y real, desnaturalizando así
su carácter de impuesto diseñado para propósitos redistributivos (Acevedo, 2014).
Según el principio de equidad vertical, el IR debe ser un impuesto progresivo, o sea que la carga relativa
del mismo debe ser proporcional a los ingresos. El principio de equidad horizontal establece que todos los
ingresos de similar cuantía, independientemente de su origen, deben ser objeto de igual tratamiento
tributario.
El sistema cedular atenta contra la equidad horizontal ya que dos contribuyentes con el mismo nivel de
renta podrían estar pagando diferentes montos de IR si las tasas que gravan los diversos tipos de renta son
distintas. Por ejemplo, tenemos a un trabajador que recibe un ingreso neto mensual por salario equivalente
27
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
a dos mil dólares, éste tendría una carga tributaria del 19% conforme la tarifa progresiva; en cambio, otra
persona que recibe este mismo ingreso en concepto de intereses por inversiones realizadas, estaría sujeto a
una retención deﬁnitiva del IR del 10%.
También se rompe la equidad vertical en el caso de un contribuyente que al dividir su renta en distintas
cédulas, sujetas a tasas más reducidas, podría terminar pagando una tasa inferior a la que pagaría un
individuo con menor renta global.
En la Ley de Equidad Fiscal (LEF), el IR de personas naturales y jurídicas estaba sujeto, en principio, al
criterio de renta global, se sumaban las rentas y una vez efectuadas las deducciones permitidas, se aplicaba
el gravamen correspondiente. El IR gravaba los ingresos de fuente nicaragüense de las personas naturales,
con una tarifa progresiva que establecía una exención en el primer tramo hasta los C$50.000.00 de ingresos
anuales, con una alícuota hasta el 30%, mientras a las personas jurídicas se le aplicaba una tasa uniforme
del 30%.
Los dividendos no estaban gravados, ni los intereses provenientes de depósitos cuyo saldo promedio
mensual fuese menor o igual a $ 5.000.00, pero sí los intereses con saldo superior a este monto con una
retención deﬁnitiva del 10%.
La reforma a la LEF aprobada en diciembre 2009 para ser aplicada a partir del 1 de enero 2010,
estableció principalmente retenciones deﬁnitivas del 10% para: los intereses en general y los dividendos.
Esta reforma inició el tránsito de la transformación del IR en un impuesto de carácter cedular, el cual se
culmina totalmente con la aprobación de la Ley de Concertación Tributaria vigente a partir del año 2013
que cambia por completo la naturaleza del IR, ya que pasa a deﬁnir y gravar de manera separada los
siguientes tipos de renta de fuente nicaragüense obtenidas por los contribuyentes, residentes y no
residentes:
Cada una de ellas está sujeta a un tratamiento tributario diferente, tanto en alícuotas como en
exenciones de tal manera que, sujetos que estén exentos del pago del IR en determinado tipo de renta, no
necesariamente están exentos en los restantes.
28
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
El cambio de un impuesto sobre la renta cedular y real signiﬁcó reducir la carga tributaria
relativa y preservar y/o expandir los privilegios tributarios de algunos segmentos sociales, los
de mayores ingresos económicamente, mientras que se intentaba captar parte de las diferentes
fuentes de renta devengadas por un número más extendido de sectores. El resultado es que la
carga del impuesto, en lugar de recaer con mayor peso sobre las personas de mayor capacidad
contributiva, tiende a gravar con mayor fuerza a los asalariados y otros elementos de la
sociedad no comprendidos en los estratos de mayores ingresos (Acevedo, 2014).
Seguidamente detallamos los aspectos más importantes en cada tipo de renta:
Rentas del trabajo
Los artículos 11, 12 y 17 al 29 de la Ley de Concertación Tributaria regulan las rentas del trabajo,
entendiéndose éstas como los ingresos percibidos por personas naturales residentes o no residentes
derivados del trabajo desempeñado por cuenta ajena, producto de una relación laboral, no de servicios
independientes. Esta Ley amplía el concepto de rentas del trabajo, en las que se incluyen salarios y demás
ingresos percibidos por razón del cargo, por ejemplo: sueldos, zonaje, antigüedad, bonos sobre sueldos,
sueldos variables, reconocimientos al desempeño y cualquier otra forma de remuneración adicional. Esta
deﬁnición no debe tomarse como sinónimo de hecho generador, es decir, no constituye una lista taxativa de
los conceptos gravados por el IR de rentas del trabajo, ya que algunos de ellos los considera la Ley como
rentas exentas.
Ingresos exentos. Las exenciones más relevantes del IR de Rentas del trabajo son:
§ Hasta los primeros C$ 100.000.00 (techo exento) al año.
§ Las indemnizaciones laborales hasta cinco meses de salarios que contempla el Código del Trabajo e
indemnizaciones adicionales hasta C$500,000.00 córdobas. Si estas indemnizaciones superan este
monto, el excedente estaría afecto a una retención deﬁnitiva del 10%.
§ Beneﬁcios en especie derivados de la convención colectiva. Esta medida tiene dos debilidades: la
primera, únicamente abarca especies, por lo que cualquier emolumento que reciba el trabajador en
dinero estaría gravado con el IR. La segunda, se requiere la aprobación de una convención colectiva.
Sobre esto último, cabe destacar que no en todas las empresas existen sindicatos ni se han aprobado
convenciones colectivas; sin embargo, cuentan con reglamentos internos en donde sí contemplan tales
beneﬁcios.
Por otro lado, existe una irregularidad entre el Código del Trabajo y la Ley de Concertación Tributaria,
por cuanto la primera norma cataloga con rango de Ley los acuerdos tomados entre los trabajadores y
el empleador. En otras palabras, hubo una modiﬁcación tácita a los convenios colectivos laborales
vigentes al momento de entrada en vigencia de la Ley de Concertación Tributaria.
§ Prestaciones pagadas por los regímenes de seguridad social, únicamente las pensiones y jubilaciones;
sin embargo, el Reglamento fue más allá incluyendo los subsidios.
29
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
§ Prestaciones pagadas con fondos de ahorro y/o pensiones distintos de la seguridad social avalados por
autoridad competente. El 14 de octubre del 2013, el Ministerio del Trabajo publicó una normativa que
contenía los requisitos para que los contribuyentes obtuvieran de esa institución la aprobación para
formalizar sus fondos de ahorro y/o pensiones. Nótese que esta normativa fue publicada 10 meses
después de la entrada en vigencia de la Ley de Concertación Tributaria, por lo que durante este período
ningún contribuyente pudo aprovechar este beneﬁcio.
§ Lo percibido en función del cargo, tales como: viáticos, telefonía, vehículos, combustible,
depreciación de vehículo, gastos de representación, entre otros. Este precepto constituye una
conquista para el trabajador, ya que antes de la entrada en vigencia de la Ley de Concertación
Tributaria, la Dirección General de Ingresos pretendía gravar con IR los montos que recibían los
trabajadores por estos conceptos.
Deducciones. Hasta el año 2012, la Ley de Equidad Fiscal permitía que, para efectos del cálculo del
Impuesto sobre la Renta, el trabajador únicamente se dedujera la cuota laboral por cotizaciones a la
Seguridad Social. La Ley de Concertación Tributaria agregó:
§ Aportes a los fondos de ahorro y/o pensiones. Para hacer uso de este beneﬁcio, los trabajadores
deberán presentar Declaración Anual del IR.
§ A partir del año 2014, el equivalente al 25% en concepto de gastos por educación, salud o contratación
de servicios profesionales, hasta un máximo de C$5,000.00 que aumentará anualmente hasta los
C$20,000.00 en el año 2017. Este beneﬁcio establece como requisito que el trabajador presente su
Declaración Anual del IR, pero además debe adjuntar facturas que cumplan los requisitos ﬁscales por
el 100% de tales gastos. En el período ﬁscal 2014 no se pudo aplicar esta deducción ya que a la fecha
no se cuenta con el reglamento respectivo para hacer uso de este beneﬁcio.
El siguiente ejemplo muestra cómo en realidad el beneﬁcio de deducción por gastos personales,
que sería aplicable en el período ﬁscal 2014, no tendría mayor impacto en el ahorro del IR para el
sector asalariado (el cálculo se hizo aplicando la deducción máxima en los gastos por C$ 5,000.00):
Salario mensual
neto
Salario anual
neto
IR anual
IR anual
(deducción C$5 mil)
Ahorro en IR
anual
C$ 10,500.00
23,437.50
32,812.50
47,655.12
C$ 126,000.00
281,250.00
393,750.00
571,861.44
C$ 3,900.00
31,250.00
55,937.50
104,058.43
C$ 3,150.00
30,250.00
54,687.50
102,558.43
C$ 750.00
1,000.00
1,250.00
1,500.00
Porcentaje
aplicable %
Sobre exceso
de C$
Las rentas del trabajo están sujetas a la siguiente tarifa:
Estratos de
renta neta anual
De C$
0.01
100,000.01
200,000.01
350,000.01
500,000.01
30
Hasta C$
100,000.00
200,000.00
350,000.00
500,000.00
A más
Impuestos
base C$
0
0
15,000.00
45,000.00
82,500.00
0
15
20
25
30
0
100,000.00
200,000.00
350,000.00
500,000.00
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Esta tarifa estaba supuesta a bajar en un punto porcentual por cinco años a partir del año 2016, hasta
llegar el último estrato al 25%, lo cual fue derogado por la Ley No. 891, Ley de Reforma a la LCT,
afectando siempre al sector asalariado.
La tarifa anterior no se adecúa a la realidad económica de los asalariados, ni mucho menos se ajusta al
deslizamiento de la moneda. Si tomamos como referencia el techo salarial exento en 1992 de C$ 25,000.00,
equivalentes a US$ 5,000.00, el techo salarial exento que debería haberse aprobado en cada reforma
tributaria sería el siguiente:
Techo salarial exento C$
Año
Diferencia
1992
1999
2009
2013
Lo aprobado
Lo que debió aprobarse
25,000.00
50,000.00
75,000.00
100,000.00
-------------59,045.50
101,697.50
123,614.00
0.00
9,045.50
26,697.50
23,614.00
El ejemplo a continuación ilustra el efecto del IR con la Ley de Concertación Tributaria en comparación
con la Ley de Equidad Fiscal:
Salario neto
IR anual LEF
Mensual
C$7,812.50
22,500.00
45,655.12
IR anual LCT
Anual
C$93,750.00
270,000.00
547,861.44
C$1,875.00
31,500.00
101,858.43
C$0.00
29,000.00
96,858.43
Ahorro con
LCT
C$1,875.00
2,500.00
5,000.00
Este ejemplo demuestra que existe un ahorro en atención al estrato salarial según el ingreso percibido en
concepto de rentas del trabajo. Aunque se denomine tarifa progresiva, desde el punto de vista técnico no
cabe tal deﬁnición por cuanto la carga ﬁscal no se distribuye equitativamente según el nivel de ingreso de
cada trabajador.
Para el cálculo del IR de asalariados con período incompleto, el artículo 19 del Reglamento de la Ley de
Concertación Tributaria, establece que cuando el trabajador labore por un período menor al año ﬁscal, el
empleador deberá calcular su expectativa salarial anual como si hubiese laborado los 12 meses completos.
Lo correcto sería únicamente retener el IR por los meses laborados. Esto ocasiona que, al ﬁnal del período
ﬁscal, el trabajador tendrá un saldo a su favor y deberá presentar su Declaración Anual del IR para gestionar
su devolución ante la administración tributaria.
Rentas de actividades económicas
A diferencia del antiguo IR que gravaba a las personas jurídicas con una tasa uniforme del 30% sobre
su renta neta, este impuesto grava las rentas de las actividades económicas independientemente de quienes
sean las personas o entidades que las perciban (personas naturales o jurídicas, fondos de inversión,
colectividades, residentes, no residentes, etc.). Se excluyen de las rentas de las actividades económicas las
rentas de capital y las ganancias y pérdidas de capital, las que serán gravadas separadamente cuando éstas
sean iguales o menores al 40% del total de la renta gravable.
31
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Sujetos exentos. El artículo 32 de la Ley de Concertación Tributaria establece que no estarán afectos (se
mantienen prácticamente las mismas de la LEF):
§
Las Universidades y Centros de Educación Técnica Superior. Estas entidades gozan de exoneración del
IR por principio constitucional.
§
El Estado. Se incluyen los Poderes del Estado, ministerios, municipalidades, gobiernos regionales,
entes autónomos y descentralizados.
§
Las iglesias y entidades religiosas que tengan personalidad jurídica. El artículo 25, numeral 2, del
Reglamento de la Ley de Concertación Tributaria aclaró que estarán exentas las organizaciones
religiosas constituidas de conformidad con la Ley No. 147, Ley General de Personas sin Fines de
Lucro, debido a que anteriormente la DGI no reconocía este derecho a las asociaciones religiosas,
alegando que la Ley de Equidad Fiscal no las contemplaba en dicho beneﬁcio.
§
Asociaciones civiles sin ﬁnes de lucro, incluyendo instituciones artísticas, cientíﬁcas, educativas,
sindicatos, partidos políticos, la Cruz Roja Nicaragüense, el Cuerpo de Bomberos, entre otros, siempre
que desarrollen actividades correspondientes a sus ﬁnes. La Reforma en la Ley No. 891 incluyó
asociaciones deportivas, gremiales, empresariales, cámaras.
§
§
Representaciones diplomáticas, misiones y organismos internacionales.
Cooperativas con renta bruta anual menor o igual a C$40 millones de córdobas.
El Reglamento de la LCT fue más allá de la Ley, al preceptuar en su artículo 25, que las cooperativas
con ingresos superiores a los C$40 millones deben pagar el Impuesto sobre la Renta (IR) por el valor total
de la renta bruta percibida, sin embargo la Ley No. 891, de Reforma a la LCT corrige este error y establece
que el IR se pagará solamente por el exceso de esta cantidad, deduciendo la proporcionalidad de costos y
gastos y estableciendo que, cuando las cooperativas estén organizadas en uniones y centrales, se tributará
de manera individual.
Contribuyentes. La Ley de Concertación Tributaria creó dos tipos de contribuyentes de las Rentas de
actividad económica, a saber:
§
Contribuyentes (personas naturales o jurídicas) con ingresos brutos anuales menores o iguales a
C$12 millones de córdobas. Opera bajo el sistema denominado “ﬂujo de efectivo”, es decir que su
base imponible se determina por la diferencia entre la renta bruta percibida menos gastos pagados.
El artículo 35 de la Ley de Concertación Tributaria establece el beneﬁcio de la depreciación total de
activos en el mismo período en que fueron adquiridos. Este novedoso mecanismo trae beneﬁcios,
sobre todo a las personas naturales (y particularmente a los prestadores de servicios profesionales),
quienes tenían diﬁcultades para aplicar la depreciación de activos con la Ley de Equidad Fiscal. Otro
beneﬁcio es la aplicación de la siguiente tarifa del IR anual que varía según la renta neta:
32
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Estratos de renta neta anual
De C$
Hasta C$
Porcentaje
aplicable sobre la
renta neta %
0.01
100,000.01
200,000.01
350,000.01
500,000.01
100,000.01
200,000.01
350,000.01
500,000.01
A más
10%
15%
20%
25%
30%
§ Contribuyentes (personas naturales o jurídicas) con ingresos mayores a C$12 millones de
córdobas.
Estos contribuyentes tributan en un régimen cuya base imponible resulta de la diferencia entre la renta
bruta percibida o devengada menos los gastos pagados y causados durante el período.
En este régimen aplica la tasa general del 30%, la cual se reduciría en un 1% a partir del año 2016. La
Reforma contenida en la Ley No. 891 dejó sin efecto tal disminución.
Deducciones. En cualquiera de estos dos regímenes, los contribuyentes podrán deducirse los costos y
gastos que cumplan con los requisitos establecidos en los artículos 39 y 42 de la Ley de Concertación
Tributaria, es decir:
§
§
§
§
Que permitan la generación de renta gravable.
Que formen parte del período.
Que estén debidamente soportados.
Que se haya efectuado la retención correspondiente.
La lista establecida en el artículo 39 de la Ley de Concertación Tributaria, no es taxativa; por el
contrario, es una lista indicativa de los costos y gastos que pueden ser deducidos, sin perjuicio de cualquier
otro que cumpla con los requisitos anteriormente mencionados.
A pesar de que la Ley de Concertación Tributaria contempla las deﬁniciones básicas sobre la aplicación
de los costos y gastos, y una lista a manera de ejemplos, los contribuyentes se enfrentaron al proceso de
Declaración Anual del IR de los períodos ﬁscales 2013 y 2014 sin las normativas correspondientes, por
cuanto el Reglamento de la Ley de Concertación Tributaria no reguló este apartado. De hecho los
contribuyentes tuvieron que orientarse por el fenecido Reglamento de la Ley de Equidad Fiscal.
La Ley de Concertación Tributaria contempló ciertas novedades en materia de gastos acreditables, tal es
el caso de la revaluación de activos y la amortización de activos intangibles. Aunque ambos no habían sido
reglamentados, algunos contribuyentes aprovecharon esta deducción en la Declaración Anual del período
2013. Sin embargo, la Ley No. 891, de Reforma a la LCT ya no permite la revaluación de activos con
aprovechamiento ﬁscal.
Pago Mínimo Deﬁnitivo. La LCT mantiene la ﬁgura del Pago Mínimo Deﬁnitivo. El artículo 58 de la LCT
establece que los contribuyentes de rentas de actividades económicas estarán sujetos a un Pago Mínimo
Deﬁnitivo del IR. Esta obligación se lleva a cabo mediante anticipos mensuales del 1% de la renta bruta. Al
presentar su declaración, el contribuyente tiene derecho a acreditarse las retenciones a cuenta del IR que le
33
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
hubiesen efectuado en concepto de venta de bienes, servicios y otros créditos autorizados por la DGI
(artículo 63). La Ley contempla tres casos excepcionales para calcular este Pago Mínimo Deﬁnitivo:
§ Comisionistas. El 1% recaerá sobre el margen de comercialización, siempre que el proveedor haya
anticipado el 1% sobre el bien o servicio provisto.
§ Grandes recaudadores del ISC e instituciones ﬁnancieras. Monto resultante de comparar el 30% de las
utilidades mensuales con el 1% de la renta bruta mensual.
§ Cooperativas. Cuando los ingresos brutos gravables sean mayores a los C$ 40 millones, pagará por el
excedente o sobre el margen de comercialización, previa aprobación de la DGI.
Si al efectuar el cálculo del Pago Mínimo Deﬁnitivo mensual, resulta un saldo a favor, el contribuyente
tendrá derecho de aplicarlo en los meses subsiguientes del período ﬁscal (artículo 63).
En ambos regímenes, al momento de presentar la Declaración Anual del IR, los contribuyentes tienen
derecho a deducir anticipos o Pago Mínimo Deﬁnitivo reportados mensualmente, retenciones que les
efectuaron y otros créditos tributarios autorizados por la Dirección General de Ingresos. Este cálculo
ocasiona que el saldo a favor se liquide y no sea trasladado al período siguiente, excepto para las
exportaciones.
Rentas de capital y ganancias de capital
Las rentas de capital y ganancias de capital, constituyen el tercer bloque de ingresos gravados con el
Impuesto sobre la Renta (IR). Las rentas de capital abarcan la explotación de un bien mueble o inmueble de
forma ocasional o secundaria.
En el caso particular de los dividendos, el artículo 12, numeral 5.b, del Reglamento de la Ley de
Concertación Tributaria se extralimitó al pretender clasiﬁcarlos como muebles incorporales, por tanto, sin
derecho a la deducción del 50%. Sin embargo, tal postura es ilegal ya que los dividendos se originan de
bienes muebles corporales de conformidad con el artículo 15.I, numeral 2.a, de la Ley de Concertación
Tributaria y el artículo 1 de la Ley General de Títulos Valores. El derecho de deducción establecido en los
artículos 80 y 81 de la Ley de Concertación Tributaria no requiere la presentación de pruebas o soportes por
parte del contribuyente.
Las ganancias de capital por su parte, reﬁeren el producto de la transmisión de activos o cesión de
derechos.
En este régimen, nos detenemos con especial énfasis en ganancias de capital generadas por la
transmisión de bienes sujetos a registro público. El artículo 87 de la Ley de Concertación Tributaria
establece que al momento de la venta se deberá pagar una retención a cuenta del IR de ganancias de capital,
cuya tasa oscila entre el 1% al 4%, atendiendo al valor de bien inmueble.
De conformidad con el artículo 92 de la Ley de Concertación Tributaria el contribuyente deberá
presentar una declaración para completar el restante porcentaje de la tasa general del 10%, excepto las
personas naturales sin actividad económica cuando venden bienes sujetos a inscripción en oﬁcina pública,
34
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
con alícuotas de IR del 1% y 2%, en cuyo caso tendrán carácter de retención deﬁnitiva. Este proceso resulta
engorroso y de difícil control para la Administración Tributaria y además no existe un formulario
especíﬁco para su declaración y el contribuyente tiene que adecuarse al formulario de declaración de
retenciones en la fuente mensual, lo cual generará menos recaudación de la estimada.
A continuación presentamos dos tablas que resumen las diversas alícuotas de retenciones del Impuesto
sobre la Renta, agrupadas en: retenciones a cuenta y retenciones deﬁnitivas del IR, indicando cómo aplican
a los diferentes tipos de rentas.
RETENCIONES A CUENTA DEL IR
RETENCIONES DEFINITIVAS DEL IR
35
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
2. Impuesto al Valor Agregado (IVA)
El Impuesto al Valor Agregado (IVA) es un impuesto indirecto que grava el consumo general de bienes
o mercancías, servicios, y el uso o goce de bienes, mediante la técnica del valor agregado. Grava los actos
realizados en territorio nicaragüense de las siguientes actividades y con las alícuotas indicadas:
§
§
§
§
Enajenación de bienes: 15%
Importación o internación de bienes: 15%
Exportación de bienes y servicios: 0%
Prestación de servicios y uso o goce de bienes: 15%
Sujetos pasivos. Respecto a este impuesto, están obligados: las personas naturales y jurídicas,
ﬁdeicomisos, fondos de inversión, entidades y colectividades, así como los establecimientos permanentes
que realicen los actos anteriormente indicados. Incluye los Poderes del Estado, y todos sus organismos de
gobiernos nacionales y municipales, entes autónomos o descentralizados, etc., cuando adquieran o
enajenen bienes y reciban o presten servicios que no tengan relación con sus atribuciones y funciones.
Sujetos exentos. Están exentos de pagar el IVA:
§
§
§
§
§
§
§
§
§
Las Universidades y Centros de Educación Técnica Superior, de conformidad con el artículo 125
de la Constitución Política y ley de la materia;
Los Poderes del Estado, en cuanto a donaciones que reciban;
El Gobierno Central y sus empresas, los gobiernos municipales y gobiernos regionales, en cuanto a
maquinaria, equipo, asfalto, cemento, adoquines, y de vehículos empleados en la construcción y
mantenimiento de carreteras, caminos, calles y en la limpieza pública;
El Ejército de Nicaragua y la Policía Nacional;
Los Cuerpos de Bomberos y la Cruz Roja Nicaragüense;
Las iglesias, denominaciones, confesiones religiosas constituidas como asociaciones y
fundaciones que tengan personalidad jurídica, en cuanto a los bienes destinados exclusivamente a
sus ﬁnes religiosos;
Las cooperativas de transporte, en cuanto a equipos de transporte, llantas nuevas, insumos y
repuestos, utilizados para prestar servicios de transporte público;
Las representaciones diplomáticas y consulares, y sus representantes, siempre que exista
reciprocidad, excepto los nacionales que presten servicio en dichas representaciones; y
Las misiones y organismos internacionales, así como sus representantes, excepto los nacionales
que presente servicios en dichas representaciones.
Los cambios más relevantes de la Ley de Concertación Tributaria en el Impuesto al Valor Agregado
(IVA) fueron los siguientes:
Autotraslación. La LCT incorporó la obligación de autotrasladar este impuesto a cargo del contribuyente
recaudador, cuando recibiera servicios de persona natural residente, o natural o jurídica no residente, que
no fueran responsables recaudadores del IVA. El monto autotrasladado, declarado y pagado, sería
considerado como un crédito ﬁscal el mes siguiente de efectuada la declaración. Este aberrante mecanismo
fue derogado por la Ley No. 891, de Reforma a la LCT.
36
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Enajenaciones exentas. Las enajenaciones exentas están sujetas a listas taxativas como las referidas a
medicamentos, instrumental y equipo médico quirúrgico, odontológico y de diagnóstico para salud
humana; maquinaria y equipos de riego y sus repuestos para la producción agropecuaria, servicios del
sector agropecuario, paneles y baterías solares, lámparas y bujías ahorrativas, materiales escolares, entre
otros.
Grava enajenaciones antes exentas. La Reforma de la LCT derogó la exención del IVA para los bienes
establecidos en el numeral 13 del Arto. 127, referido a la producción nacional de vestuario y calzado, en
detrimento del consumidor ya que se verá afectado por el incremento del precio de compra del producto
ﬁnal.
3. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
El Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) es un impuesto indirecto que grava el consumo selectivo de
bienes o mercancías detallados en anexos de la LCT, sobre las siguientes actividades realizadas en
territorio nicaragüense:
§
§
§
Enajenación de bienes;
Importación o internación de bienes; y
Exportación de bienes.
El ISC no será considerado ingreso para los efectos del IR o tributos municipales, pero formará parte de
la base imponible del IVA.
Las tasas sobre bienes gravados con ISC son variables y están contenidas en los Anexos I, II y III de la
LCT.
Sujetos obligados. La LCT excluyó como sujetos obligados al pago del Impuesto Selectivo al Consumo
(ISC) a los productores artesanales, y a los importadores de bienes de la denominada industria ﬁscal
(bebidas alcohólicas, bebidas espirituosas, vinos, rones, cervezas, cigarrillos, cigarros, cigarritos, licores,
aguardientes, aguas gaseadas, aguas gaseadas aromatizadas, jugos, bebidas, refrescos, petróleo y sus
derivados). Esta exclusión se mantuvo vigente hasta el 17 de diciembre 2014, pues la reforma a la LCT los
incorporó.
Sujetos exentos. A partir de la vigencia de la LCT se incluyeron como sujetos exentos a las Universidades,
centros de educación técnica superior, poderes del Estado, gobiernos regionales, Ejército de Nicaragua,
Policía Nacional, Cuerpos de Bomberos, Cruz Roja Nicaragüense, iglesias y denominaciones,
cooperativas de transporte, representaciones diplomáticas y consulares, misiones y organismos
internacionales, además de las exoneraciones contenidas en leyes especiales detalladas en el artículo 287
de la LCT. A partir del 18 de diciembre 2014 incorporó al gobierno central y sus empresas, las agencias
internacionales de cooperación, programas y proyectos ﬁnanciados con la cooperación internacional.
Impuesto Especíﬁco Conglobado a los Combustibles. Antes de la vigencia de la LCT, el ISC se aplicaba
como impuesto conglobado a los derivados del petróleo. La LCT excluyó la aplicación de este impuesto
para esos bienes, pero creo el Impuesto Especíﬁco Conglobado a los Combustibles.
37
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Límite a boniﬁcaciones. La LCT limitó a los responsables recaudadores de este impuesto a otorgar
boniﬁcaciones anuales hasta el 5% del valor de ventas totales, el excedente debía asumirlo el recaudador.
Las boniﬁcaciones otorgadas en porcentajes mayores, se mantendrían durante el año 2013 y la diferencia
entre ese porcentaje y el 5%, se reduciría proporcionalmente en los años 2014, 2015 y 2016. La reforma a la
LCT derogó tal restricción.
Desgravación gradual ISC. La LCT estableció la desgravación gradual del ISC para determinados bienes
detallados en el Anexo II de la Ley entre los que se comprenden los yates y helicópteros, a partir del 2017 se
reducirían las tasas al 0%. Mediante la reforma a la LCT, se ordenó que a partir del 18 de diciembre 2014 la
tasa de ISC para los yates se reduzca del 15% al 0%.
38
Gasto tributario
Política nacional de incentivos ﬁscales
Casos especiales
Exoneraciones
y privilegios
especiales
F. Exoneraciones
y privilegios
especiales
Sobre el tema de las exenciones, exoneraciones y tratamientos especiales, gravitan dos causas que
merecen destacarse: a) ausencia de una política nacional de incentivos ﬁscales, no solo de exoneraciones; y
b) desconocimiento ciudadano del sacriﬁcio social y económico que implica el manejo anárquico de las
exenciones por parte de quienes unilateralmente pueden “concertar” y decidir en nombre de todos.
1. Gasto tributario
En el capítulo Aspectos estructurales, señalamos una característica esencial de la LCT y del sistema
tributario en su conjunto, que vamos a enfatizar: en el caso de Nicaragua, la contaminación del sistema
tributario a causa de las exoneraciones adquiere niveles alarmantes, expresados en un gasto tributario, o
sacriﬁcio del Estado por el subsidio que implica esta dispensa de tributos, que nos coloca a la cabeza de
América Latina: durante el período 2004-2010 el gasto tributario promedió nada menos que el 9.3% del
Producto Interno Bruto (PIB), junto a la evasión y el contrabando que supera el 10% del PIB (MHCP,
2010, y BID, 2014).
39
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
En el río revuelto de exoneraciones incontroladas, cualquier
aﬁrmación, por muy ininteligible que sea, resulta “válida”.
Escuchemos al COSEP justiﬁcando la exoneración tributaria por la
internación de yates y helicópteros, medida oﬁcializada en la Ley No.
891, diciembre 2014: “Aquí no existe ni un solo yate o un solo avión
registrado en Nicaragua que esté generando un peso de impuesto, los
yates y aviones están en otros países generando impuestos. (…)
Entonces al estar el yate y el avión registrado allá (otro país), el
mantenimiento se da allá y se genera empleo, se maneja el consumo de
combustible, ahí se genera otro tipo de actividad económica que la
estamos perdiendo” (La Prensa, 19 de junio 2014).
Ninguna empresa seria toma sus decisiones de inversión en razón de las exoneraciones que logre
obtener. Las realidades del mundo globalizado y las constataciones empíricas de la ciencia económica en el
contexto de la ﬁscalidad y, en particular, la política tributaria, demuestran de manera fehaciente que las
exoneraciones constituyen el peor de los incentivos que puede otorgarse. Ciertos Estados incurren en la
ilusión óptica de promover esta política de subsidios embobados por el hecho de no considerarlo un gasto,
ya que no lo desembolsan, pero olvidan dramáticamente que el hecho de no percibir ese ingreso
dispensado, es una forma real y efectiva de pago.
2. Política nacional de incentivos ﬁscales
Una visión integral de nuestra ﬁscalidad, producto de una
auténtica concertación tributaria, debe transitar por aperturas y
tolerancias que posibiliten, entre otros factores, la superación de
asimetrías de la información. Hablan representantes de la élite
empresarial, “ignorantes” por completo de las exoneraciones que
disfrutan: “Lo que le hemos dicho al Gobierno, es que muestren
efectivamente dónde están las exoneraciones, o sea, aquí se habla de
que hay 450 millones de dólares en exoneraciones, nosotros hemos
demandado, y esperamos que en los próximos días el Gobierno
presente efectivamente en qué sectores (se encuentran)”
Conﬁdencial, 17 de septiembre 2012.
a)
Peso de los sectores y su aporte tributario
Un criterio universalmente válido, y recomendado sin excepción, para el diseño de una política de
incentivos ﬁscales, descansa en la relación de la presencia sectorial de cada agente económico en la
40
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
economía, vis a vis su contribución ﬁscal. En Nicaragua se observa con mucha facilidad que
muchos de los sectores más dinámicos de la economía son los que, en términos relativos, menos
aportan a la recaudación tributaria.
El cuadro infra forma parte de los documentos que el MHCP y BCN publicaron el año 2009, a
propósito de la concertación nonata. El tránsito del tiempo (de 2009 a 2014) no afecta en lo esencial
esta ilustrativa tendencia:
Tres sectores económicos concentran el 72.3% de la recaudación interna:
industria, comercio y ﬁnanciero. No existe correspondencia entre la importancia
sectorial en la economía con respecto a su carga impositiva
Total
Sector económico
Agricultura, ganadería, caza y silv.
Minería
Industria
Electricidad, agua y gas
Construcción
Comercio
Transporte, almacén y teleco
Financiero
Servicio
Total
Valor Agregado
Recaudado
Estructura
339
114
4,922
589
259
3,893
1,324
2,054
1,549
15,043
2.3%
0.8%
32.7%
3.9%
1.7%
25.9%
8.8%
13.7%
10.3%
100%
Valor
21,049
1,419
20,938
3,626
6,840
16,997
6,593
6,440
32,135
116,036
Estructura
18.1%
1.2%
18.0%
3.1%
5.9%
14.6%
5.7%
5.5%
27.7%
100%
Recaudado
/ Valor
Agregado
1.6%
8.0%
23.5%
16.2%
3.8%
22.9%
20.1%
31.9%
4.8%
13.0%
Fuente: MHCP y BCN, 2009.
b) Promesas y verdades
A falta de un marco normativo y de control que exprese los grandes lineamientos de los
incentivos ﬁscales que guíen al Gobierno de la República, saltan posiciones dispersas que
desafortunadamente mueren en el vacío. Por ejemplo, el 1 de marzo de 2007, el Presidente de
la República aﬁrmaba categórico: “Tenemos que hacer un esfuerzo realmente aquí en
Nicaragua, para acabar con (las) exoneraciones, ¡Porque se prestan a todo! ¡Es una
desgracia!... ¡Queremos que todo mundo pague! Y realmente, que sea solamente aquello
totalmente social, que tenemos que ver bien lo que quedará exonerado”. Pero si este
señalamiento crítico del Ejecutivo se hubiera convertido en realidad, estaríamos lejos de
presenciar una gran paradoja: mientras en la LCT (2012) y su reforma de diciembre 2014, el
Gobierno y la cúpula empresarial decidieron romper los plazos de vigencia de las
exoneraciones, perpetuándolas sin restricción alguna –previa mutilación de los artículos 274
y 288 de la LCT–, el castigo por la derogación de exoneraciones que disfrutaron otros, cayó
precisamente sobre los sectores sociales a quienes se prometió defender. Este cuadro habla
con amarga ironía:
41
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Leyes que otorgaban exoneraciones a sectores sociales y fueron derogadas por no preservarse
tales beneﬁcios en el artículo 287 de la LCT. ¿Olvido o sanción?
LEY
EXENCIÓN DEROGADA
No. 185, Código del Trabajo
Arto. 225. Exenciones ﬁscales sobre bienes del
sindicato, escuelas industriales o profesionales
No. 309, Ley de Asentamientos Humanos
Espontáneos
Arto. 35. Exoneración de Impuesto sobre Bienes
Inmuebles para lotes pendientes de pago
No. 452, Ley de Solvencia Municipal
Arto. 17. Exención de Impuesto sobre Bienes
Inmuebles de comunidades indígenas, y áreas
protegidas con ﬁnes ambientales
No. 512, Ley Creadora del Instituto de la
Propiedad Reformada Urbana Rural
Arto. 43. Exención al Instituto y beneﬁciarios de
propiedades en lo concerniente a la titulación
No. 545, Ley de Condonación de Adeudos a
Discapacitados de Guerra
Arto. 9. Exención de Impuesto sobre Bienes
Inmuebles a beneﬁciarios
No. 655, Ley de Protección a Refugiados
Arto. 29. Exención por Cédula de Residencia
Temporal al refugiado
3. Casos especiales
La pérdida ﬁscal derivada de las exoneraciones, se ha incrementado por los tratamientos y privilegios
especiales que a la sombra de artiﬁcios legales e inﬂuencias de intereses creados, crecen progresivamente
en el sistema tributario nicaragüense. Analizaremos tres casos relevantes y, ﬁnalmente, la gran sorpresa de
la zona franca transﬁgurada en amenazante guarida ﬁscal.
a)
Bolsa Agropecuaria. Consiste en un mecanismo gestionado por sociedades anónimas privadas,
bajo cuya sombra se realizan transacciones de productos agropecuarios. El privilegio especial que se
les conﬁere es su exclusión del pago del Impuesto sobre la Renta, para sustituir esa obligación del IR
por un impuesto diferente denominado Régimen Simpliﬁcado de Retención Deﬁnitiva en Bolsas
Agropecuarias. Las Bolsas Agropecuarias están sujetas al régimen de actividad económica del
Impuesto sobre la Renta, no así las personas naturales y jurídicas que realizan transacciones en ellas,
que es donde se encuentra el quid del asunto.
El impuesto a pagar por la venta de bienes agropecuarios transados en dichas bolsas, corresponde
a las siguientes alícuotas de retención deﬁnitiva, lo que signiﬁca que una vez enterado el mismo, no
existe ninguna otra obligación de pago del vendedor: 1% en el caso del arroz y leche cruda, 1.5% para
los bienes agrícolas primarios, y 2% para los demás bienes del sector agropecuario, cuya lista de
bienes autorizados según categoría, está regulado por el artículo 174 del Reglamento de la LCT.
Cuando el contribuyente amparado bajo este sistema realiza ventas anuales superiores a los 40
millones de córdobas, se integra al régimen ordinario de renta de actividades económicas.
Tres puntos medulares destacan en el funcionamiento de este régimen, como factor distorsionante
del sistema tributario nacional. Primero, si el contribuyente vende sus productos agropecuarios en
42
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
otra empresa privada o pública, no goza de este beneﬁcio y por tanto, paga el IR de actividades
económicas, pero si lo hace a través de Bolsas Agropecuarias, no paga IR y únicamente se obliga al
entero de la retención deﬁnitiva arriba explicada. Esta violación de los principios de igualdad,
generalidad y equidad, no tiene justiﬁcación alguna.
Segundo, como signiﬁcativas formas de elusión de las Bolsas, tómese en cuenta que todas ellas
realizan transacciones mayores de 1,500 millones de dólares, que visto desde el régimen de
actividades económicas del IR, su contribución ﬁscal sería mucho mayor que lo recaudado bajo el
sistema de Bolsa Agropecuaria. La cifra global antes mencionada, no puede desagregarse por
cuanto, aparte de la empresa Bolsa Agropecuaria de Nicaragua S.A. (BAGSA), ninguna otra
empresa de Bolsa publica sus transacciones con la debida periodicidad y transparencia.
Tercero, se agrava este tratamiento especial, inexplicablemente concedido por el Gobierno de la
República desde hace más de una década, por cuanto no existe ningún tipo de ley de la República ni
reglamento que ponga orden en esta dispendiosa situación. Asimismo, mientras el artículo 115
Constitucional advierte sobre el principio de legalidad tributaria, y el artículo 3 del Código
Tributario establece que solo mediante ley se pueden otorgar exenciones tributarias, resulta
contradictorio que por la vía administrativa se incorporen a este régimen nuevos productos o
ampliaciones de listas de bienes agropecuarios sujetos al mencionado beneﬁcio.
Lo irónico del laberinto de las Bolsas Agropecuarias es que en la propuesta de Ley de
Concertación Tributaria que el presidente de la República sometió al Poder Legislativo el año 2009,
proponía convertir las retenciones deﬁnitivas, en retenciones a cuenta, con lo cual las transacciones
en Bolsa caerían automáticamente en el régimen de actividades económicas. Por supuesto que esta
decisión fue erradicada del proyecto a la hora de la oﬁcialización legislativa.
b)
Revaluación de activos como privilegio ﬁscal. Un hecho sin precedentes en la historia ﬁscal de
nuestro, país tuvo lugar en la LCT al autorizarse que la revaluación de activos fuese aprovechable
ﬁscalmente, es decir, que las cuotas de depreciación resultantes del nuevo y mayor valor asignado a
los activos pudiere deducirse de la renta bruta. Ello consta en el numeral 12 de artículo 39 LCT,
apartado especíﬁco de Costos y gastos deducibles.
Esta concesión, hasta entonces inexistente, por cuanto nunca se habían autorizado ventajas
ﬁscales por el hecho de revaluar activos, fue aprovechada por élites bien informadas. Y para mayor
seguridad, los sectores interesados consultaron a la Dirección General de Ingresos de quien
recibieron la cumplida ratiﬁcación oﬁcial: “De conformidad con el artículo 15, ordinal II, de la Ley
No. 822, Ley de Concertación Tributaria, estas variaciones en el valor de los elementos
patrimoniales no se encuentran sujetas a la aplicación de rentas de ganancias y pérdidas de capital,
debido a que esa variación no es consecuencia de la enajenación de bienes, cesión o traspaso de
derechos. De igual forma, no se encuentran sujetas a rentas de capital” (El destacado es nuestro).
43
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
Sin embargo, faltaba el desenlace feliz. En el siguiente recuadro veamos cómo en la Comisión de
Producción, Economía y Presupuesto del Poder Legislativo llegó la hora de la penitencia ﬁscal. El 4
de diciembre de 2014, se reconocía la necesidad de eliminar en la reforma de la LCT (Ley No. 891),la
revaluación de activos como escudo ﬁscal. Esta rectiﬁcación ocurrió luego de dos años (2013 y
2014) de drenaje tributario por causa de esta inexplicable medida que, según confesión escrita de los
propios legisladores, “ocasionaba cuantiosas pérdidas al ﬁsco… y por ende disminuirían los
recursos ﬁnancieros que requiere el Estado para destinarlos a las ingentes necesidades del pueblo
nicaragüense”. ¿Cómo es posible que al “concertarse” la LTC esa medida fue considerada “loable
para estimular la inversión y la competitividad”,y apenas dos años después sea descaliﬁcada por
perversa? ¿Intereses creados o tardía rectiﬁcación? Vaya usted a saber. Escuchemos a los
representantes del pueblo en la Asamblea Nacional:
“ (…) En la reforma se está eliminando la revaluación
contable de los activos como deducible de los costos y gastos del
Impuesto sobre la Renta que permite la Ley vigente en su numeral 12
del artículo 39. Cabe explicar que revaluar el activo contablemente
signiﬁcaría que el contribuyente tendría que pagar el impuesto de
ganancia de capital por el monto adicional en que se revalúa el bien,
sin embargo, lo que captaría el Estado sería un ingreso mucho menor
si al activo no se le aplica la revaluación. En realidad, la revaluación
contable del activo es un escudo ﬁscal que podría generar cuantiosas
pérdidas al Fisco, lo que erosionaría la recaudación ﬁscal,
especíﬁcamente el Impuesto sobre la Renta, y por ende disminuiría los
recursos ﬁnancieros que requiere el Estado para destinarlos a las
ingentes necesidades del pueblo nicaragüense (Dictamen legislativo
para reformar la LCT, diciembre de 2014).
c)
La inefable zona franca
i) Simulación en perjuicio del erario. Además de las bondadosas concesiones que en materia de
exenciones otorga el Estado de la República de Nicaragua, estos incentivos se combinan con
tratamientos especiales “complementarios”, muchos de ellos ilegales, con la ﬁnalidad de prolongar
la exoneración o exención cuando su período de vigencia concluye (actualmente esas limitantes
dejaron de existir y el reino de las exoneraciones prácticamente es ilimitado en nuestro país).
Un caso ilustrativo consta en el documento oﬁcial del Gobierno de la República, presentado en
julio de 2012, a propósito de la Ley de Concertación Tributaria que resultó aprobada en diciembre del
mismo año. Dicho Proyecto de Ley ofrecía regularizar el estatus legal de empresas de zona franca
44
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
que habían realizado cambios en su denominación social para renovar los 10 años de exención del
IR, otorgada por el artículo 20 del Decreto No. 46-9, publicado en La Gaceta No. 221 del 22 de
noviembre de 1991,cuyo plazo había vencido. Sin embargo, la anomalía del Proyecto de Ley reside
en que bajo ningún punto de vista puede legalizarse un acto de simulación en perjuicio del erario. Al
respecto, el artículo 2220 del Código Civil caliﬁca la simulación como el encubrimiento de un acto
bajo la apariencia del otro, criterio tipiﬁcado, cuando se trata de la materia ﬁscal, como delito de
Defraudación tributaria, a tenor del artículo 303 del Código Penal. Por tanto, la prolongación del
beneﬁcio de no pago del IR por 10 años no puede ser dispensada so pretexto de estimular la inversión
a contrapelo de ley.
ii) ¿Nueva guarida ﬁscal? Una sorpresa que estremecería a la Hacienda Pública en caso de
concretarse, fue presentada por el Ejecutivo ante la Asamblea Nacional, el 21 de abril del corriente
año, bajo el ropaje de Proyecto de Ley de Reforma al Decreto No. 46-91, “Zonas Francas
Industriales de Exportación”(http://www.asamblea.gob.ni/trabajo-legislativo/agendalegislativa/ultimas-iniciativas-presentadas/).
Según el artículo 2 del proyecto, la profunda metamorfosis del vigente Decreto de Zonas
Francas que se pretende reformar, consistiría en una extraordinaria ampliación de su cobertura
funcional, de zona franca industrial a otras de naturaleza: logística, servicios, y de tercerización,
“así como otras que se dediquen a la producción y exportación de bienes y/o servicios, bajo un
régimen ﬁscal y aduanero de excepción”. ¿Podrían ser parte de esta categorización, actividades
concernientes al Canal Interoceánico? ¿A cuánto asciende el gasto tributario de esta reforma?¿Que
impide optar por leyes integrales que sustituyan parches de reformas?
Otro tema que por su trascendencia y ambigüedad no deja de provocar preocupación, reza:
“Además, se podrá crear una Zona Financiera Internacional Autónoma, en la cual se podrán
ofrecer de manera extraterritorial servicios ﬁnancieros y otras actividades económicas conexas
que contribuyan a su desarrollo, la que para todos los efectos deberá ser considerada como
situada fuera del territorio nacional, y será creada por una Ley especial que para tales efectos
promulgará la Asamblea Nacional”. La densidad de semejante contenido ﬁnanciero, aconseja
urgentes e inmediatas profundizaciones.
La presente reﬂexión sobre un radical e inminente cambio en la ﬁscalidad, conﬁrma el frágil y
preocupante rumbo del país en materia de ﬁnanzas públicas, y demuestra de manera palpable cómo
la profusión de medidas, de hecho y de derecho, que día a día enfrentamos en materia de
tributación, desborda los precarios límites de la Ley de Concertación Tributaria, y nos obliga a
retomar de nuevo el concepto medular que orientó el estudio: No hay que llamarse a engaño: toda
política pública en general y su correspondiente política ﬁscal en particular –entendida esta
última como la razón vital de las ﬁnanzas públicas– constituyen inevitablemente expresiones
materiales de relaciones de poder. La reconstrucción del Estado siempre resultará de la
interacción de actores hegemónicos, instituciones donde operan, y procesos mediante los cuales
dichos actores producen “sus” políticas públicas.
45
Carrera Administrativa Tributaria
Recaudación y productividad
¿Racionalidad presupuestaria en la DGI?
Organización e incidencia del personal
Deuda tributaria y lo contencioso ﬁscal
Capital humano
y administración
tributaria
G. Capital humano
y administración
tributaria
El ámbito más relevante de la Ley de Concertación Tributaria, y en general del sistema impositivo
nicaragüense, concierne a la ausencia de una política de Estado dirigida a la caliﬁcación profesional y
especialización de los actores esenciales de la administración tributaria, su capital humano. Esto implica el
estudio de cinco factores que ratiﬁcan en todos sus términos la anterior aseveración.
1. Carrera Administrativa Tributaria
A partir de la Ley No. 339, Ley Creadora de la Dirección General de Servicios Aduaneros y de Reforma
a la Ley Creadora de la Dirección General de Ingresos, publicada en La Gaceta No. 69 del 6 de abril de
2000, se estableció que la DGA y DGI dispondrían de su propia carrera administrativa y de un sistema
integral de profesionalización (artículo 23). Nada de esto fue acatado durante el período de gobierno 19972001.
Luego, en el año 2003 la Ley de Equidad Fiscal (Ley No. 453, artículo 141) ordenó al Poder Ejecutivo la
presentación ante la Asamblea Nacional, en el plazo de 6 meses (octubre del mismo año), de una iniciativa
de Ley de Carrera Administrativa Tributaria. Finalizó el gobierno del presidente Enrique Bolaños en 2006
y el mandato legal fue incumplido en su totalidad. Pero no terminó ahí el asunto, la siguiente
administración del presidente Daniel Ortega continuó con el desacato del precepto que abogaba por el
desarrollo de la administración impositiva, al mantener congelada indeﬁnidamente la oﬁcialización de una
ley de carrera administrativa tributaria. Trece años después de esta inamobilidad legislativa
–responsabilidad incumplida desde el año 2000– la Ley de Concertación Tributaria, vigente a partir del 1
47
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
de enero de 2013, canceló todo compromiso en tal sentido mediante la eliminación del precepto legal que
ordenada la oﬁcialización de Ley de Carrera Administrativa Tributaria. No existe desacato a la ley porque
ya no existe ley.
El antecedente explicado, conﬁrma uno de los puntos críticos de la Ley de Concertación Tributaria:
ausencia en el sistema tributario de la imprescindible normativa de atención, promoción, capacitación,
formación y, en general, desarrollo del capital humano que, sin perjuicio de su armonización con la Ley del
Servicio Civil y de la Carrera Administrativa (Ley No. 476), haría posible la viabilidad y eﬁciencia de las
ﬁnanzas públicas a través de su institucionalidad administrativa. Sin una entidad sólida capaz de ejercer la
captación y rectoría de los tributos con el debido blindaje legal, cada acción aislada puede ayudar a
sobrevivir, pero jamás a progresar (Barreix yVelayos, 2012).
En igual sentido, la reiterada demanda de académicos nacionales e internacionales y múltiples sectores
de la sociedad civil, por una administración tributaria robusta, es coincidente con estudios de organismos
multilaterales que evidencian una severa fragilidad institucional existente en nuestro país. Escuchemos al
Fondo Monetario Internacional en su estudio Nicaragua: Fortalecimiento Institucional Administraciones
Tributaria y Aduanera, octubre 2011: “El desarrollo de los recursos humanos es un factor clave para la
DGI. Más allá de la mejora de los procedimientos y de la puesta en marcha de modernas tecnologías, son
los funcionarios quienes tienen a su cargo administrar la compleja relación ﬁsco-contribuyente y son los
motores del cambio en la administración tributaria. Es necesario establecer políticas claras respecto a los
procesos de reclutamiento y selección, de capacitación, de evaluación del desempeño, de promociones, de
remuneraciones y de incentivos”.
Para superar estos casos críticos emerge la necesidad del diseño de
una política integral en la administración tributaria cuya punta de
lanza resida en su capital humano. Otra vez salta a la palestra, en lo
general, la imperiosa necesidad de renovadas políticas públicas con el
objeto de contribuir a la construcción de consensos y a la toma de
decisiones sobre las políticas presupuestarias, tanto del lado de los
ingresos públicos, como en relación al gasto y al proceso
presupuestario (Medal, 2012).
2.
Recaudación y productividad
Una forma de calibrar la eﬁciencia del capital humano de la DGI, para explorar sus restricciones y
necesidades apremiantes, invita a ponderar con integralidad, más allá de la estadística en sí misma, el costo
de su funcionamiento como porcentaje de la recaudación vinculada a resultados tangibles.
Si para analizar el lado de la eﬁciencia administrativa en la DGI y dividimos su presupuesto ejecutado
entre la recaudación bruta, obtendremos bajos resultados sumamente bajos, tendencia que se ha mantenido
prácticamente invariable a la fecha. En 2009, la relación presupuesto-recaudación bruta era de 1.7%; en el
2010 se observó una ligera disminución a 1.6%, para descender en el 2011 a 1.4%. Pues bien, si en el 2011
48
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
recaudar un córdoba le costó a la DGI la cantidad de 0.0145 centavos, la gran interrogante es si esta
relación presupuesto-recaudación bruta (“ratio de coste de eﬁciencia”), En el que se ubica entre las
menores del ámbito centroamericano y en el tercio inferior de 16 países latinoamericanos, signiﬁca exiguo
rendimiento tributario, o excelencia administrativa de la DGI, ya que en sí mismo este juego de índices
porcentuales debe someterse a otros factores que veremos enseguida.
En promedio, ese costo de administración representa en América Latina el 1.4% de la recaudación, y en
los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), es del 1%. Pero el
relativamente bajo costo de administración de Nicaragua (1.4%) se relativiza por completo en atención a la
estructura interna de su presupuesto: mientras en América Latina los gastos de capital de las
administraciones tributarias representan el 3.7% de su presupuesto, los cuales resultan “claramente
insuﬁcientes y señalan una amenaza potencial para el futuro de las administraciones tributarias”, en
Nicaragua la DGI fue más allá, destinando para inversiones durante el año 2009 el 0.6% de su presupuesto,
y prácticamente nada en el 2010. Los problemas que enfrenta el país por la falta de acceso a la información
ﬁscal, deja la interrogante de cómo ha evolucionado esta tendencia durante los años subsiguientes,
“circunstancia que conlleva [en el caso de la DGI] a que no puedan mantenerse en condiciones de
operatividad aspectos esenciales de la Administración y que hay temas importantes incluidos en el Plan
Estratégico 2008-2012 que no han podido ser aún abordados” (No basta recaudar. BID, 2012, y FMI,
2011).
Sin menoscabo de los importantes esfuerzos que a partir de los años 2013 y 2014 viene realizando la
DGI para la integración de una cincuentena de jóvenes profesionales caliﬁcados en diversas
especialidades, y de avances tecnológicos signiﬁcativos que faciliten el cumplimiento voluntario de los
contribuyentes, tales acciones corren el riesgo de echarse a perder si no responden a una estrategia rigurosa,
por el momento inexistente, que garantice su inserción laboral mediante la promoción, selección y control
bajo criterios imparciales y sujetos a convocatorias públicas, transparentes y de exclusivo reconocimiento
al mérito; en primer lugar del personal antiguo que en justicia debe ser priorizado, y posteriormente de los
profesionales recién integrados.
3.
¿Racionalidad presupuestaria en la DGI?
Conviene examinar otras aristas aﬁnes conectadas con el apartado anterior, a ﬁn de aportar nuevos
elementos atingentes al capital humano de la administración tributaria. Exploremos, entonces, el ángulo
presupuestario global de la DGI, asumiendo que toda política dirigida a servidores públicos, en particular
en la gestión administrativa tributaria, exige una dotación presupuestaria racional y suﬁciente. ¿Qué ha
pasado con esta condición en la DGI? A partir de la vigencia en el año 2000 de la Ley Creadora de la DGA y
de Reforma a la Ley Creadora de la DGI, Ley No. 339, su artículo 19 ﬁjó como asignación presupuestaria
durante el período 2000-2005 el 3% de la recaudación de la DGI. Finalizado ese quinquenio, dicho
porcentaje desendería al 2.5%. Luego, el artículo 2 de la Ley de Equidad Fiscal (Ley No. 453, 2003)
retornaba al 3% del presupuesto sobre la recaudación bruta, a condición de que lo recaudado no fuese
inferior al 1.7% del Producto Interno Bruto.
Estos vaivenes de techos salariales porcentuales con cargo a la recaudación bruta, que en apariencia
podrían sonar lógicos y positivos, fueron transﬁgurados a partir del 2005 bajo la forma de bono o
compensación salarial, que continúa aplicándose en la actualidad. Constituye un caso concreto de
49
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
discrecionalidad institucional que, sin perjuicio de las buenas intenciones de mejora en las condiciones
laborales del personal de la DGI, denota ausencia de políticas claras y transparentes en materia salarial y de
evaluación del desempeño.
Siendo que aún no se cuenta con una estrategia de carrera administrativa y planiﬁcación presupuestaria
en la DGI, mucho menos de una política salarial que desarrolle y digniﬁque a técnicos y empleados en
general, ¿cuán lógico y técnicamente sustentable resulta este método de complementos salariales en la
administración tributaria, atado a recaudaciones brutas y ajeno a la lógica del Presupuesto General de la
República?
Según el Convenio Colectivo de la DGI, se asigna a los trabajadores este bono, equivalente a un mes de
salario ordinario, por sobre cumplimiento del 1%, o más, de la meta de recaudación anual bruta. A renglón
seguido caben dos interrogantes: ¿entera efectivamente la DGI al erario el equivalente a las retenciones de
ley derivadas de la renta gravable por dicho bono? Y aunque así fuera, debe recordarse que en las funciones
y facultades legales de la DGI no existe la asunción de impuestos de terceros (sus empleados) en tanto
obligación de pago con fondos públicos.
4. Organización e incidencia del personal
En el 2007 –inicio de la presidencia del comandante Daniel Ortega– el personal de la DGI totalizaba
1356 empleados. Cuatro años ascendió a 1876 trabajadores, para un 38.3% de incremento. En 2014
observó una disminución de 7.8%, equivalente a 1730 empleados. Pero la revisión de esta tendencia y de
ﬂuctuaciones cuantitativas del colectivo laboral de la institución, aportaría más y mejores elementos si nos
trasladamos a la organización y estratiﬁcación funcional de los empleados, técnicos y funcionarios:
mientras en el 2011 la Dirección Superior de la DGI conformaba el 4.1% del total de trabajadores, el área de
Asistencia al Contribuyente constituía apenas el 0.2%. Por su parte, 164 ﬁscalizadores, concentrados
principalmente en las oﬁcinas centrales, excluyendo las instancias departamentales, tienen la misión de
atender a un total de 180 mil contribuyentes en todo el país, de los cuales el 54% pertenece al Régimen de
Cuota Fija, lo que hace material y técnicamente imposible el ejercicio de esta función capital del órgano
administrativo tributario.
Si el presupuesto de la Administración Tributaria está llamado a sustentar el fortalecimiento de la
capacidad ﬁscal ﬁnanciera del Estado, abordemos algunos ejemplos concernientes a la función
ﬁscalizadora de la Dirección General de Ingresos, que dijimos disponía de 164 técnicos. De este
contingente, apenas el 2.8% se dedica a labores normativas de la ﬁscalización, circunstancia crítica si
tomamos en consideración que el 72% de la recaudación lo aportan los Grandes Contribuyentes, que no
sobrepasan las 400 empresas (es el grupo de Grandes Contribuyentes, por país, más reducido en América
Latina, CIAT, 2013). Algo más, ¿sabía usted que esa Dirección especializada en atender a los mayores
contribuyentes, durante varios años no dispuso, hasta el 2013, de ningún auditor en virtud de haber sido
concentrada la función ﬁscalizadora, y trasladados sus especialistas al nivel central de la DGI? ¿Descuido
burocrático, o economía política de la ﬁscalización?
5. Deuda tributaria y lo contencioso ﬁscal
Otro aspecto que hace posible tomar el pulso de la administración tributaria, reside en el estado de salud
de su cartera y en los rendimientos derivados de los procesos contenciosos administrativos. En otras
50
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
palabras, debemos auscultar cómo se encuentra la capacidad del ﬁsco en la gestión de deudas y créditos a su
favor, y qué resultados puede exhibir en las reclamaciones a los contribuyentes. En ambas asignaturas, la
DGI tiene muchas tareas pendientes. Abordaremos una batería de interrogantes que ilustran la necesidad de
que este desafío sea atendido con prioridad. ¿Por qué razón la mora del Estado con la DGI equivale a la
cuarta parte de la mora total de los contribuyentes? ¿Cómo explicaríamos que el saldo de la cartera morosa
al 3 de mayo del 2012 ascienda a 4 mil millones de córdobas y el ﬁsco sólo considere recuperable el 46% de
semejante adeudo? El siguiente cuadro nos ilustra con claridad:
CARTERA MOROSA AL 3 DE MAYO 2012
Concepto
Monto
Porcentaje
Mora total al 03 de mayo/2012 3,957,617,054-63
100%
Mora pignorada
47,639,960.34
1%
Mora estatal
923,627,729.14
23%
Mora exenta
237,711,546.34
6%
Mora por desact. de cta. cte.
469,901,729.83
12%
Mora cobro judicial
151,414,383.27
4%
Mora a depurar
174,033,201.86
4%
Mora con prórroga
122,115,312.30
3%
Mora recuperable
1,831,173,191.55
46%
Fuente: DGI, MHCP, BCN, INIET, 2012.
¿Por qué motivo las devoluciones o pagos de impuestos adeudados a los contribuyentes (excluyendo
Unión Fenosa e ISC a las alcaldías), en el año 2014 fue de 212 millones de córdobas, equivalente a la mitad
de los 423 millones de córdobas pagados el año anterior 2013?
En cuanto al área de los “omisos”, así llamados a los contribuyentes que se alejan del radar de la
administración tributaria, la situación del trienio 2008-2010 advierte sobre la necesidad de atender un
alarmante incremento de la llamada omisidad, año con año. El repaso del cuadro infra obliga a indagar a la
DGI por qué el 4.6% de los Grandes Contribuyentes que no fueron alcanzados por la administración
tributaria en el 2008, insólitamente en el 2010 alcanzaron la cuarta parte del total. No sería redundante
recordar lo aﬁrmado líneas arriba: el 72% de la recaudación del país la aportan los Grandes
Contribuyentes, que no sobrepasan las 400 empresas, el grupo de Grandes Contribuyentes más reducido
por país que existe en América Latina.
PORCENTAJE DE OMISIÓN POR SEGMENTO DE CONTRIBUYENTES
2008
2009
2010
Tipo de Contribuyente
% de omisión % de omisión % de omisión
Grandes Contribuyentes
Principales Contribuyentes
(PRICOS)
Principales Contribuyentes
Departamentales (PRICODEP)
Pequeños Régimen General
4.64%
8.33%
25.13%
2.73%
3.72%
14.42%
2.09%
2.28%
10.06%
26.33%
33.10%
40.94%
Fuente: “Nicaragua: Fortalecimiento Institucional Administraciones Tributaria y Aduanera”, FMI, octubre 2011.
51
BALANCE DE LA LEY DE CONCERTACIÓN TRIBUTARIA
En adición, constituyen delicadas provocaciones del incumplimiento de los contribuyentes, causas
imputables a la DGI que han motivado reiteradas resoluciones del Tribunal Aduanero y Tributario
Administrativo (TATA), en las que advierte con severidad al señor Director General de Ingresos “que se
apegue estrictamente a lo dispuesto en la legislación tributaria vigente, en especial a lo establecido en el
Código Tributario de la República de Nicaragua”. ¿Será necesaria otra reforma tributaria para corregir
“interpretaciones” como éstas de la DGI? Por lo anterior, resulta dudoso colegir que sería una buena noticia
para el Estado y sus contribuyentes la tendencia creciente de fallos adversos a la DGI en perjuicio del
erario, emitidos por el Tribunal Aduanero y Tributario Administrativo, sobre recursos de apelación y
quejas emitidos durante los últimos cinco años, a saber:
RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL ADUANERO
Y TRIBUTARIO ADMINISTRATIVO (2010 -2014)
Resultados DGI
Porcentaje DGI
Año
Favorable Desfavorable Favorable Desfavorable
2010
40
29
58.%
42%
2011
55
45
55%
45%
2012
44
38
54%
46%
2013
61
85
42%
58%
2014
61
112
35%
65%
Fuente: Tribunal Aduanero y Tributario Administrativo .
http://tta.gob.ni/index.php?option=com_docman&Itemid=71
Corolario. Aproximémonos al punto de cierre de esta reﬂexión
sobre capital humano y administración tributaria: La ausencia de un
dueño empoderado que vigile el funcionamiento del control sobre
todos los procesos que interactúan con el contribuyente y que sea
capaz de rediseñarlos, la confusión de funciones entre nivel
normativo y operativo, la escasa dotación dedicada a tareas
normativas, la superposición de acciones de los equipos
ﬁscalizadores, la realización de tareas que son de competencia de la
dirección informática, y la escasa infraestructura para desarrollar
las labores de ﬁscalización son consecuencia directa de la ausencia
de lineamientos estratégicos para la ﬁscalización (FMI, 2011).
52
Propuestas
A manera de cierre puntual, vamos a enumerar algunas propuestas generales,
sobre todo para ser realizado en el mediano y largo plazo, ya que mientras no se
transforme el modelo de alianza estratégica Gobierno-gran capital, poca cosa es lo
que Nicaragua podría esperar en cuanto a la renovación del sistema tributario
nacional:
1.
Estudiar el comportamiento sectorial de agentes económicos incidentes
en lo ﬁscal, es misión prioritaria que no debe esperar más (casinos e
industria ﬁscal, por ejemplo).
2.
Priorizar trabajos de índole tributario en sectores laborales y de la
sociedad civil, cuya lógica interna debe trabajarse a fondo en aras de la
equidad (pymes; género, juventud y ﬁscalidad; cooperativas, etc.).
3.
Trabajar con prioridad, mediante diagnósticos y planes de capacitación,
otros ámbitos de la tributación nacional, especialmente alcaldías y
seguridad social.
4.
Desarrollar planes de estudio y diversos tipos de investigación (tesis de
grado en universidades, foros, eventos con expertos internacionales,
etc.), que faciliten la formulación de estrategias regionales de
interpretación de lo ﬁscal desde la integración centroamericana.
5.
Formular estudios y programas de capacitación sobre temas
relativamente nuevos en nuestra realidad tributaria, pero que desde hace
mucho tiempo vienen socavando nuestro sistema ﬁscal: paraísos
ﬁscales, precios de transferencia, capitalización débil, etc.
6.
Realizar estudios y propuestas integrales de renovación del sistema
impositivo y hacendario en general, con prioridad en el capital humano
de la administración tributaria.
Propuestas
Esperamos que nuestros lectores hayan constatado a lo largo de los siete capítulos
de este Balance de la Ley de Concertación Tributaria, que su contenido trae
implícitas múltiples sugerencias de cambio, aportes de rectiﬁcación, y
advertencias sobre riesgos o peligros inminentes.
53
Acevedo Vogl, Adolfo (2011). Hacia un sistema tributario con mayor justicia y equidad.
Alianza por la Reforma Tributaria. Nicaragua.
Banco Interamericano de Desarrollo, BID (2012). Recaudar no basta. Fondo de Cultura
Económica. Washington, D.C.
Gobierno de la República de Nicaragua (2009). Proyecto de Ley de Concertación
Tributaria.
http://www.ccpn.org.ni/Documentacion/Nicaragua%20%20Ley%20de%20Concertaci
%C3%B3n%20Tributaria%202009-17Octubre-2009.pdf
_____ (2012). Propuesta de Concertación Tributaria.
Gómez Sabaini, Juan Carlos (2012). Reﬂexiones sobre la situación tributaria en América
Latina. Ciudad de Guatemala, Guatemala.
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_____ (2015). Política Fiscal: expresión del poder de las élites centroamericanas.
Center forLatin American & Latino Studies. F&G Editores, Guatemala.
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las altas rentas en América Latina. CEPA. Santiago de Chile.
La Gaceta No. 241,
Tributaria.Nicaragua.
del 17 de diciembre 2012. Ley No. 822, de Concertación
La Gaceta No. 12, del 22 de enero 2013. Decreto No. 1-13, Reglamento de la Ley No. 822,
Ley de Concertación Tributaria. Nicaragua.
La Gaceta No. 240, del 18 de diciembre 2014. Ley No. 891, Ley de Reformas y Adiciones a
la Ley No. 822, Ley de Concertación Tributaria.Nicaragua.
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Nicaragua. FUNIDES, Serie de estudios especiales. Nicaragua.
Schneider, Aaron (2014). Construcción del Estado y regímenes ﬁscales en
Centroamérica. F & G Editores, Ciudad Guatemala, Guatemala.
Bibliografía
Bibliografía
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INIET
Instituto Nicaragüense de
Investigaciones y
Estudios Tributarios
Planes de Altamira, contiguo a Clinica Tiscapa • Managua, Nicaragua
Te l e f a x ( 5 0 5 ) 2 2 7 7 - 0 4 0 1 • 2 2 7 7 - 1 8 2 9 • 2 2 7 0 - 4 8 7 4 • i n i e t @ i n i e t . o r g

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