リスク・レーダー NO.2002-4 電話 (03) 5288-6580 米国同時多発テロ事件でのＮＹ市非常事態管理室（OEM）の活動（２００１年９月１１日の崩壊直後のＷＴＣ、写真：ＮＹ市 OEM）２００１年９月１１日に発生した米国同時多発テロ事件は、３，０００人を越える人的被害、ニューヨーク市（以下「ＮＹ市」）にある世界貿易センター（World Trade Center：WTC、以下「ＷＴＣ」）の複数のビルの崩壊、バージニア州にある国防総省ビルの甚大な被害に加え、ＮＹ市の経済・社会への影響や世界経済への影響等、その規模、波及範囲だけをとっても、空前絶後の事件であったと言える。ＮＹ市は、この難局に対して、ルディ・ジュリアーニ市長（Rudy W. Giuliani）を中心に、迅速に対応し、大きな成功をおさめた。この成功の裏には、ＮＹ市の緊急事態対応の中核となる非常事態管理室（Office of E mergency Management : OEM、以下「OEM」）の存在が挙げられる。OEMは、緊急事態に際して、数多くの関係機関の連携が必要との認識から、１９９６年に設立された。また、OEMのコントロールセンターとして、１９９９年にＷＴＣ第７ビル内に最新鋭の設備を誇る緊急作戦センター（Emergency Oper ation Center : EOC、以下「EOC」）が開設された。今回のテロ事件では、EOCそのものはビルの崩壊によって使用不能となったものの、非常事態管理室の設置目的、機能は、仮設の緊急指令センター（Eme rgency Command Center：ECC、以下「ECC」）を対応活動の拠点としたことにより、十分達せられた。ここでは、これらのＮＹ市の組織が、このテロ事件にどのように対応したかを述べると共に、ＮＹ市の緊急時対応におけるトップの迅速な決断と伝達、またそのための情報の集約等、一般企業の緊急時対応にも重要な示唆を与える点をまとめた。 1 ©東京海上リスクコンサルティング株式会社 2002 Ⅰ．今次テロ事件でのＮＹ市の被害の概要今回のテロ事件は、直接的及び間接的に、ＮＹ市に多大な被害をもたらした。下記は、事件及び被害の概要である。表１事件の概要時間（現地時間） 2001年9月11日午前8時45分場所概要アメリカン航空１１便（ボストン発ロサンゼルス行き・７時４５分ボストン・ローガン国際空港離陸、乗員・乗客９２人、Boeing 767）が衝突 ⇒１０時２８分北側タワー崩壊ユナイテッド航空１７５便（ボストン発ロサンゼルス行き、７時５８分離陸、乗員・乗客６５人、Boeing 767）が衝突⇒１０時５分南側タワー崩壊アメリカン航空７７便（ワシントン発ロサンゼルス行き、８時１０分ワシントン・ダレス空港離陸・乗客６４人、Boeing 757）が衝突ユナイテッド航空９３便（ニューアーク発サンフランシスコ行き、８時０１分ニューアーク空港離陸、乗員・乗客４４人、Boeing 757）が墜落ＷＴＣ第１ビル（北側タワー）同日午前9時5分同日午前9時39分同日午前10時10分ＷＴＣ第２ビル（南側タワー）米国防総省（バージニア州）ピッツバーグ郊外表２人的被害死者・行方不明者数航空機関係ＷＴＣ関係（2002年4月22日現在）国防総省関係アメリカン航空１１便ユナイテッド航空１７５便アメリカン航空７７便ユナイテッド航空９３便行方不明者死者９２人６５人６４人４４人１，６９２人９７４人１２５人３，０５６人合計表３主な物的被害倒壊または壊滅した建物大規模な被害を受けたビルリバティプラザ世界ファイナンシャルセンター第１ビル世界ファイナンシャルセンター第２ビルニューヨーク電話会社ビルニューヨーク連邦ビル国防総省ビル（バージニア州）等ＷＴＣ第１ビル（１１０階建）ＷＴＣ第２ビル（１１０階建）ＷＴＣ第３ビル（マリオットホテル、２２階建）ＷＴＣ第４ビル（９階建）ＷＴＣ第５ビル（９階建）ＷＴＣ第６ビル（税関ビル、８階建）ＷＴＣ第７ビル（４７階建）注：ＷＴＣ第３∼第５ビルはＷＴＣ第１及び第２ビルの崩壊に伴い崩壊した。ＷＴＣ第６ビルは倒壊は免れたものの壊滅的な被害を受けた。また、ＷＴＣ第７ビルは同日午後５時２０分に倒壊した。表４ＮＹ市の被害概要（ＮＹ市２００１年１０月４日発表）今後２年間のＮＹ市の損害（最大額）ＷＴＣを縮小して再建した場合の建設費６７億ドル損害を受けた全建物の再建・改修５３億ドル地下鉄の復旧や電力、電話などの基盤整備９４億ドル家具、ＰＣ、店舗の在庫等の損失額死者と行方不明者の５，６００人の人的損失（平均１０万ドルの年収が２０年失われたと想定）客数が減ったホテルやレストラン等の損害１２０億ドル１１２億ドル２３億ドル売上が落ち込んだ小売・卸売業界の損害１７億ドルその他（多数の企業がマンハッタンから流出する可能性等）合計 2 ５６４億ドル１，０５０億ドル（約１４兆１，７５０億円） ©東京海上リスクコンサルティング株式会社 2002 Ⅱ．非常事態管理室及び緊急作戦センターの概要１．非常事態管理室（OEM）ＮＹ市においては、１９６０年代前半に設立さ協力体制の調整を図り、ＮＹ市に実効的な緊急時れた市長直轄の市民防衛局（The Mayor’s Office 対応、対応計画及び被害極小策を策定、運用する of Civil Defense ）、１９７６年にＮＹ市警察ことである」（NYPD）の部局の一つとして設立された非常事態管理室（ The Office of （２） OEMの実施事項 Emergency Management）といった機関が、市民や企業の安上記の目的を達成するため、OEMは以下のことを全を確保するための活動を行ってきた。実施する。１９９４年に市長となったジュリアーニ氏は、 ① ＮＹ市、ＮＹ州、連邦政府などの複数の機関にＮＹ市民や資産の安全を侵すような非常事態に対よる対応が必要となる全ての潜在的な緊急事して、迅速に対応できる独立した組織の必要性を態、事件、脅威等の監視及び対応認識し、１９９６年４月１日、市民防衛局とNYPD ② 潜在的な緊急事態、事件等に際して、ＮＹ市がの非常事態管理局の機能を合体させ、市長直轄の実効的な対応を可能にするための緊急作戦セ非常事態管理室（OEM）を設立させた。このOEM ンター（EOC）の運営の機能は、自然災害、技術的、生物的または化学 ③ 調査、情報収集、被害想定を行ない、平時にお的テロ、その他緊急事態に際して、ＮＹ市、ニュいて、生物兵器テロへの対応計画からＮＹ市民ーヨーク州（以下「ＮＹ州」）、連邦組織間の調整への情報提供・広報対応計画に至る緊急対応計をはかり、平時においては、その予防のための活画の策定 ④緊急事態に対応する複数の機関の活動ガイド動を行うことである。ラインとなるＮＹ市の被害防止策の策定（１） OEMの目的 ⑤ 緊急対応訓練等の訓練計画の準備、調整及び実 OEMの目的は、以下のように述べられている。施 ⑥ 緊急事態対応における複数の機関との調整「OEMの使命は、ＮＹ市民に最高度の緊急事態態勢を提供し、地方、州、連邦政府、民間団体とのＯＥＭ局長国家保安庁担当プロジェクト担当上級副局長（副局長）法律担当（副局長）管理・財務・企画担当技術担当予防担当広報・民生担当（副局長）（副局長）（副局長）（副局長）訓練担当緊急時対応担当 Watch Command 人材サービス担当復旧担当健康・医療担当（部長）（部長）担当（部長）（部長）（部長）（部長）図１首席情報・保安担当調達・物流担当（副局長） OEMの体制 3 ©東京海上リスクコンサルティング株式会社 2002 ２．緊急作戦センター（EOC）ＮＹ市に居住、就労または滞在している一般市民の健た。また、全ての機関は、複数の通信業者による緊急マ康、安全に影響を与える緊急事態、事件が発生または発イクロ波通信システムにバックアップされた標準電話生が予想され、複数の機関による対応が必要となった場通信システムも備えていた。また、消防、警察、緊急医合に、EOCが機能を発揮することとなる。 OEMは、療サービスといったいくつかの緊急応答機関は、事件の１９９９年２月に、１，３００万ドルを投じて新しい間に起きた市内の状況を監視する機能を持っており、こ EOCをＷＴＣ第７ビルの２３階に開設した。EOCは、れらの情報がEOCで利用され、分野の異なる機能や指揮ＮＹ市が運営する非常事態における指令センターで、最ポストとの直接のコミュニケーションが出来る体制と新の情報設備を誇っていた。しかしながら、今回のテロなっていた。事件ではＷＴＣ第７ビルが崩壊、消失してしまったため、臨時の指令所である緊急指令センター（Emergency （４）画像情報システム Command Center：ECC）が構築され、緊急時対応にあ EOCは、ＮＹ市の全ての主要水路を監視できるように、たった。アメリカ沿岸警備隊（ The United Stated Coast Guard：USCG）のマイクロ波を使用するビデオ・モニ（１） EOCの施設タリングシステムを共有していた。このビデオ・モニタ EOCがＷＴＣ第７ビルに設置された最大の理由は、市庁リングシステムは３６０度のパン機能や、ズーム機能を舎やほとんどの市機関から歩いていける距離であった備えており、USCGの指揮センターやEOC内にあるためである。この施設は、ビルの予備発電機とは別に、 USCGのワークステーションによってコントロールす緊急時の動力源として３つの５００kW発電機によってることができた。また、USCGは、市の水路内に配置さ動力が配給される仕組みとなっていた。このほか、６千れた監視用のボートと直接連絡するために海事無線もガロン（約２３千リットル）の燃料タンク、暖房装置、有していた。EOCのもうひとつのビデオ・モニタリング換気装置、空気調節装置といった予備のシステム、生活システムは、ＮＹ市の各所にある交通局（ The 用水用に１１千ガロン（約４２千リットル）の水が用意 Department of Transportation and Metro Traffic）のシされていた。また、停電時でもコンピュータ、電話、無ステムである。カメラは市の各所にあり、５つの行政区線に電源が供給されるUPS（非常電源）設備も完備しての主な道路を監視することができる体制となっていた。いた。（５）緊急指令センター（ECC）（２）各機関のワークステーション ECCは、主に市長またはその代行者が市庁、EOC外で指 EOC内部には、緊急時に６８の機関がワークステーショ揮命令にあたることを想定し、臨時に設置される現場指ンを設置できるようになっており、緊急時には、各機関令所である。今回の事件では、このECCが機能した。がそこで業務を行うことが出来る体制になっていた。（３）通信システム EOC内部には、各機関がより効率的に機能し、それぞれの母機関の指揮センターとの連絡を可能にするため、様々なタイプの通信設備が設置されていた。また、全ての機関はOEMの管理スタッフと連絡をとるためのメッセージシステムを装備したコンピュータを持っていた。このシステムによって、OEMと各機関は、相互に任務遂行に向けたタイムスケジュールに沿って、緊急時に対処すべき多くの業務をフォローできるようになってい 4 ©東京海上リスクコンサルティング株式会社 2002 Ⅲ．具体的な活動内容１．時間的経過下記は、事件当日（２００１年９月１１日）の経過をＮＹ市の対応を中心にまとめたものである。表５事件当日の経過経過（２００１年９月１１日） AM08:45 ＷＴＣ第１ビルにアメリカン航空１１便衝突 AM09:05 ＷＴＣ第２ビルにユナイテッド航空１７５便衝突 AM09:17 連邦航空局（FAA）がニューヨーク地域の空港を閉鎖 AM09:21 ニューヨーク・ニュージャージー・ポートオーソリティがマンハッタンへの橋、トンネルを閉鎖 AN09:40 FAAがアメリカ国内の民間航空機の飛行を禁止 AM10:05 ＷＴＣ第２ビル倒壊 AM10:13 国連をはじめとする主要なビルからの避難開始 AM10:24 FAAは、アメリカに向かっている国際便のすべてをカナダの空港に向かうよう指示 AM10:28 ＷＴＣ第１ビル倒壊 AM10:53 PM02:30 PM02:49 当日に予定されていた予備選の延期を州が決定ジュリアーニ市長がキャナルストリート（Canal Street）以南の住民、会社従業員に対し、避難勧告。１４丁目（14th Street）以南の住民に外出禁止の呼びかけ FAAが翌日(１２日)の昼まで、アメリカ国内の民間航空機の飛行禁止を決定ジュリアーニ市長は、事件後ストップしていたバス、地下鉄の運行が、一部再開されたと発表 PM03:55 ジュリアーニ市長は、少なくとも２，１００人が負傷し、うち２００人が重症だと発表 PM04:06 デービスカリフォルニア州知事は、ニューヨークに捜索・救出隊を送ると表明 PM05:20 ＷＴＣ第７ビル崩壊 PM06:10 ジュリアーニ市長は、できれば翌日（１２日）は、自宅に居て、マンハッタンに出て来ないようにと勧告ニューヨーク市警察は、少なくとも７８人の警察官が行方不明と伝えた。また市は最初に現場に到着した４００人の消防士のうち約半分が恐らく事件に巻き込まれて亡くなったと報告 AM11:02 PM07:45 PM09:57 ジュリアーニ市長は記者会見し、１２日のニューヨーク市の学校は全て閉鎖されると発表。事件当日夜の救出作業においては、これ以上のボランティアは必要ないと発表した。また、少しでも生存者の可能性がある限り、救出作業を続けると表明した。さらに、ダウンタウンの西部において一部地域の停電が見られ、復旧作業中であることを報告するとともに、崩壊によって地域の大気汚染が進んでいないかを調査中であると報告２．ECC の設置場所の変遷事件後、ECCの設置場所は、状況の変化に応じて、臨機応変に移動した。下記は、その変遷である。表６ EOC設置場所の変遷時間 ① 設置場所事件直後（AM09:20頃）ＷＴＣの敷地外のベセイストリート（Vesey Street）にECC設立（下記地図★） ② AM10:00頃ＷＴＣから１ブロック北側（75 Barclay Street）に移動（下記地図★） ③ AM10:30頃ＷＴＣから約２キロメートル北側の６番街（6th Avenue）とハウストン・ストリート（Houston Street）の角にある消防署に移動（下記地図★） ④ PM01:00頃コミュニケーション手段などがより充実している２０丁目（20th Street）の警察学校（Police Academy：ＷＴＣから直線距離で約３．７キロメートル）に移動 ⑤ 約１週間後５１丁目（51st Street）のハドソン川沿いの第９２埠頭の建物（ＷＴＣから６．３キロメートル北側）に移動（２００２年２月末まで稼動） 5 ©東京海上リスクコンサルティング株式会社 2002 既述の通り、ＷＴＣ第７ビルには、わずか２年前にオー at West Broadway）にECCが移動したのに伴い、そちプンしたばかりのEOCがあり、緊急時の中枢基地としてらに向かった。市長と何人かの幹部が、オフィスまでの機能するはずであったが、事件後、数十分のうちに利用数ブロックを歩いているとき、ＷＴＣ第２ビルが崩壊し、不能となり、数時間後には瓦礫のなかに埋もれてしまっこの地域が安全でないことが明白となった。側近の人々た。ジュリアーニ市長は、旅客機が衝突したとの連絡を、によって、いくつかの選択肢が議論された後、彼らは６５番街（5th Avenue）５０丁目（50th Street）付近で受番街とハウストン・ストリートの角にある消防署へ向かけ、直ちにＷＴＣ敷地外に設けられたECCに向かったが、った。市長はそこを新しいECCとして、執務を開始した。１０時頃にＷＴＣから１ブロック北側（75 Barclay St. Canal Street（キャナル・ストリート） 14th Street（１４丁目） WTC 図２ＮＹ市マンハッタン地区の立ち入り禁止地域の変遷出典：ＮＹ市OEM ３．家族支援センターの設置ジュリアーニ市長の指示で、OEMは、事件の翌日（９ジュリアーニ市長は、最初に設置したセンターを見て、月１２日）に小規模な家族支援センター（Family すぐに新たなセンターの必要性を感じ、その迅速な設置 Assistance Center：FAC）を、２５丁目（25th Street）をOEMに指示した。その指示に基づき、OEMは９月１に位置する州軍の部隊本部の建物に設置した。３日の夜、新しいセンター設置のための会議を召集した。このセンターの最大の機能は、事件の被害に関わる全この会議には、市の各部局、以前から市のe-Government ての人に数々の便宜（様々な手続き、相談、支援）を提化を進める上で、マネジメント・コンサルタントとして供することである。また、遺族の精神的ケアについても、大きな役割を果たしていた民間企業のアクセンチュア十分な体制が取られている点である。当初は事件の被災（Accenture：旧称アーサー・アンダーセン・マネジメ者達の家族に対する情報センターであり、被害に遭ったントコンサルタント）をはじめ、電話会社のベライゾン、人々の手がかり情報（DNA鑑定用の資料も含む）の提供、電力会社のコン・エジソン、コンピュータ関連システム家族の情報収集の場であった。しかし、その後支援対象会社のシスコ・システムズ、経済開発公社、アメリカ赤が広がり、精神的なショックを受けた大人や子供の相談、十字社などの担当者が召集された。その会議の結果、５残された家族の生活相談、そして事件で職場を失った４丁目（54th Street）のハドソン川沿いに新しいセンタ人々の就職相談、住宅の被害に遭った人々の住宅相談なーを設置することが決まり、突貫で設備工事、移動が行ど、事件に関わる市民への重要なセンターとして機能しわれ、９月１７日にオープンした。た。 6 ©東京海上リスクコンサルティング株式会社 2002 ４．その他の活動 ② ＮＹ州・ NY State Worker's Compensation Board（州労その他、今回の事件の対応におけるOEM、EOCの活動（計画立案、調整等）としては、下記のようなものが働者補償評議会）挙げられる。・ NY State Insurance Fund（州保険基金） (a) FDNY（ＮＹ市消防局）とのNYPD役割分担と調整・ NY State Insurance Department（州保険局） (b) レスキュー活動と瓦礫の処理・ NY State Courts Family Support（州裁判所 (c) 交通管制（立ち入り禁止地域、道路、鉄道、空港、家族支援事務所）トンネル、橋等） ③ 連邦政府 (d) ライフラインの復旧（電気、ガス、スチーム、電話、・ Federal Emergency Management Agency（ FEMA：連邦緊急事態管理庁）テレビ、ラジオ、水道等） (e) ボランティア活動の調整（個人、NPO、NGO、企業、・ Department of Labor（労働省）・ Department of Veterans Affairs・Health Care その他団体） (f) 各種復興及び被災者救済のための基金の管理（復員軍人援護省） (g) ビジネス支援、経済復興のための活動・ FBI（連邦捜査局）・ Social Security（社会保険局） OEMとEOCは、これらの活動を行う上で不可欠となる・ INS（移民局）下記のような各種機関との調整機能を果たしていた。 ④ その他民間団体・ Red Cross（赤十字） ① ＮＹ市・ FDNY ・ Salvation Army（救世軍）・ PDNY ・ Legal Office（法律事務所）・ Deputy Commissioner Community Affairs（・ Community Assistance Unit （CAU：コミュニ DCCA：コミュニティ部門副委員長オフィス）ティ支援グループ）・ Human Resources Administration（HRA：人材・コンサルティング会社（アクセンチュア等）管理庁）・その他民間団体、ボランティア団体 Ⅳ．まとめ（成功の要因と企業の危機管理への示唆）１．ＮＹ市の対応における成功の要因密に連絡をとり、迅速に対応今回の事件対応においては、ＷＴＣ第７ビルに設置されたEOCが機能しなかったために、事件直後においては、・迅速な決断（交通管制、家族支援センター設置等）指揮命令系統に支障が生じ、多少混乱した。しかしなが・マスコミを利用した市民に対する呼びかけら、その後の対応は迅速であり、実効的であったと言える。このＮＹ市の対応の成功には、下記のような要因をこれらを可能にしたのは、同市長が就任直後の１９９５挙げることができる。年３月２０日の地下鉄サリン事件（日本）、同年４月１９日のオクラホマ連邦ビル爆破テロ事件（米国）等で、（１）ジュリアーニ市長のリーダーシップＮＹ市における危機管理体制の必要性を認識し、これらジュリアーニ市長は、事件当日の対応において、市長と事件を研究していたことが挙げられる。特に、オクラホしての下記のようなリーダーシップを発揮している。マ連邦ビル爆破テロ事件の教訓から、当初から被災者の家族を支援する必要性を感じ、家族支援センター設立を指示したことは特筆される。・事件直後にECCに行き、陣頭指揮・ ECCを機能的に移動させ、州政府、連邦政府と緊 7 ©東京海上リスクコンサルティング株式会社 2002 （２） OEM、EOCに代わるECCの迅速な対応構築においても言える。そのため、企業は他社の危機事既述の通り、緊急時等の要諦であったEOCが当初より使例の研究・ケーススタディを積極的・継続的に行う必要用不可であったことは、ＮＹ市の対応において痛手ではがある。あったが、その後の対応は迅速であり、特にＮＹ州政府、連邦政府との調整においては、ECCがその機能を十二分（３）訓練の重要性に発揮した。これを可能にしたのは、これまでの実績とＮＹ市においては、OEM、EOCが定期的に机上訓練（シ訓練であったと言える。ＮＹ市では、それまで何度かテミュレーション訓練）を実施していたことが、その成功ロ等を想定したシミュレーション訓練を実施したことの要因となっている。このことは、企業においても同様が迅速な対応につながったと述べている。ちなみに、事であり、避難訓練等の機能訓練だけではなく、緊急時対件当日、ＮＹ市では生物テロを想定したシミュレーショ応要員向けの机上訓練等の実施が必要である。ン訓練を予定していた。（４）常設組織の必要性（３）連邦政府、ＮＹ州の支援体制ＮＹ市においては、OEM、EOC等の組織が平時及び緊一般的に、大規模なテロ事件、災害等が発生した場合に急時対応において危機管理体制の要諦となっている。当は、連邦政府機関であるFEMAが中心となり対応するが、然、ＮＹ市は巨大都市であり、常設組織は不可欠である今回の事件では、ＮＹ市が中心となり、FEMA、ＮＹ州が、企業においても今後、実効的な危機管理体制の構築はこの支援に回っている。この背景には、ＮＹ市が全米ために、平時及び緊急時対応の核となる常設組織が必要でも有数の緊急時対応体制（OEM、EOC）を有していとなってくるものと考えられる。たことが挙げられる。そのため、市、州、連邦政府、その他民間団体等をＮＹ市が調整することで、実効的な対（５）リーダーシップ応が可能になったと言える。今回のＮＹ市の対応においては、ECC等の機能を利用し、市長による指揮命令が的確に伝わったことが、成功の要２．企業の危機管理への示唆因として挙げられる。また、市長の決断、対応が迅速で、上記の点を企業の危機管理体制に当てはめると、企業しかも現場で陣頭指揮にあたったことも重要である。こにとって下記のような点が重要であることが浮き掘りのことは、危機管理において最高責任者のリーダーシッとなる。プの重要性を示している。企業においてもトップの危機管理能力、リーダーシップが問われる時代となりつつあることを物語っている。（１）緊急時の指揮命令系統の維持 EOCが使用出来なかったため、 ECCがその機能を果たしたが、初期対応においては多少混乱が生じている。企業（６）最悪の事態の想定における危機管理マニュアルでは、対策本部は本社内の EOCは、ある程度の状況（停電等）も想定し設置されて会議室となっている場合がほとんどである。今後、危機いたが、今回の事件では当初より使用できない事態とな管理マニュアルを見直す場合には、本社建物以外にも対った。このことは、緊急時対応においては、最悪の事態策本部を設置することを想定しておく必要がある。また、を想定しておくことが、緊急時対応の成否を左右する場通信設備も衛星携帯電話等を含め複数用意し、多様化を合もあることを物語っている。今後企業としては、「こ図る必要があると言える。んなことは起きないだろう」、「いくらなんでもここまでは想定しなくても．．．」といった認識を捨て、「こ（２）事例の研究・ケーススタディの重要性んな可能性もあるよな．．．」、「こんな時にこんなこジュリアーニ市長は、１９９５年の地下鉄サリン事件、とがおきる場合もある」といった最悪の事態を想定してオクラホマ連邦ビル爆破テロ事件から、同様の事件がおくことが重要であると言える。ＮＹ市で発生する可能性を認識し、ＮＹ市の体制整備を図っていた。同様のことは、企業における危機管理体制 8 ©東京海上リスクコンサルティング株式会社 2002