Osservazioni a prima lettura di M. Antinucci

DALL’EUROPA
Mario Antinucci
Osservazioni a prima lettura sulla
Direttiva 2014/42/UE
del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa al congelamento e alla confisca dei beni
strumentali e dei proventi da reato nell’U.E.
1. Il motore principale della criminalità organizzata transfrontaliera è il profitto economico.
Muovendo da questa premessa, in data 25 febbraio 2014 , il Parlamento europeo, chiamato nell’ambito della procedura legislativa ordinaria di esame e
approvazione della proposta della Commissione europea (così come modificata dal Consiglio dell’Unione europea), ha votato una direttiva nella quale,
sostanzialmente, la confisca è collegata alla condanna penale, anche se pronunciata in contumacia, prevedendone l’applicazione in caso di sproporzione
tra i beni e i redditi di beni intestati a prestanome, la gestione dei beni da parte di uffici nazionali specializzati, la destinazione a uso sociale dei beni, ferme
restando le procedure previste dai singoli Stati.
L’attuale assetto giuridico-normativo europeo in materia di congelamento,
sequestro e confisca dei beni è caratterizzato dall’azione comune
98/699/GAI , dalla decisione quadro 2001/500/GAI del Consiglio , dalla decisione quadro 2003/577/GAI del Consiglio , dalla decisione quadro
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Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 25 febbraio 2014 sulla proposta di direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa al congelamento e alla confisca dei proventi di reato
nell’Unione europea.
Direttiva 2014/42/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 aprile 2014 relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell’Unione europea, in GU, 29 aprile
2014, L 127/39.
Azione comune 98/699/GAI del 3 dicembre 1998 sul riciclaggio di denaro e sull’individuazione, il
rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato adottata dal Consiglio in base all’articolo K.3 del trattato sull’Unione europea (GU L 333 del 9 dicembre
1998, p. 1)
Decisione quadro 2001/500/GAI del Consiglio, del 26 giugno 2001, concernente il riciclaggio di denaro, l’individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei
proventi di reato (GU L 182 del 5 luglio 2001, p. 1).
Decisione quadro 2003/577/GAI del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa all’esecuzione nell’Unione
europea dei provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro probatorio (GU L 196 del 2 agosto 2003,
p. 45).
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2005/212/GAI del Consiglio e dalla decisione quadro 2006/783/GAI del
Consiglio .
Le relazioni d’attuazione della Commissione relative alle decisioni quadro
2003/577/GAI, 2005/212/GAI e 2006/783/GAI mostrano che l’applicazione
della confisca risulta ostacolata dalla mancanza di omogeneità del diritto degli
Stati membri, onde la presente direttiva è volta a modificare e ad ampliare le
disposizioni delle decisioni quadro 2001/500/GAI e 2005/212/GAI (art. 14).
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2. Secondo il legislatore europeo per un efficace contrasto ai gruppi criminali, dediti in chiave transnazionale ad una vasta gamma di attività economiche
illegali, vi possono essere situazioni in cui è richiesto in sede investigativa e di
controllo che la condanna penale sia seguita dalla confisca non solo dei beni
associati a un dato reato, ma anche di ulteriori beni che l’autorità giudiziaria
stabilisca costituire proventi da altri reati (c.d. “confisca estesa o allargata”); la
decisione quadro 2005/212/GAI prevede tre diverse serie di condizioni minime tra cui gli Stati membri possono scegliere per applicare questa tipologia
di confisca.
Conseguentemente, in sede di recepimento di tale decisione quadro, gli Stati
membri hanno scelto opzioni diverse, da cui sono derivati concetti eterogenei
di confisca estesa nelle giurisdizioni nazionali, divergenza che ostacola significativamente la cooperazione transfrontaliera nei casi di confisca; proprio dalla
necessità di armonizzare ulteriormente le disposizioni relative alla confisca
estesa, definendo un unico insieme di norme minime, è nata la ratio della
direttiva 2014/42/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 aprile
2014 relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell’Unione europea.
Il legislatore sovranazionale muove dalla premessa che in forza di una condanna penale definitiva, sia possibile confiscare beni strumentali e proventi da
reato, o beni di valore corrispondente; tale condanna definitiva, in chiave di
contrasto alla criminalità economico-finanziaria transnazionale, può anche
essere pronunciata a seguito di un procedimento in contumacia (art. 4, co. 1).
Qualora la confisca in base a una condanna definitiva non sia possibile, in
determinate circostanze, dovrebbe essere comunque consentito confiscare
beni strumentali e proventi da reato, almeno in caso di malattia o di fuga
Decisione quadro 2005/212/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa alla confisca di beni,
strumenti e proventi di reato (GU L 68 del 15 marzo 2005, p. 49).
Decisione quadro 2006/783/GAI del Consiglio, del 6 ottobre 2006, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni di confisca (GU L 328 del 24 novembre 2006, p.
59).
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dell’indagato o dell’imputato; tuttavia, in tali casi, l’esistenza di un procedimento in contumacia negli Stati membri dovrebbe essere sufficiente per
adempiere a tale obbligo (art. 4, co. 2).
In caso di fuga dell’indagato o dell’imputato, possono adottare ogni misura
ragionevole e disporre affinché il soggetto in questione sia chiamato a comparire nel procedimento di confisca o sia informato di tale procedimento.
3. È noto come l’Italia sconti un notevole ritardo nel recepimento di alcuni
importanti strumenti normativi dell’Unione europea emanati sulla materia.
In particolare, non è stata ancora recepita nell’ordinamento italiano la decisione quadro 2006/783/GAI del 6 ottobre 2006 relativa all’applicazione del
principio del reciproco riconoscimento delle decisioni di confisca . La norma,
avente natura processuale, è finalizzata alla cooperazione giudiziaria per favorire l’esecuzione dei provvedimenti di confisca. Il termine previsto per il recepimento è ormai decorso da oltre cinque anni (24 novembre 2008) .
Un ritardo ancora più sensibile (oltre 8 anni) concerne l’attuazione della decisione quadro 2003/577/GAI del 22 luglio 2003 relativa all’esecuzione
nell’Unione europea dei provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro
probatorio , i cui termini sono scaduti il 2 agosto 2005. Tale strumento stabilisce le regole in base alle quali uno Stato membro riconosce ed esegue nel
suo territorio un provvedimento di blocco o di sequestro emesso da
un’autorità giudiziaria di un altro Stato .
Nella considerazione di tale quadro giuridico sullo scenario internazionale,
l’istituto della c.d. confisca allargata deve trovare una propria valorizzazione e
compatibilità, in primo luogo, anche nell’ambito del contesto e della legislazione europea, atteso che la sempre più incisiva azione ablatoria da parte delle autorità italiane e la dimensione transnazionale sempre più marcata dei
gruppi criminali organizzati pongono il problema della tendenza a una delo8
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GUUE L 328 del 24 novembre 2006, p. 59.
L’art. 50 L. 7 luglio 2009, n. 88 recante “Disposizioni di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia
alle Comunità europee (Legge comunitaria 2008)” aveva conferito la delega al Governo per l’adozione
di un decreto legislativo contenente le norme occorrenti per dare attuazione alla predetta decisione
quadro. I termini della delega sono scaduti il 7 dicembre 2010 senza che la delega sia stata esercitata.
Nel corso della XVII Legislatura è stato presentato il disegno di legge del 21 marzo 2013 recante “delega al Governo per l’attuazione della decisione quadro 2006/783/GAI del Consiglio, del 6 ottobre 2006,
relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni di confisca”.
GUUE L 196 del 2 agosto 2003, p. 45.
L’art. 30 L. 25 febbraio 2008, n. 34 recante “Disposizioni di obblighi derivanti dall’appartenenza
dell’Italia alle Comunità europee (Legge comunitaria 2007)” aveva conferito la delega al Governo per
l’adozione di un decreto legislativo contenente le norme occorrenti per dare attuazione alla predetta
decisione quadro. I termini della delega sono spirati il 21 marzo 2009 senza che la delega sia stata esercitata.
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calizzazione all’estero dei beni di origine illecita, al fine di porli al riparo
dall’azione ablatoria di prevenzione quando questa, in sede europea, non risulti sostenuta da idonei moduli di cooperazione investigativa e di assistenza
giudiziaria.
In questo quadro una questione attualmente al centro del dibattito interno
concerne l’irrilevanza dei redditi non dichiarati al fisco al fine della prova della provenienza lecita dei beni sequestrati o confiscati.
I contrasti interpretativi sull’applicazione del l’art. 24 d.lgs. 6 settembre 2011,
n. 159 (c.d. Codice antimafia) rubricato “Confisca”, hanno offerto il destro
alla questione, rimessa con ordinanza del 12 dicembre 2013 alle Sezioni unite, con udienza fissata al 24 maggio 2014: «se ai fini del giudizio sulla sproporzione, non si deve tener conto dei proventi di evasione fiscale e di ogni
altro tipo di attività illecita».
Va evidenziato che per la confisca di prevenzione non vi era alcun contrasto,
atteso che è consolidato l’orientamento secondo il quale il proposto non può
giustificare la legittima provenienza del bene allegando redditi da evasione
fiscale (provati anche mediante adesioni ai vari condoni fiscali); il contrasto si
era infatti posto solo per la cosiddetta confisca allargata; peraltro la confisca di
prevenzione può essere applicata anche nei confronti dell’evasore fiscale, dedito a tali traffici e socialmente pericoloso.
Sarebbe arduo immaginare che una persona socialmente pericolosa possa
giustificare i propri beni assumendo che siano stati acquistati con il provento
dell’evasione fiscale. Tale precisazione normativa deve, a maggior ragione,
riguardare anche le ipotesi di confisca allargata di cui all’art. 12-sexies l. 7 agosto 1992, n. 356.
La tutela dei terzi costituisce una della questioni di maggiore interesse ed è
uno degli argomenti più delicati da affrontare.
In questo senso l’art. 6 rubricato “Confisca nei confronti dei terzi” prevede
espressamente che «gli Stati membri adottano le misure necessarie per poter
procedere alla confisca di proventi da reato o di altri beni di valore corrispondente a detti proventi che sono stati trasferiti, direttamente o indirettamente, da un indagato o un imputato a terzi, o che sono stati da terzi acquisiti
da un indagato o imputato, almeno se tali terzi sapevano o avrebbero dovuto
sapere che il trasferimento o l’acquisizione dei beni aveva lo scopo di evitarne
la confisca, sulla base di fatti e circostanze concreti, ivi compreso il fatto che il
trasferimento o l’acquisto sia stato effettuato a titolo gratuito o contro il pagamento di un importo significativamente inferiore al valore di mercato».
Molto diverso l’assetto normativo “attuale” in chiave interna, ad esempio nel
procedimento di prevenzione dove i terzi sono i titolari:
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a) di diritti reali su cosa propria;
b) di diritti reali di godimento su cosa altrui: superficie, enfiteusi, usufrutto,
uso, abitazione, servitù;
c) di diritti reali di garanzia: pegno e ipoteca.
In base alla normativa vigente sono chiamati dal Tribunale a intervenire nel
procedimento, assistiti, ove lo ritengano, da un difensore, i terzi che risultino
proprietari o comproprietari dei beni sequestrati e i terzi che vantano diritti
reali o personali di godimento sui beni in sequestro al fine di fare valere le
loro ragioni sui beni.
Non è prevista invece la citazione dei terzi titolari dei diritti reali di garanzia
che potranno svolgere deduzioni difensive solo in sede di udienza di verifica
dei crediti e quindi solo a distanza di anni dal sequestro.
Nella maggioranza dei casi i terzi titolari di diritti reali di garanzia sono gli istituti bancari che hanno concesso un mutuo al proposto e hanno trascritto ingombranti ipoteche sugli immobili (intestati al proposto ovvero a intestatari
fittizi o costituenti complesso aziendale). Una delle criticità segnalate nella
destinazione dei beni immobili, o di mobili che fanno parte di un complesso
aziendale, è la trascrizione delle ipoteche da parte degli istituti bancari, a fronte di erogazione di mutui, sui beni immobili. Tale vincolo, ad esempio, ostacola la destinazione a uso sociale di detti beni. Analogamente, l’omessa previsione di un termine differenziato per la verifica dei crediti in ragione della tipologia del credito vantato dal terzo, crea gravi difficoltà alla prosecuzione
dell’attività dell’azienda in sequestro, sia all’eventuale pagamento delle residue
rate di mutuo.
4. In via di principio la direttiva europea dedica ampio spazio ai profili di garanzia processuale dei soggetti coinvolti nel procedimento di confisca. L’art. 8
prevede espressamente che: «gli Stati membri adottano le misure necessarie a
garantire che, al fine di salvaguardare i propri diritti, le persone colpite dai
provvedimenti previsti nella presente direttiva godano del diritto a un ricorso
effettivo e a un giudice imparziale»; precisando poi nei capoversi successivi
che: «fatte salve la direttiva 2012/13/UE e la direttiva 2013/48/UE, le persone
i cui beni sono oggetto del provvedimento di confisca hanno diritto a un avvocato durante l’intero procedimento di confisca, al fine di esercitare i propri
diritti relativamente all’identificazione dei beni strumentali e dei proventi. Le
persone interessate sono informate di tale diritto.
Nei procedimenti di cui all’art. 5, l’interessato ha l’effettiva possibilità di impugnare le circostanze del caso, compresi i fatti specifici e gli elementi di pro-
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va disponibili in base ai quali i beni in questione sono considerati come derivanti da condotte criminose».
In specie è degna di rilievo, anche per la prevedibile difficoltà di applicazione
in chiave interna, la norma dettata dall’art. 8, ult. co., il quale prevede che:
«ove, a seguito di un reato, sussistano diritti di risarcimento delle vittime nei
confronti della persona oggetto di un provvedimento di confisca previsto dalla
presente direttiva, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire
che il provvedimento di confisca non impedisca a tali vittime di far valere i
loro diritti».
Con riguardo al recepimento gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi
alla presente direttiva entro il 4 ottobre 2015 (art. 12).
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