Büro Winfried Hermann Schwerpunkt Klimaschutz im Pkw-Verkehr VO-Vorschlag der EU KOM zu Flottengrenzwerten vom 19.12.2007 Winfried Hermann, MdB In 2006 stoßen die neuen PKW in Deutschland durchschnittlich 173 g CO2/km aus und liegen wegen der hohen Emissionswerte deutscher Produkte nahezu um ein Viertel über dem Zielwert für 2008. Hierfür sind vor allem deutsche Hersteller verantwortlich. Pkws verursachen insgesamt 12% des gesamten CO2-Ausstoßes in Europa. Laut den letzten veröffentlichten PRIMES-Szenarien, die im Auftrag der DGTREN entwickelt und derzeit im Hinblick auf die EU-27 aktualisiert werden, prognostiziert das PRIMES-Basisszenario (in der EU-15) im Jahr 2015 992 Mio. Tonnen und im Jahr 2020 1.013 Mio. Tonnen CO2 im Transportsektor. Nach dem Vorschlag der KOM werden die nächsten Monate und das Votum des EP darüber entscheiden, wie die Festlegung der EU KOM auf einen Flottengrenzwert von 130 – gCO2/km bis 2012 instrumentiert wird. Die Entscheidung wird darüber Aufschluss geben, ob der klimapolitische Dornröschenschlaf in der Verkehrspolitik überwunden werden kann. 1 Inhalt der VO Vorhergehende Schritte: • 07.02.2007 Mitteilungen der KOM über die „Ergebnisse der Überprüfung der Strategie der Gemeinschaft zur Minderung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen“ - KOM (2007) 19 sowie über „Ein wettbewerbsfähiges Kfz-Regelungssystem für das 21. Jahrhundert“ – KOM (2007) 22 • 11.07.2007 Abschlussbericht der Konsultation und öffentlichen Anhörung - “Reducing CO2 from passenger cars and light commercial vehicles“ • 19.12.2007 Vorschlag der Verordnung „Setting emission performance standards for new passenger cars as part of the Community’s integrated approach to reduce CO2emissions from light-duty vehicles” (KOM (2007) 856 final) • Übermittlung an EP und Rat Der Vorschlag ist Teil eines Maßnahmenpaketes zur Reduzierung der CO2Emissionen in Europa. Ziel des Vorschlags ist es, dem Klimawandel zu begegnen und insgesamt ein hohes Umweltschutzniveau in der EU zu erzielen. Auf dem Frühjahrsgipfel der EU vom 8./9. März 2007 hatte sich der Europäische Rat zu einer Reduktion der CO2-Emissionen bis 2020 um mindestens 20% gegenüber 1990 verpflichtet. Zeitplan: • VO wird jetzt ins EP überwiesen (dann erfolgt die BEAuswahl im Umwelt-ASS) 1 Büro Winfried Hermann • • • Schwerpunkt Klimaschutz im Pkw-Verkehr BE erstellt Stellungnahme (wird in den Ausschüssen abgestimmt und beraten) Termin Ratstagung (EU-Umweltrat) steht noch nicht fest Abschluss Ende der Legislatur 1.1 Flottengrenzwert Nach dem Inhalt des Vorschlags soll der durchschnittliche CO2-Ausstoß von Pkws in Europa ab 2012 auf durchschnittlich 120 Gramm pro Kilometer (g/km) begrenzt werden. Dabei sollen die Hersteller zunächst durchschnittlich eine Absenkung auf 130 g/km durch Innovationen in der Fahrzeugtechnik erreichen. Weitere 10 g/km sollen durch andere technische Verbesserungen und komplementäre Maßnahmen erreicht werden. Diese sind die verstärkte Nutzung von Pflanzen-kraftstoffen, kraftstoffeffiziente Reifen und Klimaanlagen, ein besseres Straßen- und Sicherheitsmanagement und Änderungen im Fahrverhalten („ökobewusstes“ Fahren).1 Der Höchstwert im Verordnungsvorschlag bezieht sich auf den durchschnittlichen Ausstoß in der gesamten Flotte der jeweiligen Hersteller, d h. aus allen Fahrzeugklassen der jeweiligen Fahrzeughersteller wird ein nicht zu überschreitender individueller Zielwert des CO2-Ausstoßes an Hand einer (von der Masse der Pkw abhängigen) Formel ermittelt (siehe Anhang II der Verordnung, Teil B). Grüne Forderungen: Das ursprüngliche Ziel von 120 g/km ist verfehlt. Für das Klima bedeutet die Schwächung des elf Jahre alten Klimaziels im Zeitraum 2012-2020 zusätzliche 100 Millionen Tonnen CO2-Emissionen. Mit dem alten Ziel hätten sie vermieden werden können. Es fehlt eine längerfristige Zielvorgabe für das Jahr 2020. Wir plädieren für 80 gCO2/km. Mit einer Anschärfung2 der Grenzwerte (ein dynamischer Faktor mit einer jährlichen Anhebung) muss dem technologischen Fortschritt Rechnung getragen werden (Top-Runner). Die KOM muss Zwischenziele definieren und deren Einhaltung kontrollieren. Die Durchschnittswerte müssen alle verkauften Neuwagen umfassen, analoge Grenzwerte sind für LKW, Busse und Motorräder festzuschreiben. 1 2 Im Februar 2008 will die Kommission hierzu einen Vorschlag präsentieren. Diese Form der dynamisch verschärften Grenzwerte (Euro-Normen) hat sich bei der Luftreinhaltung bewährt. Zwischen 1991 und 2004 sind die Schadstoffemissionen aus dem Personenverkehr in Deutschland um bis zu 80 Prozent zurückgegangen. 2 Büro Winfried Hermann Schwerpunkt Klimaschutz im Pkw-Verkehr Wir fordern, dass eine Obergrenze für CO2-Emissionen pro Fahrzeug eingeführt wird, die das Doppelte des jeweils gültigen Durchschnittsgrenzwerts beträgt. Fahrzeuge, die noch 2012 mehr als 240 g CO2/km verbrauchen, erhalten dann keine Zulassung mehr. Keine Anrechnung von Biokraftstoffen! Mit der Zugabe von 10% (120 gCO2 + 10gCO2) durch die EU nehmen die potentiellen Nutzungskonkurrenzen bei den nachwachsenden Rohstoffen zu. Bei Förderung und Ausbau von AgroKraftstoffen (Biodiesel, reine Pflanzenöle, Bioethanol, Biogas) müssen die Auswirkungen auf Ernährungssicherheit, Naturschutz und Biodiversität in den Exportländern berücksichtigt werden. Notwendig hierfür sind europäische und mittelfristig globale ökologische und soziale Nachhaltigkeitsstandards für den Anbau und Export von Biomassekraftstoffen aus Entwicklungsund Schwellenländern.3 1.2 Parameter Gewicht Für die einzelnen Hersteller gelten unterschiedliche Zielwerte, die auf der Basis des Gewichts nach einem komplizierten Verfahren berechnet werden. Der Entwurf sieht eine Grenzwertkurve vor, die die zulässigen CO2Emissionen von Neuwagen in Abhängigkeit vom Fahrzeuggewicht angibt. Die Kurve wird so angelegt, dass ein Flottendurchschnitt von 130 gCO2/km erreicht wird. Jeder Hersteller muss dafür sorgen, dass ab 2012 der Durchschnitt der Emissionen aller Fahrzeuge unter der Grenzwertkurve liegt. D.h. bei schweren Pkw muss proportional mehr CO2 verringert werden müssen als bei leichteren Fahrzeugen. Es wird auch in Zukunft Fahrzeuge geben, deren Emissionen über der Grenzwertkurve liegen, vorausgesetzt, sie werden durch unter der Linie liegende Fahrzeuge ausgeglichen, so dass der Flottendurchschnitt von 130 g/km gewahrt bleibt. Grüne Forderungen: Die Berechnung der Emissionsverpflichtungen auf Gewichtsbasis ist ein Zugeständnis an die deutsche Autolobby und ein fatales Signal. Wir halten den Parameter Gewicht für zu manipulationsanfällig. Hersteller könnten versucht sein, die Fahrzeuge künstlich schwerer zu machen. In jedem Fall fehlte der Anreiz, Gewicht zu sparen, weil dann ein niedriger CO2-Grenzwert einzuhalten wäre, für den die Hersteller 3 Wenn jedoch – wie derzeit auf EU-Ebene vorgesehen – eine Teilerfüllung des 130 gCO2/km-Ziels durch die Agrokraftstoff-Anrechnung zugelassen wird, muss dieses Ziel strikt von dem ausschließlich über die Motoreneffizienz zu erbringenden Ziel getrennt bleiben. 3 Büro Winfried Hermann Schwerpunkt Klimaschutz im Pkw-Verkehr zusätzliche Maßnahmen ergreifen müssten. Daher sprechen wir uns für einen flächenbezogenen Parameter aus. Das UBA und internationale wie deutsche Umweltverbände4 favorisieren die Grundfläche als Parameter für die Festlegung individueller Fahrzeuggrenzwerte. Ein Ausweichen der Hersteller auf größere Fahrzeuge, um mehr CO2 emittieren zu dürfen, kann so vermieden werden. Die Fahrzeuggröße ist zudem (anders als andere Parameter) statistisch bereits erfasst. 1.3 Pooling Um die durchschnittlichen CO2-Werte breiter streuen zu können, haben die Autohersteller die Möglichkeit, eine Art Zusammenarbeit („Pooling“) mit anderen Herstellern zu vereinbaren, die den EU-Wettbewerbsregeln der Art. 81 und 82 EG-Vertrag entsprechen soll. Der Verordnung zufolge können sich mehrere Hersteller zu einem Pool zusammenschließen, d.h. die EU würde dann eine Firmengruppe wie einen einzigen Hersteller behandeln. Damit kommt die EU Kritikern entgegen, die eine Art Emissionshandel zwischen den Herstellern gefordert hatten. Grüne Forderungen: Eine herstellerbezogene Verpflichtung wird so umgangen, da sie Hersteller von Oberklassefahrzeugen gegenüber Massenherstellern, die hauptsächlich Kleinwagen herstellen, benachteiligen würde. Das Pooling kann darauf hinauslaufen, dass Premiumhersteller mit anderen Herstellern fusionieren oder diese aufkaufen. Welche Konsequenzen dieses Verfahren für die Co2-Reduktion haben wird, hängt maßgeblich vom Verlauf der Grenzwertkurve ab. Das Pooling ist einem internen Emissionshandel vergleichbar. 1.4 Überschreitungsabgabe - Malus Zur Durchsetzung der Ziele sieht der Vorschlag vor, dass eine Art „Überschreitungsabgabe“ für die Hersteller erhoben wird, wenn die durchschnittlichen Emissionen der Produktionspalette oberhalb der vorgegebenen Linie liegen. Die Zahlungen fließen in den EU-Haushalt ein. Verfehlt ein Hersteller sein Ziel, muss er eine Strafe zahlen. Die Abgabe hängt davon ab, um wie viel Gramm je Kilometer (g/km) ein von dem betreffenden Hersteller verkauftes Durchschnittsfahrzeug über der Linie liegt, multipliziert mit der Anzahl der von diesem Hersteller verkauften Fahrzeuge. • 1. Jahr (2012) 20 EUR je g/km und Anhebung auf 4 BUND, DUH, NABU, VCD (2007): Gemeinsame Position der Verbände zur Umsetzung einer EUweiten Regulierung zur CO2-Reduzierung von Pkw und leichten Nutzfahrzeugen, Berlin 4 Büro Winfried Hermann Schwerpunkt Klimaschutz im Pkw-Verkehr • 2. Jahr 35 EUR (2013) • 3. Jahr 60 EUR (2014) • 95 EUR (an 2015) Grüne Forderungen: Der Malus ist vor allem in den ersten Jahren zu gering. Experten zur Folge muss der Malus um ca. 100 Euro pro Gramm liegen, sonst ist er keine Anreiz für Investitionen der Hersteller in neue Fahrzeugtechnik. Sie würden die Strafe zahlen und die Modelle unverändert lassen. Notwendig sind wirksame Sanktionen bei Nichteinhaltung: wie ein drohendes Zulassungsverbot bei mittelfristig hoch emittierenden Fahrzeugen und/oder eine angemessene Strafsteuer ab einer festgelegten Überschreitung der Durchschnittswerte. 1.5 Berichtspflichten MS - Monitoring Mit Beginn des Jahres 2010 müssen die Mitgliedstaaten Daten über die in ihrem Gebiet registrierten Neufahrzeuge erheben, die sie dann ab 28. Februar 2011 an die KOM leiten. Hierfür sieht der Anhang II der Verordnung die spezifischen Inhalte vor. Die Mitgliedstaaten überwachen die Fortschritte der Hersteller jedes Jahr anhand der Daten über die Zulassung neuer Personenkraftwagen. Grüne Forderungen: Berichtspflichten und Datenerhebungen sind für den Erfolg der Maßnahme unverzichtbar. Die Erfassung von Emissionsdaten wird die Informationsbasis zur CO2-Ausstoss – und Reduktion verbessern und die Grundlage für konkrete weitere Reduktionsmaßnahmen sein. Angaben zu den klimarelevanten Daten der einzelnen Fahrzeuge können auch zu mehr Transparenz und bessere Verbraucherinformation beitragen. 1.6 Anwendungsbereich - Ausnahmen Unabhängige Hersteller, die weniger als 10.000 Fahrzeuge im Jahr verkaufen oder die keinem Pool beitreten können oder wollen, können bei der Kommission eine individuelle Zielvorgabe beantragen. Fahrzeuge mit besonderer Zweckbestimmung, z.B. solche, die für die Benutzung von Rollstühlen ausgelegt sind, fallen nicht unter die Verordnung. Grüner Kommentar: Dies trifft für keinen deutschen Hersteller zu. Die Ausnahme von Herstellern (unter 10.000 verkauften Neuwagen) ist klimapolitisch nicht zu begründen und sollte gestrichen 5 Büro Winfried Hermann Schwerpunkt Klimaschutz im Pkw-Verkehr werden. Es kann sich um 10.000 hoch emittierende Fahrzeuge handeln. Es besteht überdies die Gefahr, dass „Spezialfahrzeuge“ als selbstständige GmbH oder AG geführt werden. 2. Reaktionen Der Vorschlag hat insbesondere in Deutschland zu sehr ablehnenden Reaktionen in Politik und Industrie geführt. Kritisiert werden die kurzen Zeiträume, innerhalb derer die Automobilhersteller zur Anpassung und Innovationen verpflichtet werden. Weiterhin wird beanstandet, dass die Hersteller von Kleinwagen durch den Vorschlag einseitig Vorteile haben, während hingegen die Hersteller schwerer Pkws bzw. höherer Klassen (Premium-Hersteller) Schwierigkeiten haben könnten, die Zielwertvorgaben der Verordnung zu erreichen. So werden auch Innovationen im Bereich der Motorentechnik im Kleinwagenbereich verhindert. Darüber hinaus wird befürchtet, dass die zu hohen „Strafzahlungen“ an die Kunden weitergegeben werden. Eine Folge könne ferner sein, dass nunmehr ältere Wagen länger gefahren werden, was die Zielrichtung der Verordnung ins Gegenteil verkehre. Die Debatte hat die Automobilindustrie in zwei Lager gespalten: französische und italienische Hersteller, die in der Regel kleinere, kraftstoffeffizientere Modelle herstellen auf der einen Seite, und Hersteller großer, leistungsstarker Fahrzeuge wie Mercedes, Audi, Porsche, VW, BMW, Jaguar und Land Rover auf der anderen Seite. Nur vier europäische Hersteller (Fiat, Citroen, Renault and Peugeot) befinden sich derzeit auf dem richtigen Weg, um die Zielvorgabe von 140g CO2/km bis 2008 erreichen zu können. Letztere, hauptsächlich in Deutschland und Großbritannien ansässige Unternehmen, behaupten, die neue Gesetzgebung würde sie benachteiligen, da sie lediglich auf die Nachfrage der Verbraucher nach größeren, sichereren und leistungsstärkeren Fahrzeugen reagieren würde. Sie weisen darauf hin, dass es für sie auf Grund der momentanen Technologien unmöglich sei, diese Zielvorgaben innerhalb der kommenden fünf Jahre zu erreichen. Die Autobauer drängen bei der EU KOM darauf, ihnen für die 2012 geplanten CO2-Grenzwerte eine dreijährige Übergangszeit einzuräumen. Die Hersteller wollen erreichen, dass sowohl die von der EU geplanten Grenzwerte als auch die bei Überschreiten fälligen Strafen erst stufenweise bis 2015 eingeführt werden. Als Grund führen die Konzerne Produktions- und Entwicklungszeiten an, die schnellere Änderungen nicht erlaubten. Dem Zieljahr 2015 hatte sich auch der Berichterstatter im Europäischen Parlament, der britische Liberale Chris Davies, angeschlossen. Allerdings will er eine Verminderung auf 120 g CO2/km ohne die Anrechnung zusätzlicher Einsparmaßnahmen, weiter sieht sein Änderungsvorschlag 6 Büro Winfried Hermann Schwerpunkt Klimaschutz im Pkw-Verkehr vor, bereits jetzt für das Jahr 2020 einen Grenzwert von 95 g/km festzulegen. Die Mehrheit aus Sozialdemokarten und Konservativen im Europaparlament hat sich mit der Automobillobby verbündet und für eine spätere Einführung (2015) strenger C02-Grenzwerte für Autos plädiert. Das Parlament spricht sich darüber hinaus für einen weniger strengen Grenzwert (125 g/km) aus. Die Entschließung des EP (15.1.2008) zum Expertenbericht über die Wettbewerbsfähigkeit der Automobilindustrie (Cars21) zeigt bedenklich wenig Unterstützung für ein klimapolitisch ambitioniertes Vorgehen. 3. Folgen für das Klimaschutzziel Die Festlegung von CO2-Grenzwerten ist aus grüner Sicht die wichtigste ordnungspolitische Maßnahme zur Reduzierung der Treibhausgase des Pkw-Verkehrs. Berechnungen, die wir in Auftrag gegeben haben5, belegen, dass mit diesem Beschluss die Reduktionspotentiale bei weitem nicht ausgeschöpft werden. Folgende verschiedene Grenzwertvorschläge wurden gegenübergestellt: • Vorschlag der Kommission mit einem Wert von 130 g/km im Jahr 2012 [COM 2007] • ACEA (European Automobile Manufacturers Association) will 130 g/km erst im Jahre 2015 erreichen [ACEA 2007]. • EU-Parlamentarier Chris Davies (Berichterstatter) hat in einem Draft-Report von dem Umweltausschuss im EP einen Grenzwert von 120 g/km im Jahr 2015 und eine weiteren Grenzwertverschärfung im Jahr 2020 auf 95 g/km vorgeschlagen [DAVIES 2007] • Bundestagsfraktion Bündnis 90/ Die Grünen, die EP Fraktion Greens/EFA und Umweltverbände fordern einen Grenzwert im Jahr 2012 von 120 g/km und eine Verschärfung auf 80 g/km im Jahr 2020 Das Kurzgutachten berechnet für diese vier verschiedenen Grenzwertvorschläge die CO2-Minderungspotenziale bezogen auf eine Trendfortschreibung für die Jahre 2015 und 2020 (in der EU-15). In den folgenden Abbildungen finden sich die CO2-Minderungspotenziale der unterschiedlichen Grenzwertvorschläge gegenüber einem Business as usual-Szenario (EU KOM, Automobilverband ACEA, Berichterstatter Davies, Grüne). 5 Ein Kurzgutachten des Ökoinstituts im Auftrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Deutschen Bundestag hat für die Jahre 2015 und 2020 erhebliche Unterschiede bei den CO2-Einsparungen immer bezogen auf die EU 15 - zwischen den unterschiedlichen Grenzwertmodellen ermittelt. 7 Büro Winfried Hermann Schwerpunkt Klimaschutz im Pkw-Verkehr CO2-Minderungspotenziale gegenüber dem BaU-Szenario Grenzwertvorschläge im Überblick 100 CO2-Minderungspotenzial [Mt] 90 80 70 COM ACEA DAVIES GRÜNE 60 50 40 30 20 10 0 2015 2020 CO2-Minderungspotenziale der verschiedenen Grenzwertvorschläge gegenüber dem Business as usual-Szenario Ergebnisse: • • • Grenzwerte für die CO2-Emissionen neu zugelassener Pkw können – wenn sie ambitioniert ausgestaltet sind - einen deutlichen Beitrag zur Absenkung der CO2-Emissionen des Transportsektors leisten – 90 Mio. Tonnen in 5 Jahren. Wird bereits jetzt – wie im Vorschlag von Davies und der Grünen – eine Fortschreibung der Grenzwerte mit einbezogen, so liegt das CO2Minderungspotenzial im Jahr 2020 deutlich höher. Allerdings dürfen neben der Einführung von Grenzwerten für neu zugelassene Pkw Maßnahmen bezogen auf fahrzeugspezifische Minderungen, Verkehrsverlagerung und –vermeidung sowohl im Güterals auch im Personenverkehr keinesfalls vernachlässigt werden. Nur wenn alle Maßnahmen im Transportsektor integriert verfolgt werden, können die für einen erfolgreichen Klimaschutz erforderlichen CO2Minderungen erreicht werden. Mit Blick auf die CO2-Emissionen des Transportsektors in der EU-15 ergeben sich folgende prozentuale Minderungspotenziale: 2015 2020 • COM 2,3 % 3,5 % ACEA 1,0 % 1,8 % DAVIS 2,2 % 5,6 % GRÜNE 4,5 % 9,4 % Geringstes Reduktionspotenzial beim ACEA-Vorschlag (Verschiebung des Einführungszeitpunkts des 130-Gramm-Grenzwerts auf 2015 und 8 Büro Winfried Hermann Schwerpunkt Klimaschutz im Pkw-Verkehr der Verzicht auf die Festlegung eines Grenzwertes für 2020) lediglich rund 10 Mio. t CO2 in 2015 und 18 Mio. t CO2 in 2020 • Der VO-Vorschlag der EU-Kommission erbrächte gegenüber ACEA eine mehr als doppelt so hohe Verminderung (23 Mio. t in 2015 und 35 Mio. t in 2020) • Chris Davies liegt (im Jahr 2015 bei 22 Mio. t und im Jahr 2020 mit 57 Mio. Tonnen) deutlich über dem Vorschlag der Kommission, weil sich ein schon heute festgesetzter Grenzwert für das Jahr 2020 positiv auf die Senkung der CO2-Emissionen nach 2015 auswirkt • Das größte Minderungspotenzial wird mit dem grünen Vorschlag (120 g/km ab 2012 und 80g/km in 2020) erreicht: 45 Mio. Tonnen schon im Jahr 2015 und 95 Mio. t im Jahr 2020 FAZIT: Aufsummiert liegen die Einsparpotenziale zwischen 2008 – 2020 bei: • Grüne 521 Mio. Tonnen CO2 • EU KOM 239 Mio. Tonnen CO2 • ACEA nur 106 Mio. Tonnen CO2 • Bei Aufweichung des Grenzwerts für Fahrzeughersteller von 120 Gramm auf 130 Gramm wird die CO2-Minderung im Jahr 2015 annähernd halbiert. • Die Verschiebung der Grenzwerteinführung von 2012 auf 2015 führt ebenfalls fast zu einer Halbierung des Potenzials. • Der Verzicht auf die Benennung eines Grenzwerts für das Jahr 2020 senkt das CO2-Minderungspotenzial nach 2015, da die Hersteller dann versucht sein könnten, weniger konsequent weiter den Verbrauch zu mindern. • Eine Verschiebung, ein schlechterer Grenzwert und der Verzicht auf einen Folgegrenzwert gemäß Vorschlag des ACEA führen 2015 zu einem CO2-Minderungspotenzial von weniger als einem Drittel gegenüber dem grünen Vorschlag 9