BDI-Stellungnahme zum Entwurf der Grundkonzeption für den

Stellungnahme
Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung hat am
1. Februar 2013 den „Entwurf der Grundkonzeption für den Bundesverkehrswegeplan 2015“ vorgelegt. Im Folgenden nimmt der BDI Stellung.
I.
Grundsätze
Mobilität stärken, Umwelt schonen, Wachstum sichern – all das setzt exzellente Verkehrsinfrastruktur voraus. Gut ausgebaute und vernetzte Verkehrswege bilden das Rückgrat der Exportnation Deutschland. Sie sind ein
entscheidender Standortfaktor im globalen Wettbewerb, ähnlich wie Forschung und Bildung. Deshalb sind Investitionen in unsere Verkehrsinfrastruktur Investitionen in die Zukunft unseres Landes. Sie ermöglichen gesellschaftliche Teilhabe, klimafreundliche Mobilität und sichern Wohlstand
und Arbeitsplätze für Deutschland. Zugleich muss unsere Mobilität von
morgen noch effizienter sein: klimafreundlich, Ressourcen schonend, leise
und sicher. Nachhaltige Mobilität bedeutet deshalb, Wachstum und Ressourcenschutz noch besser zusammenzubringen.
Infrastruktur, Verkehr und
Telekommunikation
Dokumenten Nr.
D 0577
Datum
19. März 2013
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Unsere Verkehrsinfrastruktur ist chronisch unterfinanziert. Davon sind alle
Verkehrsträger betroffen. Deutschland lebt bereits jetzt von der Substanz.
Laut Bundesregierung ist allein bei 221 Brücken von Bundesautobahnen
und -straßen eine umgehende Instandsetzung beziehungsweise Erneuerung
erforderlich. Über ein Drittel der knapp 25.000 Eisenbahnbrücken sind mittlerweile über 100 Jahre alt und können nur noch eingeschränkt instand gehalten werden. Ein Drittel aller Schleusen befindet sich in einem nicht ausreichenden Zustand.
Die Folgen des voranschreitenden Substanzverlustes lassen sich am Beispiel der Autobahnbrücke Leverkusen aufzeigen. Die Brücke wurde von
Dezember 2012 bis März 2013 aufgrund von Rissen im Bauwerk für Fahrzeuge mit mehr als 3,5 Tonnen Gewicht gesperrt. Fuhrunternehmen fanden
oftmals keine passenden Ausweichrouten und mussten lange Umwege in
Kauf nehmen. Den Transportunternehmen der Region entstanden auf diese
Weise durch erhöhten Spritverbrauch, höhere Maut und längere Arbeitszeiten erhebliche Zusatzkosten.
Dieses Beispiel verdeutlicht: Wir brauchen bedarfsgerechte Investitionen in
unsere Infrastruktur. Der Substanzverlust schadet unserer Gesellschaft,
Umwelt und Wirtschaft.
Unzureichende Investitionen in den Erhalt unserer Infrastruktur reduzieren
das volkswirtschaftliche Anlagevermögen. Dadurch wird der Handlungsspielraum künftiger Generationen grundsätzlich in gleicher Weise reduziert
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wie durch übermäßige Verschuldung. Infrastrukturinvestitionen und Schuldenbremse ergänzen sich daher als Instrumente einer zukunftsorientierten
Politik. Aus Sicht des BDI muss der Bund 14 Milliarden Euro jährlich in
die Verkehrsinfrastruktur investieren.
Gerade in Zeiten knapper finanzieller Mittel müssen die Investitionen dorthin fließen, wo sie einen hohen Nutzen für ein leistungsfähiges intermodales Gesamtverkehrssystem entfalten. Der Erhalt muss im Vordergrund stehen. Die Auswahl der Projekte muss fundierten Kosten-NutzenBewertungen folgen, nicht politischem Proporz. Entscheidend sind klare
Prioritäten nach verkehrswirtschaftlichen Kriterien. Beides ist wichtig: Öffentliche Investitionen müssen erhöht werden. Und Verkehrsprojekte müssen nach Nutzen-Kosten-Kriterien priorisiert und umgesetzt werden. Der
BDI begrüßt deswegen, dass das BMVBS mit der Grundkonzeption für den
Bundesverkehrswegeplan 2015 (BVWP 2015) zahlreiche Vorschläge der
deutschen Industrie aufgreift und eine pragmatische, klare Priorisierungsstrategie entwirft.
II.
Einzelheiten
a) Folgende Punkte der Grundkonzeption unterstützt der BDI:
Wichtige Kritikpunkte und Verbesserungsvorschläge, die u. a. der BDI im
Zusammenhang mit früheren Bundeverkehrswegeplänen vorgetragen hat,
werden in der Grundkonzeption adressiert. Der BDI ist mit den zentralen
Ansatzpunkten der Grundkonzeption einverstanden: bessere Methodik, realistischerer Ansatz, klarere Prioritäten.
Es ist auch richtig, dass die Ziele im BVWP 2015 nicht quantifiziert werden
und es keine dirigistischen Vorfestlegungen in Form eines Modal-Split
Ziels geben soll. Verkehrsverlagerungen lassen sich nicht über den BVWP
steuern. Es ist deswegen richtig, dass die Aufteilung der Mittel auf die Verkehrsträger aufgrund einer Bewertung von Alternativszenarien nach objektiven Kriterien erfolgt und nicht rein politisch bestimmt werden soll.
Die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen sollten in Form von Annahmen zur Nutzer-Kosten-Entwicklung bei der Verkehrsprognose Berücksichtigung finden.
Auch die klare, pragmatische Priorisierung von Projekten ist richtig. Wie in
der Grundkonzeption skizziert, muss im Blick auf die aktuelle Finanzlage
und den fortschreitenden Substanzverlust der Erhalt vor Aus- und Neubau
erfolgen. Eine klare und transparente Abgrenzung zwischen Erhaltungsund Ausbauprojekten ist sehr wichtig. Der Finanzbedarf darf nicht vermengt werden. Dies muss auch in der Umsetzung konsequent beachtet werden. Sonst könnte die Priorisierung im praktischen Vollzug der Projekte
durch entsprechende Verschiebungen obsolet werden.
Ebenfalls positiv zu bewerten ist, dass die Anforderungen an die Länder zur
Projektanmeldung erhöht werden und eine verstärkte Vorprüfung mit intensiver Alternativenprüfung durchgeführt werden soll.
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Um die Mittel möglichst effizient einsetzen, eine Vergleichbarkeit der Projektbewertung gewährleisten und neuen Entwicklungen gerecht werden zu
können, hält der BDI eine gewisse Offenheit für Nachsteuerbarkeit auch bei
schon planfestgestellten Vorhaben für einen pragmatischen Ansatz.
Der BDI unterstützt die Einführung der Kategorie „Vordinglicher Bedarf
Plus“ (VB+). Das ist ein wichtiger Ansatz, um Verkehrsengpässe zu beseitigen und die Leistungsfähigkeit der Verkehrsinfrastruktur zu verbessern.
Der BDI bewertet ebenfalls positiv, dass raumordnerische Kriterien für die
Kategorie VB+ keine Relevanz haben. Bei der Definition des vordringlichen Bedarfs (VB) dürfen raumordnerische Kriterien nicht zu einer faktischen Umgehung der Priorisierung aufgrund der Nutzen-KostenVerhältnisse führen. Zudem ist bei Neubauprojekten, die in erster Linie die
Erreichbarkeit verbessern, stärker auf die Prognoseverkehrsbelastung abzustellen.
Des Weiteren unterstützt der BDI die Betrachtung von Ausbaumaßnahmen
an Knoten als eigenständige Projekte, die Prüfung von Alternativen und die
Einbeziehung von Maßnahmen des Verkehrsmanagements.
Bei der Evaluierung von Maßnahmen der Verkehrstelematik bzw. des Verkehrsmanagements (z. B. Seitenstreifenfreigabe) als Alternative zum Ausbau von Autobahnen sind Aspekte der Zuverlässigkeit (z. B. bei Einschränkung der zusätzlichen Fahrspur durch liegen gebliebene Fahrzeuge) und
Umsetzbarkeit (Tragfähigkeit der Brückenbauwerke) zu prüfen. Bei in erster Linie raumordnerisch bedeutsamen Autobahn-Neubauprojekten sollte
ein 2+1-Ausbau Teil dieser Alternativenprüfungen sein und im Bundesverkehrswegeplan ausgewiesen werden. Diese Prüfung der Alternativen muss
Gegenstand der Projektbewertung der Bundesverkehrswegeplanung sein,
um die effizienteste Maßnahme bestimmen zu können.
Der BDI begrüßt die Absicht, bei der Schiene auch kleinere verkehrlich
sinnvolle Maßnahmen wie Überholgleisverlängerungen oder Blockverdichtungen aufzunehmen. Die Trennung bzw. Entmischung der Netze von
Schienengüterverkehr und Schienenpersonenverkehr sollte ebenfalls weiter
vorangetrieben werden.
Den Fokus auf überregional wichtige Hauptachsen zu legen und durch einen separaten Finanzansatz den Autobahnen Vorrang vor Bundesstraßen zu
geben, ist positiv zu bewerten.
Der BDI unterstützt den Ansatz der Grundkonzeption, bei der Bewertungsmethodik einen stärkeren Fokus auf das Kriterium Zuverlässigkeit des Verkehrsablaufs zu legen. Das gleiche gilt für die Durchführung von Risikound Sensitivitätsanalysen, die Hinweise zur Stabilität der Wirtschaftlichkeitsberechnung und Dringlichkeitsreihung geben können. Ggf. könnten im
Zuge der noch anstehenden Diskussion zur Bewertungsmethodik Anpassungen der Grundkonzeption erforderlich werden.
Ein Kernanliegen des BDI ist ein neuer gesellschaftlicher Grundkonsens
über die Bedeutung der Verkehrsinfrastruktur. Darum unterstützt der BDI
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die Zielsetzung, die Transparenz in der Bundesverkehrswegeplanung zu erhöhen und die Mitwirkungsmöglichkeiten zu verbessern. Bessere Beteiligung und zügigere Verfahren sind aus Sicht des BDI kein Gegensatz, sondern bedingen einander. Von grundlegender Bedeutung ist dabei, dass die
Bevölkerung umfassend, frühzeitig und kontinuierlich über geplante Projekte informiert wird und Planungsalternativen dargelegt und diskutiert werden. Der BDI hat hierzu in mehreren Strategiepapieren schon konkrete
Vorschläge gemacht.
b) Folgende Punkte sollten aus Sicht des BDI zusätzlich berücksichtigt werden:
Informationen über den Zustand unserer Verkehrsinfrastruktur sind Voraussetzung dafür, die Leistungsfähigkeit des Bestands dokumentieren zu können, die Transparenz des Mittelbedarfs zu erhöhen und einen effizienteren
Mitteleinsatz zu gewährleisten. Die Infrastrukturpolitik muss auf einer regelmäßigen, fundierten und vergleichende Analysen zulassenden Evaluierung basieren. Der BDI spricht sich deshalb für einen alle zwei Jahre erscheinenden Verkehrsinfrastrukturbericht aus, der den Zustand und die
Leistungsfähigkeit dokumentiert. Dabei ist der Infrastrukturzustandsbericht
(IZB) für die Bundesschienenwege zu berücksichtigen. Der BDI hat schon
2009 gemeinsam mit weiteren Verbänden einen Vorschlag für einen Infrastrukturbericht Verkehr durch das Strategieberatungsunternehmen ProgTrans erstellen lassen.
Um den Auswahlprozess so transparent wie möglich zu gestalten, sollten
möglichst zeitnah die Erhaltungsbedarfsprognose 2025 für Fernstraßen sowie die Erhaltungsbedarfsabschätzungen für 2030 veröffentlicht werden.
Gleichzeitig ist es wichtig, dass neue Erkenntnisse, die zum Beispiel aus einer Nachprüfung der Brücken an Fernstraßen resultieren, ebenfalls in die
Prüfung einbezogen werden. Gleiches gilt für die Anpassung der öffentlichen Mittelausstattung für die Bestandsnetzfinanzierung der Bundesschienenwege im Rahmen der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung
(LuFV). Der Infrastrukturbeitrag des Bundes muss auch die bislang unberücksichtigten Themen „Brückenerhalt“ und „Preissteigerungen für Bauleistungen“ spiegeln.
Neben einer realistischen Zustandserfassung unserer Verkehrsinfrastruktur
müssen auch die Kosten für Vorhaben sowie die Teuerungsrate realistisch
eingeschätzt werden. Nur so ist eine verlässliche Finanzierung zu gewährleisten, die Grundlage für eine langfristige und nachhaltige Planung ist.
Der stringente Priorisierungsansatz der Grundkonzeption muss in praxi umgesetzt werden. Investitionsmittel für die Verkehrswege müssen so effizient
wie möglich eingesetzt werden: nach gesamtwirtschaftlichen KostenNutzen-Kriterien statt nach Länder- und Regionalproporz.
Die unternehmerisch ausgerichteten Eisenbahnen des Bundes sind dazu
verpflichtet die Kosten der Unterhaltung und Instandsetzung ihrer Schienenwege selber zu tragen und entsprechend Nutzungsentgelte zu erheben.
Bei der weiteren Ausgestaltung der Bewertungsmethodik sollten daher betriebswirtschaftliche Aspekte ausreichend berücksichtigt werden.
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Die Kategorie „Erhaltung“ sollte durch den Begriff „Modernisierung“ ergänzt werden, um steigende qualitative Anforderungen zu verdeutlichen.
Der Begriff „Modernisierung“ umfasst die Anpassung des vorhandenen
Netzes an heutige technische Standards zum Beispiel für die Tunnelsicherheit oder lärmreduzierende Straßenbeläge. Auch hier muss das Ziel der klaren Trennung zwischen Erhalt und Aus- und Neubau Geltung haben.
Die Einführung der neuen Kategorie VB+ unterstützt der BDI. Laut Grundkonzeption sollen in diese Kategorie allerdings keine Projekte aufgenommen werden, die eine hohe Umweltbetroffenheit implizieren. Der BDI weist
darauf hin, dass dieses Kriterium schon in der Kosten-Nutzen-Kalkulation
berücksichtigt wird. Doppelbewertungen sollten vermieden werden. Es ist
für den BDI unverständlich, warum es gerade bei prioritären Projekten der
Kategorie VB+ nicht gelingen sollte, Lösungen für eine hohe Umweltbetroffenheit (z. B. Ausgleichsmaßnahmen) zu finden. Insbesondere prioritäre Projekte würden höhere Investitionskosten rechtfertigen. Zudem gibt
der BDI zu bedenken, dass es auch Projekte geben kann, die zwar eine hohe
Umweltbetroffenheit aufweisen, gleichzeitig aber an anderer Stelle zu einer
Umweltentlastung führen und/oder deren Nutzen die Umweltbetroffenheit
überwiegt. Der BDI fordert, hier angemessen zu differenzieren und unbedingt zu beachten, dass sich prioritäre Projekte nicht per definitionem für
die Aufnahme in die Kategorie VB+ disqualifizieren dürfen. Des Weiteren
bedarf es einer Präzisierung des Begriffs „hohe Umweltbetroffenheit“.
Gerade mit Blick auf die Bundesstraßen sollte das Oberziel „Erhöhung der
Verkehrssicherheit“ durch das Unterziel „Beseitigung von Unfallschwerpunkten“ ergänzt werden. Dies könnte durch bauliche oder TelematikMaßnahmen geschehen. Insgesamt sollte die Verkehrssicherheitsanalyse
stärker nicht nur auf Autobahnen, sondern auch auf Bundesstraßen ausgerichtet sein. Die angemeldeten Projekte sollten im Hinblick auf das erreichbare Sicherheitspotenzial untersucht werden. Die Ergebnisse der Überprüfung können als Kriterium für die Dringlichkeitseinstufung dienen.
Angesichts des prognostizierten Verkehrswachstums gilt es künftig noch
stärker, die Potenziale jedes Verkehrsträgers zu nutzen, die Inter- und
Multimodalität durch eine verbesserte Vernetzung der Verkehrssysteme
zu optimieren und ein möglichst nahtloses, müheloses und zuverlässiges
Reisen zu fördern.
Für eine Verkehrsnetzplanung der Zukunft ist auch die Einbeziehung des
Luftverkehrs wichtig. Ein weiterentwickeltes Flughafenkonzept der Bundesregierung könnte Grundlage für einen Bedarfsplan Luftverkehr sein und
dazu beitragen, nationale Prioritäten zu setzen. Eine solche Bedarfsplanung
Luftverkehr sollte die strategische Bedeutung von Flughafenstandorten benennen und hieraus die notwendige intermodale Integration in das Bundesfernstraßen- und Schienennetz ableiten.
Angesichts der herausragenden volkswirtschaftlichen Bedeutung der Hafenhinterlandanbindungen muss deren Ausbau in der Bundesverkehrswegeplanung höchste Priorität haben. Der Bedarf an Seehafenhinterlandanbindungen kann nicht allein durch eine verstärkte Kooperation und Arbeitstei-
lung kompensiert werden. Optimierte seewärtige Zufahrten und leistungsfähige Hafenhinterlandanbindungen (Schiene, Straße und Wasserstraße) sind
entscheidend, um die steigenden Umschlagsmengen zu bewältigen.
Der Ausbau- und Unterhaltungsbedarf der Wasserstraßen sollte nicht allein
nach ihrem derzeitigen Verkehrsaufkommen bestimmt werden. Wichtige
Kriterien sollten auch sein: Die Werthaltigkeit der transportierten Güter, das
prognostizierte Transportaufkommen sowie die potenzielle Nachfrage für
den Fall, dass durch überfällige Unterhaltungs- und Ausbauarbeiten Engpässe beseitigt werden. Überdies sollte berücksichtigt werden, dass die
Wasserstraßen als Transport- und Verteilnetze für zahlreiche Unternehmen
mit Produktionsstandorten an Flüssen von kritischer Strukturrelevanz sind,
weil alternative Transportwege für die von ihnen hergestellten Güter in vielen Fällen ausscheiden. Dies gilt beispielsweise für die Chemieindustrie, für
die Stahlindustrie und für im Hinterland befindliche Schiffswerften.
Damit der BVWP 2015 zu den gewünschten Zielen führt, muss er mit einer
bedarfsgerechten und überjährigen Verkehrsinfrastrukturfinanzierung hinterlegt werden. Der Bedarf für die Bundesverkehrswege liegt bei mindestens 14 Milliarden Euro jährlich. Das muss der Maßstab sein.
Daraus folgt auch, dass die Mittel für die Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV) erhöht werden müssen, so dass nicht nur ausreichend
Mittel für Korridore und Knoten, sondern auch für das Gesamtnetz als Ganzes zur Verfügung stehen. Über den BVWP hinaus muss grundsätzlich gewährleistet sein, dass ausreichend öffentliche Mittel für die nichtbundeseigene Eisenbahninfrastruktur zur Verfügung stehen. Die Förderung
von nicht-bundeseigener Eisenbahninfrastruktur darf dabei nicht zu Lasten
der für die Eisenbahninfrastruktur des Bundes zur Verfügung stehenden
Mittel gehen.
Ähnlich der LuFV sollten auch für die Straßeninfrastruktur überjährige Finanzkreisläufe eingeführt werden, um eine langfristige, nachhaltige und betriebswirtschaftlich optimierte Planung und Projektrealisierung zu gewährleisten. Darüber hinaus muss die Effizienz des Mitteleinsatzes bei Planung,
Bau und Betrieb der Verkehrswege erhöht werden. Gerade ÖffentlichPrivate Partnerschaften ermöglichen erhebliche Effizienzgewinne. Die private Beschaffungsform sollte bei Erhalt, Aus- und Neubau deswegen immer
als Alternative geprüft werden.
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