Beschluss BK5-16-029

Beschluss
In dem Verwaltungsverfahren
BK5-16/029
der
Deutsche Post E-POST Solutions GmbH, vertreten durch die Geschäftsführung,
Moltkestraße 14, 53173 Bonn
- Antragstellerin Beigeladene:
1. Postcon Konsolidierung GmbH, vertreten durch die Geschäftsführung,
Stadionring 32, 40878 Ratingen
- Beigeladene zu 1. Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte Damm & Mann,
Ballindamm 1, 20095 Hamburg
2. Francotyp-Postalia Holding AG, vertreten durch den Vorstand,
Prenzlauer Promenade 28, 13089 Berlin
- Beigeladene zu 2. -
3. Bundesverband Briefdienste e.V., vertreten durch den Vorstand,
Kurfürstendamm 32, 10719 Berlin
- Beigeladene zu 3. -
Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte Heuking Kühn Lüer Wojtek,
Kurfürstendamm 32, 10719 Berlin
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
-2wegen
Entgeltgenehmigung für die Postdienstleistung
„E-POSTBRIEF mit klassischer Zustellung“
hat die Beschlusskammer 5 der Bundesnetzagentur in der Besetzung:
Vorsitzende Ute Dreger
Beisitzer Jens Meyerding
Beisitzer Martin Balzer
am 14.12.2016 beschlossen:
1. Die Entgelte für die Postdienstleistung „E-POSTBRIEF mit klassischer Zustellung“
werden für die Beförderung von Briefsendungen bis 1.000 Gramm nach Maßgabe der
dem Entgeltantrag als Anlage beigefügten Leistungsbeschreibung sowie der Allgemeinen
Geschäftsbedingungen ab dem 01.01.2017 wie folgt genehmigt:
a) Standardbrief
0,445 €
b) Kompaktbrief
0,60 €
c) Großbrief
1,05 €
d) Maxibrief
2,04 €
e) Zusatzleistung Einschreiben Einwurf
2,13 €
f) Zusatzleistung Einschreiben
2,48 €
g) Zusatzleistung Rückschein
2,13 €
h) Zusatzleistung Eigenhändig
2,13 €
2. Die Entgelte werden für den Zeitraum vom 01.01.2017 bis 31.12.2017 genehmigt.
3. Der Antragstellerin wird aufgegeben, quartalsweise, jeweils zum 1. Werktag des
Quartals, über die Absatz- und Umsatzzahlen in Bezug auf die Beförderung des
„E-POSTBRIEFS mit klassischer Zustellung“ zu berichten.
4. Die Beschlusskammer behält sich den Widerruf der Genehmigung für den Fall vor, dass
sich die Entgelte oder Kosten für zur Erbringung der genehmigten Dienstleistung in
Anspruch genommener Leistungen anderer zum Konzern gehörender Unternehmen
nach Beschlussfassung ändern oder solche Entgelte auf Grund nachträglich
eingetretener Tatsachen abgeändert werden.
5. Die Antragstellerin wird verpflichtet, die monatlichen Abrechnungen über Konsolidierung
von Briefsendungen aufgrund des zwischen ihr und der Deutschen Post InHaus Services
GmbH (DPIHS) bestehenden Vertrags jeweils bis spätestens zum 20. Kalendertag des
auf den Abrechnungszeitraum folgenden Monats vorzulegen. Hierbei sind die
Abrechnungen derart elektronisch aufzubereiten, dass die Einlieferungsmengen getrennt
nach Format und Einlieferungsstandort taggenau ausgewertet werden können.
6. Im Übrigen wird dem Antrag nicht entsprochen.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
-3-
Gründe:
I.
Die Antragstellerin ist eine Tochtergesellschaft der Deutschen Post AG (DP AG) und
Inhaberin einer Lizenz für die Beförderung von Briefsendungen bis 1.000 Gramm.
Bestandteil der Dienstleistung „E-POSTBRIEF mit klassischer Zustellung“ ist neben der
Fertigung von Briefsendungen auf der Grundlage von elektronisch übermittelten Daten die
Beförderung der Briefsendungen zum Empfänger.
Aufgrund der zum 31.12.2016 ablaufenden Geltungsdauer der zuletzt mit Beschluss BK515/032 vom 18.12.2015 genehmigten Entgelte hat die Antragstellerin mit Schreiben vom
06.10.2016 einen Folgeantrag für Entgelte der Postdienstleistung „E-POSTBRIEF mit
klassischer Zustellung“ gestellt.
Der Konzern Deutsche Post DHL bietet Services für die elektronische Übertragung von
Mitteilungen vom Absender an den Empfänger an, die unter der Bezeichnung „EPOSTBRIEF“ vermarktet werden.
Eine Servicevariante stellt der sog. „elektronische E-POSTBRIEF“ dar, bei dem die
Übermittlung ausschließlich elektronisch erfolgt. Anbieter dieses Services ist die DP AG.
Eine weitere Servicevariante stellt der „E-POSTBRIEF mit klassischer Zustellung“ dar, bei
dem die Übermittlung einer schriftlichen Mitteilung vom Absender zum Empfänger teilweise
elektronisch und teilweise physisch – also als Briefsendung - erfolgt. Anbieter dieses
Service ist seit dem 01.01.2014 die Antragstellerin.
Bei dieser Servicevariante werden die vom Absender an entsprechende Zugangskanäle
(E-POST-Portale, E-POSTBUSINESS BOX, Gateway oder andere Zugangskanäle)
übermittelten elektronischen Mitteilungen von der Antragstellerin oder einem von ihr
beauftragten Dienstleister ausgedruckt, gefalzt, kuvertiert und mit der für die physische
Briefbeförderung durch einen Dienstleister notwendigen Freimachung versehen.
Die von bzw. im Auftrag der Antragstellerin produzierten Briefsendungen werden
anschließend einem Dienstleister zur Einlieferung bei der DP AG übergeben. Dieser
Dienstleister, die Deutsche Post InHaus Services GmbH (DP IHS), konsolidiert die
eingelieferten Briefsendungen und liefert sie als Teilleistungssendungen in die Briefzentren
der DP AG ein. Die DP IHS reicht den ihr von der DP AG gewährten Teilleistungsrabatt an
die Antragstellerin weiter. Die Antragstellerin zahlt im Gegenzug an den Dienstleister eine
Vergütung für die teilleistungskonforme Aufbereitung der Briefsendungen und deren
Einlieferung in Briefzentren der DP AG (sog. „handling fee“).
Die hier beantragten Entgelte betreffen jeweils nur den Teil der von der Antragstellerin
angebotenen Dienstleistung, der auf die physische Beförderung von lizenzpflichtigen
Briefsendungen gerichtet ist. Sie stellen damit nicht die insgesamt dem Kunden in Rechnung
gestellten Entgelte dar. Das Entgelt für die Gesamtleistung „E-POSTBRIEF mit klassischer
Zustellung“ wird dem Absender von der Antragstellerin in der Regel monatlich in Rechnung
gestellt.
Entgelte für die verfahrensgegenständlichen Leistungen wurden bereits mit Beschlüssen
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
-4BK5b-09/103 vom 03.02.2010,
BK5b-10/015 vom 30.06.2010,
BK5b-12/017 vom 15.06.2012,
BK5b-12/038 vom 05.12.2012,
BK5b-13/059 vom 20.12.2013,
BK5-14/032 vom 28.11.2014 und
BK5-15/032 vom 18.12.2015 genehmigt.
•
•
•
•
•
•
•
Die Antragstellerin hat mit dem Entgeltantrag vom 06.10.2016 die entgeltbegründenden
Unterlagen vorgelegt und mit Schreiben vom 08.11.2016 und vom 30.11.2016 weitere
Fragen der Kammer beantwortet. Mit Schreiben vom 15.11.2016 hat sie eine Korrektur der
Anlage 8 zum Schreiben vom 06.10.2016 eingereicht, da die Einzelwerte bei den Produkten
Kompakt- und Maxibrief teilweise fehlerhaft aufsummiert waren.
Die Antragstellerin beantragt:
1. Für die Beförderung von Briefsendungen bis 1.000 Gramm werden nach Maßgabe
der dem Entgeltgenehmigungsantrag als Anlage beigefügten Allgemeinen
Geschäftsbedingungen folgende Entgelte genehmigt:
-
Standardbrief
0,43 €
-
Kompaktbrief
0,59 €
-
Großbrief
1,01 €
-
Maxibrief
1,97 €
-
Zusatzleistung Einschreiben Einwurf
2,13 €
-
Zusatzleistung Einschreiben
2,48 €
-
Zusatzleistung Rückschein
2,13 €
-
Zusatzleistung Eigenhändig
2,13 €
2. Die Wirksamkeit der Genehmigung beginnt am 01.01.2017 und endet am
31.12.2017.
Die Beigeladenen zu 1. und 2. sind der Ansicht, die Entgeltkalkulation der Antragstellerin sei
unrealistisch. Zum Beleg haben sie jeweils mit Schreiben vom 15.11.2016 Darstellungen
über die in ihrem Unternehmen für Konsolidierungsleistungen entstehenden Kosten
eingereicht. Die Handlingfees, die die Antragstellerin an die DPIHS zahlt, lägen so weit unter
den entsprechenden Kosten der Wettbewerber, dass es dafür keine plausible Erklärung
gebe. Auf Nachfrage der Kammer haben die Beigeladenen zu 1. und 2. jeweils mit Schreiben
vom 24.11.2016 weitere Informationen zur Abhollogistik in ihren Unternehmen mitgeteilt.
Die Beigeladene zu 1. hält den Entgeltantrag für nicht genehmigungsfähig. Mit Schreiben
vom 30.11.2016 bekräftigt sie ihre schon im vorausgegangenen Verfahren (BK5-15/032)
vertretene Auffassung, dass das dem Antrag zugrunde liegende Geschäftsmodell der sog.
Eigenkonsolidierung mit dem Postgesetz nicht vereinbar sei. Die Entgeltkalkulation der
Antragstellerin enthalte unzulässige Abschläge auf die Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung (KeL). Denn die Antragstellerin profitiere über die Nutzung der
Konsolidierung durch DP IHS von Kostenvorteilen, von denen eine wettbewerbswidrige
Verdrängungswirkung ausgehe. Der Entgeltkalkulation seien nicht die zur Genehmigung
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
-5gestellten Entgelte zugrunde zu legen, sondern solche, die für einen sog. hinreichend
effizienten Wettbewerber (reasonable efficient competitor = REO) nachbildbar seien. Es
seien daher die KeL des regulierten Unternehmens an die Kosten eines hinreichend
effizienten Wettbewerber anzupassen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs in der Entscheidung Post Danmark II vom 06.10.2015 (C-23/14) seien
strukturell bedingte Vorteile eines marktbeherrschenden Postdienstleisters auszugleichen,
da sie den Markteintritt eines ebenso leistungsfähigen Wettbewerbers praktisch unmöglich
machten. Die Entscheidung sei auch im Anwendungsbereich des Postgesetzes ohne
Weiteres zu berücksichtigen, da die DP AG und ihre Tochtergesellschaften von historisch
gewachsenen Verbundvorteilen profitierten.
Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 05.08.2015 (6 C 8.14) stehe einer
Erhöhung der KeL nicht entgegen. Denn es gehe vorliegend nicht um Aufschläge i. S. d.
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG, die nach Aussage des Gerichts nicht unter Verweis auf das
Regulierungsziel der Sicherstellung eines chancengleichen und funktionsfähigen
Wettbewerbs auf die Kosten beaufschlagt werden dürfen, sondern lediglich um eine
Anpassung des Kostenbegriffs im Rahmen der Entgeltregulierung zur Erreichung der
Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs.
Die Antragstellerin habe es zudem verabsäumt, die für die beantragte Entgeltgenehmigung
erforderlichen Unterlagen beizubringen. Auch fehlten die nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 und 6 PEntgV
erforderlichen Angaben.
Die Beigeladene zu 1. vertritt die Auffassung, es seien allenfalls differenzierende Entgelte
nach Maßgabe der tatsächlich erreichten Teilleistungsrabatte zu genehmigen. Durch das von
der Antragstellerin zugrunde gelegte Entgeltmodell würden andere Einlieferer diskriminiert,
bei denen stets taggenau und aufgrund der tatsächlich eingelieferten Sendungsmenge
abgerechnet werde.
Mit Schreiben vom 29.11.2016 hat die Antragstellerin zum Vortrag der Beigeladenen in der
öffentlichen mündlichen Verhandlung vom 16.11.2016 Stellung genommen. Sie führt aus, die
seitens der Beigeladenen zu 1. und 2. vorgelegten Kostenunterlagen seien nicht geeignet,
Zweifel an den Kostenunterlagen der Antragstellerin zu begründen. Zum einen seien die
Angaben nicht belegt. Es sei auch nichts dafür vorgetragen, dass die Kosten der
Wettbewerber effizient seien. Eine Vergleichbarkeit mit den detaillierten Kostennachweisen
der Antragstellerin sei jedenfalls nicht gegeben. Ein Behinderungsmissbrauch scheide schon
deshalb aus, weil die Beigeladenen in der Lage seien, wettbewerbsfähige Preise
nachzubilden. Dass dies nicht möglich sei, hätten die Beigeladenen weder vorgetragen noch
belegt. Die öffentlichen Behauptungen der Beigeladenen, mit dem Konsolidierungsgeschäft
Gewinne zu erzielen, sprächen gegen eine solche Annahme.
Der Ansatz der Beigeladenen zu 1., wonach die Post Danmark-Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs dazu führen müsse, bei der Kostenprüfung einen anderen
Maßstab als die KeL des marktbeherrschenden Unternehmens anzuwenden, gehe fehl.
Weder sei der Ausgangspunkt des zugrunde liegenden Sachverhalts mit der Marktsituation
in Deutschland vergleichbar noch reduziere der Europäische Gerichtshof den
Bewertungsmaßstab auf einen „hinreichend effizienten Wettbewerber“. Letztlich sei die
Anwendung eines von den KeL des marktbeherrschenden Unternehmens abweichenden
Kostenmaßstabs mit dem Postgesetz nicht vereinbar. Postgesetz und PEntgV stellten auf
die Kosten des regulierten Unternehmens und nicht auf Kosten der Wettbewerber ab. Die
Erhöhung dieses Kostenmaßstabs führte dazu, dass höhere Kosten einer ineffizienten
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
-6Leistungsbereitstellung über die Preise auf die Nachfrager abgewälzt würden. Dies solle das
Aufschlagsverbot gerade verhindern.
Die mit Schreiben vom 06.10.2016 beantragten Entgelte wurden nach § 8 Abs. 2 PEntgV im
Amtsblatt der Bundesnetzagentur Nr. 20/2016 vom 26.10.2016 als Mitteilung Nr. 1298/2016
veröffentlicht.
Die Beschlusskammer hat die Entscheidungsfrist nach § 22 Abs. 2 Satz 2 PostG mit
Schreiben an die Antragstellerin vom 10.10.2016 um 4 Wochen verlängert.
Das Bundeskartellamt hat mit Schreiben vom 12.12.2016 das Einvernehmen über die
vorliegend getroffene Abgrenzung des relevanten Marktes in räumlicher und sachlicher
sowie das Vorliegen einer marktbeherrschenden Stellung hergestellt. Von einer
Stellungnahme in der Sache hat es abgesehen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen.
II.
Die Entgelte werden in tenorierter Höhe genehmigt.
Die Entscheidung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 46, 19, 20, 21 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 S. 2,
Abs. 3 und 4, 22, 44 Satz 2 PostG, §§ 74 ff TKG 1996, §§ 2, 3 PEntgV.
1. Zuständigkeit und Verfahren
Die Zuständigkeit der Beschlusskammer ergibt sich aus §§ 46 Abs. 1, 19, 21 Abs. 1 Nr. 1
PostG.
Die Verfahrensvorschriften sind gewahrt. Die beantragten Entgelte wurden im Amtsblatt der
Bundesnetzagentur veröffentlicht (§ 8 Abs. 2 PEntgV). Eine öffentliche mündliche
Verhandlung (§ 44 Satz 2 PostG i. V. m. § 75 Abs. 3 TKG 1996) hat am 16.11.2016
stattgefunden.
Das Bundeskartellamt erklärte mit Schreiben vom 12.12.2016 das Einvernehmen im Sinne
des § 48 Satz 1 PostG über die Marktabgrenzung und die marktbeherrschende Stellung der
DP AG auf dem von dem Regulierungsverfahren betroffenen Markt. Gelegenheit zur
Stellungnahme in der Sache wurde gemäß § 48 Satz 2 PostG gewährt. Von einer
Stellungnahme in der Sache hat es abgesehen.
2. Frist
Gemäß § 22 Abs. 2 PostG entscheidet die Regulierungsbehörde über einen
Entgeltgenehmigungsantrag innerhalb von sechs Wochen nach Eingang des Antrags. Mit
Schreiben vom 10.10.2016 hat die Beschlusskammer von der Möglichkeit der 4-wöchigen
Fristverlängerung gem. § 22 Abs. 2 Satz 2 PostG Gebrauch gemacht.
Die damit insgesamt 10-wöchige Entscheidungsfrist endet im vorliegenden Fall gemäß
§ 31 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 188 Abs. 2, 1. Alternative BGB mit Ablauf des 15.12.2016,
wobei das für den Anfang der Frist maßgebende Ereignis i. S. v. § 187 Abs. 1 BGB im
Eingang des Entgeltantrages bei der Beschlusskammer am 06.10.2016 zu sehen ist.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
-73. Genehmigungsbedürftigkeit der Postdienstleistung
Die Entgelte unterliegen der Entgeltgenehmigungspflicht nach § 19 PostG.
§ 19 Satz 1 PostG bestimmt, dass Entgelte, die ein Lizenznehmer auf einem Markt für
lizenzpflichtige Postdienstleistungen erhebt, der Genehmigung bedürfen, wenn der
Lizenznehmer auf dem betreffenden Markt marktbeherrschend ist.
Die Antragstellerin ist Lizenznehmerin im Sinne von § 19 Satz 1 PostG. Ihr ist aufgrund der
Lizenz der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und
Eisenbahnen vom 14.05.2013 – Lizenz Nr. 3979 – die Erlaubnis erteilt worden, im
Lizenzgebiet der Bundesrepublik Deutschland Briefsendungen mit einem Einzelgewicht von
nicht mehr als 1.000 Gramm i. S. v. § 5 Abs. 1 PostG gewerbsmäßig für andere zu
befördern.
Die Dienstleistung „E-POSTBRIEF mit klassischer Zustellung“ beinhaltet unter anderem die
gewerbsmäßige Beförderung von Briefsendungen, deren Einzelgewicht 1.000 Gramm nicht
überschreiten, und stellt damit eine lizenzpflichtige Postdienstleistung i. S. d. § 5 Abs. 1 i. V.
m. § 4 Nr. 1a PostG dar.
Da das Entgelt auf Sendungsmengen von unter 50 Briefsendungen Anwendung finden soll,
greift die Befreiung von der Entgeltgenehmigungspflicht nach § 19 Satz 2 PostG nicht. Die
Dienstleistung unterliegt bei vorliegender Marktbeherrschung der Ex-anteEntgeltgenehmigungspflicht gem. § 19 Satz 1 PostG.
Allerdings ist die Genehmigungspflicht auf den Teil der Leistung „E-Postbrief mit klassischer
Zustellung“ beschränkt, die eine lizenzpflichtige Postdienstleistung i. S. d. § 5 Abs. 1 i. V. m.
§ 4 Nr. 1a PostG darstellt. Dies ist nur der physische Teil der Beförderung.
Die der physischen Beförderung vorgelagerten weiteren Stufen der Dienstleistung, nämlich
die elektronische Einlieferung über das Online-Portal bzw. den Gateway, der Druck sowie die
postvorbereitenden Dienstleistungen, stellen demgegenüber keine der Entgeltgenehmigung
unterliegenden Postdienstleistungen dar.
4. Marktbeherrschende Stellung
Auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland ist die Antragstellerin auf dem relevanten
Markt für die Beförderung von lizenzpflichtigen Briefsendungen bis 1.000 g
marktbeherrschend. Sie muss sich die marktbeherrschende Stellung ihrer Muttergesellschaft
zurechnen lassen.
4.1.
Marktabgrenzung
Relevanter Markt ist der bundesweite Markt für die Beförderung von lizenzpflichtigen
Briefsendungen bis 1000 g.
Die Abgrenzung des relevanten Marktes erfolgt nach dem Bedarfsmarktkonzept. Die
Marktmacht eines Unternehmens bestimmt sich nach diesem Konzept anhand des
Ausmaßes der Ausweichmöglichkeiten der Marktgegenseite. Danach gehören solche
Dienstleistungen zu einem Markt, die sich hinsichtlich ihrer Eigenschaften,
Verwendungszweck und Preislage so nahe stehen, dass sie aus Sicht eines verständigen
Nachfragers als für die Deckung seines bestimmten Bedarfs gleichermaßen geeignet
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
-8angesehen werden (vgl. statt vieler: Langen/Bunte, Kartellrecht Kommentar (Bd. 1), 12. Aufl.
(2014), § 18 GWB Nr. 16 ff.).
Eigene Märkte können dabei nur solche Waren und Leistungen darstellen, die Gegenstand
eines selbständigen Angebots sind. Teile einer Gesamtleistung stellen grundsätzlich keine
eigenen Märkte dar (vgl. ebenda).
4.1.1. Sachlich relevanter Markt
Die Briefdienstleistung „E-POSTBRIEF mit klassischer Zustellung“ ist dem Markt für die
physische Beförderung von lizenzpflichtigen Briefdienstleistungen zuzurechnen.
Die Dienstleistung ist ein aus einzelnen Komponenten zusammengesetztes Produkt. Konkret
beinhaltet es Elemente von Leistungen im Bereich der Sendungserstellung und Leistungen
im Bereich der Sendungsbeförderung. Trennbarkeit sowie getrennte Verfügbarkeit der
Leistungen im Bereich der Sendungserstellung einerseits und der Sendungsbeförderung
andererseits sprechen nach Ansicht der Kammer dafür, allein die physische (Brief-)
Beförderungsleistung als für die sachliche Marktabgrenzung wesentliche Leistung in den
Blick zu nehmen. Die Leistungen der Brieferstellung hingegen stellten einen eigenen Markt
dar, der aufgrund des Umstands, dass es sich dabei nicht um einen Markt für
Briefbeförderungsleistungen handelt, im Weiteren unberücksichtigt bleiben kann. Im
Einzelnen:
Die Dienstleistung „E-POSTBRIEF mit klassischer Zustellung“ setzt sich aus zwei
wesentlichen Komponenten zusammen:
Die erste Komponente ist die Erstellung der physischen Sendungen. Diese umfasst die
elektronische Einlieferung über die von der Antragstellerin zur Verfügung gestellten
Zugangskanäle, den Druck und die Fertigung der Sendungen für die postalische Einlieferung
und Weiterverarbeitung. Derartige Leistungen werden von einer Vielzahl von Lettershops im
gesamten Bundesgebiet angeboten und erbracht. Dabei können die erbrachten Leistungen
zugleich die anschließende Beförderung der Sendungen durch einen Dritten umfassen oder
aber auch ohne anschließende Beförderungsleistung nachgefragt werden. Große Versender
erbringen diese Leistungen oft selbst.
Die zweite Komponente umfasst die Konsolidierung und die Beförderung der fertigen
Briefsendungen zum Empfänger. Hierfür werden die Briefsendungen der Kunden der
Antragstellerin zunächst durch ein Konsolidierungsunternehmen mit den Sendungen anderer
Versender zusammengeführt. Die konsolidierten Sendungen werden sodann durch das
Konsolidierungsunternehmen in die Briefzentren der DP AG eingeliefert. Von dort aus erfolgt
die Weiterleitung und Zustellung der Sendungen an die Empfänger.
Obwohl die beiden Komponenten im Rahmen des hier angebotenen Produkts zusammen zu
einem einheitlichen Preis angeboten werden, ist gleichwohl nicht davon auszugehen, dass
die Komponenten auf dem gleichen Markt angeboten werden bzw. einen gemeinsamen
Markt bilden. Denn die Bedarfe der Nachfrager von Leistungen der Sendungserstellung
decken sich nicht mit den Bedarfen der Nachfrager von Briefbeförderungsleistungen. Die
genannten Bedarfe können auch nicht in dem Sinne vereinigt werden, als sich die Nachfrage
stets auf eine gemeinsame oder sukzessive Inanspruchnahme beider Leistungen richtete.
Vielmehr gibt es eine große Bandbreite an Modellen, mittels derer die beiden genannten
Leistungen von Versendern nachgefragt werden. Dabei – und darauf kommt es
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
-9entscheidend an – geht die Nachfrage der einen Leistung nicht ohne Weiteres mit der
Inanspruchnahme der anderen Leistung einher.
Der Bereich der Sendungserstellung, dem auch die von der Antragstellerin im Rahmen des
Produkts E-POSTBRIEF erbrachten Leistungen im Vorfeld der Beförderungsleistungen
zuzurechnen sind, geht deutlich über die Erbringung von Leistungen im Zusammenhang mit
Hybridprodukten hinaus und stellt in seiner Gesamtheit einen eigenständigen – von
Beförderungsleistungen abzugrenzenden – Markt dar. Bundesweit bietet eine Vielzahl von
Unternehmen Dienstleistungen in diesem Bereich an. Die auf diesem Markt angebotenen
Leistungen umfassen regelmäßig die digitale Einlieferung von Sendungen, deren Druck und
Konfektionierung. Die Inanspruchnahme weiterer Leistungen, insbesondere Konsolidierungsund Beförderungsleistungen, kann zwar zusammen mit den genannten Leistungen erfolgen;
dies ist aber bereits deshalb nicht zwingend, weil die entsprechenden Leistungen in diesen
Fällen wiederum von Dritten erbracht werden. Stattdessen besteht die Möglichkeit, die
gefertigten Sendungen selbst einem Konsolidierer zu übergeben oder sie unmittelbar als
Teilleistungen in die Briefzentren der DP AG einzuliefern. Andere Unternehmen übernehmen
die Sendungserstellung auch selbst und sind so im Bereich der Sendungserstellung
überhaupt nicht auf Dienstleister angewiesen. Jeder Versender kann in dem beschriebenen
Rahmen selbst bestimmen, welche Arbeitsschritte er im Sinne der Arbeitsteilung selbst
erbringt und für welche Leistungen er Dritte in Anspruch nimmt. Der hier nachgefragte Bedarf
erschöpft sich vor dem genannten Hintergrund regelmäßig in der Inanspruchnahme von
Leistungen der Sendungserstellung.
Auf der anderen Seite kann der Nachfrager von Briefbeförderungsleistungen die im Rahmen
von Hybridprodukten angebotenen Leistungen der Sendungsbeförderung auch ohne die
vorherige Inanspruchnahme der von der Antragstellerin oder Dritten angebotenen
Leistungen der Sendungserstellung in Anspruch nehmen. Dies ist etwa immer dann der Fall,
wenn die Erstellung der Sendungen ohne die anschließende Beförderung nachgefragt wurde
oder wenn die Sendungen vom Versender selbst erstellt werden. Diese Sendungen kann der
Versender – in gleichem Maße wie bei der Inanspruchnahme von E-POSTBRIEFLeistungen – bei der DP IHS zur Konsolidierung oder der DP AG im Rahmen des
Teilleistungszugangs zur Zustellung einliefern. Ebenso hat er die Möglichkeit, für die
Zustellung seiner Sendungen Beförderungsleistungen alternativer Dienstleister in Anspruch
zu nehmen. Der nachgefragte Bedarf ist vor diesem Hintergrund allein auf die
Inanspruchnahme von Beförderungsleistung gerichtet.
Die kombinierte Nachfrage von Leistungen der Sendungserstellung und der -beförderung ist
danach zwar möglich und unter bestimmten Voraussetzungen sinnvoll; die beiden
Leistungen sind aber nicht derart eng miteinander verbunden, dass man von einem
einheitlichen Produkt ausgehen kann. Die Leistungen werden zwar im Rahmen des Produkts
E-POSTBRIEF zusammen angeboten, jenseits dieses und vergleichbarer Produkte werden
sie aber regelmäßig getrennt angeboten und nachgefragt. Bei diesem Befund ist es
angezeigt, aus Nachfragersicht zwischen Leistungen der Sendungserstellung und der
Sendungsbeförderung zu differenzieren.
Geht man in vorbeschriebenen Sinne von zwei getrennten Märkten aus, so ist für die
Beurteilung der marktbeherrschenden Stellung im Weiteren der Fokus auf den Markt für
Briefbeförderungsleistungen zu richten, da die Leistungen der Sendungserstellung keine
Postdienstleistungen im Sinne des § 19 Satz 1 PostG darstellen.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 10 Für den Teil der physischen Beförderungsleistung ist unverändert davon auszugehen, dass
der „E-POSTBRIEF mit klassischer Zustellung“ in der angebotenen Form
Substitutionsbeziehungen zu anderen (physischen) Briefdienstleistungen aufweist. Dies
ergibt sich zuvorderst daraus, dass – wie dargestellt – die im Rahmen vom E-POSTBRIEF
und vergleichbaren Produkten angebotenen Beförderungsleistungen separat angeboten und
nachgefragt werden. Die vorhandene Möglichkeit, die zwei im Rahmen von Hybridprodukten
angebotenen Leistungen einzeln nachzufragen, führt gleichzeitig dazu, dass im Bereich der
Sendungsbeförderung eine Vielzahl von am Markt angebotenen Leistungen in Anspruch
genommen werden können. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um
Teilleistungsangebote, die den auch im Rahmen des E-POSTBRIEFs erbrachten
Beförderungsleistungen entsprechen. Diese Leistungen sind einem einheitlichen Markt für
die Beförderung von lizenzpflichtigen Briefdienstleistungen zuzurechnen.
Die Monopolkommission hat in ihrem am 07.12.2015 vorgelegten 74. Sondergutachten Post
2015 (Seite 23, Randnummer 29) angeregt, mit Blick auf aktuelle Marktentwicklungen die
bisherige Marktabgrenzung dahingehend anzupassen, dass nicht mehr nur die physischen
Beförderungsleistungen, sondern eine integrierte Hybriddienstleistung als sachlich relevanter
Markt betrachtet wird. Begründet wird dies von der Monopolkommission mit möglicherweise
vorhandenen Lock-in-Effekten, die daraus folgen könnten, dass die Versender den hybriden
Versand mit anderen elektronischen Leistungen kombinieren könnten.
Die Beschlusskammer sieht keine gesteigerte Gefahr von Lock-in-Effekten. Dabei ist
zuvorderst der Umstand zu berücksichtigen, dass die Inanspruchnahme digitaler Leistungen
im Zusammenhang mit dem Produkt E-POSTBRIEF bislang regelmäßig auf die
elektronische Übermittlung der zu versendenden Schreiben beschränkt ist. Hiermit sind
unmittelbar keine Lock-in-Effekte verbunden. Soweit im Zusammenhang mit hybriden
Briefdienstleistungen noch weitere Dienstleistungen wie etwa Cloud-Applikationen oder
Archivierungslösungen angeboten werden, kann auch dies nach Ansicht der Kammer bislang
keine relevanten Lock-in-Effekte herbeiführen. Denn mit Blick auf diese zusätzlichen
Dienstleistungen sowie auf die digitale Zustellung von Sendungen im Rahmen von
Hybridprodukten ist von einer äußerst geringen Marktrelevanz auszugehen.
Ein Abwandern in den hybriden Versand und ein anschließender Verbleiben bei dem
gewählten Anbieter ist vor diesem Hintergrund unwahrscheinlich.
4.1.2. Räumlich relevanter Markt
Der räumlich relevante Markt umfasst unter Anwendung des Bedarfsmarktkonzeptes das
Gebiet der Bundesrepublik Deutschland, da sich die mögliche Austauschbarkeit aus Sicht
der Nachfrager auf diese Ausdehnung erstreckt. Für Zielorte in der ganzen Bundesrepublik
Deutschland können die relevanten Dienstleistungen zu einem einheitlichen Preis
nachgefragt werden.
Auch bei Betrachtung der Zugangsmöglichkeit zu dieser Dienstleistung besteht keine
räumliche Beschränkung, da die Versendung von „hybriden Onlinebriefen“ von jedem Ort
(mit Zugang zum Online-Versendungsportal) möglich ist. Maßgeblich ist demzufolge der
gesamte Inlandsmarkt, auf dem die Zustellung an den Adressaten ohne regionale
Beschränkungen erfolgt.
4.2.
Marktbeherrschung
Die Antragstellerin ist marktbeherrschend auf dem relevanten Markt.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 11 Ein Unternehmen ist im Sinne des § 18 Abs. 1 GWB marktbeherrschend, wenn es auf dem
sachlich und räumlich relevanten Markt ohne Wettbewerb oder keinem wesentlichen
Wettbewerb ausgesetzt ist oder eine im Verhältnis zu seinen Wettbewerbern überragende
Marktstellung hat.
Auf dem relevanten Markt für inländische Standardbriefsendungen verfügt die
Muttergesellschaft (DP AG) weiterhin über eine marktbeherrschende Stellung gemäß § 4 Nr.
6 PostG i. V. m. § 18 Abs. 1 GWB. Die Antragstellerin muss sich als Tochtergesellschaft der
DP AG aus folgenden Gründen die Marktbeherrschung ihrer Muttergesellschaft zurechnen
lassen.
Sowohl die Antragstellerin und als auch das Konsolidierungsleistungen für den E-Postbrief
erbringende Konzernunternehmen DPIHS sind rechtlich eigenständige Unternehmen, die als
einhundertprozentige Tochterunternehmen in den Konzern Deutsche Post DHL eingegliedert
sind. Die engen Verflechtungen im Konzernverbund führen zu einem beherrschenden
Einfluss der Muttergesellschaft auf ihre Tochterunternehmen (vgl. § 18 AktG). Dies
ermöglicht die gemeinsame Nutzung vorhandener finanzieller und personeller Ressourcen
im operativen Geschäft und führt zu dem Ergebnis, dass die Unternehmen der Deutsche
Post DHL anbieterseits i. S. d. § 36 Abs. 2 GWB als eine wirtschaftliche Einheit am Markt zu
betrachten sind.
Bei der Feststellung der Marktbeherrschung sind folglich auch die an der Dienstleistung
beteiligten Konzernunternehmen mit zu berücksichtigen. Trotz ihrer rechtlichen
Selbstständigkeit muss sich die Antragstellerin als wirtschaftlich abhängiges, beherrschtes
Unternehmen die marktbeherrschende Stellung der Muttergesellschaft zurechnen lassen.
Bei der Beurteilung der Marktstellung des betreffenden Unternehmens ist insbesondere sein
Marktanteil zu berücksichtigen (§ 18 Abs.3 Nr. 1 GWB). Hierfür stehen der
Bundesnetzagentur die Ergebnisse der Markterhebung 2015/2016 im lizenzpflichtigen
Briefbereich zur Verfügung. Im Rahmen dieser Erhebung befragt die Bundesnetzagentur
jährlich die im lizenzpflichtigen Briefbereich tätigen Unternehmen u. a. nach Umsätzen und
Sendungsmengen.
Die DP AG hatte im Jahr 2015 im Briefbereich einen auf den Umsatz bezogenen Marktanteil
von 86 %. Die restlichen ca. 14 % entfielen auf ca. 600 Wettbewerber der DP AG von denen
aber nur wenige Unternehmen überhaupt Umsätze von über 10 Mio. Euro erwirtschaften, so
dass sie nicht in der Lage sind, die Verhaltensspielräume der DP AG entscheidend zu
beeinflussen. Der Marktanteilsvorsprung der Muttergesellschaft der Antragstellerin im
relevanten Markt ist gegenüber ihren Wettbewerbern weiterhin signifikant groß.
§ 18 Abs.3 GWB nennt weitere Kriterien für die Beurteilung der Marktstellung eines
Unternehmens im Vergleich zu seinen Wettbewerbern. Auch die Berücksichtigung dieser
Faktoren (z.B. die Finanzkraft des Unternehmens) führt nicht zu einer Abschwächung der
Marktstellung der Betroffenen. Im Gegenteil wird die herausragende Marktstellung der DP
AG hierdurch noch verstärkt.
5. Höhe der Entgelte
Die Entgeltgenehmigung erfolgt auf Grundlage der auf die Dienstleistung „E-Postbrief mit
klassischer Zustellung“ entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (§ 21 Abs.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 12 1 Nr. 1 PostG). Die Prüfungen nach § 21 Abs. 2 PostG haben ergeben, dass die Entgelte in
genehmigter Höhe den Anforderungen des § 20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG
entsprechen.
Die genehmigten Entgelte orientieren sich an den Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung (KeL) gemäß § 20 Abs. 1 PostG. Allerdings waren Anpassungen bei
den Entgelten bezüglich der Höhe der in Ansatz gebrachten Rückvergütungen für
Teilleistungseinlieferungen sowie des Umfangs der zurechenbaren Gemeinkosten
erforderlich, um die Einhaltung des KeL-Maßstabes sicherzustellen.
Die Kammer war anhand der vorgelegten Unterlagen in der Lage zu bestimmen, inwieweit
die Entgelte sich an den KeL i. S. d. § 2 Abs. 2 Satz PostG orientieren (§ 3 Abs. 1 PEntgV).
Über die vorgenommenen Anpassungen hinaus enthalten die Entgelte weder Aufschläge
noch Abschläge, welche die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Anbieter von
Postdienstleistungen in unzulässiger Weise beeinträchtigen. Sie verstoßen zudem nicht
gegen das Diskriminierungsverbot gemäß § 20 Abs. 2 Nr. 3 PostG oder die Ratio des
Postgesetzes.
5.1.
Prüfungsmaßstab
Die Entscheidung über die Genehmigung der Entgelte erfolgt nach § 20 Abs. 1 PostG auf
der Grundlage der KeL. Dabei stellen diese Regelungen einen selbständigen gesetzlichen
Prüfungsmaßstab dar.
5.2.
Anpassung der Entgelte an die KeL
Die Beschlusskammer war vorliegend gehalten, die beantragten Entgelte insoweit zu
genehmigen, wie sie dem gesetzlichen Maßstab der §§ 19, 20 PostG entsprechen. Man
könnte zwar den Wortlaut des § 21 Abs. 3 PostG („die Genehmigung der Entgelte ist zu
versagen, wenn (...) sie den Anforderungen nicht entsprechen“) so verstehen, dass es für die
Regulierungsbehörde nur die beiden Entscheidungsalternativen der vollständigen
Genehmigung oder der gänzlichen Ablehnung des beantragten Entgelts geben kann, die
Teilgenehmigung bzw. Genehmigung beschränkt auf den Umfang der KeL also als
Möglichkeit ausschiede. Dies ist jedoch schon kein sprachlich zwingendes Verständnis der
Norm. Ihr Aussagegehalt kann ebenso in der Festlegung der Voraussetzungen liegen, unter
denen ein beantragtes Entgelt - hinsichtlich seiner Struktur und der Höhe genehmigungsfähig ist. Für dieses Verständnis sprechen sowohl die Gesetzesbegründung,
der kein Hinweis zu entnehmen ist, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit einer - wie
vorliegend erteilten - modifizierenden Genehmigung bzw. Teilgenehmigung ausschließen
wollte, als auch der Wortlaut des § 3 Abs. 1 Satz 1 PEntgV, wonach die
Regulierungsbehörde zu prüfen hat, ob und „inwieweit“ die beantragten Entgelte sich an den
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung orientieren.
Für dieses Verständnis spricht auch der verwaltungsverfahrensrechtliche Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Die Genehmigung eines in seiner Struktur und/oder Höhe modifizierten
Entgelts ist im Vergleich zur gänzlichen Versagung der Genehmigung ein milderes Mittel. Die
Ablehnung hätte vor dem Hintergrund des § 23 Abs. 1 PostG zur Folge, dass die
Antragstellerin bis zu einer Neubeantragung und Neubescheidung für die bereits seit Jahren
eingeführte Leistung entweder kein, jedenfalls aber ein nicht genehmigtes Entgelt verlangen
würde.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 13 Schließlich spricht auch der Grundsatz der Verfahrensökonomie für eine solche Auslegung.
Denn bei vollständiger Abweisung des Antrags würde einem Antragsteller ansonsten
zugemutet, einen neuen Antrag auf Genehmigung eines für ihn nach seiner Auffassung nicht
akzeptablen Entgelts zu stellen, der im Rahmen eines nochmals nach §§ 44 Satz 2 PostG,
74ff. TKG a. F. durchzuführenden aufwendigen Genehmigungsverfahrens behandelt werden
müsste.
5.3.
Bewertung der Kostenunterlagen
Die Antragstellerin hat mit Schreiben vom 06.10.2016, 08.11.2016 und 30.11.2016
Kostenunterlagen sowie weitere Erläuterungen zur Angebotskalkulation vorgelegt.
Die Anlagen zum Entgeltantrag enthalten neben der Leistungsbeschreibung (Anlage 2 des
Antrags) die Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Antragstellerin zum E-POSTBRIEF mit
klassischer Zustellung für Privat- und Geschäftskunden (Anlagen 3 bis 5 des Antrags).
Daneben hat die Antragstellerin Umsätze und Absätze beziffert (Anlage 6 des Antrags). In
Anlage 7 des Antrages wurde die Kalkulation der beantragten Entgelte dargestellt.
Zum Nachweis der Vergütung für die teilleistungskonforme Aufbereitung der Briefsendungen
und die Einlieferung der Sendungen bei der DP AG hat die Antragstellerin den Vertrag vom
30.09.2016 mit der DP IHS sowie eine Kostenaufstellung als Nachweis für die hierbei
ausgewiesenen Vergütungen beigefügt (Anlage 9 und 10). Mit Schreiben vom 08.11.2016
hat sie weitere Kostenunterlagen und Mengenangaben je Dienstleistungszentrum der DP
IHS sowie eine Fortschreibung der Kostenkalkulationen für die Konsolidierungsleistungen
der DP IHS für die Jahre 2018 bis 2021 vorgelegt (Anlage 1 und 7 des Schreibens). Mit
Anlage 3 des Schreibens vom 08.11.2016 weist die Antragstellerin zudem die
durchschnittlich gezahlten Rückvergütungsbeträge je Stück und Format der DP IHS für
Teilleistungseinlieferungen für diejenigen Dienstleistungszentren aus, an denen aktuell (d. h.
von Januar bis Oktober 2016) E-Postbriefe der Antragstellerin eingeliefert werden.
Die Kosten für Transportdienstleistungen von den Druckzentren der Antragstellerin zu den
Dienstleistungszentren der DP IHS sowie die Transportdienstleistungen von den
Dienstleistungszentren der DP IHS zu den Briefzentren der DP AG hat die Antragstellerin mit
Schreiben vom 08.11.2016 und 30.11.2016 nachgewiesen.
Die Beschlusskammer hat die entgeltbegründenden Unterlagen und Kostennachweise auf
formelle und materielle Vollständigkeit sowie auf Plausibilität, Widerspruchsfreiheit und
Nachvollziehbarkeit überprüft. Sie hat die Kostenunterlagen sodann hinsichtlich ihrer
Vereinbarkeit mit dem in § 20 Abs. 1 PostG verankerten Grundsatz der KeL untersucht.
Auf Grundlage der Kostennachweise konnte die Kammer die beantragten Entgelte auf
Einhaltung des KeL-Maßstabs überprüfen und – nach Anpassung der Rückvergütung für
Teilleistungseinlieferungen sowie des Gemeinkostenzuschlags – die Kostendeckung der
Entgelte feststellen.
Über die vorgelegten Unterlagen hinausgehende Angaben zu den finanziellen Auswirkungen
auf Kunden und Wettbewerber (§ 2 Abs. 1 Nr. 5 PEntgV) waren – entgegen der Ansicht der
Beigeladenen zu 1. – vorliegend entbehrlich. Die beantragten und genehmigten Entgelte
liegen nicht wesentlich über den bisherigen Entgelten. Es sind angesichts der geringen
Entgeltänderungen weder Auswirkungen auf den Privat- noch auf den
Geschäftskundenbereich zu erwarten. Der hybride E-Postbrief ist typischerweise ein
Endkundenprodukt für Privat- und Geschäftskunden, aber eben kein Vorleistungsprodukt,
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 14 welches ein Wettbewerber im Rahmen des Angebots etwaiger Mehrwertdienstleistungen in
Anspruch nehmen könnte. Angaben zu Auswirkungen auf Wettbewerber waren daher
obsolet.
Zur Nachfrage von Privat- und Geschäftskunden liegen Angaben aus dem
Maßgrößenverfahren 2015 vor (Beschluss v. 23.11.2015, Az. BK5-15/012). Dort wurde für
beide Kundengruppen dargelegt, in welchem Umfang sich die Nachfrage nach hybriden
Dienstleistungen im Zuge zunehmender Digitalisierung entwickelt. Bei allen Kundengruppen
jeglicher Größenordnung nimmt die Nachfrage nach hybriden Briefdienstleistungen stetig zu.
Dies hat zur Folge, dass die rein physische Briefbeförderung – neben der voll elektronischen
Beförderung – auch durch hybride Briefbeförderungsleistungen zunehmend substituiert wird.
Die Substitutionseffekte wurden im Rahmen des Maßgrößenverfahrens sowohl für den
Privat- wie für den Geschäftskundenbereich quantifiziert. Die hybriden
Briefbeförderungsleistungen tragen zu einem generellen Mengenrückgang bei rein
physischen Briefsendungen bei. Sie sind insoweit mit ursächlich für eine Zunahme des
Konkurrenzdrucks zwischen den verschiedenen Anbietern klassischer
Briefbeförderungsleistungen. Die Auswirkungen des Hybridproduktes „E-Postbrief mit
klassischer Zustellung“ auf Kunden und Wettbewerber sind der Kammer somit bekannt. Der
Antrag auf Genehmigung der Entgelte für den hybriden E-Postbrief steht in Zusammenhang
mit dem Maßgrößenverfahren 2015. Eine wiederholte Darlegung der erst unlängst
gemachten Angaben im Rahmen des § 2 Abs. 1 Nr. 5 PEntgV war daher entbehrlich.
Hinsichtlich der Angaben gem. § 2 Abs. 1 Nr. 6 PEntgV ist festzustellen, dass aufgrund
fehlender Entgeltdifferenzierung zwischen verschiedenen Kundengruppen bei den
genehmigten Entgelten (vgl. Tenor zu 1.), keine diesbezüglichen Angaben vorliegen können.
Die von der Beigeladenen zu 1. aufgeworfene Frage der Zulässigkeit des Entgeltmodells
wegen einer Ungleichbehandlung zwischen E-Postkunden und anderen Teilleistungskunden
kann nicht im Rahmen der Vorlageverpflichtung nach § 2 Abs. 1 Nr. 6 PEntgV
nachgegangen werden. Sie ist vielmehr bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Entgelte mit
den Maßstäben des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PostG zu berücksichtigen, vgl. Punkt 8.
Bei der Entgeltprüfung war zu beachten, dass die Antragstellerin Geschäfts- und
Leistungsbeziehungen mit anderen Unternehmen unterhält, bei denen es sich insoweit
allerdings um Rechtsbeziehungen und Rechtsgeschäfte handelt, die ausschließlich
Unternehmen betreffen, die demselben Konzern angehören.
Der eingereichte Entgeltantrag ist hinsichtlich der tatsächlichen Leistungsbeziehungen
innerhalb des Konzernverbundes der Antragstellerin transparent. Dies gilt ebenfalls für die
dem Produkt zugrunde liegende Kostenkalkulation.
Die Antragstellerin tritt im Außenverhältnis gegenüber ihren Abnehmern als Anbieterin bzw.
Vertragspartnerin auf. Für die operative Durchführung werden die Muttergesellschaft DP AG
und deren Konzernunternehmen DPIHS eingesetzt. Die Antragstellerin und die anderen
Unternehmen sind zudem eng miteinander verflochten. Sowohl bei der Antragstellerin als
auch bei dem involvierten Konzernunternehmen handelt es sich um 100 %-ige
Tochterunternehmen, welche in den Konzernverbund Deutsche Post DHL eingegliedert sind.
Die Vorlagepflicht und Nachweisführung der Antragstellerin erstreckt sich daher nicht nur auf
die Unterlagen der Antragstellerin, sondern ist entsprechend umfassend. Insoweit mussten
auch relevante Kostendaten der involvierten Konzernunternehmen vorgelegt werden.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 15 Die von der Antragstellerin eingereichten Unterlagen betreffen insbesondere den Komplex
der teilleistungsrelevanten Aufbereitung einerseits sowie Abholung und Einlieferung im BZA
bei der Muttergesellschaft der Antragstellerin andererseits. Diese Unterlagen erfüllen die
Anforderungen an nachvollziehbare und prüffähige Prozess- und Kostenunterlagen.
Ausgangspunkt der Kostenkalkulation der Antragstellerin bilden die mit dem Price-CapBeschluss BK5-15/042 vom 04.12.2015 genehmigten Entgelte für die Basisprodukte und
Zusatzleistungen der DP AG. Davon werden die Rückvergütung für
Teilleistungseinlieferungen (Teilleistungsrabatte) sowie der Rabatt für DV-Freimachung in
Abzug gebracht. Diese Vorgehensweise ist konsistent zur bisherigen Praxis und aus
entgeltregulatorischer Sicht nicht zu beanstanden.
Der Kalkulation liegen somit als Basisentgelte die zum 01.01.2016 genehmigten Entgelte für
die Basis- und Zusatzleistungen der DP AG zugrunde.
Für die physische Beförderung der Briefsendungen an den Empfänger zahlt die
Antragstellerin ein gemindertes Beförderungsentgelt, welches sich nach Abzug der erzielten
und rückvergüteten Teilleistungsrabatte ergibt. Daneben wird ein DV Freimachungsrabatt
i. H. v. 1,0 %, bezogen auf die o. g. Basistarife, angesetzt. Die der Kalkulation zugrunde
gelegte BZA-Teilleistungsstaffel entspricht den ansonsten gegenüber Geschäftskunden und
Wettbewerbern geltend gemachten und abgerechneten Teilleistungsentgelten. Eine
Privilegierung zugunsten der Antragstellerin (§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PostG) liegt damit nicht
vor.
Anhand der Kostendarstellungen in vorherigen Entgeltanträgen sowie des vorliegenden
Antrags wurden Art und Umfang der für Sendungsvorbereitung und -aufbereitung
erforderlichen manuellen und maschinellen Bearbeitungsschritte sowie die hierfür tatsächlich
anfallenden Wertschöpfungskosten nachvollzogen. Im Rahmen der vorausgehenden
Genehmigungen zum E-Postbrief mit klassischer Zustellung wurde dokumentiert, wie
Sendungen frankiert, nummeriert, sortiert und kuvertiert werden. Wesentliche Änderungen,
welche vorgelagerte Produktionsprozesse betreffen, wurden in diesem Verfahren nicht
vorgetragen. Damit konnte von der Beschlusskammer überprüft werden, ob die zugrunde
gelegten Kosten dem Effizienzmaßstab gemäß § 20 Abs. 1 PostG genügen.
Die Antragstellerin entrichtet zudem eine Vergütung für die teilleistungskonforme
Aufbereitung und die Einlieferung in Briefzentren der DP AG an ihren Dienstleister. Bei der
Vergütung handelt es sich um einen Stückpreis, basierend auf den jeweiligen Kosten
(Personal- und Sachkosten zzgl. Gemeinkosten- und Gewinnzuschlag) der in den Prozess
der Konsolidierung eingebundenen Organisationseinheiten.
Darüber hinaus zahlt die Antragstellerin eine Vergütung für die Abholung der Briefsendungen
bei ihrem Druckdienstleister, wobei diese Kosten nur bei den Grundprodukten Standard-,
Kompakt-, Groß- und Maxibriefen anzusetzen sind, da Zusatzleistungen an das
Grundprodukt gekoppelt sind und damit keine eigenen Transportkosten verursachen.
5.4.
Bewertung der Entgelte im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit § 20 PostG
(KeL-Orientierung)
Die Entgelte sind in der im Tenor genannten Höhe genehmigungsfähig, da sie sämtliche
Beförderungskosten unter Einbeziehung der Kosten für in Anspruch genommene
Konsolidierungsleistungen umfassen. Mit den Entgelten werden die Teilleistungsrabatte und
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 16 die Kosten für die teilleistungskonforme Aufbereitung und Transport abgedeckt. Der in § 20
Abs. 1 PostG verankerte KeL-Maßstab ist damit eingehalten.
Insoweit die Antragstellerin im Rahmen der Leistungserbringung und des
Leistungsangebotes auf Produktionskapazitäten, Netzinfrastrukturen und
Leistungskomponenten anderer Konzernunternehmen zurückgreift, ist sichergestellt, dass
sie hinsichtlich der Zugangsmodalitäten und Konditionen, insbesondere in Bezug auf die
gezahlten Vergütungen gegenüber externen Abnehmern nicht bevorzugt behandelt wird. Ein
Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot im Sinne eines Selbstbegünstigungsverbotes
liegt somit nicht vor.
Der Umstand, dass die Antragstellerin die Gesamtbeförderung nicht selbst erbringt, sondern
von anderen Konzernunternehmen erbringen lässt, ist per se nicht zu beanstanden, solange
das marktbeherrschende Unternehmen sich selbst den Zugang zu seinen intern genutzten
oder zu seinen am Markt angebotenen Leistungen nicht zu günstigeren Bedingungen
einräumt, als sie auch Wettbewerbern und anderen Marktteilnehmern eingeräumt werden.
a)
Beförderungsentgelte für Basisprodukte
Die Entgeltkomponenten sind hinsichtlich der Beförderungsentgelte für die Basisprodukte
und Zusatzleistungen genehmigungsfähig. Zur Bestimmung dieser Entgeltkomponenten hat
die Antragstellerin auf die bereits mit Beschluss BK5-15/042 vom 04.12.2015 genehmigten
Entgelte bzw. auf AGB-Preise für den Zeitraum ab dem 01.01.2016 abgestellt. Die Entgelte
wurden im Amtsblatt der Bundesnetzagentur (Nr. 01/2016 vom 13.01.2016, Seite 10)
veröffentlicht. Weitergehende entgeltbegründende Kostenunterlagen für diese
Kostenpositionen waren somit entbehrlich. Im Einzelnen werden folgende
Beförderungsentgelte als Ausgangspunkt für die weitere Entgeltkalkulation der
Antragstellerin zugrunde gelegt:
Standardbrief:
0,70 €
Kompaktbrief:
0,85 €
Großbrief:
1,45 €
Maxibrief:
2,60 €
Einschreiben Einwurf:
2,15 €
Einschreiben:
2,50 €
Rückschein:
2,15 €
Eigenhändig:
2,15 €
b) DV-Freimachung
Der Ansatz für „DV-Freimachung“ in Höhe von 1,0 % auf die zuvor genannten
Beförderungsentgelte entspricht den Ermäßigungen, die nach den AGB der
Muttergesellschaft der Antragstellerin „AGB-DV-Freimachung“ diskriminierungsfrei
angewendet werden.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 17 c)
Rückvergütung Teilleistungseinlieferung (Teilleistungsrabatt)
Der Ansatz der jeweiligen formatabhängigen Rückvergütungen für
Teilleistungseinlieferungen in der Entgeltkalkulation des hybriden E-Postbriefs ist dem
Grunde nach gerechtfertigt.
Die Rückvergütungen bilden die in Abhängigkeit von der erreichten Sendungsmenge
gewährte Entgeltermäßigung je Format (Teilleistungsrabatt) ab, die bei Einlieferung in
Briefzentren der DP AG erzielt werden. Die in Ansatz gebrachten Rückvergütungen für
Teilleistungseinlieferungen werden dadurch erreicht, dass die physischen EPostbriefsendungen der Antragstellerin mit den übrigen physischen Sendungen anderer
Kunden der DPIHS konsolidiert werden.
Die von der DP AG gewährten Rabatte werden via DP IHS an die Antragstellerin
weitergereicht, sodass eine kalkulatorische Berücksichtigung der Entgeltermäßigung im
Rahmen des zuvor in Ansatz gebrachten vollen Beförderungsentgelts sachlich nicht zu
beanstanden ist.
Zwischen der Antragstellerin und der DP IHS wird gemäß Anlage 2 Nr. 3 des Vertrags über
die Konsolidierung von Briefsendungen (Anlage 9 des Entgeltgenehmigungsantrags)
entsprechend den tatsächlich erreichten Mindestmengen abgerechnet. Somit werden – bei
Nichterreichen bestimmter Mindestmengen – verminderte Rabatte an die Antragstellerin
weitergegeben.
Das um die Rückvergütung ermäßigte Beförderungsentgelt spiegelt somit den Anteil am
Gesamtentgelt des hybriden E-Postbriefs wider, den die Antragstellerin für die physische
Zustellung der E-Postbriefsendung durch die DP AG tatsächlich zu entrichten hat. Die
Leistungen der DP IHS für die teilleistungskonforme Aufbereitung, Konsolidierung und
Transport werden separat in Ansatz gebracht, vgl. hierzu 5.4.d) und e).
Die Kammer hat der Überprüfung der Kalkulation der Antragstellerin die im Zeitraum Januar
bis Oktober 2016 tatsächlich zwischen ihr und der DP IHS abgerechneten Rückvergütungen
für Teilleistungseinlieferungen zugrunde gelegt. Die Vorlage der Abrechnungen ist im
Rahmen der im Beschluss BK5-15/032 aufgegeben Berichtspflicht erfolgt. Eine erneute
Vorlage im Rahmen dieses Genehmigungsverfahrens war somit entbehrlich.
Mit Beschluss BK5-15/032 (Tenor zu 5.) wurde die Antragstellerin verpflichtet, die
monatlichen Abrechnungen aufgrund des zwischen ihr und der DP IHS bestehenden
Vertrags jeweils bis spätestens zum 20. Kalendertag des auf den Abrechnungszeitraum
folgenden Monats vorzulegen. Die Abrechnungen waren derart elektronisch aufzubereiten,
dass die Einlieferungsmengen getrennt nach Format und Einlieferungsstandort taggenau
ausgewertet werden konnten.
Anhand der Abrechnungen konnte sich die Kammer zum einen davon überzeugen, dass die
der Entgeltgenehmigung BK5-15/032 zugrunde gelegten Rabattstufen mindestens erreicht
wurden. Zum anderen werden durch die Abrechnungen die von der Antragstellerin in Anlage
3 ihres Schreibens vom 08.11.2016 dargelegten Rückvergütungsbeträge je Stück und
Format der DP IHS hinreichend belegt.
Für die Kalkulation der zu genehmigenden Entgelte ist es sachgerecht, die tatsächlich
erzielten und durch Abrechnungsbelege nachgewiesenen durchschnittlichen
Rückvergütungen je Stück und Format zugrunde zu legen, die die Antragstellerin für die bei
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 18 DP IHS eingelieferten E-Postbriefe erhält. Die Absenkung der Teilleistungsrabatte für alle
Formate in Höhe von einem Prozentpunkt ab dem 01.01.2017 ist kalkulatorisch
berücksichtigt. Der Ansatz der Antragstellerin in der Entgeltkalkulation bei Kompakt- und
Maxibrief einen
durchschnittlichen
Teilleistungsrabatt zugrunde zu legen, ist insoweit entbehrlich.
Die der Entgeltkalkulation zugrunde gelegten Rückvergütungen für
Teilleistungseinlieferungen sind auch mit Blick auf die von der Antragstellerin vorgelegten
Zahlen zur bisherigen sowie zur prognostizierten Absatzentwicklung von E-Postbriefen mit
klassischer Zustellung gerechtfertigt.
Weder die von der Antragstellerin gem. § 2 Abs. 1 Nr. 3 PEntgV vorgelegten Angaben zu der
erwarteten Absatzentwicklung bei E-Postbriefen mit klassischer Zustellung in den
kommenden vier Jahren noch das prognostizierte Mengenaufkommen in den relevanten
Dienstleistungszentren der DP IHS lassen einen
bei den
Teilleistungseinlieferungen - und damit einhergehende Veränderungen bei den
Rückerstattungsbeträgen - erkennen.
Der Kammer liegen zudem keine sonstigen, gegenteiligen Informationen zur Entwicklung von
E-Postbrief- und DP IHS-Mengen vor, die gegen einen Ansatz der in 2016 erreichten
Rückvergütungen sprechen könnten. Auch mit Blick auf die lediglich einjährige Befristung der
Entgeltgenehmigung für den „E-Postbrief mit klassischer Zustellung“ hält die Kammer die
Einhaltung des KeL-Maßstabs nach § 20 PostG für die Entgeltposition für gegeben.
d) Teilleistungskonforme Sendungsaufbereitung
Die von der Antragstellerin für die teilleistungsrelevante Aufbereitung sowie für die
Einlieferung der E-Postbriefsendungen geltend gemachten Kostenansätze sind
nachvollziehbar hergeleitet und waren sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach
anzuerkennen.
Der Aufwand für die teilleistungskonforme Aufbereitung der Sendungen ist im Vergleich zum
vorangegangenen Verfahren für alle Formate
. Bei den Formaten
Standard- und Kompaktbrief
sich der Aufwand um knapp
%,
bei Groß- und Maxibriefen
der Aufwand um rund
bzw.
%.
Zur Bestimmung der Konsolidierungspreise hat die Antragstellerin Kostenaufstellungen für
Personal-, Sach-, Gemeinkosten und den Gewinnzuschlag insgesamt sowie für jedes
DPIHS-Dienstleistungszentrum einzeln vorgelegt. Die Personalkosten wurden basierend auf
prozessbezogenen Zeiten hergeleitet. Die Sachkosten beinhalten anteilige AfA, Wartungsund Mietkosten, interne Transportkosten sowie sonstige anteilige Fixkosten.
Aufschläge für Gemeinkosten werden in Höhe von
% geltend gemacht (siehe
hierzu auch 5.4. f)). Als Gewinn wird ein Zuschlag in Höhe von
% angesetzt
(siehe hierzu 5.4. g)).
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 19 e)
Transport
Die von der Antragstellerin für den Transport der E-Postbriefmengen von den Druckzentren
der Antragstellerin zu den Dienstleistungszentren der DP IHS geltend gemachten
Kostenansätze sind nachvollziehbar und detailliert belegt. Sie waren sowohl dem Grunde als
auch der Höhe nach anzuerkennen.
Zum Nachweis der Transportkosten hat die Antragstellerin Rechnungsbelege und
Kostenaufstellungen der DP IHS für die einzelnen Abholtouren vorgelegt. Anhand der
Rechnungen (Anlage 4 des Schreibens der Antragstellerin vom 08.11.2016 sowie Anlage 1
des Schreibens vom 30.11.2016) konnte die Kammer die Zahl der Abholtage, die Kosten je
Abholtag sowie die monatlichen und jährlichen Transportkosten nachvollziehen. Im Vergleich
zum vorangegangenem Verfahren
sich der Aufwand um rund
%.
Die Kosten für den Transport der E-Postbriefe werden zusätzlich um Ansätze für
Gemeinkosten in Höhe von
% und Gewinn
% beaufschlagt (siehe
hierzu auch 5.4. f) und g)).
f)
Gemeinkosten
Nach § 3 Abs. 2 PEntgV haben die KeL einen angemessenen Zuschlag für
leistungsmengenneutrale Gemeinkosten zu umfassen, soweit diese für die
Leistungsbereitstellung erforderlich sind.
Die im Tenor zu 1. genehmigten Entgelte berücksichtigen anteilige Gemeinkosten für
sämtliche in den Leistungsprozess involvierten Deutsche Post-Konzernunternehmen. Den
Ansatz von Gemeinkosten für den Bereich der Teilleistungserbringung durch die DP AG sind
im Rahmen der Kostenprüfung zum Maßgrößenverfahren 2015 (Verfahren BK5-15/012)
hinreichend belegt. Danach umfassen die Teilleistungsentgelte der DP AG
Gemeinkostenanteile im Umfang von
%. Für die teilleistungskonforme
Aufbereitung, Transportleistungen (Abholung bei der Antragstellerin, Einlieferung in
Briefzentren der DP AG) sowie für sonstige Overheadleistungen der DP IHS wie auch der
Antragstellerin sind in der Kalkulation der genehmigten Entgelte Gemeinkosten angemessen
berücksichtigt. Die Höhe der anteiligen sonstigen Gemeinkosten ermittelt sich nach den
Angaben der Antragstellerin vom 08.11.2016 wie folgt:
Durch den Ansatz ist sichergestellt, dass Gemeinkosten der Antragstellerin nicht
nur im Gesamtentgelt für den hybriden E-Postbrief Berücksichtigung finden, sondern auch im
Bereich der Beförderungsleistung anteilig erfasst werden.
g) Gewinnzuschlag
Durch die Änderung der PEntgV vom 29.05.2015 haben sich die Grundlagen zur Ermittlung
des Gewinnzuschlags, der Bestandteil der KeL ist, verändert.
Während § 3 Abs. 2 PEntgV (alte Fassung) noch einen „dem unternehmerischen Risiko
angemessenen Gewinnzuschlag“ vorsah, hat der Verordnungsgeber den Bezug zum
unternehmerischen Risiko aus dem Wortlaut der Norm gestrichen und in der neuen Fassung
der Vorschrift konkretisiert, dass bei der Ermittlung des angemessenen Gewinnzuschlags
insbesondere die Gewinnmargen solcher Unternehmen als Vergleich heranzuziehen sind,
die in anderen europäischen Ländern auf den mit dem lizenzierten Bereich vergleichbaren
Märkten tätig sind.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 20 Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben hat die Beschlusskammer zuletzt im Price-CapMaßgrößenverfahren BK5-15/012 die Gewinnmargen anderer europäischer Unternehmen
auf vergleichbaren Märkten untersucht. Danach beträgt die durchschnittliche
sendungsmengengewichtete Gewinnmarge / Umsatzrendite 5,09 % (vgl. Beschluss BK515/012 vom 23.11.2015, Seite 24 ff.). Dieser Gewinnsatz ist den Beförderungsentgelten der
DPAG zugrunde gelegt. Soweit die Antragstellerin für die teilleistungskonforme Aufbereitung
und die Transportleistungen einen etwas
Gewinnzuschlag in Ansatz
bringt, begegnet dies mit Blick auf die Einhaltung des KeL-Maßstabs keinen Bedenken. Der
etwas
Gewinnzuschlag führt im Ergebnis zu keiner Änderung des
genehmigten Entgelts.
5.5.
Plausibilitätsbetrachtung / Vergleich mit den Kosten für
Konsolidierungsleistungen der Beigeladenen
Dem Vortrag der Beigeladenen zu 1. und 2., wonach sich die in Ansatz gebrachten Kosten
für Konsolidierungsleistungen der Antragstellerin nicht an den KeL orientieren, vermag die
Kammer nicht zu folgen. Die von den Beigeladenen zu 1. und 2. vorgelegten eigenen
Kostenkalkulationen für die Konsolidierung von Standardbriefen lassen jedenfalls nicht den
Schluss zu, dass die Kostenansätze der Antragstellerin für die teilleistungskonforme
Aufbereitung und den Transport der E-Postbriefe gegen den KeL-Maßstab nach § 20 PostG
verstoßen.
Im Einzelnen:
Die Beigeladenen zu 1. und 2. haben jeweils mit Schreiben vom 14.11.2016 eine Kalkulation
der Stückkosten für die Konsolidierung von Standardbriefen vorgelegt. Ausgehend von den
durchschnittlichen Kosten aller Standorte kalkulieren die Beigeladenen stückbezogene
Logistik-, Verarbeitungs- und Gemeinkosten je konsolidierten Standardbrief. Die
Logistikkosten beinhalten die Abholung der Sendungen beim Kunden sowie die Einlieferung
in die Briefzentren der DP AG. Die Gemeinkosten umfassen u. a. Wartungskosten, Mieten,
Leasingaufwand sowie allgemeine Overheadkosten für Vertrieb, Verwaltung und Leitung. Auf
Nachfrage der Kammer haben die Beigeladenen zu 1. und 2. mit Schreiben vom 24.11.2016
weitere Informationen zur den der Kalkulation der Abholkosten zugrunde liegenden Mengen
und Abholvorgängen vorgelegt.
Anhand der vorgelegten Kosten- und Mengenangaben konnte sich die Kammer einen
Überblick über den Aufwand für Konsolidierungs- und Transportleistungen bei den
Beigeladenen verschaffen. Unabhängig von der Frage, ob die Kosten der Beigeladenen
unter Effizienzgesichtspunkten mit denen der Antragstellerin bzw. der DPIHS ohne weiteres
verglichen werden können, lassen die Kostenaufstellungen erkennen, dass die von der
Kammer festgestellten Unterschiede zwischen Antragstellerin und Beigeladenen nicht
unplausibel erscheinen.
Zunächst ist festzustellen, dass bereits die Kostenkalkulation der Beigeladenen zu 1. und
dem Tochterunternehmen der Beigeladenen zu 2.
Unterschiede hinsichtlich der Gesamt-Stückkosten aufweisen. Unterschiede zeigen sich im
Wesentlichen bei den Kostenansätzen für die
je Stück. Ursächlich hierfür dürften hauptsächlich die
Mengen an zu
verarbeitenden Standardbriefen sein. So verarbeitet die Beigeladene zu 1.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 21 Standardbriefe an ihren
Konsolidierungsstandorten wie die Konzerntochter der Beigeladenen zu 2. Die Beigeladene
zu 1. dürfte hinsichtlich der betrachteten Kostenpositionen demnach
generieren als die
Beigeladene zu 2.
Angesichts dieser Kostenverhältnisse erscheinen die Kostenunterschiede für die
teilleistungskonforme Aufbereitung einschließlich Gemeinkosten zwischen der DPIHS und
der Beigeladenen zu 1.
die in den
Dienstleistungszentren der DPIHS verarbeitet werden, durchaus nachvollziehbar. Denn die
zu verarbeitende Sendungsmenge stellt für die betrachteten Kostenpositionen den
wesentlichen Treiber für eine
dar.
Auch mit Blick auf die Transportkosten, insbesondere die Abholkosten bei den Kunden,
erscheinen die festgestellten Kostenunterschiede plausibel. Während zwischen der
Beigeladenen zu 1. und 2. nur
festzustellen sind, erklären sich die
Transportkosten der Antragstellerin (DPIHS) durch die
kundenspezifische Kalkulation der Abholkosten. Im Gegensatz zum Mengengerüst, die die
Beigeladenen ihrer Stückkostenkalkulation der Abholleistungen zugrunde legen, führt die
Anzahl der Abholvorgänge sowie die Sendungsmenge je Abholvorgang bei der
Antragstellerin zu deutlich
Transportkosten. Ursächlich hierfür dürfte insbesondere die um ein
abgeholte Sendungsmenge pro Tag bei der
Antragstellerin sein. So werden bei der Antragstellerin durchschnittlich mehr als
abgeholt, während
die Kalkulation der Beigeladenen von einer durchschnittlichen Abholmenge von
ausgeht. Dies bedeutet, dass die Beigeladenen für die Abholung einer vergleichbaren Menge
rund
Kunden anfahren müssten. Dies geht
zwangsläufig mit einem deutlich
einher, der sich letztlich in einem
Stückkostenaufwand niederschlägt. Die festgestellten
Kostenunterschiede bei der Abhollogistik sind daher ohne weiteres nachzuvollziehen und
auch in der Höhe plausibel. Zudem hat die Antragstellerin die in Ansatz gebrachten
Transportkosten durch Rechnungen und Kostenaufstellungen belegt. Die Kammer sieht
daher keine Veranlassung, an der Effizienz der Leistungserbringung sowie an der Höhe der
dem Antrag zugrunde gelegten Kosten zu zweifeln.
Nach alledem lässt sich die Einschätzung der Beigeladenen, wonach die geltend gemachten
Kosten für die teilleistungskonforme Aufbereitung und den Transport nicht den KeL
entsprechen sollen, aufgrund eines Vergleichs der vorgelegten Stückkostenkalkulationen
nicht substantiieren.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 23 Anhaltspunkte dafür vor, dass die zur Genehmigung gestellten Entgelte die
Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen in missbräuchlicher Weise aufgrund des
Vorliegens einer PKS beeinträchtigen würden. Hierzu hatte die Kammer bereits im
vergangenen Verfahren und dem anhängigen Gerichtsverfahren vorgetragen. Neue Aspekte
haben sich insoweit nicht ergeben. Es wird daher auf diesen Vortrag (BK5-15/032, S. 25 ff.)
verwiesen.
Nach dem Postgesetz und der PEntgV sind der Entgeltgenehmigung ausschließlich die KeL
der Antragstellerin zugrunde zu legen. Für die Anwendung eines hiervon abweichenden
Maßstabs findet sich in den §§ 19 ff. PostG keine Grundlage. Die KeL anderer Unternehmen,
wie sie in ökonomischen Modellen des „ebenso effizienten Wettbewerbers“ (equal efficient
operator = EEO) oder des „hinreichend effizienten Wettbewerbers“ (reasonable efficient
operator = REO) abgebildet werden, fallen nicht unter § 19 ff. PostG. Auch die §§ 2, 3
PEntgV stellen ausschließlich auf die Kosten des regulierten Unternehmens ab. Die
Entgeltregulierungsvorschriften bieten daher keinen Ansatz, andere Entgelte zu genehmigen
als solche, die den KeL der Antragstellerin entsprechen.
Die Beigeladene stützt ihre Annahme einer PKS auf die Grundlage einer REO-Betrachtung.
Zur Anwendung des REO-Maßstabs beruft sie sich auf die Entscheidung Post Danmark II
des EuGH vom 06.10.2015 (Az: C-23/14). Der EuGH hat in dieser Entscheidung seine
vorausgegangene Entscheidung Post Danmark I (C-209/10 vom 27.03.2012) dahingehend
relativiert, dass bei einer Niedrigpreispolitik zwar grundsätzlich der EEO-Maßstab
anzuwenden sei. In den Fällen struktureller Vorteile aus einem Monopol verbunden mit
hohen Marktzutrittsbarrieren könne jedoch nicht der EEO-Maßstab zur Prüfung eines
Behinderungsmissbrauchs zugrunde gelegt werden.
Im vorliegenden Entgeltgenehmigungsverfahren liegt keine dem Verfahren Post Danmark II
vergleichbare Fallgestaltung zugrunde, für die eine PKS basierend auf einem REO-Test zu
prüfen wäre. Denn anders als im Verfahren Post Danmark II bestehen keine historisch
bedingten strukturellen Nachteile der Wettbewerber als Folge eines Monopols. Bei der
vorliegend zu betrachteten physischen Komponente des hybriden E-Postbriefs stehen
insbesondere die Konsolidierungsleistungen im Fokus der Betrachtung. Mit Blick auf
Sortierung und Konsolidierung sind historisch gewachsene Vorteile, wie der Beschluss des
EuGH sie in Bezug nimmt, jedoch nicht gegeben. Denn zur Nachbildung dieser Leistung
bedarf es nur Investitionen in Sortieranlagen bzw. Konsolidierungskapazitäten. Zudem
basiert der vom EuGH betrachtete Sachverhalt auf dem Vorliegen einer bestehenden
Monopol-Situation. Diese ist in Deutschland nicht mehr gegeben; erst recht nicht bei
Betrachtung des zur Entscheidung stehenden Produkts. Zentraler Prüfmaßstab der
Entgeltgenehmigung ist der Effizienzbegriff des Postgesetzes und der PEntgV. Die KeL sind
in § 3 Abs. 2 PEntgV definiert als die langfristigen zusätzlichen Kosten der
Leistungserstellung zuzüglich eines angemessenen Zuschlags für die
leistungsmengenneutralen Gemeinkosten, jeweils einschließlich eines angemessenen
Gewinnzuschlags. Die KeL sind damit kein abstrakter Maßstab, sondern rekurrieren auf die
tatsächliche Kostensituation des regulierten Unternehmens, das diese Kosten im Einzelnen
auch nachzuweisen hat (vgl. § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 PEntgV).
Abzustellen ist daher auf die Kosten der Antragstellerin und nicht auf die eines
Wettbewerbers. Die Kosten der Antragstellerin sind die für den E-POSTBRIEFS mit
klassischer Zustellung entstehenden Kosten für die Sendungsaufbereitung sowie die sich
daran anschließenden Beförderungsleistungen.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 24 Zum Nachweis dieser Kosten hat die Antragstellerin die Kostennachweise nach § 2 PEntgV
vorgelegt. Die Betrachtung oder der Nachweis anderer Kosten als die des regulierten
Unternehmens ist in §§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 PEntgV nicht vorgesehen. Nach §§ 19, 21 Abs. 1
Nr. 1, Abs. 2 i. V. m. § 20 Abs. 1 und 2 PostG, §§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 PEntgV können in die
Entgeltgenehmigung daher die Kosten eines REO nicht einfließen.
Wollte man dem Ansatz der Beigeladenen zu 1. folgen und der Entgeltgenehmigung
Mehrkosten eines REO zugrunde legen, würde dies einen Aufschlag auf die KeL im Sinne
des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG darstellen. Die Bundesnetzagentur hat in der
Entscheidung BK1b-02/002 mit Blick auf das Regulierungsziel der Sicherstellung eines
chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerbs (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 PostG) einen solchen
Aufschlag auf die KeL vorgenommen. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner
Entscheidungen vom 05.08.2015 (Az. 6 C 8.14 u. a.) aber geurteilt, dass Aufschläge auf die
KeL zum Schutze des Wettbewerbs nach § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG nicht gerechtfertigt sind
(vgl. BVerwG a. a. O., Rn. 34, 40 ff.). Die Einbeziehung zusätzlicher Kosten, die dem
regulierten Unternehmen nicht entstehen, führt zu einer Benachteiligung des Verbrauchers,
dessen Interessen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 PostG ebenfalls zu berücksichtigen sind. Die
Regulierungsbehörde ist nicht befugt auf der Grundlage einer „bloßen Abwägung der
postrechtlichen Regulierungsziele“ von den rechtlichen Vorgaben der §§ 19 ff. PostG
abzuweichen (vgl. BVerwG a. a. O., Rn. 41 a. E.).
7. Kein Verstoß gegen die Ratio des Postgesetzes
(Geschäftsmodell „Eigenkonsolidierung“)
Die Entgelte sind nicht wegen Verstoßes gegen die Ratio des Postgesetzes zu versagen.
Die Beigeladene zu 1. trägt erneut vor, die Nutzung des Geschäftsmodells der sog.
„Eigenkonsolidierung“ – also die Zusammenfassung von kleineren Sendungsmengen zu
einem einen höheren Teilleistungsrabatt rechtfertigenden größeren Sendungskonvolut unter
Beachtung der Teilleistungsbedingungen durch ein Tochterunternehmen der DP AG – sei
postrechtswidrig.
Die Eigenkonsolidierung ist nach ihrer Ansicht nicht mit Sinn und Zweck des Postgesetzes
vereinbar, daher unzulässig und somit zu unterlassen bzw. zu untersagen. Die Beigeladenen
hatten diese Ansicht bereits im letztjährigen Entgeltgenehmigungsverfahren dargelegt. Die
Beigeladene zu 1. bezieht sich auf ihren bisherigen Vortrag, ohne inhaltlich neue
Gesichtspunkte vorzutragen.
Die Kammer hatte im letzten Entgeltgenehmigungsbeschluss für den „E-Postbrief mit
klassischer Zustellung“ umfangreich ausgeführt, weshalb sie keine Möglichkeit sehe, von der
in der Einstellungsverfügung „Rahmenvertrag Bayern“ (BK5a-05/103) niedergelegten
Bewertung abzuweichen, dass es auch dem marktbeherrschenden Unternehmen nicht zu
untersagen ist, sich wettbewerblich zu betätigen, vgl. Beschluss BK5-15/032 vom
18.12.2015, S. 28 ff.. Das Geschäftsmodell der sog. Eigenkonsolidierung hält die Kammer
nach wie vor für postrechtskonform. Auf die vorgenannten Ausführungen im letztjährigen
Beschluss wird daher verwiesen.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 25 8. Vereinbarkeit der Entgelte mit den Maßstäben des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PostG
Die Genehmigung ist nicht wegen eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot gem.
§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PostG zu versagen. Eine diskriminierende Behandlung von
Konsolidierungskunden der DPIHS bzw. Teilleistungskunden der DP AG kann nicht
festgestellt werden.
Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung könnte dann vorliegen, wenn ein beteiligtes
Unternehmen unabhängig von der tatsächlichen Sendungsmenge einen ggf. unzulässigen
Rabatt auskehren würde. Nach Ansicht der Beigeladenen zu 1. sei es diskriminierend, wenn
die DP AG der DPIHS unabhängig von der tatsächlichen Einlieferungsmenge bestimmte
Rabatte garantiere, die die Antragstellerin dann ihrer Entgeltkalkulation zugrunde legt.
Demgegenüber werde bei sämtlichen anderen Kunden der Rabatt nachträglich aufgrund der
tatsächlich eingelieferten Menge bemessen.
Für eine solche Annahme liegen jedoch keine Anhaltspunkte vor. Der Vertrag über die
Konsolidierung von Briefsendungen zwischen Antragstellerin und DPIHS beinhaltet die
Klausel, dass Teilleistungsrabatte nur in der Höhe an die Antragstellerin weitergereicht
werden, wie DPIHS sie aufgrund der eingelieferten Konsolidierungsmenge ihrerseits erlangt
hat, vgl. Anlage 2 Nr. 3 des Vertrags vom 30.09.2016 zwischen Antragstellerin und DPIHS.
Die Erstattung eines Höchstrabatts erfolgt an solchen Tagen, an denen die erforderliche
Sendungsmenge nicht erreicht wird, nicht.
Die Abrechnung der Teilleistungsentgelte erfolgt also sowohl zwischen der DP AG und
DPIHS als auch im zweiten Schritt zwischen DPIHS und der Antragstellerin nachträglich und
bemisst sich an der tatsächlich eingelieferten von DPIHS konsolidierten Sendungsmenge. Es
besteht somit eine Gleichbehandlung mit anderen Konsolidierungskunden der DPIHS.
Die Frage, ob bei der Kostenkalkulation von dem Erreichen bestimmter Sendungsmengen
ausgegangen werden darf und der entsprechende Rabatt in die Kalkulation eingestellt
werden darf, ist keine Frage der Diskriminierung. Sie war vielmehr im Rahmen der
Überprüfung der Kostendeckung zu prüfen. Für die Kammer waren hier keine Anhaltspunkte
ersichtlich, die gegen einen kalkulatorischen Ansatz der in 2016 erreichten Rückvergütungen
und dem damit verbundenen Mengenaufkommen sprechen (vgl. hierzu Punkt 5.4. c)). Die
genehmigten Entgelte sind KeL-basiert. Wird auf der Grundlage der genehmigten Entgelte
abgerechnet, so werden hierdurch dem Kunden nicht weniger Kosten in Rechnung gestellt
als bei Anwendung einer Tarifstaffel, wie sie die Beigeladene zu 1. für richtig erachtet.
Eine Bevorzugung von Kunden der Antragstellerin gegenüber anderen Kunden des
Deutsche Post Konzerns, die den BZA-Tarif in Anspruch nehmen, erfolgt bei Anwendung
des auf diesem Ansatz beruhenden Pauschalentgelts nicht.
Solange die Sendungsmengen erreicht werden, die der Entgeltkalkulation zugrunde liegen,
ist eine Diskriminierung zu verneinen. Für den Fall, dass die tatsächlich eintretende
Mengenentwicklung signifikant von der erwarteten Entwicklung abweichen sollte und im
Zuge dessen die der Entgeltkalkulation zugrunde liegenden Teilleistungsrabatte nicht
erreicht werden könnten, wäre eine nachträgliche Überprüfung der Entgelte durch das
Postgesetz nicht ausgeschlossen. Die vorliegende Entscheidung würde dann im Rahmen
einer nachträglichen Entgeltüberprüfung nach § 24 PostG wieder aufgegriffen. Eine sich aus
der Nichterreichung der kalkulierten Teilleistungsrabatte möglicherweise ergebenden Folgen
könnten damit behoben werden.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 26 Die von der Beigeladenen zu 1. geforderte Entgeltdifferenzierung in Abhängigkeit der
tatsächlich erreichten Teilleistungsrabatte geht über die mit einem
Entgeltgenehmigungsverfahren verbundenen Reaktionsmöglichkeiten des Regulierers
hinaus. Denn das Regulierungsermessen nach dem Postgesetz geht nicht so weit, dass die
Kammer befugt wäre, ein vom Entgeltantrag abweichendes Tarifmodell vorzugeben.
Auch die geforderte Versagung der Genehmigung als alternative Handlungsoption ist nicht
geboten, da das dem Antrag zugrunde liegende Entgeltmodell kostenbasiert ist und
sicherstellt, dass weder eine Kostenunterdeckung noch eine Diskriminierung eintritt.
9. Befristung der Entgeltgenehmigung (Tenor zu 2.)
Die Entgelte werden befristet vom 01.01.2017 bis 31.12.2017 genehmigt. Die
Gesetzesbegründung zum Postgesetz (BT-Drs. 13/7774, Seite 25) nennt als
Nebenbestimmung im Sinne des § 22 Abs. 3 PostG ausdrücklich die Möglichkeit,
Preisgenehmigungen zu befristen.
Mit der Befristung der Entgelte bis zum 31.12.2017 wird dem Antrag entsprochen. Die
Kalkulation der Entgelte für den „E-POSTBRIEF mit klassischer Zustellung“ basiert im
Wesentlichen auf den Entgelten der Basisprodukte Brief National der Muttergesellschaft der
Antragstellerin. Aber auch die Teilleistungs- und Konsoliderungsentgelte beinhalten eine
wesentliche Kostengrundlage.
Bei sich abzeichnenden Entgeltanpassungen der Grund- oder Teilleistungsprodukte würden
aufgrund des Verbots der Selbstbegünstigung Anpassungen der vorliegend genehmigten
Entgelte zwingend erforderlich. Vor diesem Hintergrund erscheint die kurze Befristung des
Genehmigungszeitraums sachgerecht.
10. Berichtspflichten
10.1. Absatz- und Umsatzzahlen (Tenor zu 3.)
Der Antragstellerin wird mit Tenor zu 3. aufgegeben, quartalsweise, jeweils zum 1. Werktag
des Quartals, über die Absatz- und Umsatzzahlen in Bezug auf die Beförderung des
„E-POSTBRIEFS mit klassischer Zustellung“ zu berichten (§ 22 Abs. 3 PostG).
Die Berichtspflicht dient der Kontrolle der für die Stückkostenkalkulation relevanten
Entwicklung der Mengengerüste. Da sich dieses Marktsegment sich nach wie vor in der
Entwicklung befindet und sich auch konkurrierende Produkte noch nicht voll platziert haben,
muss die Entwicklung der Sendungsmengen auch heute noch beobachtet werden.
10.2. Verpflichtung zur Vorlage monatlicher Abrechnungen (Tenor zu 5.)
Der Antragstellerin wird mit Tenor zu 5. aufgegeben, die monatlichen Abrechnungen
zwischen ihr und der DPIHS aufgrund des zwischen den Parteien bestehenden Vertrages
über Konsolidierungsleistungen vorzulegen (§ 22 Abs. 3 PostG). Hierbei sind die
Abrechnungen auch derart elektronisch aufzubereiten, dass die Einlieferungsmengen
getrennt nach Format und Einlieferungsstandort taggenau ausgewertet werden können.
Diese Information ermöglicht der Kammer die Prüfung, ob die der Entgeltkalkulation
zugrunde liegenden Rückvergütungen für Teilleistungseinlieferungen erreicht werden. Um
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 27 zeitnah über die erforderlichen Informationen zu verfügen und ggf. ein Verfahren der
nachträglichen Entgeltüberprüfung einleiten zu können, ist es erforderlich, diese Daten auch
in auswertbarer elektronischer Form zur Verfügung gestellt zu bekommen. Hierdurch wird die
Kammer auch für zukünftige Entgeltgenehmigungsverfahren in die Lage versetzt,
Mengenentwicklungen bei der Konsolidierung durch DPIHS abzusehen und zukünftige
Rabattstufen zu bestimmen.
Die Verpflichtung ist nicht unangemessen. DPIHS überweist die Rückvergütungen aufgrund
des Konsolidierungsvertrags bis zum 15. des auf den Abrechnungszeitraum folgenden
Monats an die Antragstellerin, vgl. § 3 (7) des Vertrags. Es kann daher keine Schwierigkeit
darstellen, die Abrechnungsunterlage bis zum 20. des auf den Abrechnungszeitraum
folgenden Monats an die Kammer zu übermitteln. Gemäß § 2 (7) der AGB zum Vertrag stellt
DPIHS ihrem Konsolidierungskunden die Dokumentation über die für ihn bei der DP AG
eingelieferten teilleistungsfähigen Briefsendungen zur Verfügung. Die Übermittlung der
Dokumentation und die Information über die auf dieser Grundlage erfolgte Zahlung reichen
zum Nachweis gegenüber der Kammer aus.
11. Widerrufsvorbehalt bei Änderung von Entgelten von Vorleistungen (Tenor zu 4.)
Im Tenor zu 4. hat die Beschlusskammer sich den Widerruf der Genehmigung für den Fall
vorbehalten, dass sich die Entgelte oder Kosten für zur Erbringung der genehmigten
Dienstleistung in Anspruch genommener Leistungen anderer zum Konzern gehörender
Unternehmen nach Beschlussfassung ändern oder solche Entgelte auf Grund nachträglich
eingetretener Tatsachen abgeändert werden.
Die Gesetzesbegründung (BT-Drs. 13/7774 S. 25) nennt als Nebenbestimmung im Sinne
des § 22 Abs. 3 PostG ausdrücklich die Möglichkeit, die Genehmigung mit den in § 36 Abs. 2
VwVfG genannten Nebenbestimmungen, also auch mit einem Widerrufsvorbehalt, zu
versehen.
Der Widerrufsvorbehalt dient vorliegend dem Zweck, eine Überprüfung der Genehmigungsvoraussetzungen von Amts wegen dann zu ermöglichen, wenn sich die Bedingungen, die
zum Zeitpunkt der Genehmigung vorlagen, während der Laufzeit der Entgeltgenehmigung
ändern. Durch Aufnahme des Widerrufsvorbehalts soll verhindert werden, dass die
Antragstellerin nach Bescheidung des Entgeltantrags dessen Kalkulationsgrundlagen
verändert und hierdurch bestimmte Kundengruppen bevorzugen könnte. Dies beruht auf der
Besonderheit des E-Postbrief-Produkts, das auf andere Entgelte (Standardentgelte und
Teilleistungsentgelte) Bezug nimmt. Zur Abwendung von Inkonsistenzen innerhalb des
Entgeltgefüges und damit auch zur Verhinderung von Diskriminierungstatbeständen müssten
die E-Postbrief-entgelte den Änderungen bei den zugrunde liegenden Produkten unmittelbar
nachfolgen.
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
- 28 -
Rechtsbehelfsbelehrung
Gegen diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach Zustellung Klage bei dem
Verwaltungsgericht, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich oder zur Niederschrift des
Urkundsbeamten der Geschäftsstelle erhoben werden. Die Klage muss den Kläger, den
Beklagten und den Gegenstand des Klagebegehrens bezeichnen. Sie soll einen bestimmten
Antrag enthalten. Die zur Begründung dienenden Tatsachen und Beweismittel sollen
angegeben werden. Der Klage nebst Anlagen sollen so viele Abschriften beigefügt werden,
dass alle Beteiligten eine Ausfertigung erhalten können.
Eine Klage hat keine aufschiebende Wirkung.
Bonn, den 14.12.2016
Dreger
Meyerding
Balzer
Vorsitzende
Beisitzer
Beisitzer
Öffentliche Fassung – Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse

Download Report