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生活保護の抜本改革に向けて
の論点整理
東京学芸大学鈴木亘
1.生活保護改革に向けての議論と
現状
①社会保障審議会福祉部会「生活保
護制度の在り方に関する専門委員
会」における議論（2003.8～
2004.12）
• 入りやすく出やすい制度→自立支援プログラ
ム、教育扶助の見直し等
• 生活保護水準の見直し→老齢加算の廃止、
母子加算の見直し
• 地方と国の役割分担・補助率の見直し→結
論は出ず
②生活保護費及び児童扶養手当に
関する関係者協議会(2005.4～)
• 生活保護増に対する要因分析（自治体：高齢
化、景気変動要因、離婚率増、厚労省：実施
体制の問題）→統計的分析を駆使して、自治
体側の主張が主因との結論
• それを受けて、地方と国の補助率の見直しは
行わず
• 児童扶養手当補助率引下げ
③その他現状
• 2007年度予算の概算要求に伴う社会保障財
政の削減対象として雇用保険とともに、生活
保護改革が再び脚光（与党歳出改革に関す
るプロジェクトチーム）
• 地方と国の補助率、役割分担、制度の手直し
については小康状態ながら議論継続（知事会
のセーフティーネット検討会など）
④自立支援プログラムの展開
• 285自治体で585プログラムが策定
• H17年から自立支援（日常生活自立、社会生
活自立、就労自立）のうち、就労自立支援に
ついてハローワークと福祉事務所が連携し
「生活保護受給者等就労支援事業」。就労支
援コーディネーター、就労支援ナビゲーター
• 支援開始者数6663人のうち2579人が就職。
• 長期入院（精神疾患の社会的入院）の退院
促進事業が今後本格化
2. 問題点・課題
①同床異夢の抜本改革
• 生活保護改革のそもそもの目的・目標のベクトルを
めぐる混乱
• 生保専門委員会委員・・・50年間法改正無しに放置
されてきた諸課題の解決
• 財務省、厚労省・・・生活保護費の適正化、財政縮
減
• 厚労省、総務省、自治体・・・三位一体改革をめぐる
攻防、国と地方の役割・財源分担
• →いろいろなものを追っかけた結果、きわめて不透
明・不十分、中途半端な改革にとどまる。
②抜本改革が必要なそもそもの背景
としての諸課題
• セーフティーネット機能の弱体化、低い補足
率（1～3割、概ね2割程度）→入りやすい制
度、稼動能力要件の見直しの背景
• 地域格差の拡大、地域による公平性
• 要保護者、被保護者層多様化への対応の遅
れ
• 扶養要件の形骸化
• 資産要件調査の困難化
• 水準均衡方式の不透明さ・過去の経緯の残
存、1類、2類の妥当性、級地の妥当性
• 基礎年金との水準調整
• ニート・フリーター層の顕現化に対する用意
• ホームレス、高齢者の保護世帯、医療扶助拡
大など、年金、医療、住宅問題との関連性の
深まり、他法・他施策におけるセーフティー
ネットの不整合拡大
• 福祉事務所の事務負担増大による機能不全
• 地方分権化による配置基準緩和による地域
格差
• 貧困の再生産、固定層化への対応→教育扶助の
見直しへ
• 就労支援・自立支援に対する世界的潮流への遅れ、
ホームレスや障害者の自立支援という流れとの連
携
• 施設保護の高コスト、固定化問題
• 年金担保融資などの現場の問題意識
• →自立支援プログラム、教育扶助以外のほとんど
の課題について手がついていない。加算廃止、見
直しについては、ルール・基準の明確化抜きに、き
わめて不透明な政治的な決着。福祉事務所の機能
不全などについてはむしろ悪化
③財政縮減への対応
• 老齢加算縮減、母子加算見直し
• 自立支援プログラムに伴う就労へのプレッ
シャーの強化、自立支援プログラムを稼動能
力要件のテストとして活用
• 地方独自財源の諸援助の改廃、縮減
• →財政縮減としてもっとも比率の大きい医療
扶助(平成18年度1.4兆円、保護費に占める
割合51.8％)についてはほとんど手をつけず
という矛盾。生活扶助（同0.86兆円、同
32.1％）だけの対処では限界。加算廃止も焼
け石に水。
• →他の社会保障の改革と歩調を合わせる程
度のもので本気でやる気はない。効果も、短
期間のものに過ぎず、抜本改革をする気はな
い。
③三位一体改革
• 厚労省側：地方分権化、実施体制についてモ
ラルハザード論、同化定着論
• 地方側：法定受託事務根拠、ナショナル・ミニ
マム論、モラルハザード起きていない
• 役割分担、財政分担について理想論、論理
抜きの単なる押し付け合いに過ぎなかった。
• 決着もきわめて不透明でなんら前進がない。
統計的な正論が勝利したという実績はあった。
④自立支援プログラムの課題（提出
資料別添の布川論文、鈴木論文参
照）
• （クリームスキミング）
• 就労支援プログラムについては、そもそも稼働能力
用件のために稼動層が少ないのであるから、母子、
その他稼動層の「タマ」はすぐに尽きる。
• もっとも、宿泊所などを中心に、稼動年齢層のホー
ムレス等の流入が続いている東京、大阪は短期的
には効果を挙げるだろうし、1・2年程度はタマは尽き
ないだろう。東京は、地域生活以降支援事業対象者
という大きな対象も存在している。しかし、これらは
今までの要保護者であった層が被保護なっているの
だから、分母・分子共に拡大していることに注意。
• 就労自立につながっているケースのほとんどは、
「一般の職業相談・紹介」の実施。福祉事務所・職
安の協同・協力の成果、新設のナビゲーター、トライ
アル雇用、受講斡旋、の成果とは言えない。生業扶
助の活用も進んでいない。
• 就労に結びつくことが困難な層への生活支援、社会
生活自立支援、日常生活自立支援は進まず（新宿
区のらいふさぽーとプラン、一部の救護施設の取り
組みなど例外もある）。
• （実施主体、被保護者へのインセンティブの不足・欠
如）
• 福祉事務所の事務負担増は悪化。広義の自立支
援についてはノウハウも一部を除いては存在しない。
• 結局、就労支援プログラムを稼働能力活用要件の
テスト手段とみなしている福祉事務所が多い。成果
主義でもないことから、行政側のインセンティブにも
欠ける。従来型の就労指導の延長として、努力不足
を理由に、保護の停・廃止化の懸念（同意前提なの
で使いづらいという声も）。
• 被保護者に対する動機付けも、指示義務違反の保
護の停・廃止以外に、正のインセンティブが乏しい。
形だけのプログラム参加になりがち。
• （裏づけ予算の不足）
• セーフティーネット支援対策等事業補助金は寄せ集
め予算。
• 現在、都市部で大きな受け皿となっている宿泊所、
自立援助ホームは生活支援予算すらつかず。
• （その他）
• 長期入院（精神疾患の社会的入院）の退院促進事
業が今後本格化→医療扶助費減少という成果が目
に見えることが期待されるが、受け入れ先はどうす
るのか。介護3施設の不足（特養待機者、敬遠する
老健、療養型病床は廃止）、宿泊所、自立援助ホー
ムを拡大？、自治体単位では限界。
3.抜本改革への向けて
（1）抜本改革へ向けての条件
• 財政縮減、三位一体改革、制度改革の３つを一緒
に議論せずに、分けて議論する。制度改革自体に
は予算や補助率といった制約をつけずに議論。
• 社会保障全体、あるいは労働・住宅、地方財政など
と絡んだ問題であるため、全体としてのコーディネー
トが不可欠。社保審やもっと大きな場での議論が必
要。
• 長期的に持続する審議の場が必要。年金同様、朝
令暮改で短期的に変更することは望ましくない。短
期的な手無しとは分けて議論するべき。
（2）財政縮減の論点
• ①医療扶助・介護扶助の抜本改革・・・生活保護費
の過半はこの部分。精神疾患者の社会的入院が注
目されているが、それ以外にも解決すべき課題は多
い。
• ホームレス・日雇労働者の医療（慢性疾患を放置→
救急搬送→行路病院→高額医療、終末期医療化、
その前での対策が望まれる）。
• １割負担がないことへの患者及び医療機関のモラ
ルハザード。上限を決めた上での自己負担化を検
討すべきか。
• 国保一元化もよし。包括化のテストケースとしてもよ
い。
• ②他法・他施策との連携と公費財源捻出
• 特に高齢者の被保護世帯増は年金施策の不備とも
言える。また、医療、介護についても、様々な減免が
あり、公費負担がありながらも、生活困窮者に効率
的にそれが回っているとはいえない。そもそも、社会
保険に公費負担を入れることの原則は低所得者支
援のはずである。
• 基礎年金の公費負担の1/3（約６兆円）→1/2は必要
か。特に、厚生年金、共済年金の高額受給者までこ
の分がある必要はない。一定所得以上の上率を下
げる代わりに、公費負担分をやめて、生保財源化。
十分おつりが出る。
• 国保についても、国保組合や資産を持つ加入
者分の国庫負担は見直してもよい。減免の低
所得者・要保護者への傾斜化。
• 政管健保の13％、拠出金16.4％も一律であ
る必要なし。見直し可能。
• 公営住宅についても、「収入超過階層」
（11.1％）、「高額所得者階層」（0.7％）が存在
（11.8％）。被保護世帯を優先的に入所させる。
(3)生活保護制度改革の論点（別添資
料1、鈴木論文参照）
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①原則について
・「利用しやすく出やすい」制度の徹底化
・簡素化、透明性、明確性の確保
・全国的な統一性、画一性の確保
・インセンティブを考慮した効率的運営
• ②短期救済と本格認定の2段階認定による
要否認定の簡素化
• 現行の扶養調査、資産調査は最初の申請で
は、欧米のように申告・書類ベースで実施、
大幅な簡素化。1年程度の短期間で生活保
護をいったん打ち切る。その後、継続する希
望があれば、現状並みの扶養・資産調査（一
種の有期化であるが、打ち切りで終わりでは
ない）。
• ケースワーカーの業務が大幅に軽減され、短
期救済後の本格認定・定期資格審査の業務
に集中することが可能となる。
• また、ケースワーカーによって、認定の判断
が異なるという裁量余地も大幅に少なくでき、
全国の統一性・画一性が高まる。
• 稼動能力についても簡素化（ADL調査および
就職活動の困難さを考慮、短期打ち切りをあ
わせればそれほど厳密にならなくてもよい）
• ③資産の一時的所有権移転による認定簡素
化と自立インセンティブの確保
• 現行の生活保護制度の資産認定については、
スティグマ、認定の困難さの問題に加えて、
生活保護を受けるために資産をわざわざ取り
崩し、自立が困難化。
• 資産認定自体を簡素化して、フローの所得の
みに着目した認定を行い、その代わりに全財
産の所有権を生活保護期間中一時的に移転
させるという方策。
• 全国的な統一性・画一性、透明性が高まるこ
とになる。
• 資産を保有しているので被保護者が自立しや
すくなる。
• 自立後に一定額を控除して返却すれば、自立
へのインセンティブが確保。
• 生活保護者の資産が扶養をしていない親族
に相続されるという問題が指摘されてきたが、
資産を相続したい親族は、該当者が生活保
護に陥る前に自ら進んで扶養するインセン
ティブを持つ。扶養調査の負担軽減。
• ④認定実施体制の標準化・専門化
• 全国的な統一性・画一性の観点からケースワーカー
の標準配置基準を復活。
• 認定にかかわる人件費の全額を国庫負担とする。
• ケースワーカーについては、現在、多くの自治体は
福祉職採用でなく、一般行政職の職員を2、3年単位
で回しており、経験１年未満の新人ワーカー、現場
経験のない査察指導員がともに4分の1程度を占め
ていることが問題
• ケースワーカーについての人件費を全額国庫負担
することにより、専門職化を進め、その代わりケース
ワーカーには全国的な技能研修や、一定期間の資
格試験（試験に落ちれば資格を剥奪される）を課し、
標準化や質の確保を行うことにする。
• ⑤自立支援プログラムの地方分権化・アウトソーシ
ング・財源措置のあり方
• ソーシャルワーク的な業務や自立支援プログラムの
運営については、憲法に規定される最低生活保障
とは性質が異なる。この面については、自治体間で
格差があっても問題は無く、むしろ競争があること
が望ましい。
• 自立支援のアイディアは公的機関が考える必要は
必ずしもなく、外注化をすればよい（官民のアイディ
ア競争が起こればよい）。外注に際してはクリーム
スキミングに考慮して、自立困難度に応じた価格。
要介護度やリスクアジャストメントの発想。
• 財源は、様々な形態に対して標準費用を見
込み払いで国が措置する（セーフティーネット
統合補助金よりも明確な財源）。
• 安く自立支援できれば地方の財源化となるよ
うにする（AFDCに類似した仕組み）。全国規
模ではヤードスティック規制で費用を減少さ
せてゆく。
• ・人材派遣業法、最低賃金法の改正も視野
か
• ⑥予防措置の具体化
• ・生活資金つなぎ融資
• 教育扶助の充実、奨学金制度、貧困の再生
産・階層固定化を防ぐ。
• 歴史的経緯による若年の生活保護を認めな
い。
• ・母子世帯、児童扶養特別手当の問題（離婚
後の扶養義務の明確化）
• ・リバース・モーゲージ
• ・資産を保有したままでの保護
• ⑦自立へのインセンティブ
• ・生活保護の短期打ち切り（更新は厳密な審
査の後行う）、資格審査の定期化
• ・Negative Income Taxの導入。低所得者に
かかる税制自体の見直しも視野。
•
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⑧水準論議
・水準均衡方式の問題
・等価尺度について専門的分析
・級地区分見直し
・独自調査の必要性
• ⑨生活保護法への生活保護制度の明文化と
通達行政の廃止
（4）国と地方の役割分担、財源分担
• 経済学的には、モラルハザード論VSスピル
オーバー、負の競争論
• ・法律論としては、憲法上のナショナルミニマ
ム論、画一的・統一的運営
• モラルハザード・・・協議会の統計分析により
存在せず。国庫補助率削減は改善に資さな
い。
• 一方、負の競争は存在。特にホームレス対策。
• したがって、全額国庫負担が望ましい。画一
的・統一的運営の観点からも不可欠。法定配
置基準の復活と共に、人件費措置もすべて
国庫負担。社会保険庁のように独立した機関
の運営も一案。
• 認定業務と自立支援策は切り離す。前者は
独自の財源で地方差が生ずることが許され
るものではない。後者の自立支援策について
のみ地方で差があることを許す。ただし、全
体としてのインセンティブを考慮した定額予算
措置は必要。

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