Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 1. Fragestellung 2. Bewältigung von demografischem Wandel in Bildungssystemen 2.1 Aspirationen und Autonomie 3. Schlüsselindikatoren und Schulschließungen 3.1 Schulschließungsentscheidungen 1991-2014 3.2 Kennzahlen und Diskurse 4. Träger Wandel der Schulformen 4.1 Theorien zum Wandel von Schulformen 4.2 Weniger und bunter: Zwei Differenzierungsprofile 5. Resümee: Handlungsspielräume der Infrastrukturpolitik Bildung und Beruf: Erwerb und Verwertung in modernen Gesellschaften. FDZ StaBu und FDZ BIBB, Bonn, 3.-4.11.2015. 1. Fragestellung: Demografisierung des Gesellschaftlichen? Umdeutung sozialer Probleme als demografisch bedingt. Damit auch Übertragung der Charakteristika der Bevölkerungsstruktur: lange Dauer, Unausweichlichkeit und geringe Gestaltbarkeit (Barlösius 2007: 27). Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 2 1. Fragestellung Wie bewältigen die Institutionen der Transformationsgesellschaften Ostdeutschland und Polen den unvorhergesehenen Geburtenrückgang im Bildungssystem? Wie setzen Bildungspolitik und -verwaltung Schulschließungen bei Bevölkerungsrückgang ein? Kommt es zu einer Abkehr vom dreigliedrigen Schulsystem und spielt dabei der demografische Wandel eine Rolle? Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 3 2. Bewältigung von demografischem Wandel in Bildungssystemen Bewältigung (Sackmann 2015) = a) Herausforderung Situation; b) Reflexivität Agency; c) institutionalistische Strukturierung der Bewältigung a) Herausforderung: nicht Reiz-Reaktion. Definition der Situation. Herausforderung ist Ressourcenverlust. Bewältigung ist entweder Ressourcenmobilisierung oder Anpassung der Aspirationen. Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 4 2. Bewältigung von demografischem Wandel in Bildungssystemen b) Reflexivität Agency: - Archer: Reflexivität schafft kausale Effekte. Formen: kommunikativ reflexiv; autonom reflexiv; meta-reflexiv; gebrochen-reflexiv. c) institutionalistische Strukturierung der Bewältigung: Bewältigung von Unvorhergesehenem ist Teil des Institutionsprogramms bei korporativen Akteuren, deshalb hier Bewältigungsprogramme - Lepsius: Leitideen in Institutionen orientieren, sanktionieren, treffen Vorauswahl - Schlüsselindikatoren Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 5 2. Bewältigung von demografischem Wandel in Bildungssystemen Demografischer Wandel Politische Inflation der Aspirationen Bewältigungsstrategien im Bildungssystem Autonome Herausbildung von Institutionen Schlüsselindikatoren Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 6 2. Bewältigung von demografischem Wandel in Bildungssystemen Experteninterviews PL OD WD ∑ Intermediäre (z.B. StGB, KAV, ver.di) Kommunen (Bürgermeister, Personalverantwortliche, Soziales/Bildung) 15 8 10 33 24 18 20 62 Schulen 21 0 0 21 ∑ 60 26 30 116 136 50 144 330 Bürgermeisterbefragung Bürgermeister Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 7 2.1 Aspirationen und Autonomie Polnische Kommunen nehmen ihre Situationen weniger demografisch als ökonomisch wahr. Finanzen qua Steuern prägen Wahrnehmung: Pro-Kopf-Verschuldung deutscher Gemeinden 1995–2005 (in €/Kopf) 1.500,00 1.000,00 500,00 0,00 1995 1996 1997 1998 Dahrenberg Bautenbach-Feldow 1999 2000 Streelenau Pötzberg 2001 2002 2003 2004 2005 Wabental Bolfin Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 8 2.1 Aspirationen und Autonomie Pro-Kopf-Verschuldung polnischer Gemeinden 1995–2005 (in €-Äquivalenten/Kopf) 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 1995 1996 1997 Bracew o Kołow ina 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Buciszew o Mielcz Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 2004 2005 Starów Sierow ice 9 2.1 Aspirationen und Autonomie Autonomie und Selbstbestimmtheit in Agency nicht nur eine Frage der Handlungsausrichtung, auch Folge der Gestaltung des Feldes (konkurrierende unabhängige Akteure, die beste Lösung suchen). Institutionenwandel Schule: Ostdeutschland: - Zentralstaatlich zu föderal (von einem Akteur auf 5 Akteure erhöht) - Von Gesamtschule zu dreigliedrig (gegen int. Trend und Historie) - In Ostdeutschland meist zweigliedrig: Gymnasium plus weitere Schulform - 12 auf 13 auf 12 Jahre Dauer > Angleichung mit kleinen Abweichungen Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 10 2.1 Aspirationen und Autonomie Polen - Kommunalisierung der Schulen + Personalverantwortlichkeit der Direktoren (von einem Akteur auf tausende Akteure) Altes System Neues System Nullklasse 1 2 Grundschule 6 Jahre 3 Grundschule 8 Jahre 4 5 6 7 Gymnasium 3 Jahre 8 9 Lyzeum 4 Jahre Technikum 5Jahre Berufsschule 3 Jahre 10 11 Abitur 12 Abitur Lyzeum 3 Jahre Abitur Technikum 4 Jahre Abitur Berufsschule 2-3 Jahre 13 Kopycka 2008 Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 11 2.1 Aspirationen und Autonomie Bewältigungsstrategien in autonomen und inkorporierten Transformationsgesellschaften (Sackmann 2010) Autonome Transformation (Polen) Inkorporierte Transformation (Ostdeutschland) Bewältigung (Aspiration und Ressourcen) und ihr institutioneller Effekt Langsamer Anstieg von Aspirationen und Ressourcen Geringe kommunale Verschuldung Schneller Aspirationsanstieg, schneller Ressourcentransfer Hohe kommunale Verschuldung Reflexivität und ihr institutioneller Effekt Autonom Multi-Akteursstruktur. Kollektiver Selbstwirksamkeitspfad Kommunikativ, gebrochen Anpassung. Wenige Akteure. Widersprüchlicher Pfad. Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 12 3. Schlüsselindikatoren und Schulschließungen Demokratien nutzen quantitative Indikatoren für die Formulierung, Implementierung und Kontrolle politischer Programme (Miller/Rose 1990). Die systematische Nutzung solcher Indikatoren erfordert von den Beteiligten bestimmte Kompetenzen (Rose 1991: numeracy). H1: Je länger ein demokratisches politisches System existiert, desto bedeutsamer werden administrative Schlüsselindikatoren für die demografische Responsivität der Schulinfrastrukturpolitik (Demokratiethese). Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 13 3. Schlüsselindikatoren und Schulschließungen Fall: •Sachsen-Anhalt (1990-2014) •Wiedervereinigung führte Demokratie wieder ein •Bundesland mit dem größten Bevölkerungsrückgang seit der Wiedervereinigung Daten: •Statistiken zu Bevölkerungsentwicklung und Schulen •Artikel aus der Mitteldeutschen Zeitung (N=828) Mixed Methods: Quantitative und qualitative Inhaltsanalyse Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 3.1. Schulschließungsentscheidungen 1991-2014 Schulrelevante Bevölkerung geht 1995/96 bzw. 2000/01 drastisch zurück Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 15 3.1 Schulschließungsentscheidungen 1991-2014 Tab.: Schulschließungen in Sachsen-Anhalt und Presseberichte darüber Schulschließungen (1991-2014) % Artikel zu Schulschließungen (1990-2014) % Grundschule 436 40,7 355 39,3 Sekundarschule 490 45,8 356 39,4 Gymnasium 84 7,8 153 16,9 Sonstige Schulen 61 5,7 39 4,3 1071 100 903 100 Insgesamt Berichterstattung zu 98% in Lokalpresse. Leicht machtverzerrt zugunsten Gymnasium. Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 16 3.2 Kennzahlen und Diskurse Tab.: Schulschließungen in Sachsen-Anhalt und Presseberichte darüber Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 17 3.2 Kennzahlen und Diskurse (Phase 1: Viele Schließungen mit sehr wenigen Artikeln) Einführung Mehrgliedrigkeit führt zu kleinen Schulen in Ostdeutschland. Unbegründet in der Presse und ohne Rückbindung an feste Regeln werden zwischen 1990-1995 Schulen danach korrigierend geschlossen. Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 18 3.2 Kennzahlen und Diskurse (Phase 2: Viele Schließungen, viele Artikel) Ab 1995 Einführung demografischer Schlüsselindikatoren und vorausschauender Schulentwicklungsplanung „Zwei magische Zahlenpakete sind es vor allem, an denen sich die Schulentwicklungsplanung für die Schuljahre 2001/2002 bis 2005/2006 orientieren muss. Zum einen sind das die vom Land vorgegebenen neuen Mindestschülerzahlen: 60 Schüler für eine Grundschule, 160 für eine Sekundarschule und 525 für ein Gymnasium. Zum zweiten gibt es Richtwerte für das Verhältnis zwischen Einwohnerzahl und Anzahl der Schulen im Territorium: Pro bestandsfähige Grundschule geht man dabei von 2000 Einwohnern aus, pro Sekundarschule von 10 000 Einwohnern und pro Gymnasium von 25 000 Einwohnern“ (MZ_20000404). „magische Zahlenpakete“ = scheinbar selbstreferentielle Responsivität Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 19 3.2 Kennzahlen und Diskurse (Phase 3: Wenige Schließungen, viele Artikel) Abb.: Institutionelle Rahmenbedingungen, die in Artikeln zu Schulschließungen erwähnt werden Gesetzgebung des Landes wird in den letzten Jahren zunehmend thematisiert. Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 20 3.2. Kennzahlen und Diskurse: Diskussion der Ergebnisse Schlüsselindikatoren und Schulschließungen: Schlüsselindikatoren spielen zentrale Rolle bei der Prozedierung von Responsivität der schulischen Infrastrukur in Reaktion auf demografische Veränderungen. Schlüsselindikatoren bewirken eine Rationalisierung von Politik, die mit zunehmender Numeracy der Akteure Konflikte auslöst: 1990-1995: Bearbeitung nicht-intendierter Vereinigungsfolgen, deren resultierende Schulschließungen intransparente Einzelentscheidungen waren 1996-2007: Systematisierter Einsatz von Schlüsselindikatoren für zunehmend langfristige Schulentwicklungsplanung 2008-2014: Vermehrte Numeracy steigert Konflikte zwischen lokaler und zentraler Ebene über Regelsetzung und Konditionalisierung Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 21 4. Träger Wandel der Schulformen Dreigliedrige Sekundarschulen (1950er Westdeutschland) • Hauptschule (5./7. – 9./10. Klasse) • Realschule (5./7. -10. Klasse) • Gymnasium (5./7. – 12./13. Klasse) Gesamtschule (1970er in Westdeutschland) Schulen mit mehreren Bildungsprogrammen (1990er) • Primär Ostdeutschland: Haupt- und Realschule = „Sekundarschulen“ (ST), „Regelschule“ (TH), „Mittelschule“ (SA), „Regionalschulen“ (MV) Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 22 4.1 Theorien zum Wandel der Schulformen: „Lauter Wandel“ durch politische Reform Wellen: 1970er; Post-PISA: nationale vs. internationale Ergebnisse, längere Grundschulzeit Aber: übersichtbare Entscheidungen, unterbelichtete nichtintendierte Folgen H1: Abnahme Schulformen nach politischen Reformen Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 23 4.1 Theorien zum Schulformwandel: „Leiser Wandel“ durch demografischen Wandel Durkheim (1992): Mehr Bevölkerung und mehr Interaktion > mehr Konkurrenz > Differenzierung/Arbeitsteilung als Konfliktminderung. Umkehrbar? Weniger Bevölkerung und Interaktion > weniger Konkurrenz > weniger Differenzierung/Arbeitsteilung H2: Bevölkerungsabnahme > weniger Schulformen Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 24 4.1 Theorien zum Wandel von Schulformen: „Leiser Wandel“ durch demografischen Wandel „Bunter“: Bedeutungswandel von Gesamtschule von alternativem Schulsystem zu ergänzender Schule, die besonders die Öffnung des Bildungssystems für Migranten begünstigt (Köller 2008). H3: Höherer Anteil Schüler mit Migrationshintergrund > mehr Schulformen Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 25 4.2 Weniger und bunter: Zwei Differenzierungsprofile Daten • Regionaldatenbank der amtlichen Schuldaten aller Kreise und kreisfreien Städte Deutschlands, 1995-2010 • 407 politische Einheiten, 6512 Beobachtungen zu 16 Zeitpunkten Paneldatenanalyse • Random Effects Modell Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 26 Anteil der Kreise mit bestimmten Schulformen in D (1995-2010) Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 27 3.2 Weniger und bunter: Zwei Differenzierungsprofile Determinanten der effektiven Anzahl der Schulformen (Kreise D, 19952010, RE Panelregression) 10-14 Jährige (zentriert) 0,00446 0,0156 0,0000399 0,0000661 0,0225 0,0174 -0,000789 -0,000801 SPD an Regierung (Ref. CDU/CSU) 0,0807 0,0845 Ostdeutschland (Ref. Westdeutschland) -0,691 -0,740 Bevölkerungsdichte (zentriert) Ausländeranteil Schüler (zentriert) BIP (zentriert) Bevölkerungsdichte x 10-14 Jährige -4,08e-09 Ostdeutschland x 10-14 Jährige -0,0165 Konstante 3,045 3,055 N 6521 6521 0,0424 0,0423 R2 between 0,531 0,554 R2 overall 0,467 0,487 R2 within Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 28 4.2 Weniger und bunter: Zwei Differenzierungsprofile Zusammenfassung (Bartl/Sackmann 2014): Überwiegend Stabilität der Schulformanzahl (Pfadabhängigkeit) „Lauter Wandel“ durch politische Reform ist wichtig, führt bei von der SPD mitregierten Ländern nicht-intentional zu mehr Schulformen. „Leiser Wandel“ des Bevölkerungsrückgangs begünstigt weniger Schulformen. „Leiser Wandel“ der bunteren Republik begünstigt mehr Schulformen. Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 29 5. Resümee: Handlungsspielräume der Infrastrukturpolitik Handlungsspielräume bei der Bewältigung demografischen Wandels resultieren aus: - Der Relationierung von Aspirationen und Ressourcen (OD vs. PL) - Aus der Institutionalisierung von Autonomie (PL vs. OD) - Aus der Bindung an Schlüsselindikatoren und den Diskursen über ihren Inhalt (ST 1992 vs. ST 2012) - Aus der Flexibilität des Einsatzes von nach außen wenig differenzierten, intern flexiblen Strukturen bei weniger Bevölkerung und der Verwendung von nach außen stärker differenzierten, extern flexiblen Strukturen bei bunter Bevölkerung (D 1995-2010) Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 30 Literatur Archer, M. S. (2007): Making our Way through the World. Cambridge: Cambridge University Press. Barlösius, E. (2007): Die Demographisierung des Gesellschaftlichen. Zur Bedeutung der Repräsentationspraxis. In: E. Barlösius/ D. Schiek (Hg.): Die Demographisierung des Gesellschaftlichen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 9–36. Bartl, W./Sackmann, R. (2014): Path Dependency, Demographic Change and the (De-)Differentiation of the German Secondary School System. In: Zeitschrift für Soziologie 43: 50-69. Durkheim, E. (1992): Über soziale Arbeitsteilung. Frankfurt/M.: Suhrkamp. Elder, G. H./Caspi, A. (1990): Persönliche Entwicklung und sozialer Wandel. In: Mayer, K. U. (Hg..): Lebensverläufe und sozialer Wandel. Opladen: Westdeutscher Verlag. S. 22-57. Köller, O. (2008): Gesamtschule – Erweiterung statt Alternative. In: Cortina, K.S./Baumert, J./Leschinsky, A./ Mayer, K. U./Trommer, L. (Hg.): Das Bildungswesen in der Bundesrepublik Deutschland. Reinbek: Rowohlt. S. 437-466. Kopycka, K. (2008): Reform des polnischen Bildungssystems – eine expansive Strategie des Staates gegenüber dem demographischen Wandel? In: Werz, N. (Hg.): Demografischer Wandel – Politische und gesellschaftliche Implikationen. Baden-Baden: Nomos. S. 111-124. Miller, P.; Rose, N. (1990): Governing economic life. In: Economy and society 19: 1–31. Rose, N. (1991): Governing by Numbers: Figuring out Democracy. In: Accounting, Organizations and Society 16: 673–692. Sackmann, R. (2010): Institutional responses to social change in comparative perspective: Germany and Poland. In: Silbereisen, R. K./ Chen, X. (Hg.): Social Change and Human Development: Concepts and Results. London: Sage. S. 167-189. Sackmann, R. (2015): How Do Societies Cope with Demographic Challenges? A Model. In: Sackmann, R./ Bartl, W./ Jonda, B./ Kopycka, K./ Rademacher, C.: Coping with Demographic Change: A Comparative View on Education and Local Government in Germany and Poland. Cham: Springer. S. 25-57. Demografischer Wandel und Bildungsinfrastruktur: Handlungsspielräume? Reinhold Sackmann 31
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