Armut in Europa - Nationale Armutskonferenz

ARMUT IN EUROPA
Prof. i.R. Dr. Walter Hanesch
Hochschule Darmstadt
nak‐Tagung Politik mit dem Armutsbegriff
26.11.2015 in Berlin
Einleitung
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In meinem Beitrag werde ich kurz die Armutsbegriffe und die Armutsindikatoren der Europa 2020 Strategie erläutern, die auch für Deutschland gelten.
In einem zweiten Schritt werde ich einen Überblick über die Entwicklung der Zahl der „Personen in Armut oder sozialer Ausgrenzung“ in der EU (Schaubilder 1, 2, 3) geben.
In einem dritten Schritt werde ich die regionale Verteilung von „Armut und sozialer Ausgrenzung“ (Schaubilder 4, 5) sowie der beiden relevanten Teilindikatoren Einkommensarmutsrisiko (Schaubilder 6, 7) und erhebliche materielle Entbehrung (Schaubilder 8, 9) darstellen.
Ergänzend werde ich Ergebnisse einer neuen Eurostat‐Studie zu Armut und Entbehrung nach Ländergruppen präsentieren.
In einem letzten Schritt werde ich noch einmal kurz auf die Europäische Armutspolitik eingehen.
nak‐Tagung 26.11.2015 Berlin
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Armutsbegriffe und Armutspolitik in der Europa 2020 Strategie
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Kennzeichnend für die aktuelle Armutsdiskussion in Deutschland ist die Tatsache, dass im Koalitionsvertrag der gegenwärtigen Großen Koalition das Thema Armut gar nicht erst auftaucht.
Noch weniger lässt sich eine Strategie der Armutsbekämpfung auf nationaler Ebene ‐ generell oder bezogen auf bestimmte Zielgruppen ‐
erkennen. Vor diesem Hintergrund mutet es geradezu bizarr an, dass zwei der großen Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege in den letzten Monaten einen öffentlichen Streit darüber ausgetragen haben, wie man mit dieser Thematik angemessen umgehen sollte.
Dass die Bundesrepublik sich zumindest administrativ noch mit dieser Thematik befassen muss, liegt daran, dass sie als Mitglied der EU sich dazu verpflichtet hat, die Bekämpfung von Armut als Teil der „Europäischen Gemeinschaftsziele“ zu verfolgen.
Gleichzeitig hat Deutschland dafür gesorgt, dass seit Einführung der vom Rat der EU im Frühjahr 2010 beschlossenen Europa 2020 Strategie die Umsetzung dieser Verpflichtungen leichter fällt als vorher im Rahmen der Lissabon Strategie.
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Armutsbegriffe und Armutspolitik in der Europa 2020 Strategie
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Im ersten 2000er Jahrzehnt bestand in der EU ein armutspolitischer Konsens darin, die Zahl der Personen in Armutsgefährdung zu verringern, wobei dieses Ziel als „relatives Einkommensarmutsrisiko“ definiert und an der Schwelle von 60% des Medians der Nettoäquivalenzeinkommen eines Landes gemessen wurde. Dass als Ziel die Verringerung des Armutsrisikos statt der Armut definiert wurde, diente (wie schon in den 1990er Jahren die Einführung des Begriffs der „sozialen Ausgrenzung in die europäische Armutspolitik) allein dazu, aus politischen Gründen den Armutsbegriff zu vermeiden. Im zweiten Jahrzehnt wurde im Rahmen Europa 2020 Strategie vereinbart, die Zahl der „von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen“ zu verringern. Dieser „Kunstbegriff“ wird anhand von drei Indikatoren gemessen:
Eine „Bedrohung durch Armut oder soziale Ausgrenzung“ ist gemäß EU‐
Definition dann gegeben, wenn eines oder mehrere der drei Kriterien vorliegen:
– „Armutsgefährdung", – „Erhebliche materielle Entbehrung“, – “Personen in Haushalten mit geringer Erwerbsbeteiligung“.
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Übersicht 1: Indikatoren für Armut und soziale Ausgrenzung
(Europa 2020 Strategie)
Armutsgefährdung
Erhebliche materielle
Entbehrung
Personen in Haushalten mit geringer Erwerbsintensität
Als von Armut bedroht gelten Personen mit einem Nettoäquivalenzein‐
kommen unterhalb der sogenannten Armuts‐
gefährdungsschwelle, die bei 60 Prozent des Medians der Netto‐
äquivalenzeinkommen
eines Landes liegt. E. m. E. liegt vor, wenn Menschen Schwierigkeiten haben, für mindestens vier der folgenden neun Aus‐
gaben aufzukommen: Als „in Haushalten mit geringer Erwerbsintensität lebend“ gelten Personen im Alter von 0 bis 59 Jahren, die in Haus‐halten leben, in denen die Erwachsenen (18 bis 59 Jahre) im vorhergehenden Jahr insgesamt weniger als 20 Prozent ihrer poten‐
ziellen Erwerbsbeteiligung gearbeitet haben.  Miete und Versorgungsleistungen  angemessene Beheizung der Wohnung  unerwartete größere Ausgaben (z. B. Reparaturen)  jeden zweiten Tag eine Mahlzeit mit Fleisch, Fisch oder gleichwertiger Proteinzufuhr  eine einwöchige Ferienreise an einen anderen Ort  ein Auto  eine Waschmaschine  einen Farbfernseher  ein Telefon 5
Armutsbegriffe und Armutspolitik in der Europa 2020 Strategie
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Die Ergänzung des bisherigen Indikators für Einkommensarmut durch einen Indikator für erhebliche materielle Entbehrung (Deprivation) konnte damit begründet werden, dass durch die EU‐Erweiterung die Lebensbedingungen und Lebensstandards in der Union heterogener geworden sind und die Gefahr absoluter Armut gestiegen ist.
Die Ergänzung durch einen weiteren Indikator für die Arbeitsintensität in Haushalten ist jedoch nur damit zu erklären, dass das Armutsziel aufgeweicht und beliebig interpretierbar werden sollte. Bezeichnenderweise war es Deutschland, das maßgeblich auf diese Erweiterung gedrungen hat. – Bezeichnenderweise haben seither alle Bundesregierungen in Deutschland darauf verzichtet, nationale Ziele für Einkommensarmut und materielle Entbehrung zu formulieren.
– Statt dessen haben sie sich auf den Zielindikator Arbeitsintensität beschränkt, diesen aber anders operationalisiert als in der EU vereinbart, indem die Zahl der Langzeitarbeitslosen (nach dem ILO‐Konzept) zugrunde gelegt wird.
– Schließlich wurde auf dieser Basis 2010 ein politisches Ziel formuliert, das bereits bei Verabschiedung nahezu erfüllt war. •
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Insgesamt kann man – wenn überhaupt – seitdem nur noch von einer symbolischen Armutspolitik (im Sinne einer formalen Pflichterfüllung gegenüber der EU) in Deutschland sprechen (zumindest auf nationaler Ebene).
Bezeichnenderweise spielt diese europäische Ebene der „Armutspolitik“ in der nationalen Diskussion überhaupt keine Rolle. 6
Personen in Armut oder sozialer Ausgrenzung in der EU
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Das Ziel der Verringerung der Zahl der „von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen“ wurde in 2010 auf Datenbasis 2008 formuliert: Danach soll die damals ausgewiesene Zahl von 116,6 Mio. Bedrohten bis 2020 um 20 Mio. verringert werden (Schaubild 1).
Nachdem dieser Personenkreis in der zweiten Hälfte der 2000er Jahre noch gesunken war, hat sie Im Zuge der Wirtschafts‐ und Währungskrise Anfang des laufenden Jahrzehnts wieder zugenommen,. 2013 ist sie erstmals wieder zurückgegangen, was sich 2014 abgeschwächt fortgesetzt hat. Nach fünf Jahren liegt die Gesamtzahl der „vAusA“ Bedrohten aber immer noch um rund 5 Mio. Personen höher als zu Beginn des Jahrzehnts. Von den Teilindikatoren hat das Einkommensarmutsrisiko die größte quantitative Bedeutung. Zugleich hält sich der Überschneidungsbereich, d.h. die Zahl der Personen, die von mehr als einem Problemindikator betroffen sind, in Grenzen (Schaubild 2).
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Personen in Armut oder sozialer Ausgrenzung in der EU
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Die Zahl der vom Einkommensarmutsrisiko Bedrohten ist seit 2008 langsam und mit Schwankungen gestiegen und liegt in 2013 mit 82,5 Mio. um rund 1,1 Mio. höher als 2008 (2014 mit 85,3 Mio. sogar um fast 4 Mio. höher als 2008) (Schaubild 3). Die Betroffenheit von erheblicher materieller Entbehrung ist nach längerem Rückgang im letzten und Wiederanstieg in diesem Jahrzehnt 2013 erstmals wieder gesunken.
Der Anteil der Haushalte mit geringer Erwerbsintensität ist langfristig relativ konstant geblieben, allein zwischen 2007 und 2010 gab es einen vorübergehenden Rückgang. 8
Schaubild 1: Personen in Armut oder sozialer Ausgrenzung in EU27 und EU28 9
Schaubild 2: Personen in Armut oder sozialer Ausgrenzung
Überlappung der Teilindikatoren
Das Bild k ann zurzeit nicht angezeigt werden.
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Schaubild 3: Entwicklung der Teilindikatoren zu Armut oder sozialer Ausgrenzung in der EU
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Personen in Armut oder sozialer Ausgrenzung in der EU
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Betrachtet man sich die Verteilung des Risikos der Armut und sozialen Ausgrenzung auf die EU‐Mitgliedsstaaten, ergibt sich folgendes Bild (Schaubilder 4 und 5) :
– Die skandinavischen Länder des sozialdemokratischen Sozialstaatsmodells (nach Esping‐Andersen) ebenso wie die kontinentaleuropäischen Länder des konservativen Modells weisen vergleichsweise niedrige Risiko‐Quoten auf.
– Demgegenüber sind die südeuropäischen Länder des mediterranen Modells sowie die angelsächsischen Länder des liberalen Modells durch vergleichsweise hohe Quoten gekennzeichnet.
– Die mittel‐ und osteuropäischen Länder, die unterschiedliche Sozialstaats‐
modelltraditionen aufweisen, zeigen dagegen kein einheitliches.
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Insgesamt zeigt sich, dass vor allem im Süden und im Südosten der EU die absoluten Risikozahlen wie die Risikoquoten am höchsten sind. Betrachtet man die zeitliche Entwicklung des Armuts‐ und Ausgrenzungs‐
risikos in der EU seit 2006, zeigen sich deutliche Verschiebungen: Während die Risikoquote in den meisten Mitgliedsstaaten – wie auch in Deutschland ‐
zugenommen hat, war insbes. in den meisten mittel‐ und osteuropäischen Ländern ein gegenteiliger Trend zu beobachten (Schaubild 6).
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Schaubild 4: Personen in Armut oder sozialer Ausgrenzung in der EU in % der Bevölkerung 2012 und 2013 nach Mitgliedsstaaten
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Schaubild 5: Personen in Armut und sozialer Ausgrenzung in NUTS 2 Regionen 2013
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Schaubild 6: Personen in Armut oder sozialer Ausgrenzung in % der Bevölkerung in der EU – Veränderung 2006 ‐ 2014
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Source of Data: Eurostat
Regionale Verteilung der Teilindikatoren
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Dieses Bild differenziert sich aus, wenn man die einzelnen Teilindikatoren betrachtet. Hier sollen die beiden inhaltlich plausiblen Indikatoren „Einkommensarmutsrisiko“ und „erhebliche materielle Entbehrung“ betrachtet werden:
Die Verteilung des Einkommensarmutsrisikos auf die Mitgliedsstaaten weist ein ähnliches Bild auf wie die Verteilung des Gesamtindikators auf. Sieht man von den beiden Ausreißerstaaten Bulgarien und Rumänien mit außerordentlich hohen Risikoquoten ab, hält sich die Bandbreite der Risikoquoten zwischen den Mitgliedsstaaten wie auch zwischen den Sozialstaatsmodellgruppen in Grenzen (Schaubilder 7, 8). Das Risiko erheblicher materieller Entbehrung streut dagegen deutlich stärker: Während in den meisten Mitgliedsstaaten dieser Risikoindikator sehr niedrige Werte zeigt, lässt er insbes. In den süd‐osteuropäischen Ländern und im Baltikum eine hohe Gefährdung erkennen (Schaubilder 9, 10).
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Schaubild 7: Personen im Einkommensarmutsrisiko in % der Bevölkerung 2012 und 2013 nach Mitgliedsstaaten
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Schaubild 8: Personen im Einkommens‐
armutsrisiko nach NUTS 2 Regionen 2013
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Schaubild 9: Schwere materielle Deprivation in der EU in % der Bevölkerung 2012 und 2013 nach Mitgliedsstaaten
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Schaubild 10: Personen in schwerer materieller Deprivation nach NUTS 2 Regionen 2013
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Armut und Entbehrung nach
Ländergruppen in der EU
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In einer neueren Studie hat das Statische Amt der EU Daten zum Armutsrisiko und zur materiellen Entbehrung nach Ländergruppen vorgelegt (Übersicht 2 und Tabelle 1). Dabei wurde das Armutsrisiko auf der Basis der 60%‐ und der 50%‐Medianschwelle gemessen. Die materielle Entbehrung wurde auf Basis zweier EU‐SILC Fragen ausgewiesen (vereinfacht: Höhe der fehlenden Einkommensbeträge am Monatsende, um seinen Lebensunterhalt bestreiten zu können; Größe der Schwierigkeiten, am Monatsende zurechtzukommen). Die Ländergruppen wurden nach statistischen Kriterien gebildet, wobei die vier zustande gekommenen Gruppen große Ähnlichkeiten mit den zumeist verwendeten, modifizierten Esping‐Andersen Ländergruppen aufweisen. Wichtigster Unterschied: Hier sind in der Nord‐West Gruppe die „liberalen“ mit den „konservativen“ Ländern zusammengefasst.
Auch hier ergibt sich ein ähnliches Bild: Auf Basis des relativen Armutsrisikos halten sich die Unterschiede zwischen den Ländergruppen in Grenzen. Betrachtet man die materielle Entbehrung, zeigt sich, dass eine klare Spaltung zwischen den nordischen und nordwestlichen Ländern einerseits und den 21
südlichen und östlichen Ländern andrerseits existiert.
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Übersicht 2: Armut und Entbehrung nach
Ländergruppen in der EU
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Folie 22
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Walter Hanesch; 24.11.2015
Tabelle 1 Armut und Entbehrung in % der Bevölkerung 2009 nach Ländergruppen
1) Households reporting minimum required levels of income higher than actual income
2) Housholds reporting that they get by „with great difficulties“ 23
Europäische Armutspolitik
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Die europäische Armutspolitik ist Bestandteil der Koordinierung der nationalen Sozialpolitiken auf europäischer Ebene.
Der Prozess der „offenen Koordinierung“ im Rahmen der Lissabon‐
Strategie ist seit Einführung der Europa 2020 Strategie eingebettet in den Prozess des Europäischen Semesters.
Dieser im Zuge der Wirtschafts‐ und Währungskrise eingeführte Prozess soll dazu dienen, die nationale Wirtschafts‐ und Finanzpolitik präventiv abzustimmen (Jährliche Fortschreibung sog. Nationaler Reformprogramme durch Mitgliedsstaaten).
Daraus hat sich sehr schnell eine absolute Vorrangstellung der Wirtschafts‐ und Finanzpolitik gegenüber der Sozialpolitik ergeben.
Zwar müssen mittlerweile von den Mitgliedsstaaten ergänzend auch jährlich Strategische Sozialberichte vorgelegt werden.
Dennoch hat die Sozialpolitik ‐ und hat damit auch die Armutspolitik ‐ an Stellenwert verloren – das zeigt sich nicht zuletzt an der von der EU erzwungenen Austeritätspolitik in den Krisenländern der letzten Jahre.
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Europäische Armutspolitik
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Die Koordinierung der nationale Sozialpolitiken wird inhaltlich durch die Orientierung am Konzept des „Sozial Investment“ bestimmt.
Nicht mehr die traditionellen Felder des Sozialen Sicherung stehen im Vordergrund, sondern die Handlungsfelder einer „Social Investment“ Politik. – Dabei geht es vor allem darum, dass die Sozialpolitik selbst einen aktiven Beitrag zur Stärkung des Wirtschafts‐ und Beschäftigungswachstums leisten soll.
– Dazu sind in den Sicherungssystemen die Leistungsempfänger zur aktiven Teilnahme am Arbeitsmarkt zu fördern, wobei die Förderung möglichst bereits im frühen Kindheitsalter einsetzen soll. – Die Stärkung von finanziellen Anreizen und die Stärkung von aktiven Förderprogrammen dominiert gegenüber der sozialen Absicherung.
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Kritische Auseinandersetzungen mit diesem Ansatz haben zurecht darauf hingewiesen, dass ein „social investment“ Ansatz nur dann funktionieren kann, wenn auch eine angemessene soziale Absicherung gewährleistet ist. .25
Europäische Armutspolitik
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Insgesamt haben sich die Lebensbedingungen in Europa in den letzten Jahren eher auseinander entwickelt und sind sind damit heterogener geworden.
Dazu haben nicht nur die unterschiedlichen Strategien der Wirtschafts‐ und Sozialpolitik in den Mitgliedsstaaten der letzten Jahre beigetragen, sondern auch die unterschiedliche Betroffenheit durch die Wirtschafts‐ und Währungs‐
krise. Viele Mitgliedsstaaten haben in der Krise ‐ mit Unterstützung durch die EU – auf eine Austeritätspolitik gesetzt, durch die der sozialstaatliche Schutz verringert und die bestehenden sozialen Gefährdungen verschärft wurden. Auch wenn es schon bisher kein einheitliches europäisches Sozial(staats)‐
modell, sondern vielfältige Modelle in Europa gab, ist die Zukunft der sozialen Sicherung wie des sozialen Zusammenhalts in Europa offen, da für die europäische Koordinierung der nationalen Sozialpolitiken die soziale Sicherung gegenüber der Förderung von Wachstum und Beschäftigung von nachge‐
ordneter Bedeutung ist. Damit ist auch die Zukunft der Europäischen Union als „soziales Europa mehr denn je in Frage gestellt. 26
Literaturhinweise
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Cantillon, Bea (2011), The Paradox of the Social Investment State. Growth, Employment
and Poverty in the Lisbon Era, CBS Working Paper No. 3. Daly, Mary (2010), Lissabon und die Folgen : Der europäische Ansatz im Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung in den letzten zehn Jahren, in: Kurswechsel Heft 3/2010
European Union (2015), Feasibility of Mapping the Social Dimension of the EMU, Commitee of the Regions, Brussels.
Eurostat (2013), Household composition, poverty and hardship across Europe, statistical
working papers, Luxembourg.
Eurostat (2014), Income inequality: nearly 40 per cent of total income goes to people
belonging to highest (fifth) quintile, Statistics in Focus No. 12/2014, Luxembourg.
Eurostat (2015a), Europe 2020 indicators ‐ poverty and social exclusion, Statistics
Explained, Luxembourg. Eurostat (2015b), People at risk of poverty or social exclusion, Statistics Explained, Luxembourg. Eurostat (2015c), Quality of life, facts and views, Luxembourg.
Hanesch, Walter (2011), „Deutschland verabschiedet sich vom Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung“. Stellungnahme der Nationalen Armutskonferenz (nak) zum deutschen Nationalen Reformprogramm im Rahmen der Strategie Europa 2020 Nicaise, ides; Scheper, Wouter (2013), Social Investment: The New Paradigm of EU Social Policy, BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID ‐ 3e TRIMESTER. nak‐Tagung 26.11.2015 Berlin
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