Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
–1–
Drucksache 18/XXXX
Teil I Allgemeiner Teil
1
Feststellungen zur Haushaltsrechnung und zur Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2014
1.0
Der Bundesrechnungshof hat mit Unterstützung seiner Prüfungsämter die Haushaltsrechnung und die Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2014 geprüft. Er
stellte dabei keine bedeutsamen Abweichungen zwischen den in den Rechnungen und den
in den Büchern aufgeführten Beträgen fest. Dies gilt auch für die Sondervermögen. Um zu
prüfen, inwieweit die Einnahmen und Ausgaben des Bundeshaushalts ordnungsgemäß
belegt waren, setzte der Bundesrechnungshof ein mathematisch-statistisches Verfahren
ein. Danach lag der Anteil nicht ordnungsgemäß belegter Buchungen bei 2,79 %.
Die Gesamtausgaben des Bundes lagen im Haushaltsjahr 2014 mit 295,5 Mrd. Euro um
1,0 Mrd. Euro unter dem Soll des Haushaltsplans von 296,5 Mrd. Euro. Die Einnahmen
(ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) waren 5,4 Mrd. Euro höher als veranschlagt. Erlasse, Niederschlagungen, Vergleiche u. a. führten zu Einnahmeausfällen des
Bundes von 1,0 Mrd. Euro. Der Bundeshaushalt kam ohne Nettokreditaufnahme aus. Die seit
dem Jahr 2011 geltende neue verfassungsrechtliche Schuldengrenze wurde sowohl bei der
Haushaltsaufstellung als auch im Haushaltsvollzug eingehalten. Die strukturelle Nettokreditaufnahme des Haushaltsjahres 2014 betrug -7,5 Mrd. Euro. Damit wurde erstmals seit Einführung der neuen Schuldenregel ein struktureller Überschuss erreicht.
Die über- und außerplanmäßigen Ausgaben lagen mit 1,4 Mrd. Euro unter dem Vorjahresergebnis von 1,9 Mrd. Euro. Die nicht genehmigten Ausgaben betrugen 2,6 Mio. Euro.
Im Haushaltsjahr 2014 flossen 12,7 Mrd. Euro übertragbare Ausgaben nicht ab. Dieser
Betrag war um 0,7 Mrd. Euro geringer als im Vorjahr. Der Rückgang ist vor allem durch
geringere übertragbare Mittel bei den Zinsen sowie beim Wohnungswesen und Städtebau
bedingt.
Von den in das Haushaltsjahr 2014 übertragbaren flexibilisierten Ausgaben von 1,783 Mrd.
Euro bildeten die Ressorts 1,649 Mrd. Euro Ausgabereste. Über mehr als 92 % der nicht
abgeflossenen Mittel wollen die Ressorts demnach in künftigen Jahren weiter verfügen.
Im Haushalt 2014 waren Verpflichtungsermächtigungen von 57,9 Mrd. Euro vorgesehen.
Tatsächlich durch Verpflichtungen in Anspruch genommen wurden 28,1 Mrd. Euro. Der
Ausnutzungsgrad von 49 % war erheblich geringer als im Vorjahr. Aus eingegangenen
Verpflichtungen sind in den kommenden Haushaltsjahren Ausgaben von 129,5 Mrd. Euro zu
leisten (Stand: 31. Dezember 2014). Der künftige Handlungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers wird hierdurch begrenzt.
Der Gewährleistungsrahmen des Bundes und seiner Sondervermögen betrug 1 214 Mrd.
Euro. Hiervon wurden bis zum Ende des Jahres 2014 Gewährleistungen von 465 Mrd. Euro
übernommen.
Der Gesamtbestand an Selbstbewirtschaftungsmitteln stieg gegenüber dem Vorjahr um
42 Mio. Euro an. Er lag am Ende des Jahres 2014 bei 1,079 Mrd. Euro – verteilt auf neun
Einzelpläne.
Ende des Jahres 2014 betrug das erfasste Vermögen nach der Vermögensrechnung des
Bundes einschließlich seiner Sonder- und Treuhandvermögen 244 Mrd. Euro. In der Vermögensrechnung ist insbesondere das Immobilienvermögen einschließlich Infrastrukturvermögen noch nicht wertmäßig erfasst. Die Schulden (einschließlich der Versorgungs- und
Beihilferückstellungen) lagen bei 1 769 Mrd. Euro. Die Kreditmarktverbindlichkeiten einschließlich der Kassenverstärkungskredite betrugen 1 136 Mrd. Euro.
Drucksache 18/XXXX
1.1
1.1.1
–2–
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Stand der Entlastungsverfahren
Bundesregierung für das Haushaltsjahr 2013 entlastet
Für das Haushaltsjahr 2013 entlasteten der Deutsche Bundestag und der Bundesrat die
Bundesregierung. 1 Grundlage dafür bildeten die vom Bundesministerium der Finanzen
(BMF) vorgelegte Haushaltsrechnung 2013 und die Vermögensrechnung 2013. Der Bundesrechnungshof hatte mit seinen Bemerkungen 2014 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und seinen im April 2015 ergänzend vorgelegten weiteren Prüfungsergebnissen dazu berichtet. 2
1.1.2
Vorlage der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung 3
Seit dem Haushaltsjahr 2009 legt das BMF die Haushaltsrechnung und die Vermögensrechnung nicht mehr in Form einer zusammengefassten Jahresrechnung, sondern getrennt
vor. 4
Die Haushaltsrechnung ist das Spiegelbild des Haushaltsplans. In ihr werden die im
Haushaltsjahr gebuchten Einnahmen und Ausgaben den Ansätzen des Bundeshaushaltsplans unter Berücksichtigung der Haushaltsreste und der Vorgriffe gegenübergestellt. Sie
weist aus, in welcher Höhe die Ermächtigungen des Haushaltsplans in Anspruch genommen
wurden und welche Änderungen sich diesem gegenüber ergaben. Die Haushaltsrechnung
ist ein Kontrollinstrument des Parlaments für sein Budgetrecht.
Die Vermögensrechnung weist das Vermögen und die Schulden des Bundes zu Beginn, die
Veränderungen während und den Bestand am Ende des Haushaltsjahres aus. Sie wird
jährlich fortgeschrieben. Ihre Aussagekraft ist bislang begrenzt. So werden wesentliche
Vermögenspositionen nicht wertmäßig erfasst, etwa das gesamte Immobilienvermögen
einschließlich Bundesfern- und Bundeswasserstraßen sowie das bewegliche Vermögen (vgl.
Nr. 1.10).
1.2
Mitteilung nach § 97 Absatz 2 Nummer 1 BHO
Der Bundesrechnungshof prüfte mit Unterstützung seiner Prüfungsämter die Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung 2014. Er stellte keine
bedeutsamen Abweichungen zwischen den in den Rechnungen aufgeführten und den in den
Büchern nachgewiesenen Beträgen fest. Das gilt auch für die Sondervermögen.
Die Einnahmen und Ausgaben des Bundes waren im Allgemeinen ordnungsgemäß belegt.
Dies ergab eine stichprobenweise Prüfung. Der Bundesrechnungshof nutzte dazu ein mathematisch-statistisches Verfahren, mit dem auch Aussagen über die ordnungsgemäße
Belegung der Buchungsfälle des Bundes insgesamt möglich sind. Für seine Prüfung bestimmte er aus den im automatisierten Verfahren für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen des Bundes (HKR-Verfahren) nachgewiesenen Einzelbuchungen 1 850 Buchungsfälle durch eine Zufallsauswahl. 2,79 % der geprüften Buchungsfälle wiesen wesentliche, meist formale Fehler auf. Daraus lässt sich schließen, dass der Anteil nicht
ordnungsgemäß belegter Zahlungen aller im HKR-Verfahren nachgewiesenen Einzelbuchungen mit hoher Wahrscheinlichkeit ebenfalls in diesem Bereich liegt. 5
Die festgestellten wesentlichen Fehler betrafen wie schon in den Vorjahren insbesondere
• unvollständige begründende Unterlagen,
1
2
3
4
5
Vgl. Deutscher Bundestag: Plenarprotokoll 18/121 vom 10. September 2015 i. V. m. Bundestagsdrucksachen 18/1809, 18/1930, Bundesrat:
Plenarprotokoll 934 vom 12. Juni 2015 i. V. m. Bundesratsdrucksache 256/14 und zu 256/14.
Vgl. Bundestagsdrucksache 18/3330 und 18/4650.
Bis einschließlich 2008 wurden Haushalts- und Vermögensrechnung gemeinsam als sog. Jahresrechnung vorgelegt.
Haushaltsrechnung: Bundestagsdrucksache 18/5291, zu Bundesratsdrucksache 275/15; Vermögensrechnung: Bundestagsdrucksache 18/5128,
Bundesratsdrucksache 275/15.
Die Fehlerquote aller im HKR-Verfahren nachgewiesenen Einzelbuchungen (Grundgesamtheit) liegt ohne Berücksichtigung von Schichtungseffekten bei einem Konfidenzniveau von 95 % zwischen 2,04 % und 3,54 %. Ein Konfidenzniveau von 95 % besagt, dass ein statistisch berechneter Wert (hier die Fehlerquote der geprüften Stichprobenelemente) mit einer 95-prozentigen Wahrscheinlichkeit auch für alle
Einzelbuchungen (Grundgesamtheit) innerhalb eines errechneten Konfidenzintervalls (hier zwischen 2,04 % und 3,54 %) liegt.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
–3–
Drucksache 18/XXXX
• Buchungen auf falschem Haushaltstitel (Verstoß gegen die sachliche Bindung von
Haushaltsmitteln) und
• zu hoch oder zu früh veranlasste Auszahlungen.
Über festgestellte Fehler im Einzelnen unterrichtete der Bundesrechnungshof die zuständigen Bewirtschafter und forderte sie auf, zukünftig die haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu beachten. Es ist unerlässlich, sorgfältig mit Haushaltsmitteln umzugehen, um
die Zuverlässigkeit der öffentlichen Haushalte nicht zu gefährden.
Besondere Erkenntnisse, die der Bundesrechnungshof bei der Prüfung der Haushalts- und
Wirtschaftsführung des Bundes erlangte, werden in den nachfolgenden Teilen dieser
Bemerkungen dargestellt (vgl. Teil II ff.).
1.3
1.3.1
Haushaltsabschluss
Überblick
Das Haushaltsgesetz 2014 vom 15. Juli 2014 sah Einnahmen und Ausgaben von 296,5 Mrd.
Euro vor. Das BMF wurde zu einer Nettokreditaufnahme bis zur Höhe von 6,5 Mrd. Euro
ermächtigt. Nach der seit dem Jahr 2011 geltenden neuen verfassungsrechtlichen Schuldenregel war eine Nettokreditaufnahme von maximal 34,3 Mrd. Euro erlaubt.
Die deutsche Wirtschaft konnte sich im Jahresverlauf 2014 gut behaupten. Das preisbereinigte Bruttoinlandsprodukt legte gegenüber dem Jahr 2013 um 1,6 % zu. Die wirtschaftliche Entwicklung entlastete den Bundeshaushalt 2014 sowohl auf der Einnahmenseite als auch auf der Ausgabenseite. Im Haushaltsvollzug lagen die Gesamtausgaben mit
295,5 Mrd. Euro um 1,0 Mrd. Euro unter dem Soll. Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) übertrafen das Soll um 5,4 Mrd. Euro.
Im Ergebnis kam der Bundeshaushalt 2014 ohne Nettokreditaufnahme aus.
1.3.2
Ausgaben
Die Ausgaben entwickelten sich im Haushaltsvollzug etwas günstiger als erwartet. Mit
295,5 Mrd. Euro lagen sie um 1,0 Mrd. Euro unter dem Soll des Haushaltsplans von
296,5 Mrd. Euro. Wesentliche Minderausgaben gegenüber dem Haushaltsplan waren vor
allem in folgenden Bereichen zu verzeichnen:
• Die Zinsausgaben verringerten sich aufgrund des günstigen Zinsniveaus (-1,7 Mrd.
Euro).
• Die Personalverstärkungsmittel im Einzelplan 60 wurden durch entsprechende Minderausgaben in den anderen Einzelplänen gegenfinanziert (-1,1 Mrd. Euro).
• Diesen standen Mehrausgaben in geringerem Umfang in folgenden Bereichen gegenüber:
• EU-finanzierte Mehrausgaben in verschiedenen Einzelplänen (1,0 Mrd. Euro).
• Mehrausgaben im Verteidigungsbereich – zum überwiegenden Teil durch Personalverstärkungsmittel und Mehreinnahmen gedeckt – (0,7 Mrd. Euro).
1.3.3
Einnahmen
Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) lagen um 5,4 Mrd. Euro
höher als im Haushaltsplan veranschlagt. Die Steuereinnahmen stiegen – vor allem aufgrund
höherer Umsatz- und Körperschaftsteuereinnahmen – um 2,6 Mrd. Euro. Die sonstigen
Einnahmen lagen 2,8 Mrd. Euro über dem Soll. Dieser Anstieg ist im Wesentlichen auf die
Auflösung der vorsorglich für die Kernbrennstoffsteuer eingestellten Globalen Mindereinnahme (1,6 Mrd. Euro) und Einnahmen aus großen EU-Programmen (0,8 Mrd. Euro) zurückzuführen.
Die Ermächtigung zur Nettokreditaufnahme lag im Haushaltsplan bei 6,5 Mrd. Euro. Diese
Mittel wurden nicht benötigt, der Bundeshaushalt kam ohne Nettoneuverschuldung aus.
Drucksache 18/XXXX
1.3.4
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Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Neue Schuldenregel
Im Haushaltsjahr 2011 wurde erstmals die neue verfassungsrechtliche Schuldenregel nach
Artikel 109, 109a, 115 und 143d Grundgesetz angewendet. Mit ihr soll die langfristige
Tragfähigkeit der Haushalte von Bund und Ländern sichergestellt werden. Wesentliche
Vorgaben sind:
• Ein im Grundsatz ausgeglichener Haushalt (ohne Kreditaufnahmen) in konjunkturellen
Normallagen (für den Bund ist diese Vorgabe mit einer strukturellen Neuverschuldung
von 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts erfüllt).
• Berücksichtigung von konjunkturbedingten Veränderungen bei der Neuverschuldung
durch eine Konjunkturkomponente.
• Bereinigung von Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen.
In einem Übergangszeitraum vom Jahr 2011 bis zum Jahr 2015 wird es dem Bund ermöglicht, sein strukturelles Defizit in gleichmäßigen Schritten bis zu der ab dem Jahr 2016
dauerhaft geltenden Obergrenze abzubauen (Abbaupfad; vgl. Bemerkung Nr. 2.2).
Als Ausgangsbasis für den Abbaupfad hat die Bundesregierung die im Juni 2010 erwartete
Neuverschuldung für das Haushaltsjahr 2010 von 65,2 Mrd. Euro zugrunde gelegt. Daraus
berechnete sie eine zulässige Nettokreditaufnahme 6 für das Soll des Haushaltsjahres 2014
von 34,3 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.1). Mit einer veranschlagten Nettokreditaufnahme von
6,5 Mrd. Euro wurde die neue Schuldenregel bei der Aufstellung des Haushalts 2014 somit
eingehalten.
Nach Abschluss eines jeden Haushaltsjahres wird eine Kontrollrechnung durchgeführt.
Weicht die tatsächliche Kreditaufnahme von der zulässigen ab, wird die Differenz zum
1. März des laufenden Jahres vorläufig auf einem Kontrollkonto erfasst und abschließend
zum 1. September des laufenden Jahres gebucht. Dabei werden die tatsächliche konjunkturelle Entwicklung und die tatsächlichen finanziellen Transaktionen bei der Neuberechnung der zulässigen Kreditaufnahme berücksichtigt.
Für das Haushaltsjahr 2014 errechnete sich so aus dem Ist eine maximal zulässige
strukturelle Nettokreditaufnahme von 26,6 Mrd. Euro. Bereinigt um eine Konjunkturkomponente und den Saldo der finanziellen Transaktionen ergab sich damit eine maximal
zulässige Nettokreditaufnahme von 34,9 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.1). Bei einer tatsächlichen Nettokreditaufnahme (einschließlich Finanzierungssaldo aus dem Energie- und Klimafonds sowie aus dem Aufbauhilfefonds – vgl. Bemerkung Nr. 2.2.1) von 0,8 Mrd. Euro
wurde die neue Schuldenregel somit auch im Haushaltsvollzug eingehalten.
Der positive Saldo auf dem Kontrollkonto bedeutet, dass weniger Kredite aufgenommen
wurden, als nach der neuen Schuldenregel erlaubt waren. Diese Positivsalden aus dem
Übergangszeitraum werden entsprechend der gesetzlichen Regelung im Fiskalvertragsumsetzungsgesetz zum 31. Dezember 2015 gelöscht (vgl. Bemerkung Nr. 2.2.2).
Die strukturelle Nettokreditaufnahme des Haushaltsjahres 2014 betrug -7,5 Mrd. Euro.
Damit wurde erstmals seit Einführung der neuen Schuldenregel ein struktureller Überschuss erreicht. Wie in den beiden Vorjahren wurde die erst ab dem Jahr 2016 geltende
Obergrenze für die strukturelle Nettokreditaufnahme von 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts somit eingehalten. Dieser strukturelle Überschuss ist auf die hohe negative Konjunkturkomponente von 5,9 Mrd. Euro (vgl. Bemerkung Nr. 2.2.2) und den negativen Saldo
bei den finanziellen Transaktionen von 2,4 Mrd. Euro zurückzuführen (vgl. Tabelle 1.1).
6
Demgegenüber hat der Bundesrechnungshof für die Haushaltsjahre 2012 bis 2015 in einer Alternativrechnung niedrigere Beträge für die
maximal zulässige Neuverschuldung empfohlen (vgl. Bemerkung Nr. 2.2.2).
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Drucksache 18/XXXX
–5–
Tabelle 1.1
Berechnung der zulässigen Nettokreditaufnahme für das Haushaltsjahr 2014
Ist 2014a
Soll 2014
Maximal zulässige Nettokreditaufnahme
(in % des Bruttoinlandsprodukts)
0,97
in Mrd. Euro
Nominales Bruttoinlandsprodukt des der Haushaltsaufstellung
vorangegangenen Jahres
2 737,6
Maximal zulässige strukturelle Nettokreditaufnahme
für 2014
26,6
Abzüglich Konjunkturkomponente
-4,9
-5,9
Abzüglich Saldo der finanziellen Transaktionen
-2,9
-2,4
Nach der Schuldengrenze zulässige Nettokreditaufnahme
34,3
34,9
Für Schuldenregel relevante Nettokreditaufnahme
davon:
0,8
6,6
Nettokreditaufnahme Bund
Finanzierungssaldo:
(0,0)
(6,5)
Energie- und Klimafonds
Aufbauhilfefonds
(-0,1)
(-0,1)
(-0,7)
(-)
Strukturelle Nettokreditaufnahme
-1,2
-7,5
Be-/Entlastung des Kontrollkontos
-
34,1
Gesamtsaldo Kontrollkonto
-
119,8
Nachrichtlich:
(Vorjahr)
Erläuterung:
(85,7)
a
Vgl. BMF-Monatsbericht September 2015, Seite 9.
Drucksache 18/XXXX
1.3.5
–6–
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Soll-Ist-Vergleich
Der Soll-Ist-Vergleich zum Bundeshaushalt 2014 zeigt folgendes Ergebnis:
Tabelle 1.2
Haushaltsabschluss 2014: Soll-Ist-Vergleicha
Soll
Istb
Abweichung ggü. Soll
in Mrd. Euro
Ausgaben
in %
296,5
295,5
-1,0
-0,3
Personalausgaben
28,9
29,2
0,3
1,0
Laufender Sachaufwand
(einschl. militärische Beschaffung)
24,2
23,2
-1,0
-4,2
Zinsausgaben
27,6
25,9
-1,7
-6,2
187,2
187,3
0,1
0,0
-1,3
0,6
1,9
-
29,9
29,3
-0,6
-1,9
289,8
295,2
5,4
1,9
268,2
21,6
270,8
24,4
2,6
2,8
1,0
12,9
Münzeinnahmen
0,2
0,3
0,1
36,2
Nettokreditaufnahme
6,5
0
-6,5
-
-6,7
-0,3
-6,4
-
c
Zuweisungen und Zuschüsse
Besondere Finanzierungsausgaben
Investitionsausgaben
Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme
und Münzeinnahmen)
Steuereinnahmen
Sonstige Einnahmen
Nachrichtlich:
Finanzierungssaldo
d
Erläuterungen: a
Differenzen durch Rundung.
b
Ohne haushaltstechnische Verrechnungen (einschließlich durchlaufende Posten).
c
Darunter fallen insbesondere nicht investive Leistungen an die Sozialversicherung und andere
Einrichtungen außerhalb der Bundesverwaltung.
d
Vermögensübertragungen, soweit nicht für Investitionen, Globale Mehr- und Minderausgaben.
1.3.6
Vergleich mit dem Vorjahr 2013
Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) stiegen gegenüber dem
Vorjahr um 9,7 Mrd. Euro bzw. 3,4 %. Während die Steuereinnahmen um 11,0 Mrd. Euro
stiegen, sanken die sonstigen Einnahmen – u. a. durch geringere Privatisierungserlöse –
um 1,3 Mrd. Euro.
Die Gesamtausgaben lagen im Jahr 2014 um 12,4 Mrd. Euro bzw. 4,0 % unter denen des
Vorjahres. Die wesentlichen Rückgänge waren festzustellen bei den
• Zinsen (-5,4 Mrd. Euro) und
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Drucksache 18/XXXX
–7–
• Investitionsausgaben aufgrund der planmäßigen Halbierung der Zuführung zum
Grundkapital des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM, -4,3 Mrd. Euro).
Kleinere Ausgabenzuwächse gab es bei den
• Zuweisungen und Zuschüssen an die Sozialversicherung (1,0 Mrd. Euro) und
• Personalausgaben (0,6 Mrd. Euro).
Insbesondere aufgrund der erheblichen Steuerzuwächse sowie der Entlastungen bei den
Zinsausgaben ging das Finanzierungsdefizit gegenüber dem Vorjahr um 22,0 Mrd. Euro auf
0,3 Mrd. Euro zurück (vgl. Tabelle 1.3).
Tabelle 1.3
Vergleich der Abschlussergebnisse der Jahre 2014 und 2013a
Ist 2014
Ist 2013
Veränderung ggü. 2013
in Mrd. Euro
Ausgabenb
in %
295,5
307,8
-12,4
-4,0
Personalausgaben
29,2
28,6
0,6
2,2
Sächliche Verwaltungsausgaben
(einschl. militärische Beschaffung)
23,2
23,2
0,0
0,1
Zinsausgaben
25,9
31,3
-5,4
-17,2
187,3
190,8
-3,5
-1,8
0,6
0,6
0,0
8,8
29,3
33,5
-4,2
-12,6
295,2
285,5
9,7
3,4
270,8
259,8
11,0
4,2
24,4
25,6
-1,3
-5,0
0,3
0,3
0,0
7,8
0
22,1
-22,1
-
-0,3
-22,3
-22,0
-
Zuweisungen und Zuschüssec
Besondere Finanzierungsausgabend
Investitionsausgaben
Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme
und Münzeinnahmen)
Steuereinnahmen
Sonstige Einnahmen
Münzeinnahmen
Nettokreditaufnahme
Nachrichtlich:
Finanzierungssaldo
a
Erläuterungen:
Differenzen durch Rundung.
b
Ohne haushaltstechnische Verrechnungen (einschließlich durchlaufende Posten).
c
Darunter fallen insbesondere nicht investive Leistungen an die Sozialversicherung und andere
Einrichtungen außerhalb der Bundesverwaltung.
d
Vermögensübertragungen, soweit nicht für Investitionen.
Drucksache 18/XXXX
1.4
–8–
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Einzelheiten zu den Einnahmen und den Kreditermächtigungen
1.4.1
Verwendung des Bundesbankgewinns
Nach dem Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Bundesbankgesetz) hat diese ihren Jahresüberschuss an den Bund abzuführen, soweit er nicht der gesetzlichen Bundesbankrücklage zuzuführen ist (§ 27 Bundesbankgesetz). Abzuführen ist jeweils der Gewinn aus dem
Vorjahr.
Der Teil des Bundesbankgewinns, der den im Bundeshaushalt veranschlagten Anteil
überschreitet, fließt an das Sondervermögen Investitions- und Tilgungsfonds (ITF). Damit
werden dessen Verbindlichkeiten getilgt (§ 6 Absatz 1 des Gesetzes zur Errichtung eines
Sondervermögens ITF).
Veranschlagt war ein Bundesbankgewinn von 2,5 Mrd. Euro. Tatsächlich betrug der – von
der Bundesbank im Jahr 2013 erzielte und im Jahr 2014 abgeführte – Gewinn 4,6 Mrd.
Euro. Somit konnten im Jahr 2014 Schulden des ITF von 2,1 Mrd. Euro getilgt werden (vgl.
Abbildung 1.1).
Abbildung 1.1
Gewinnablieferung der Deutschen Bundesbank und ihre Verwendung
1.4.2
Einnahmeausfälle des Bundes
Nach der BHO 7 ist der Haushaltsrechnung eine Übersicht über die Gesamtbeträge der
erlassenen Ansprüche nach Geschäftsbereichen beizufügen. In der Haushaltsrechnung sind
die Einnahmeausfälle des Bundes getrennt nach
• Erlassen,
• befristeten Niederschlagungen,
• unbefristeten Niederschlagungen,
• Vergleichen und Vertragsänderungen sowie
• Verzichten aus anderen Gründen
auf Kapitelebene dargestellt.
7
§ 85 Nummer 4 BHO.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Drucksache 18/XXXX
–9–
Ziel der so erweiterten Übersicht ist es, Parlament und Öffentlichkeit ein möglichst vollständiges Bild der Einnahmeausfälle des Bundes zu vermitteln und zusätzliche Informationen zum Haushaltsvollzug durch die Ressorts zu geben. Zudem liefert die Übersicht
weitere Ansatzpunkte für ein angemessenes Forderungsmanagement.
Die Übersicht für das Haushaltsjahr 2014 weist Einnahmeausfälle von 1 Mrd. Euro aus.
Tabelle 1.4
Einnahmeausfälle des Bundes a
Einzelplan
Ressort
Erlassene
Ansprüche
Erlassene Ansprüche,
Befristet und
aus Vergleichen
unbefristet
und
niedergeVertragsänderunschlagene
gen oder AnsprüAnsprüche
che, auf die
aus anderem Grund
verzichtet wurde
Summe
Tausend Euro
01
BPr u.BPrA
0
0
0
0
02
BT
0
785,6
11,7
797,4
03
BR
0
0
0
0
04
BK
0
4,2
0,1
4,3
05
AA
0
629,8
1 267,0
1 896,9
06
BMI
15,3
1 131,9
282,8
1 430,0
07
BMJV
0
84 736,4
5 552,0
90 288,5
08
BMF
760,7
2 821,9
1 436,1
5 018,8
09
BMWi
0
940,3
37 059,4
37 999,8
10
BMEL
1,3
297,5
264,2
563,1
11
BMAS
103,0
48 064,5
3 234,7
51 402,3
12
BMVI
46,4
2 212,4
3 892,5
6 151,4
14
BMVg
6,1
470,8
152,4
629,4
15
BMG
0
27,7
0
27,8
16
BMUB
0,0
291,6
163,1
454,9
17
BMFSFJ
19,1
7 008,9
54,4
7 082,5
19
BVerfG
0
7,0
0,0
7,0
20
BRH
0
0
0
0
23
BMZ
486 209,6
4,6
4,5
486 218,7
30
BMBF
16 987,8
8 106,3
3 389,2
28 483,4
32
Bundesschuld
1 602,2
24 377,0
11 367,6
37 346,9
60
Allg. Finanzv.
35 571,2
109 327,1
106 118,6
251 016,9
541
323,1
291 246,0
174 251,3
1 006 820,4
Gesamt
Erläuterung:
a
Differenzen durch Rundung.
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– 10 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Der größte Anteil der Einnahmeausfälle des Bundes entfällt mit 541,3 Mio. Euro auf erlassene Ansprüche. Hierbei wird auf fällige Ansprüche verzichtet, wenn die Einziehung für
den Anspruchsgegner eine besondere Härte darstellen würde. Durch den Erlass erlischt der
Anspruch.
In Höhe von 291,2 Mio. Euro wurden Ansprüche befristet und unbefristet niedergeschlagen,
d. h. sie wurden nicht weiterverfolgt. Dies kann der Fall sein, wenn die Einziehung mutmaßlich keinen Erfolg haben wird oder die Kosten der Einziehung im Verhältnis zur Höhe
des Anspruchs zu hoch sind. Wird ein Anspruch niedergeschlagen, erlischt dieser nicht; die
weitere Rechtsverfolgung ist nicht ausgeschlossen.
Weitere 174,3 Mio. Euro betreffen solche Ansprüche, auf die im Wege von Vergleichen,
Vertragsänderungen oder anderen Gründen verzichtet wurde.
Einnahmeausfälle von jeweils mehr als 100 Mio. Euro im Jahr 2014 betreffen das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (486,2 Mio. Euro) und die
Allgemeine Finanzverwaltung (251,1 Mio. Euro).
Der Bundesrechnungshof hat bereits in früheren Bemerkungen 8 auf die Bedeutung der
Überwachung und Steuerung von Forderungen des Bundes hingewiesen. Die obersten
Bundesbehörden und das BMF in seiner übergreifenden Zuständigkeit für den Bundeshaushalt bleiben aufgefordert, dem Forderungsmanagement die gebotene Aufmerksamkeit
zu schenken.
1.4.3
Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen
Das Haushaltsgesetz 2014 enthielt eine Kreditermächtigung von 6,5 Mrd. Euro zur Deckung
von Ausgaben. Hinzu kam eine Restkreditermächtigung 9 aus dem Vorjahr von 3,0 Mrd.
Euro (vgl. Tabelle 1.5).
Seit dem Haushaltsjahr 2008 muss das BMF zuerst die Kreditermächtigungen des laufenden
Jahres in Anspruch nehmen. Erst danach darf es auf die Restkreditermächtigungen des
Vorjahres zurückgreifen. 10 Vor Inanspruchnahme eines Betrages der Restkreditermächtigung, der oberhalb von 1,0 % der veranschlagten Gesamtausgaben liegt, ist der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages zu unterrichten. 11
Da die Kreditermächtigung aus dem Haushaltsgesetz 2014 nicht genutzt werden musste,
musste auch die Restkreditermächtigung aus dem Jahr 2013 vom BMF nicht in Anspruch
genommen werden. Sie verfiel mit Ablauf des Haushaltsjahres 2014.
Für den Haushalt 2015 stehen als Restkreditermächtigung aus dem Jahr 2014 insgesamt
6,5 Mrd. Euro zur Verfügung (vgl. Tabelle 1.5).
8
9
10
11
Vgl. Bemerkungen 2012, Bundestagsdrucksache 17/11330 Nr. 1.5.5 und Bemerkungen 2014, Bundestagsdrucksache 18/3300 Nr. 1.5.2.
Kreditermächtigungen zur Deckung von Ausgaben gelten bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres (§ 18 Absatz 3 BHO).
Bis zur haushaltsgesetzlichen Neuregelung wurden zuerst die nicht ausgeschöpften Kreditermächtigungen des Vorjahres in Anspruch
genommen – vgl. im Einzelnen: Bemerkungen 2009, Bundestagsdrucksache 17/77 Nr. 1.4.1.
Vgl. § 8 Absatz 8 Haushaltsgesetz 2014; dieser Betrag wurde in den Haushaltsberatungen von 0,5 % auf 1,0 % erhöht.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Drucksache 18/XXXX
– 11 –
Tabelle 1.5
Kreditermächtigungen und Inanspruchnahmea
Ermächtigungsbetrag
2014
Inanspruchnahme
2014
Abweichung
Inanspruchnahme
2013
in Mrd. Euro
Restliche Kreditermächtigung aus dem
Vorjahr
(§ 18 Absatz 3 BHO)
(davon gesperrt gem. § 2 Absatz 8 Haushaltsgesetz 2014)
3,0
-
-3, 0
–
-
-6,5b
22,1
(0,0)
Kreditermächtigung zur Deckung von
Ausgaben
(§ 2 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2014)
6,5
Gesamtkreditermächtigungsrahmen
(einschl. des gesperrten Betrags)
9,5
Für die Nettokreditaufnahme zur Verfügung stehend
9,5
Bruttokreditaufnahme in haushaltsmäßiger Abgrenzung
206,1
204,1
-2,1
243,2
Tilgung von Krediten (§ 2 Absatz 2 Satz 1
Haushaltsgesetz 2014)
200,3
200,3
-0,1
224,4
5,8
3,8
-2,0
18,8
-1,9
-2,3
-0,4
-4,7
Sonstigesc
2,6
-1,5
4,2
7,9
Nettokreditaufnahme in haushaltsmäßiger Abgrenzung
6,5
0
3,0
22,1
Bruttokreditaufnahme abzüglich Tilgung
Eigenbestandsveränderung (Marktpflege;
§ 2 Absatz 5 Haushaltsgesetz 2014)
Erläuterungen: a
Differenzen durch Rundung.
b
In Höhe des Absolutwertes wurde dieser Betrag als Restkreditermächtigung in das Jahr 2015
übertragen.
c
Selbstbewirtschaftungsmittel, Sondervermögen Kinderbetreuungsausbau, Sondervermögen Vorsorge für Schlusszahlungen für inflationsindexierte Bundeswertpapiere, Sondervermögen „Aufbauhilfe“, Umbuchung zum Haushaltsausgleich gemäß Haushaltsvermerk zu Kapitel 3201.
1.4.4
Einsatz derivativer Finanzinstrumente
Die Bundesrepublik Deutschland – Finanzagentur GmbH nimmt für das BMF das Schuldenmanagement des Bundes wahr. Das Haushaltsgesetz 2014 12 ermächtigt das BMF, bei
den Kreditfinanzierungen und bei den Kassenverstärkungskrediten ergänzende Verträge zu
folgenden Zwecken abzuschließen:
•
12
13
Optimierung der Zinsstruktur und Begrenzung von Zinsänderungsrisiken bis zu einem
Vertragsvolumen von 80 Mrd. Euro. Davon waren 69,7 Mrd. Euro Ende des Jahres 2014
in Anspruch genommen. 13
Vgl. § 2 Absatz 6 Haushaltsgesetz 2014.
Vgl. Bemerkung Nr. 2.4 der Haushaltsrechnung 2014.
Drucksache 18/XXXX
– 12 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
• Begrenzung des Zins- und Währungsrisikos von Fremdwährungsanleihen bis zu einem
Vertragsvolumen von 30 Mrd. Euro. Diese Ermächtigung wurde im Jahr 2014 nicht
genutzt.
Art und Umfang dieser Geschäfte erörtert das geheim tagende Bundesfinanzierungsgremium des Deutschen Bundestages. 14
1.5
Haushaltsüberschreitungen
Haushaltsüberschreitungen liegen vor, wenn ein Ressort im Haushaltsvollzug
• den Haushaltsansatz einer im Haushaltsplan vorhandenen Zweckbestimmung überschreitet und dies durch haushaltswirtschaftliche Instrumente 15 nicht ausgeglichen
werden kann (überplanmäßige Ausgabe) oder
• eine Ausgabe leistet, für die keine Zweckbestimmung im Haushaltsplan und keine
Ausgabereste vorhanden sind (außerplanmäßige Ausgabe).
Haushaltsüberschreitungen müssen vom BMF bewilligt werden. Dieses Bewilligungsrecht
steht ihm nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedarfs zu. Unabweisbar ist ein Bedarf insbesondere dann nicht, wenn nach Lage des Einzelfalls ein Nachtragshaushaltsgesetz rechtzeitig erlassen werden kann (Artikel 112 Grundgesetz, § 37
BHO, § 4 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2014).
1.5.1
Über- und außerplanmäßige Ausgaben
Im Haushaltsjahr 2014 leistete die Bundesregierung überplanmäßige Ausgaben von
1,4 Mrd. Euro, außerplanmäßige Ausgaben fielen nicht an (vgl. Abbildung 1.2). Der Betrag
von 1,4 Mrd. Euro entspricht 0,46 % des Haushalts-Solls. Er liegt damit um 0,5 Mrd. Euro
unter dem Vorjahresergebnis von 1,9 Mrd. Euro.
14
15
Vgl. § 3 Gesetz zur Regelung des Schuldenwesens des Bundes – Bundesschuldenwesengesetz.
Inanspruchnahme von Ausgaberesten, Deckungsmöglichkeiten, Verstärkungen, Haushaltsvorgriffen oder von zweckgebundenen Einnahmen.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
– 13 –
Drucksache 18/XXXX
Abbildung 1.2
Entwicklung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben
Die größten Haushaltsüberschreitungen fielen in folgenden Bereichen an:
• 525 Mio. Euro für das Arbeitslosengeld II (Bundesministerium für Arbeit und Soziales),
• 306 Mio. Euro für Elterngeld (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und
Jugend),
• 262 Mio. Euro für die Beteiligung des Bundes an den Leistungen für Unterkunft und
Heizung (Bundesministerium für Arbeit und Soziales) und
• 97 Mio. Euro für humanitäre Hilfsmaßnahmen im Ausland (Auswärtiges Amt).
Sämtliche Haushaltsüberschreitungen wurden durch Minderausgaben an anderen Stellen
des Bundeshaushalts ausgeglichen.
Über- und außerplanmäßige Ausgaben oberhalb gesetzlich festgelegter Beträge 16 muss
das BMF dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages (Haushaltsausschuss) vor
seiner Einwilligung vorlegen. Aus zwingenden Gründen kann das BMF den Haushaltsausschuss ausnahmsweise nachträglich über seine Einwilligung unterrichten.
Seiner Unterrichtungspflicht kam das BMF im Haushaltsjahr 2014 in allen Fällen nach.
1.5.2
Haushaltsüberschreitungen ohne Einwilligung des BMF
In einem Fall überschritt ein Ressort ohne Einwilligung des BMF die bewilligten Haushaltsansätze (vgl. Abbildung 1.3). Dies betraf eine Ausgabe von 2,6 Mio. Euro. Im Vorjahr
waren es vier Fälle mit Ausgaben von 10 Mio. Euro.
Die Bundespolizei leistete eine überplanmäßige Ausgabe ohne Einwilligung des BMF für die
Erstattung von Selbstkosten für die Unterbringung von Bundespolizeidienststellen auf
Bahnhöfen, Flug- und Seehäfen. Das BMF erklärte, dass es bei rechtzeitiger Vorlage des
Antrags seine Einwilligung erteilt hätte.
16
50 Mio. Euro, wenn durch die Haushaltsüberschreitung eine Rechtsverpflichtung erfüllt wird; 5 Mio. Euro, wenn der Haushaltsüberschreitung keine Rechtsverpflichtung zugrunde liegt (§ 37 Absatz 1 Satz 4 BHO, § 4 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2014).
Drucksache 18/XXXX
– 14 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Abbildung 1.3
Über- und außerplanmäßige Ausgaben ohne Einwilligung des
Bundesministeriums der Finanzen
Der Bundesrechnungshof erwartet vom Beauftragten für den Haushalt der Bundespolizei,
künftig rechtzeitig die Einwilligung des BMF einzuholen. Haushaltsüberschreitungen ohne
Einwilligung stellen einen Haushaltsrechtsverstoß dar und sind zu beanstanden.
1.6
Ausgabereste
Ausgaben aus dem laufenden Haushaltsplan dürfen grundsätzlich nur bis zum Ende des
Haushaltsjahres geleistet werden (Jährlichkeitsprinzip). Bei übertragbaren Ausgaben
dürfen die Ressorts jedoch Ausgabereste bilden, wenn nicht alle Haushaltsmittel im
Haushaltsjahr abgeflossen sind. Ausgabereste stehen grundsätzlich bis zum Ende des auf
die Bewilligung folgenden zweitnächsten Haushaltsjahres als Ausgabeermächtigung zur
Verfügung (§ 45 Absatz 2 BHO).
Ausgabereste dürfen nur gebildet werden, wenn der Zweck der Ausgaben fortdauert und
ein wirtschaftliches oder sonstiges sachliches Bedürfnis für die Restebildung besteht. Die
Ressorts sind aufgefordert, bei der Restebildung einen strengen Maßstab anzulegen. Bei
der späteren Inanspruchnahme der Ausgabereste müssen sie grundsätzlich eine kassenmäßige Einsparung in gleicher Höhe an anderer Stelle leisten. Die Gesamtausgaben des
jeweiligen Einzelplans erhöhen sich somit kassenmäßig nicht.
Ausgabereste beeinträchtigen die Transparenz des Haushalts, weil sie bislang nicht im
Haushaltsplan ausgewiesen wurden. Die Inanspruchnahme von Ausgaberesten und die
entsprechenden kassenmäßigen Einsparungen werden nur in der Haushaltsrechnung
ausgewiesen. Allerdings werden seit dem Jahr 2013 die aus dem Vorvorjahr in das Vorjahr
übertragenen Ausgabereste im Bundeshaushalt dargestellt. Diese zusätzlichen Informationen dienen vor allem der Unterstützung der parlamentarischen Haushaltsberatungen.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
– 15 –
Drucksache 18/XXXX
In welcher Höhe die Ressorts Ausgabereste aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr bilden,
steht regelmäßig noch nicht fest, wenn die Haushaltsrechnung erstellt wird. Der Bundesrechnungshof kann daher nur einen Überblick über die übertragbaren Ausgaben des abgelaufenen Haushaltsjahres (2014) geben und über die Restebildung des davorliegenden
Jahres (2013) berichten.
1.6.1
Änderungen gegenüber dem Vorjahr
Am Ende des Haushaltsjahres 2013 waren Mittel von 10,3 Mrd. Euro übertragbar. Tatsächlich in das Folgejahr 2014 übertragen wurden Ausgabereste von 9,6 Mrd. Euro (vgl.
Abbildung 1.4). Dies waren 0,7 Mrd. Euro weniger als am Ende des Haushaltsjahres 2012.
Vor allem die Ausgabereste bei den Zinsausgaben waren um 1,7 Mrd. Euro geringer als im
Vorjahr. Höhere Ausgabereste fielen bei den Gewährleistungsausgaben (0,5 Mrd. Euro)
an.A b b i l d u n g 1 . 4
Ausgabereste
1.6.2
Übertragbare Ausgaben im Haushaltsjahr 2014
Im Haushaltsjahr 2014 flossen 12,7 Mrd. Euro an übertragbaren Ausgaben nicht ab. Dieser
Betrag steht grundsätzlich für die Bildung von Ausgaberesten zur Verfügung. Er ist um
0,7 Mrd. Euro geringer als im Jahr 2013. Der Rückgang ist unter anderem auf geringere
übertragbare Mittel bei den Zinsen (300 Mio. Euro), beim Wohnungswesen und Städtebau
(200 Mio. Euro) sowie bei Maßnahmen des Bundes unter Beteiligung des Europäischen
Sozialfonds (200 Mio. Euro) zurückzuführen.
Die in das Jahr 2015 übertragbaren Mittel ab einem Betrag von 100 Mio. Euro enthält die
folgende Übersicht.
Drucksache 18/XXXX
– 16 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Tabelle 1.6
In das Jahr 2015 übertragbare Mittel
(über 100 Mio. Euro)
Haushaltsstelle im
Haushaltsplan
2015
Zweckbestimmung
Übertragbare Mittel
in Mio.
Euro
Kap. 3205
Verzinsung
2 713
Kap. 3208
Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen
1 301
Kap. 1101 Tit. 685
11
Leistungen zur Eingliederung in Arbeit
771
Kap. 1222
Eisenbahnen des Bundes
728
Kap. 1106 Tgr. 01
Maßnahmen des Bundes unter Beteiligung des Europäischen
Sozialfonds (ESF) und Kofinanzierung der Kosten
für technische Hilfe
631
Kap. 0903
Energie und Nachhaltigkeit
505
Kap. 1606
Wohnungswesen und Städtebau
483
Kap. 1616 Tgr. 02
Endlagerung radioaktiver Abfälle
350
Kap. 1607
Hochbau- und Förderungsmaßnahmen in Berlin und Bonn
312
Kap. 1218 Tit.
891 01
Investitionszuschüsse für Vorhaben des öffentlichen Personennahverkehrs an die Deutsche Bahn AG
283
Kap. 0602 Tgr. 02
Digitalfunk
234
Kap. 1203 Tit.
780 12
Um-, Aus- und Neubaumaßnahmen an Bundeswasserstraßen
169
Kap. 1217 Tit.
831 12
Beteiligung an Flughafengesellschaften und Erhöhung von
Kapitalrücklagen
154
Kap. 0902 Tit.
882 01
Zuweisungen für betriebliche Investitionen und wirtschaftsnahe Infrastrukturmaßnahmen im Rahmen der
Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen
Wirtschaftsstruktur“
135
Kap. 1202 Tit.
894 22
Zuschüsse zu den Umstellungskosten aus der Freigabe von
Frequenzen („Digitale Dividende“)
119
Gesamt
8 888
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
1.6.3
– 17 –
Drucksache 18/XXXX
Ausgabereste im flexibilisierten Bereich
Im flexibilisierten Bereich müssen in Anspruch genommene Ausgabereste von den Ressorts
grundsätzlich nicht kassenmäßig im eigenen Einzelplan eingespart werden. Sie werden aus
dem Gesamthaushalt finanziert. Die hierfür im Einzelplan 60 „Allgemeine Finanzverwaltung“ (Kapitel 6002 Titel 971 02) vorgehaltenen Haushaltsmittel von 50 Mio. Euro wurden
– wie in den Vorjahren – nicht benötigt. 17 Die in Anspruch genommenen Ausgabereste
wurden kassenmäßig durch Minderausgaben in den jeweiligen Einzelplänen gedeckt.
Im Unterschied zu den übrigen Ausgaberesten stehen flexibilisierte Ausgabereste zeitlich
unbeschränkt zur Verfügung. Deshalb besteht für die Ressorts ein Anreiz, im flexibilisierten
Bereich „großzügig“ Reste zu bilden. Aber auch hier gilt, dass für die Bildung von Ausgaberesten ein konkreter sachlicher Bedarf vorliegen muss.
Von den in das Haushaltsjahr 2014 übertragbaren flexibilisierten Ausgaben von 1,783 Mrd.
Euro bildeten die Ressorts 1,649 Mrd. Euro Ausgabereste. Über mehr als 92 % der nicht
abgeflossenen Mittel wollen die Ressorts demnach in künftigen Jahren weiter verfügen.
Mit dem Ziel, Ausgabereste im flexibilisierten Bereich nach einheitlichen Maßstäben zu
bilden, hat das BMF den Ressorts Vorgaben gemacht. 18 Danach fehlt insbesondere dann ein
sachlicher Bedarf für Ausgabereste, wenn
• Aufgaben dauerhaft wegfallen,
• Sondertatbestände nicht mehr vorliegen und/oder
• Baumaßnahmen sowie Beschaffungen langfristig verschoben oder nicht durchgeführt
werden.
Im Hinblick auf die Budgethoheit des Parlaments erwartet der Bundesrechnungshof von
allen Ressorts, dass sie die Vorgaben bei ihrer Bedarfsprüfung beachten. Sie haben einen
strengen Maßstab bei der Restebildung anzulegen.
Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die übertragbaren Ausgaben – wie bereits
im Vorjahr – erheblich anstiegen. Von den in das Haushaltsjahr 2015 übertragbaren
Ausgaben sind 1,967 Mrd. Euro flexibilisiert. Dies sind 184 Mio. Euro mehr als im Vorjahr.
1.7
1.7.1
Verpflichtungsermächtigungen
Ausnutzungsgrad bei Verpflichtungsermächtigungen
Die im Haushaltsplan veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen ermöglichen es den
Ressorts, Verpflichtungen einzugehen, die erst in späteren Haushaltsjahren zu Ausgaben
führen. Im Haushaltsplan 2014 waren Verpflichtungsermächtigungen von 57,4 Mrd. Euro
veranschlagt. Über- und außerplanmäßig wurden Verpflichtungsermächtigungen von
0,5 Mrd. Euro bewilligt. Insgesamt stand somit ein Verpflichtungsrahmen von 57,9 Mrd.
Euro zur Verfügung. Dies waren 4,7 Mrd. Euro mehr als im Vorjahr. Tatsächlich durch
Verpflichtungen in Anspruch genommen wurden davon 28,1 Mrd. Euro (vgl. Abbildung
1.5). Der Ausnutzungsgrad betrug 49 %, im Vorjahr lag der Ausnutzungsgrad bei 59 %.
Daneben gingen die Ressorts sonstige Verpflichtungen von 3,2 Mrd. Euro aufgrund anderer
gesetzlicher Regelungen oder für laufende Geschäfte ein (§ 38 Absatz 4 BHO).
Der Ausnutzungsgrad für das Haushaltsjahr 2014 ging gegenüber den beiden Vorjahren
erheblich zurück. Eine geringere Inanspruchnahme der Ermächtigungen könnte auf eine zu
hohe Veranschlagung hinweisen. Verpflichtungsermächtigungen sind nur in der Höhe zu
veranschlagen, in der sie zur Erfüllung der Aufgaben tatsächlich notwendig und fällig
werden (§§ 6, 11 BHO). Der Bundesrechnungshof erwartet, dass alle Ressorts die Etatreife
von Verpflichtungsermächtigungen sorgfältig prüfen.
17
18
Die veranschlagten Restemittel waren als Folge der Nichtinanspruchnahme deutlich niedriger als in den Vorjahren (Soll 2012: 250 Mio.
Euro, Soll 2013: 150 Mio. Euro).
Vgl. Schreiben des BMF zur Bildung von Ausgaberesten im flexibilisierten Bereich vom 10. Juli 2006 – II A 2 – H 1200 – 97/06.
Drucksache 18/XXXX
– 18 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Den eingegangenen über- und außerplanmäßigen Verpflichtungen hat das BMF zugestimmt.
Der Haushaltsausschuss wurde bei Überschreiten von im Haushaltsgesetz festgelegten Betragsgrenzen in allen Fällen unterrichtet. 19
Abbildung 1.5
Verpflichtungsermächtigungen und eingegangene Verpflichtungen
1.7.2
Gesamtbestand an Verpflichtungen
Zum 31. Dezember 2014 waren aus eingegangenen Verpflichtungen noch 129,5 Mrd. Euro
zu leisten. Dies waren 3,9 Mrd. Euro weniger als im Vorjahr (vgl. Abbildung 1.6). Dieser
Rückgang ist darauf zurückzuführen, dass im Haushaltsjahr 2013 hohe sonstige Verpflichtungen des Bundesministeriums der Verteidigung für Mieten und Pachten im Zusammenhang
mit dem Einheitlichen Liegenschaftsmanagement (9,6 Mrd. Euro) eingegangen worden
waren, die im Jahr 2014 nicht in dieser Höhe notwendig waren.
19
Nach § 4 Absatz 2 des Haushaltsgesetzes 2014 sind über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen ab einem Betrag von 5 Mio.
Euro (bei nur in einem Haushaltsjahr fällig werdenden Ausgaben) bzw. von 10 Mio. Euro vor Einwilligung des BMF dem Haushaltsausschuss zur Unterrichtung vorzulegen, soweit das Gesetz nicht Ausnahmen zulässt.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
– 19 –
Drucksache 18/XXXX
Abbildung 1.6
Gesamtbestand eingegangener Verpflichtungen
Von den bis zum Jahr 2014 insgesamt eingegangenen Verpflichtungen entfallen 36,6 Mrd.
Euro auf das Haushaltsjahr 2015 und 25,8 Mrd. Euro auf das Haushaltsjahr 2016 (vgl. Abbildung 1.7). Dabei sind die im Haushaltsjahr 2015 eingegangenen Verpflichtungen noch
nicht berücksichtigt.
Durch die Vorbelastungen aus eingegangenen Verpflichtungen sind weitere Teile des
Bundeshaushalts – neben den gesetzlichen bzw. vertraglichen Verpflichtungen im Bereich
der Sozialausgaben, Zinsausgaben sowie Personal- und Versorgungsausgaben – festgelegt
und so der Disposition durch den Haushaltsgesetzgeber entzogen.
1.8
Gewährleistungen
Mit Gewährleistungen (Bürgschaften, Garantien oder sonstige Gewährleistungen) unterstützt der Bund förderungswürdige oder im staatlichen Interesse liegende Vorhaben im Inund Ausland und sichert finanzielle Verpflichtungen des Bundes gegenüber internationalen
Finanzinstitutionen ab. Die Höhe der Gewährleistungsermächtigungen und die mit ihnen
verfolgten Ziele werden entweder im Haushaltsgesetz 20 oder in spezialgesetzlichen Regelungen 21 ausgewiesen.
Durch das Haushaltsgesetz 2014 war das BMF ermächtigt, Gewährleistungen bis zu
478,4 Mrd. Euro zu übernehmen. Im Vorjahr betrug dieser Gewährleistungsrahmen
449,4 Mrd. Euro. Ende 2014 hatte der Bund hieraus Gewährleistungen von 352,2 Mrd. Euro
übernommen (vgl. Tabelle 1.7 sowie Bemerkung Nr. 2.7.1). Gegenüber dem Vorjahr war
dies ein Zuwachs von 10,1 Mrd. Euro.
Darüber hinaus durfte das BMF nach dem Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz (WFStG)
Gewährleistungen von 22,4 Mrd. Euro eingehen, um Kredite der Kreditanstalt für Wiederaufbau abzusichern. Es nutzte sie in voller Höhe für Garantien für Kredite an Griechenland. Nach dem Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines Europäischen Stabilisierungsmechanismus vom 22. Mai 2010 (EFSM) durfte das BMF Ge20
21
Vgl. § 3 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2014 sowie Vorbemerkung zu Kapitel 3208 (Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen).
Vgl. z. B. Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen zum Erhalt der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik (Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz), Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen
eines Europäischen Stabilisierungsmechanismus.
Drucksache 18/XXXX
– 20 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
währleistungen von 211 Mrd. Euro für Finanzierungsgeschäfte übernehmen, die die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) tätigt. Diese Ermächtigung hat es bis Ende
des Jahres 2014 mit 89,2 Mrd. Euro genutzt (vgl. Tabelle 1.7 sowie Bemerkung Nr. 2.7.4).
Die Nachfolgeeinrichtung, der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), wurde als internationale Finanzinstitution gegründet und hat als permanenter Krisenbewältigungsmechanismus die temporär eingerichteten EFSF und EFSM abgelöst (vgl. Bemerkung Nr.
2.7.3). Im Gegensatz zu den temporären Rettungsschirmen stellt Deutschland für die
Finanzierungsgeschäfte des ESM keine Gewährleistungen in Form von Garantien mehr zur
Verfügung.
Abbildung 1.7
Fälligkeiten der bis Ende 2014 eingegangenen Verpflichtungen in den
Folgejahrena
Erläuterung: a
Für die Jahre ab 2016 kommen jeweils die im Vorjahr oder in den Vorjahren eingegangenen
Verpflichtungen hinzu. Nach dem Haushaltsjahr 2019 werden Verpflichtungen von insgesamt
24,4 Mrd. Euro fällig.
Der deutsche Anteil am Kapital des ESM ist auf 21,7 Mrd. Euro eingezahltes und 168,3 Mrd.
Euro abrufbares Kapital festgelegt. Das maximale Haftungsrisiko Deutschlands ist auf
190 Mrd. Euro beschränkt. Der deutsche Anteil am ESM ist als Beteiligung des Bundes am
Kapital internationaler Einrichtungen in der Vermögensrechnung ausgewiesen (vgl.
Nr. 1.10).
Auch das Sondervermögen Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS) konnte Garantien bis zu
400 Mrd. Euro übernehmen. Bereits im Jahr 2013 waren die letzten noch ausstehenden
Garantien von 3,7 Mrd. Euro zurückgegeben worden. Das Sondervermögen Restrukturierungsfonds musste noch keine Garantien übernehmen.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Drucksache 18/XXXX
– 21 –
Tabelle 1.7
Gewährleistungsrahmen und Ausnutzung im Jahr 2014
Gewährleistungsrahmen
für
Ausnutzung
Ermächtizu Jahresbegungsrahmen
ginn
Ausnutzung
zum Jahresende
Veränderung
im Jahresverlauf
in Mrd. Euro
Gewährleistungen gemäß Haushaltsgesetz
Ausfuhren (Exportkreditgarantien)
165,0
129,1
134,1
5,0
Ungebundene Finanzkredite an ausländische Schuldner, Direktinvestitionen im Ausland und andere
65,0
41,7
44,8
3,1
Binnenwirtschaft und sonstige Zwecke
im Inland
160,0
99,6
97,6
-2,0
Internationale Finanzinstitutionen
62,0
56,2
56,8
0,6
Sonstiges
26,4
15,4
18,7
3,3
478,4
342,1
352,2
10,1
22,4
22,4
22,4
-
Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (Gesetz zur Übernahme von
Gewährleistungen im Rahmen eines
Europäischen Stabilisierungsmechanismus vom 22. Mai 2010)
211,0
84,2
89,2
5,0
Summe weitere Gesetze
233,4
106,6
111,6
5,0
Garantien des FMS
400,0
-
-
-
Garantien des Restrukturierungsfonds
100,0
-
-
-
2,4
1,3
1,4
0,1
502,4
1,3
1,4
0,1
1 214,3
450,0
465,2
15,2
Summe Haushaltsgesetz
Gewährleistungen gemäß weiterer
Gesetze
Garantien für Kredite an Griechenland
(Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz)
Gewährleistungen der Sondervermögen
Sonstiges
Summe Sondervermögen
Gesamtsumme
Die aus der Übernahme von Gewährleistungen möglicherweise anfallenden finanziellen
Belastungen werden bisher – mit Ausnahme des Teilbereichs der Exportkreditgarantien –
nicht in der Vermögensrechnung ausgewiesen. Für diesen Teilbereich der sogenannten
Drucksache 18/XXXX
– 22 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Hermes--Deckungen bildete das BMF in der Vermögensrechnung 2010 erstmals Rückstellungen. Diese lagen Ende 2014 bei 4,2 Mrd. Euro (vgl. Nr. 1.10).
Die Einnahmen aus Gewährleistungsentgelten sowie aus der Inanspruchnahme von Gewährleistungen betrugen im Jahr 2014 insgesamt 1,4 Mrd. Euro. Dem standen Ausgaben
für Entschädigungsleistungen, Umschuldungen und sonstige Ausgaben aus der Inanspruchnahme aus Gewährleistungen von 0,8 Mrd. Euro gegenüber (vgl. Bemerkung
Nr. 2.7.1).
1.9
Selbstbewirtschaftungsmittel
Ausgaben können zur Selbstbewirtschaftung veranschlagt werden, wenn hierdurch eine
sparsame Bewirtschaftung gefördert wird (§ 15 Absatz 2 BHO). Die Selbstbewirtschaftung
setzt zentrale Haushaltsgrundsätze außer Kraft, die das Budgetrecht des Parlaments sichern und die Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten im Haushaltsvollzug unterstützen.
Selbstbewirtschaftungsmittel stehen für den jeweiligen Ausgabenzweck über das laufende
Haushaltsjahr hinaus zur Verfügung. Sie können den Charakter von „Dauerfonds“ neben
den für das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligten Haushaltsmitteln annehmen.
Das BMF nahm erstmals in die Haushaltsrechnung 2009 eine Gesamtübersicht über den
Bestand an Selbstbewirtschaftungsmitteln auf. Deren Volumen lag Ende 2014 bei 1
079 Mio. Euro 22 – verteilt auf neun Einzelpläne. Die Beauftragte der Bundesregierung für
Kultur und Medien, Kapitel 0405, verfügt dabei mit 529 Mio. Euro über den größten Bestand. Die vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (Einzelplan 30) geförderten
Forschungseinrichtungen können auf Selbstbewirtschaftungsmittel von 493 Mio. Euro
zurückgreifen (vgl. Abbildung 1.8).
Gegenüber dem Vorjahr (1 037 Mio. Euro) stieg der Gesamtbestand um 42 Mio. Euro oder
4,1 %.
Abbildung 1.8
Entwicklung der Selbstbewirtschaftungsmittel
22
In der Haushaltsrechnung 2014 ist durch einen Summationsfehler irrtümlich ein Betrag von 1 060 Mio. Euro ausgewiesen.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
– 23 –
Drucksache 18/XXXX
Werden Haushaltsmittel in die Selbstbewirtschaftung überführt, sind die entsprechenden
Beträge haushaltsmäßig sofort zu buchen und erscheinen als Ausgabe in der Haushaltsrechnung. Tatsächlich sind zu diesem Zeitpunkt jedoch noch keine Mittel aus dem Bundeshaushalt abgeflossen. Dies beeinträchtigt nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
die Aussagekraft der grundgesetzlich vorgeschriebenen Rechnungslegung und damit die
Kontrollmöglichkeit des Parlaments.
1.10
Vermögensrechnung
Seit dem 1. Januar 2013 sind für die Buchführung und Rechnungslegung des Bundes die
Verwaltungsvorschriften zu §§ 73, 75, 76, 80 und 86 BHO (VV-ReVuS) anzuwenden. Die
Vermögensrechnung des Bundes bezieht sich gemäß den VV-ReVuS ausschließlich auf das
Vermögen und die Schulden der Gebietskörperschaft Bund. Nicht erfasst in der Vermögensrechnung des Bundes sind das Vermögen und die Schulden der selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten, Körperschaften und Stiftungen des Bundes (sog. mittelbare
Bundesverwaltung). Nach den jeweiligen Regelungen in ihren Errichtungsgesetzen oder
nach § 109 BHO haben diese bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen
Rechts eigenständig Rechnung zu legen.
Die nach dem Vermögenszweck gegliederten Vermögensklassen nach den VV-ReVuS
entsprechen nicht dem zwischen Bund und Ländern abgestimmten Verwaltungskontenrahmen (VKR). 23 Um die Differenzen in den Systematiken zu überbrücken, wurde im Abschnitt 2 der Vermögensrechnung (Vermögen und Schulden im Überblick) eine Gesamtdarstellung gewählt, die sich am VKR orientiert.
Die Darstellung von Forderungen und Verbindlichkeiten des Bundes wurde weiter vervollständigt. Aufgrund dieser Änderungen sowie des Vorliegens weiterer testierter Jahresabschlüsse für die Kapitalbeteiligungen und Sondervermögen des Bundes sind die Vermögensrechnungen der Jahre 2013 und 2014 nicht unmittelbar vergleichbar.
Das wertmäßig dargestellte Vermögen des Bundes einschließlich seiner Sonder- und
Treuhandvermögen betrug Ende 2014 insgesamt 244 Mrd. Euro. Die Schulden (einschließlich Rückstellungen) lagen bei 1 769 Mrd. Euro. Darunter waren Kreditmarktverbindlichkeiten (einschließlich Kassenverstärkungskredite) von 1 136 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.8).
Gegenüber dem in der Vermögensrechnung 2014 ausgewiesenen Jahresanfangsbestand
stieg das Vermögen unterjährig um 11,8 Mrd. Euro. Dieser Anstieg ist im Wesentlichen auf
eine höhere Beteiligung Deutschlands am Kapital des ESM (4,6 Mrd. Euro) und Wertzuwächse bei den Sondervermögen des Bundes (5,2 Mrd. Euro) zurückzuführen.
Die Schulden des Bundes sind gegenüber dem Anfangsbestand unterjährig um 38,3 Mrd.
Euro angewachsen. Dies ist im Wesentlichen auf gestiegene Rückstellungen für Pensionsund Beihilfeleistungen zurückzuführen. Seit dem Jahr 2008 enthält die Vermögensrechnung
stichtagsbezogene Angaben zur Höhe der Pensions- und Beihilferückstellungen des Bundes
für seine aktiven Beamtinnen und Beamten sowie seine Versorgungsempfängerinnen und
-empfänger. Diese Angaben wurden in der Vermögensrechnung 2014 zum Stichtag
31. Dezember 2014 berechnet. Die Pensionsrückstellungen des Bundes bezifferte das
Statistische Bundesamt mit 408,6 Mrd. Euro. Die Beihilferückstellungen berechnete das
BMF mit 119,3 Mrd. Euro. Dem standen Vermögenswerte von insgesamt 10,3 Mrd. Euro in
den Sondervermögen Versorgungsrücklage des Bundes und Versorgungsfonds des Bundes
gegenüber.
Die Pensionsrückstellungen ermittelte das Statistische Bundesamt, die Beihilferückstellungen das BMF. Beide wendeten versicherungsmathematische Verfahren an. Dazu verwendeten sie einen Diskontsatz von 3,14 %. Dieser entspricht dem siebenjährigen
Durchschnitt der Umlaufrenditen für börsennotierte Bundeswertpapiere mit 15- bis
30-jähriger Restlaufzeit.
23
Der VKR ist ein Kontenrahmen für doppisch buchende öffentliche Verwaltungen. Er soll dazu beitragen, das öffentliche Rechnungswesen
bundesweit zu vereinheitlichen.
Drucksache 18/XXXX
– 24 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Weitere Positionen für eine vollständige Vermögensrechnung fehlen. So weist das BMF wie
im Vorjahr darauf hin, dass wesentliche Vermögenspositionen, wie das Immobilienvermögen einschließlich Infrastrukturvermögen sowie das bewegliche Sachvermögen, noch
nicht wertmäßig erfasst sind. Auch geben bereits ausgewiesene Positionen nur bedingt die
tatsächliche Vermögenslage wieder. Da zum Beispiel bei Forderungen die VV-ReVuS nur
Nennwerte vorsehen, bleiben Ausfallrisiken und in der Folge Wertberichtigungen unberücksichtigt. Auch die Schulden sind noch unvollständig. So werden z. B. keine Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen ausgewiesen. Bei den Rückstellungen für durch
den Bund übernommene Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen will das
BMF untersuchen, ob mit dem bisherigen Vorgehen weitere Sachverhalte berücksichtigt
werden können. Bislang sind nur Rückstellungen für Exportkreditgarantien des Bundes,
sogenannte Hermes--Deckungen, enthalten.
Unmittelbare Kapitalbeteiligungen, die bis zum Redaktionsschluss der Vermögensrechnung
keinen Jahresabschluss für das Jahr 2014 vorlegten, wurden nicht in die Vermögensermittlung einbezogen. Deren Bestandsentwicklung im Jahr 2013 wird in einem Anhang
dargestellt. 24
24
Vgl. S. 89 f. der Vermögensrechnung.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Tabelle 1.8
– 25 –
Drucksache 18/XXXX
Übersicht über Vermögen und Schulden
Vermögen
31. Dezember 2014
in Mrd. Euro
I. Immaterielles Vermögen
-*
II. Sachvermögen
-*
III.
Finanzvermögen
darunter:
Kapitalbeteiligungen
Sonder- und Treuhandvermögen
IV.
Vorräte
V. Forderungen und sonstige Vermögensgegenstände
davon: Forderungen gegenüber Kapitalbeteiligungen
Sonstige Forderungen
122,4
(77,1)
(45,3)
-*
34,5
(3,6)
(30,9)
VI.
Wertpapiere
63,1
VII.
Flüssige Mittel
23,7
Vermögen gesamt
243,8
Schulden
I. Kreditmarktverbindlichkeiten einschl. Kassenverstärkungskredite
II. Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen
III.
Verbindlichkeiten gegenüber Kapitalbeteiligungen
IV.
Sonstige Verbindlichkeiten
V. Rückstellungen
davon: Pensionsrückstellungen
Beihilferückstellungen
Rückstellungen für übernommene Gewährleistungen
VI.
-*
24,1
2,3
542,6
(408,6)
(119,3)
(4,2)
Rückstellungen für Schlusszahlungen für inflationsindexierte
Bundeswertpapiere
(5,4)
Rückstellungen für die Sanierung ökologischer Altlasten
(5,2)
Sonder- und Treuhandvermögen
Schulden gesamt
Vermögens-/Schuldensaldo
*
1 136,3
Die Positionen werden gegenwärtig wertmäßig noch nicht ausgewiesen.
63,8
1 769,1
-1 525,3
Drucksache 18/XXXX
– 26 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Erste Erkenntnisse des Bundesrechnungshofes aus einer Prüfung der Aufstellung der
Vermögensrechnung zeigen, dass die weitere Vervollständigung unter den gegebenen
Umständen inhaltlich und technisch an ihre Grenzen stößt. Die benötigten Daten stammen
aus vielen nicht miteinander verbundenen Quellen der Ressorts. Das BMF sammelt die
Daten, klärt deren Plausibilität und fasst die Beiträge der Ressorts weitgehend von Hand
zusammen. Wie zuverlässig die von den Ressorts zugelieferten Daten sind, bedarf weiterer
Untersuchungen. Der gegenwärtige Prozess der Buchführung, des Abschlusses der Bücher
und der Gesamtrechnungslegung über das Vermögen und die Schulden ist insgesamt
fehleranfällig und aufwendig.
Da gegenwärtig wertmäßig nicht über alle Vermögens- und Schuldenpositionen (z. B.
Sachanlagen und Vorräte, weitere Rückstellungen) Buch geführt wird und der derzeitige
Prozess bereits Schwachstellen aufweist, gewinnt der Aufbau einer IT-gestützten integrierten
Buchführung, wie § 73 Absatz 2 BHO sie verlangt, weiter an Bedeutung. Danach hat eine
integrierte Buchführung die Buchführung über das Vermögen und die Schulden mit der
Buchführung über die Einnahmen und die Ausgaben zu verbinden. Dies soll sicherstellen,
dass die Auswirkungen von Zahlungen auf Vermögen und Schulden zuverlässig und konsistent in der Vermögensrechnung und in der Haushaltsrechnung ausgewiesen werden.
Umgesetzt wird dies mit den vorhandenen IT-Systemen derzeit nur bruchstückhaft.
Der Bundesrechnungshof erkennt die Bemühungen des BMF der letzten Jahre an, Datenqualität und Aussagekraft der Vermögensrechnung zu verbessern. Hierdurch kommt es
einer langjährigen Forderung des Bundesrechnungshofes nach. Es bestehen aber Zweifel,
ob mit den vorhandenen technischen Möglichkeiten eine vollständige Übersicht über Bestand und Veränderungen des Vermögens und der Schulden gelingen wird. Der Bundesrechnungshof hält daher weiterhin einen umfassenden Ansatz für erforderlich, um Vermögen und Schulden vollständig und in richtiger Höhe auszuweisen. Das BMF sollte beginnen,
eine flächendeckende IT-gestützte Finanzbuchhaltung im Sinne des § 73 Absatz 2 BHO
aufzubauen, um die technischen Voraussetzungen für eine vollständige Buchführung in der
Bundesverwaltung zu schaffen.
1.11
Sonder-, Zweck- und Treuhandvermögen des Bundes
Die Haushaltsrechnung weist 27 Sonder-, Zweck- und Treuhandvermögen des Bundes
(Sondervermögen) aus. Der Bundesrechnungshof hat Prüfungsfeststellungen zu neun
wesentlichen Sondervermögen getroffen.
1.11.1
Investitions- und Tilgungsfonds
Mit dem zum 2. März 2009 errichtete Sondervermögen „Investitions- und Tilgungsfonds“
(ITF) finanzierte der Bund in den Jahren 2009 bis 2011 zusätzliche Maßnahmen für
19,9 Mrd. Euro 25, um die Konjunktur zu stützen. Entsprechend der gesetzlichen Vorgabe
durften nach dem Stichtag 31. Dezember 2011 zulasten des Sondervermögens keine
Fördermittel mehr ausgezahlt werden. Mit dem Jahr 2012 begann die Abwicklungs- und
Tilgungsphase des ITF. Dementsprechend beschränkten sich auch im Haushaltsjahr 2014
die finanziellen Belastungen des Sondervermögens ausschließlich auf Zinszahlungen
(411,3 Mio. Euro). Ausweislich der Haushaltsrechnung 2014 erzielte der ITF Einnahmen aus
der Erstattung und Verzinsung von nicht zweckgerecht verwendeten Fördermitteln von
3,0 Mio. Euro. Zudem wurde dem Sondervermögen im Einklang mit der in § 6 ITFG getroffenen Tilgungsregelung aus dem Bundesbankgewinn 2013 ein Teilbetrag von 2,1 Mrd.
Euro zugeführt. Dieser Betrag wurde unter Berücksichtigung der sonstigen Einnahmen und
der Ausgaben für den Schuldendienst zu einer Teiltilgung der Verbindlichkeiten des ITF in
einer Größenordnung von 1,7 Mrd. Euro genutzt.
Abweichend von § 6 ITFG wurde durch das Nachtragshaushaltsgesetz 2015 26 festgelegt,
dass der Anteil des Bundes am Reingewinn der Deutschen Bundesbank im Haushaltsjahr
2015 auf 2,9 Mrd. Euro festgesetzt und dem Sondervermögen „Kommunalinvestitions25
26
Vgl. Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Investitions- und Tilgungsfonds“ (ITFG) vom 2. März 2009 (BGBl. I S. 416, 417),
geändert durch Gesetz vom 25. Juni 2009 (BGBl. I S. 1577).
Vgl. Artikel 1 des Nachtragshaushaltsgesetzes 2015 vom 24. Juni 2015 (BGBl. I S. 980).
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
– 27 –
Drucksache 18/XXXX
förderungsfonds“ zugeführt wird. Insoweit wird der ITF im Haushaltsjahr 2015 nicht an der
Gewinnabführung der Deutschen Bundesbank partizipieren.
Das Haushaltsgesetz 2014 27 legt hinsichtlich der Tilgung zudem fest, dass Überschüsse des
Bundeshaushalts zur Leistung von Mehrausgaben bei Kapitel 6002 Titel 624 01 – Zuführungen an das Sondervermögen „Investitions- und Tilgungsfonds“ – dienen. Der nach der
Haushaltsrechnung des Bundes im Haushaltsjahr 2014 entstandene Überschuss von
506 Mio. Euro wurde entsprechend der haushaltsgesetzlichen Regelung im Bundeshaushalt
als Ausgabe gebucht. Aus abschlusstechnischen Gründen konnte die korrespondierende
Gegenbuchung auf der Einnahmenseite des ITF nicht mehr dem Haushaltsjahr 2014 zugeordnet werden. Die Zuführung aus dem Bundeshaushalt wird somit in die Haushaltsrechnung des Sondervermögens für das Jahr 2015 einfließen. Sie dient dort der Finanzierung des Schuldendienstes.
Die haushaltsgesetzliche Tilgungsvorgabe des Jahres 2014 wurde im Entwurf des Zweiten
Nachtragshaushaltsgesetzes 2015 geändert. Soweit sich zum Abschluss des Haushaltsjahres 2015 gegenüber dem Haushalts-Soll per Saldo eine Entlastung des Bundeshaushalts
ergeben sollte, ist dieser Betrag nach der nunmehr vorgesehenen Regelung einer Rücklage
zuzuführen. Diese soll ab dem Jahr 2016 zur Finanzierung der Beteiligung des Bundes an
den Kosten für die steigende Zahl von Asylbewerbern und Flüchtlingen genutzt werden.
Die Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2014 weist für den ITF zum
31. Dezember 2014 einen Vermögensbestand von 2,4 Mrd. Euro aus. Der Bestand an
Schulden verringerte sich nach dieser Rechnung bis zum Jahresende auf 20,9 Mrd. Euro.
Das negative Eigenkapital sank folglich gegenüber dem Vorjahr um 1,7 Mrd. Euro auf
18,5 Mrd. Euro.
1.11.2
Finanzmarktstabilisierungsfonds
Grundlagen
Die Finanzmarktkrise führte ab September 2008 zu Vertrauensverlusten an den Finanzmärkten und zur finanziellen Gefährdung von Unternehmen des Finanzsektors. Im Oktober
2008 verabschiedete der Deutsche Bundestag ein umfassendes Maßnahmenpaket, um die
Finanzmärkte zu stützen. In diesem Zusammenhang richtete er den Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS) ein. Die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA) verwaltet
den Fonds.
Das BMF ist ermächtigt, für den FMS Kredite von bis zu 100 Mrd. Euro aufzunehmen. Mit
diesen Mitteln kann der Fonds z. B. Forderungen aus übernommenen Garantien abdecken,
Risikopositionen erwerben, Institute mit Kapital ausstatten oder sich an Instituten beteiligen. Daneben kann der FMS Instituten Garantien für ihre Schuldtitel bis zu einer Gesamthöhe von 400 Mrd. Euro gewähren. Damit trägt er dazu bei, Liquiditätsengpässe dieser
Institute zu überwinden.
Die FMSA kann zudem Abwicklungsanstalten (sog. Bad Banks) errichten. Deren Aufgabe ist
es, Vermögensgegenstände oder Risikopositionen von in Schieflage geratenen Instituten zu
übernehmen und abzuwickeln. Dies soll es den Instituten ermöglichen, sich von nicht mehr
benötigten Portfolien zu trennen und das eigene Geschäft neu auszurichten.
Stabilisierungsmaßnahmen
Seit Bestehen des FMS erhielten neun Institute Garantien. Dabei lag das Gesamtvolumen
der gezogenen Garantien in der Spitze bei 168 Mrd. Euro. Die Institute zahlten hierfür
Garantie- und Bereitstellungsentgelte von insgesamt fast 2,2 Mrd. Euro an den FMS. Im
Jahr 2013 gaben die Institute die letzten noch ausstehenden Garantien zurück. Keine der
gewährten Garantien fiel aus, sodass dem FMS hieraus keine Verluste entstanden.
Neben der Übernahme von Garantien stärkte der FMS die Eigenkapitalbasis von Instituten
durch Kapitalzuführungen. Am Jahresende 2014 beliefen sich diese Kapitalhilfen auf ins27
Vgl. § 6 Absatz 9 Haushaltsgesetz 2014 vom 15. Juli 2014 (BGBl. I S. 914).
Drucksache 18/XXXX
– 28 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
gesamt 16,8 Mrd. Euro. Die hierfür erforderlichen Kredite nahm die Bundesrepublik
Deutschland – Finanzagentur GmbH auf, die das Schuldenmanagement für den Bund betreibt. Die Kapitalhilfen verteilten sich auf folgende Institute:
Tabelle 1.9
Volumen der gewährten Kapitalhilfen
Kapitalhilfen
Institut
zum
zum
31.12.20 31.12.20
13
14
in Mrd. Euro
Aareal Bank AG
0,3
0,0
Commerzbank AG
5,1
5,1
Hypo Real Estate
(HRE)-Gruppe
9,8
9,8
Portigon AG (ehemals
WestLB AG)
2,0
2,0
17,1a
16,8a
Gesamt
Erläuterung: a Aus den Ursprungswerten berechnet; Rundungsdifferenzen möglich.
Quelle: Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung, Historischer Überblick über die Maßnahmen des Finanzmarktstabilisierungsfonds, Stand: 31. Dezember 2014.
Die Aareal Bank AG zahlte die Stille Einlage von 300 Mio. Euro im Jahr 2014 an den FMS
zurück. Ende 2014 entfielen nahezu 90 % der verbliebenen Kapitalhilfen auf die Hypo Real
Estate (HRE)-Gruppe und die Commerzbank AG. Dabei hielt der FMS 17,2 % der Aktien der
Commerzbank AG. Im Vergleich zum Vorjahr war der Wert dieses Aktienpakets um mehr
als 140 Mio. Euro auf 2,1 Mrd. Euro gesunken. Im April 2015 führte die Commerzbank AG
eine Kapitalerhöhung durch. Weil sich der FMS daran nicht beteiligte, reduzierte sich sein
Anteil an der Commerzbank AG auf 15,6 %.
Die staatlichen Hilfen an die HRE-Gruppe billigte die Europäische Kommission unter der
Auflage, dass das Institut deutlich verkleinert wird. Dadurch sollten mögliche Wettbewerbsverzerrungen abgefedert werden. Zur HRE-Gruppe gehörten die DEPFA und die
Deutsche Pfandbriefbank AG (pbb). Im Mai 2014 entschied der Bund, die DEPFA auf die
FMS Wertmanagement (FMS-WM) zu übertragen und dort abzuwickeln. Die FMS-WM ist
eine Abwicklungsanstalt. Die pbb brachte der Bund im Juli 2015 an die Börse. Der FMS wird
jedoch für mindestens zwei Jahre 20 % der Aktien der pbb halten.
Die stille Beteiligung des FMS von 2 Mrd. Euro an der Portigon AG ist aufgrund der in
Zukunft noch zu erwartenden Verluste vollständig wertberichtigt.
Bislang errichtete die FMSA zwei Abwicklungsanstalten, die Erste Abwicklungsanstalt (EAA)
und die FMS-WM. Die EAA übernahm in den Jahren 2009/2010 und 2012 Portfolien von der
früheren West LB AG (jetzt Portigon AG) mit einem Übertragungsvolumen von 201,9 Mrd.
Euro. Die FMS-WM übernahm im Jahr 2010 Portfolien von der HRE-Gruppe mit einem
Übertragungsvolumen von 174,1 Mrd. Euro. Bis Ende 2014 hatten EAA und FMS-WM ihre
Portfolien um etwa die Hälfte abgebaut.
Wenn die Portfolien abgewickelt sind, werden die Abwicklungsanstalten aufgelöst. Spätestens dann muss der FMS Verluste der Abwicklungsanstalten ausgleichen. Bei der EAA
sind Verluste in erster Linie durch die ehemaligen Anteilseigner der West LB AG – das Land
Nordrhein-Westfalen und die nordrhein-westfälischen Landschafts- sowie Sparkassen- und
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
– 29 –
Drucksache 18/XXXX
Giroverbände – zu tragen. Der FMS haftet hier lediglich nachrangig. Verluste der FMS-WM
trägt der FMS hingegen allein. Dies gilt auch für Verbindlichkeiten der FMS-WM, z. B. für am
Kapitalmarkt aufgenommene Kredite.
Jahresabschluss des FMS
Im Jahr 2014 wurden keine neuen Stabilisierungsmaßnahmen beantragt.
Der FMS schloss das Jahr 2014 mit einem Fehlbetrag von 418,9 Mio. Euro ab. Das negative
Jahresergebnis geht im Wesentlichen auf Zinsaufwendungen sowie die niedrigere Bewertung des Aktienpakets an der Commerzbank AG zurück. Zudem musste der FMS höhere
Rückstellungen für mögliche Verluste der FMS-WM bilden, u. a. weil die Heta Asset Resolution AG (Heta) wegen eines Schuldenmoratoriums Verbindlichkeiten gegenüber der
FMS-WM nicht mehr bediente. Die Heta ist eine Abbaugesellschaft (Bad Bank) im Eigentum
der Republik Österreich. Die FMS-WM hat Klage gegen die Heta eingereicht und fordert die
Rückzahlung der Verbindlichkeiten.
Zum 31. Dezember 2014 belief sich der seit Bestehen des FMS angehäufte Fehlbetrag auf
21,9 Mrd. Euro. Der Fehlbetrag wird fortgeschrieben, bis der FMS aufgelöst wird. Einen
nach der Auflösung verbleibenden Verlust teilen sich Bund und Länder grundsätzlich im
Verhältnis 65:35, wobei die Länder insgesamt höchstens 7,7 Mrd. Euro übernehmen.
Ausblick
Deutsche Institute können noch bis Ende 2015 Stabilisierungshilfen des FMS beantragen.
Die gewährten Hilfen laufen dabei bis zu ihrer Rückführung auch über das Jahr 2015 hinaus.
Ab dem Jahr 2016 werden in der Europäischen Union in Schieflage geratene Institute nach
gemeinsamen Regeln restrukturiert oder falls erforderlich abgewickelt. Dieser sogenannte
einheitliche Abwicklungsmechanismus ist Teil des Maßnahmenpakets zur Schaffung der
europäischen Bankenunion.
1.11.3
Restrukturierungsfonds
Grundlagen
Der Gesetzgeber schuf im Jahr 2011 den Restrukturierungsfonds, damit der Finanzsektor in
erster Linie selbst für die Restrukturierungs- und Abwicklungskosten in finanzielle Schieflage geratener Kreditinstitute aufkommt. Der Fonds dient neben dem FMS der Stabilisierung des Finanzmarktes.
Kreditinstitute sind seit dem Jahr 2011 verpflichtet, Jahresbeiträge zum Restrukturierungsfonds zu leisten (sog. Bankenabgabe). Die FMSA erhebt und verwaltet die Beiträge im
Restrukturierungsfonds; Ende 2014 waren rund 2,3 Mrd. Euro im Fonds. Der Fonds kann
diese Mittel verwenden, um z. B. Darlehen an ein in Abwicklung befindliches Institut
auszureichen oder dessen Vermögenswerte zu erwerben. Zudem kann er Garantien von bis
zu 100 Mrd. Euro gewähren. Wenn die Fondsmittel nicht ausreichen, kann er Sonderbeiträge bei den Instituten erheben sowie Kredite von bis zu 20 Mrd. Euro aufnehmen.
Ausblick
Ab dem Jahr 2016 tritt in der Europäischen Union ein einheitlicher Abwicklungsfonds als Teil
der europäischen Bankenunion an die Stelle des Restrukturierungsfonds. Der europäische
Abwicklungsfonds soll durch Einzahlungen der Institute innerhalb von acht Jahren einen
Kapitalstock von 55 Mrd. Euro erreichen. In der Aufbauphase fließen die Mittel der Institute
dabei je nach Herkunftsland zunächst in nationale Kammern des Fonds. Dadurch wird
sichergestellt, dass Institute, die während der Aufbauphase in Schieflage geraten, vorrangig durch nationale Mittel stabilisiert werden. Die nationalen Kammern sollen bis zum
Jahr 2024 schrittweise vergemeinschaftet und schließlich aufgelöst werden.
Bereits im Jahr 2015 wird die Bankenabgabe in Deutschland nach europäischen Vorgaben
erhoben und anschließend auf die deutsche Kammer des Abwicklungsfonds übertragen.
Während der Aufbauphase können zusätzlich die in den Jahren 2011 bis 2014 im Rest-
Drucksache 18/XXXX
– 30 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
rukturierungsfonds gesammelten Beiträge für eine Übergangsfinanzierung der deutschen
Kammer herangezogen werden.
1.11.4
ERP-Sondervermögen
Das ERP-Sondervermögen bezeichnet ein vom Bund verwaltetes Sondervermögen, das im
Jahr 1953 aus den D-Mark-Gegenwerten der Hilfen des European Recovery Program (ERP)
errichtet wurde. Dieses Programm wurde 1948 auf der Grundlage des Marshallplans bereitgestellt, um den Wiederaufbau der deutschen Wirtschaft nach dem Zweiten Weltkrieg zu
fördern. Seit dem Abschluss der Wiederaufbauphase dienen die ERP-Mittel der allgemeinen
Förderung von Investitions- und Innovationsvorhaben der deutschen Wirtschaft, insbesondere des Mittelstands. Das ERP-Sondervermögen wird vom Bundesministerium für
Wirtschaft und Energie (BMWi) verwaltet. Die Kreditanstalt für Wiederaufbau wickelt das
Förderprogramm ab. Sie fördert Investitionsvorhaben durch Zinsverbilligungen für Förderdarlehen sowie durch die Bereitstellung von Beteiligungskapital.
Das ERP-Sondervermögen darf keine eigenen Kredite am Markt aufnehmen. Im Jahr 2014
leistete es Auszahlungen von 274,8 Mio. Euro, um in früheren Jahren ausgereichte sowie
neu gewährte Förderdarlehen zu verbilligen. Auf die im Jahr 2014 neu abgeschlossenen
Förderkredite entfiel davon ein Anteil von 20,4 Mio. Euro. Das ERP-Sondervermögen blieb
damit im siebten Jahr in Folge deutlich unter der Förderleistung von 339,3 Mio. Euro 28, die
bei der Neuordnung des Sondervermögens im Jahr 2007 als jährliche Zielgröße festgelegt
worden war.
Nach der vom BMWi für das ERP-Sondervermögen erstellten Bilanz erhöhte sich der
Vermögensbestand zum 31. Dezember 2014 um 0,6 Mrd. Euro auf 16,1 Mrd. Euro. Das
Vermögen lag damit um 1,4 Mrd. Euro (9,5 %) über dem fortgeschriebenen Gegenwertaufkommen von 14,7 Mrd. Euro. Dies ist der Wert des Sondervermögens im Jahr 1959
unter Berücksichtigung der Preisentwicklung bis zum Jahr 2014. Da der Vermögensbestand
das Gegenwertaufkommen überschreitet, erfüllte das BMWi den gesetzlichen Auftrag zum
Vermögenserhalt.
1.11.5
Bundeseisenbahnvermögen
Das Sondervermögen Bundeseisenbahnvermögen (BEV) wurde am 1. Januar 1994 errichtet. Heute hat das Sondervermögen insbesondere noch die Aufgaben,
• das der Deutschen Bahn AG zugewiesene verbeamtete Personal zu verwalten,
• die Versorgungsbezüge an Pensionärinnen und Pensionäre festzusetzen und auszuzahlen,
• die betrieblichen Sozialeinrichtungen weiterzuführen und
• Liegenschaften zu verwalten und zu verwerten.
Das BEV hatte im Jahr 2014 Ausgaben von 7,3 Mrd. Euro. 29 Es erzielte eigene Einnahmen
von 1,6 Mrd. Euro. Sie stammen im Wesentlichen aus der Personalkostenerstattung der
Deutschen Bahn AG für ihr zugewiesene Beamtinnen und Beamte. Der Fehlbedarf von
5,4 Mrd. Euro wurde aus dem Bundeshaushalt gedeckt. Im Haushalt 2015 sind hierfür
5,4 Mrd. Euro vorgesehen. Als Gesamtausgaben des BEV sind 7,3 Mrd. Euro veranschlagt.
Im Jahr 2014 zahlte das BEV 3,5 Mrd. Euro Versorgungsbezüge an 163 459 Versorgungsberechtigte. Seit Beginn der Bahnreform im Jahr 1994 ging die Zahl der Versorgungsberechtigten um 78 020 Personen und damit um 32,3 % zurück.
Die zum 31. Dezember 2014 30 ausgewiesenen Aktiva des BEV von 705,2 Mio. Euro umfassen im Wesentlichen:
• Immobilien (315,5 Mio. Euro),
• Finanzanlagen (20 Mio. Euro) und
28
29
30
300 Mio. Euro im Jahr 2007, für die Folgejahre in Höhe der Inflationsraten fortgeschrieben.
Darin sind 0,3 Mrd. Euro Ausgaben für Rentenleistungen für die Renten-Zusatzversicherung der Knappschaft Bahn-See enthalten.
Vgl. S. 38 der Vermögensrechnung.
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
– 31 –
Drucksache 18/XXXX
• aktive Rechnungsabgrenzung für die Januarbezüge (335,9 Mio. Euro).
Der Wert des Immobilienbestandes des BEV verringerte sich von 3,4 Mrd. Euro im Jahr
2000 auf 315,5 Mio. Euro im Jahr 2014. Der Rückgang beruht neben Verkäufen zum
größten Teil darauf, dass das BEV im Jahr 2003 einen Teil der Immobilien einer eigenen
Immobiliengesellschaft des Bundes übereignete, die anschließend veräußert wurde. Daneben hat das BEV die verbliebenen Immobilien im Jahr 2004 neu bewertet. Das BEV ist
gehalten, seinen Immobilienbesitz weiter zu verringern.
Bei der Gründung des BEV im Jahr 1994 waren der Deutschen Bahn AG 116 885 Beamtinnen
und Beamte zugewiesen. Im Jahr 2014 waren es noch 33 265. Dabei handelt es sich um
29 556 zugewiesene, 3 705 zum DB Konzern beurlaubte sowie vier zur Bundesagentur für
Arbeit vorübergehend abgeordnete Beamtinnen und Beamte. Dies sind 83 620 Personen
oder 71,5 % weniger als im Jahr 1994.
Kann die Deutsche Bahn AG aufgrund von Rationalisierungsmaßnahmen Personal nicht
mehr beschäftigen, stehen ihr unter bestimmten Voraussetzungen Ausgleichszahlungen zu.
Ihren Anspruch muss sie im Einzelfall nachweisen. Der Bund gewährte der Deutschen Bahn
AG im Jahr 2014 Personalausgleichszahlungen von 85,4 Mio. Euro, ohne dass er sich diesen
Anspruch im Einzelfall nachweisen ließ. Zuvor erhielt die Deutsche Bahn AG im Jahr 2013
einen pauschalen Betrag von 80 Mio. Euro und in den Jahren 2009 bis 2012 jeweils von
69,7 Mio. Euro. Der Bundesrechnungshof hat die Pauschalabrechnung kritisiert, weil sie
nicht den gesetzlichen Bestimmungen entspricht (vgl. Bemerkungen 2013 – Weitere Prüfungsergebnisse Nr. 4). Der Rechnungsprüfungsausschuss des Haushaltsausschusses des
Deutschen Bundestages forderte am 23. Mai 2014 das Bundesministerium für Verkehr und
digitale Infrastruktur (BMVI) auf, von weiteren Vereinbarungen zur Abgeltung von Ansprüchen aus § 21 Absatz 5 und Absatz 6 des Gesetzes über die Gründung einer Deutschen
Bahn AG ab dem 1. Januar 2015 abzusehen. Stattdessen sollte die Deutsche Bahn AG die
Ansprüche entsprechend den gesetzlichen Regelungen prüfbar nachweisen. Das BMVI
beabsichtigt, zur Umsetzung des o. g. Beschlusses, ein Modell zu entwickeln, das einen
Kriterienkatalog zur Prüfung der Anspruchsberechtigungen, ein handhabbares Prüfverfahren und Aussagen zur finanziellen Abgeltung der von der Deutschen Bahn AG erbrachten
Leistungen enthält.
1.11.6
Erblastentilgungsfonds
Im Sondervermögen Erblastentilgungsfonds sind zusammengefasst:
• Verbindlichkeiten des Kreditabwicklungsfonds und der Treuhandanstalt aus Krediten,
übernommenen Altkrediten und Ausgleichsforderungen,
• Altverbindlichkeiten von Wohnungsbauunternehmen und privaten Vermietern im Beitrittsgebiet nach den Vorschriften im Altschuldenhilfe-Gesetz und
• Altschulden für gesellschaftliche Einrichtungen im Beitrittsgebiet.
Das Sondervermögen startete am 1. Januar 1995 mit einem Schuldenstand von 172 Mrd.
Euro. Aufgrund des Schuldenmitübernahmegesetzes vom 21. Juni 1999 wurden die zu
diesem Zeitpunkt noch bestehenden Schulden von 137 Mrd. Euro in die Bundesschuld
(Einzelplan 32) überführt.
Im Einzelplan 32 betrugen die sonstigen Verbindlichkeiten des Sondervermögens zum
Jahresende 2014 noch 1,5 Mio. Euro. Dem standen Forderungen von 11,6 Mio. Euro gegenüber.
Vor dem Hintergrund des deutlich zurückgegangenen Aufgabenumfangs sowie der nur noch
untergeordneten finanziellen Relevanz des Fonds wird das BMF auf Empfehlung des Bundesrechnungshofes den Erblastentilgungsfonds zum 31. Dezember 2015 auflösen. Ab dem
1. Januar 2016 tritt der Bund in die Rechte und Pflichten des Fonds ein.
1.11.7
Energie- und Klimafonds
Im Zuge des langfristig angelegten Klimakonzeptes der Bundesregierung wurde zum
1. Januar 2011 das Sondervermögen Energie- und Klimafonds (EKF) errichtet. Das Sondervermögen soll zusätzliche Programmausgaben zur Förderung einer umweltschonenden,
zuverlässigen und bezahlbaren Energieversorgung sowie zum Klimaschutz ermöglichen.
Drucksache 18/XXXX
– 32 –
Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
Außerdem werden im Sondervermögen alle Programmausgaben für die Entwicklung der
Elektromobilität zusammengefasst.
Zur Finanzierung erhält der EKF die Erlöse aus der Versteigerung der Berechtigungen
gemäß Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (CO2-Emissionshandel). Die im Jahr 2014
erzielten Preise für CO2-Zertifikate lagen unter der ursprünglichen Prognose, was zu einem
Einnahmeausfall des Fonds führte. Um mögliche Finanzierungsdefizite ausgleichen zu
können, hatte die Bundesregierung im Haushaltsgesetz 2014 erstmals die Möglichkeit eines
Bundeszuschusses an den EKF festgelegt. Die Obergrenze lag bei 655 Mio. Euro, wovon das
BMF als Verwalter des Sondervermögens 499 Mio. Euro in Anspruch nahm. Außerdem löste
es die im Vorjahr gebildete Rücklage von 94 Mio. Euro auf. Gleichzeitig wurden Ausgaben für
den internationalen Klima- und Umweltschutz in die Einzelpläne 23 und 16 des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit verlagert. Ebenso wurden
Ausgaben für die Energie- und Klimaaußenpolitik nun aus dem Einzelplan 05 des Auswärtigen Amtes finanziert. Dies führte insgesamt zu einer finanziellen Entlastung des Sondervermögens von 427 Mio. Euro. Die Gesamtausgaben des EKF lagen bei 1,3 Mrd. Euro
(Vorjahr: 1,0 Mrd. Euro).
Das BMF hatte gemäß den gesetzlichen Vorgaben den bewirtschaftenden Ressorts während
der vorläufigen Haushaltsführung zunächst nur einen Teil der laut Wirtschaftsplan vorgesehenen EKF-Mittel zugewiesen. Bis zur Verabschiedung des Haushalts 2014 und der damit
erst möglichen endgültigen Zuweisung Ende Juli 2014 blieb unklar, in welcher Höhe
letztendlich EKF-Mittel zur Verfügung standen. Neue Verpflichtungsermächtigungen
standen den Ressorts ebenfalls aufgrund der vorläufigen Haushaltsführung erst zu diesem
Zeitpunkt zur Bewirtschaftung zur Verfügung. Dies führte im Jahr 2014 zu einer Planungsunsicherheit sowohl auf Seiten der Bewirtschafter als auch auf Seiten der potenziellen
Auftragnehmer. Mehrere Ressorts wiesen darauf hin, dass sowohl die Aufteilung der Mittel
zwischen Einzelplänen und Sondervermögen als auch die Planungsunsicherheit beim EKF zu
einem erhöhten Verwaltungsaufwand geführt hätten. Das BMF stellte jedoch den Vorteil
heraus, dass durch die gewählte Fondslösung eine stärkere Kommunikation zwischen den
beteiligten Ressorts umgesetzt werde. Dies führe aus seiner Sicht zu einer verbesserten
inhaltlichen Abstimmung im Energie- und Klimabereich.
Der Bundesrechnungshof hatte in den Vorjahren bereits mehrfach seine Bedenken hinsichtlich der Einrichtung des Sondervermögens EKF dargelegt. 31 Aus seiner Sicht stellen Sondervermögen eine Ausnahme vom verfassungsrechtlichen Grundsatz der Einheit des
Haushalts (Artikel 110 Absatz 1 Satz 1 Grundgesetz) dar, mit dem eine Parzellierung des
Bundeshaushalts durch Ausweitung einer aufgabenbezogenen Fondswirtschaft ausgeschlossen werden soll. Daher ist bei der Gründung und Aufrechterhaltung von Sondervermögen ein strenger Maßstab anzulegen.
Ein Sondervermögen kann sinnvoll sein, wenn dort die zu finanzierenden Aufgaben
nachweisbar effizienter als durch eine Mittelveranschlagung im Bundeshaushalt erfüllt
werden können. Für den Bundesrechnungshof ist es unverändert nicht ersichtlich, inwieweit
beim EKF die teilweise Ausgliederung der Haushaltsmittel zu einer besseren Aufgabenerfüllung und effizienteren Bewirtschaftung führt. Auch die Einschätzungen der Ressorts
deuten eher auf das Gegenteil hin. Für einen wirtschaftlichen, transparenten und koordinierten Mitteleinsatz wäre es förderlicher, sämtliche Mittel im Bundeshaushalt zu etatisieren. Es würde zudem die Kontrolle des Parlaments erleichtern, wenn sämtliche Einnahmen und Ausgaben des Bundes in der Haushaltsrechnung des Bundeshaushalts
nachgewiesen würden. Außerdem würde dies auch der beim EKF seit Jahren vorherrschenden Planungsunsicherheit hinsichtlich der finanziellen Umsetzbarkeit von mehrjährigen Projekten entgegenwirken.
Auch die Entwicklungen des EKF im Jahr 2014 bestärken den Bundesrechnungshof in seiner
kritischen Auffassung zu dem Sondervermögen. Mit der Zuweisung eines Bundeszuschusses
wird das Ziel nicht erreicht, die Ausgaben des EKF ausschließlich durch Einnahmen aus dem
31
Stellungnahme des Bundesrechnungshofes vom 4. Juni 2012 zur Öffentlichen Anhörung zum Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung
eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2012, Nr. III. Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2014 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes (Bundestagsdrucksache 18/3300 vom 1. Dezember 2014), Nr. 1.12.7.
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Drucksache 18/XXXX
CO2-Emissionshandel zu finanzieren. Stattdessen findet nun eine teilweise Finanzierung des
EKF aus dem Bundeshaushalt statt. Des Weiteren deutet die im Jahr 2014 umgesetzte
Verlagerung von Programmausgaben für den internationalen Klima- und Umweltschutz sowie
für die Energie- und Klimaaußenpolitik in den allgemeinen Bundeshaushalt darauf hin, dass
die Abgrenzung zwischen Sondervermögen und allgemeinem Haushalt nicht nur nach inhaltlichen Gesichtspunkten, sondern auch nach der Verfügbarkeit finanzieller Mittel vorgenommen wird. Die Bedenken des Bundesrechnungshofes gegen die Fondslösung werden
auch dadurch gestärkt, dass in einem Einzelfall ein Ressort Ausgaben für in Anspruch genommene Projektträgerleistungen in unzulässiger Weise vollständig aus seinem Einzelplan
finanziert hatte. Somit wurde die postulierte strikte Abgrenzung zwischen Sondervermögen
und Haushalt nicht vollumfänglich eingehalten.
Vor diesem Hintergrund sieht der Bundesrechnungshof unverändert keine Notwendigkeit, den
EKF aufrecht zu erhalten.
1.11.8
Zweckvermögen des Bundes bei der Landwirtschaftlichen Rentenbank
Das Zweckvermögen des Bundes bei der Landwirtschaftlichen Rentenbank wurde im Jahr
1952 errichtet, um Ablösungsschuldverschreibungen abzugelten. Daneben sollten im Nachkriegsdeutschland die Agrarstruktur verbessert und die land- und forstwirtschaftlichen
Betriebe gesichert werden. Seine Rechtsgrundlage bildete das Gesetz zur Abwicklung der
landwirtschaftlichen Entschuldung. 32 Die Landwirtschaftliche Rentenbank, eine Anstalt des
öffentlichen Rechts, verwaltet das Zweckvermögen seit dem Jahr 1952 treuhänderisch für
den Bund. Die Aufsicht über die Landwirtschaftliche Rentenbank übt das Bundesministerium
für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) aus.
Nachdem die Ansprüche der Landwirtschaft abgegolten waren, richtete der Gesetzgeber die
Zweckbestimmung des Sondervermögens mit dem Gesetz über das Zweckvermögen des
Bundes bei der Landwirtschaftlichen Rentenbank vom 12. August 2005 (ZweckVG) neu aus.
Seitdem darf das Zweckvermögen zur Förderung von Innovationen in der Landwirtschaft, der
Forstwirtschaft, dem Gartenbau und der Fischerei verwendet werden. Es besteht gemäß § 1
Absatz 1 Satz 1 ZweckVG aus dem Zweckvermögen, das nach § 10 Absatz 3 des Entschuldungsabwicklungsgesetzes gebildet worden ist, und den Mitteln, die nach § 9 Absatz 3 des
Gesetzes über die Landwirtschaftliche Rentenbank (LwRentBkG) dem Zweckvermögen zuzuführen sind. Diese Zuführungen betragen mindestens die Hälfte des jährlichen Bilanzgewinns der Landwirtschaftlichen Rentenbank.
Alle Einnahmen und Ausgaben sowie Verpflichtungsermächtigungen des Zweckvermögens
werden in einem Wirtschaftsplan veranschlagt, der in einer Anlage zum Einzelplan 10 des
Bundeshaushalts dargestellt ist. Zum Jahresende 2014 betrug das Eigenkapital des
Zweckvermögens 109 Mio. Euro (vgl. Tabelle 1.10)
32
Gesetz zur Abwicklung der landwirtschaftlichen Entschuldung vom 25. März 1952 (BGBl. I 1952, S. 203).
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Tabelle 1.10
Übersicht über die Entwicklung des Zweckvermögens in Mio. Euro
Berichtsjahr
Zugeführter
Betraga)
Eigenkapital
des Zweckvermögensb)
2007
5,1
81,1
2008
5,3
85,7
2009
5,4
90,5
2010
5,6
94,5
2011
5,9
97,9
2012
6,1
101,8
2013
6,6
105,5
2014
6,8
109,8
Erläuterungen:
a)
Betrag, den die Landwirtschaftliche Rentenbank dem Zweckvermögen aus ihrem Bilanzgewinn des
Vorjahres gemäß § 9 Absatz 3 LwRentBkG zuzuführen hat.
b)
Jeweils zum Jahresende.
Quelle:
Geschäftsberichte 2007 bis 2014 der Landwirtschaftlichen Rentenbank, abgerufen unter www.rentenbank.de
am 19. August 2015.
Im Jahr 2014 gewährte die Landwirtschaftliche Rentenbank Zuschüsse oder Darlehen von
18,6 Mio. Euro.
Das BMEL sieht die Förderung von Innovationen in der Agrarwirtschaft selbst als einen
Schwerpunkt seiner Fördertätigkeit an. Im Jahr 2014 stellte es hierfür 59 Mio. Euro bereit.
Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrechnungshof empfohlen, das Zweckvermögen
aufzulösen und auf den Bund zu übertragen (vgl. Bemerkung Nr. 25).
1.11.9
Sondervermögen Aufbauhilfe
Das Sondervermögen „Aufbauhilfe“ wurde im Juli 2013 vom Bund mit dem Aufbauhilfegesetz (AufbhG) 33 errichtet. Aus ihm werden Hilfen finanziert zur Beseitigung der im
Zeitraum vom 18. Mai bis zum 4. Juli 2013 durch ein schweres Hochwasser entstandenen,
nicht versicherten Schäden sowie zum Wiederaufbau der zerstörten Infrastruktur in den
betroffenen Ländern.
Aufgrund einer ersten groben Einschätzung der Schäden hat der Bund dem Sondervermögen im Jahr 2013 aus Haushaltsmitteln 8 Mrd. Euro zugeführt. Für die Wiederherstellung
der vom Hochwasser betroffenen Infrastruktur des Bundes waren 1,5 Mrd. Euro, für die
Beseitigung von Hochwasserschäden in den Ländern 6,5 Mrd. Euro vorgesehen.
Die Länder beteiligen sich an der Refinanzierung des Sondervermögens in Höhe der von ihnen
verwendbaren 6,5 Mrd. Euro zur Hälfte, und zwar durch die Änderung der Umsatzsteuerverteilung zwischen dem Bund und den Ländern in den Jahren 2014 bis 2019 sowie durch direkte
ratenweise jährliche Zahlungen von 2020 bis zum Jahr 2033.
Zuständig für die Bewilligung der einzelnen Hilfeleistungen sind, soweit sie nicht den
Bundesbereich selbst betreffen, die Länder. Das Sondervermögen „Aufbauhilfe“ ist zeitlich
nicht befristet. Die Antragsfrist für Hilfsleistungen endete jedoch am 30. Juni 2015. Die
Bewilligungsfrist wurde auf Wunsch der Länder auf den 30. Juni 2016 verlängert.
Das BMF verteilte im Jahr 2013 zunächst eine erste Tranche von rund 3,4 Mrd. Euro aus
dem den Ländern für Bewilligungen zustehenden Teil des Sondervermögens. Auf Initiative
33
Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Aufbauhilfe“ und zur Änderung weiterer Gesetze; (Aufbauhilfefonds-Errichtungsgesetz –
AufbhG, BGBl. I, 2013, Seiten 2401 ff.).
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Drucksache 18/XXXX
der weniger stark betroffenen Länder, die schon frühzeitig ihren Gesamtschaden beziffern
konnten und deren verfügbare Mittel aus der ersten Tranche entsprechend schnell erschöpft waren, stellte das BMF im Jahr 2014 eine zweite Tranche von 1,8 Mrd. Euro für die
Bewirtschaftung durch die Länder zur Verfügung. Die restlichen Mittel in Höhe von 20 %
hielt es zunächst für den Ausgleich von Bedarfsverschiebungen in den Ländern sowie im
Hinblick darauf zurück, dass ggf. nicht alle Mittel benötigt werden. Es will über deren
Verteilung nach Ablauf der Antragsfrist entscheiden, wenn valide Einschätzungen des voraussichtlichen Gesamtbedarfs verfügbar sind.
Der tatsächliche Mittelabfluss blieb bisher hinter den Erwartungen zurück. Im Jahr 2013
wurden nur insgesamt 560 Mio. Euro aus dem Fonds kassenwirksam in Anspruch genommen, im Jahr 2014 insgesamt rund 780 Mio. Euro. Damit waren seit seiner Errichtung im Jahr
2013 bis Ende des Jahres 2014 insgesamt erst 1 336 Mio. Euro aus dem Sondervermögen
abgeflossen. Aus den bis Ende 2014 nicht abgeflossenen Restmitteln sowie aus einem von
der Europäischen Union gewährten Zuschuss, der in Höhe von 40 Mio. Euro im Fonds vereinnahmt wurde, überführte das BMF aufgrund der technisch erforderlichen Jahresabgrenzung eine Rücklage von rund 6,7 Mrd. Euro in das Jahr 2015, aus der die noch anfallenden
Ausgaben gedeckt werden.
Zum bisherigen geringen Mittelabfluss verweist das BMF auf Hinweise der Länder, nach
denen in Zukunft deutlich höhere Mittelabflüsse zu erwarten seien, u. a. da im Bereich der
kommunalen Infrastruktur lange Planungsvorläufe bestünden. Belastbare statistische
Angaben hierzu lägen noch nicht vor, die Länder berichteten jedoch regelmäßig im Rahmen
von Bund-Länder-Treffen mündlich über den Durchführungsverlauf.
Für die durch Flutschäden bedingten Hilfsleistungen werden nach bisherigen Erkenntnissen
wohl geringere Mittel benötigt als ursprünglich geschätzt. Zur Wiederherstellung der Infrastruktur des Bundes werden voraussichtlich rund 115 Mio. Euro benötigt. Belastbare
Zahlen für den voraussichtlichen Mittelbedarf der Länder werden in Vorbereitung der
Verteilung einer dritten Tranche der Hochwasserhilfe an die Länder derzeit noch erhoben.
Die dem Bund zustehenden aber nicht benötigten Mittel des Sondervermögens können nach
dem Gesetz zur Teilauflösung des Sondervermögens „Aufbauhilfe“ vom 15. No-vember
2014 34 bereits vor der Schlussabrechnung des Fonds im Bundeshaushalt vereinnahmt
werden. Aufgrund der unterjährigen Haushaltsentwicklung hat das BMF jedoch davon abgesehen, die im Bundeshaushalt 2014 dazu veranschlagte Einnahme von 1 Mrd. Euro zu
realisieren.
Sofern auch der den Ländern zustehende Teil des Sondervermögens von 6,5 Mrd. Euro
aufgrund geringerer Schäden nicht in vollem Umfang benötigt wird, kann der Bund nach
dem Kommunalinvestitionsförderungsgesetz vom 24. Juni 2015 35 aus diesem Teil der
Mittel auch bereits vor der Schlussabrechnung des Fonds bis zu 1 Mrd. Euro im Bundeshaushalt vereinnahmen. Welche Mittel tatsächlich im Bundeshaushalt vereinnahmt werden
können, steht erst fest, wenn alle genehmigten Anträge abgerechnet sind. Die auf den
Berichten der Länder über die zweckentsprechende Mittelverwendung beruhenden
Schätzungen des BMF zum tatsächlichen Mittelbedarf gehen zwar von geringeren als den
ursprünglich geplanten Beträgen aus. Sie sind aber wegen der noch bis Juni 2015 laufenden
Bewilligungsfrist noch nicht hinreichend belegt.
Gleichwohl erlauben der Bundeshaushalt 2015 Einnahmen von 0,5 Mrd. Euro und der
Entwurf des Bundeshaushalts 2016 weitere Einnahmen von 1,5 Mrd. Euro aus Zuweisungen
aus dem Sondervermögen „Aufbauhilfe“.
1.12
Bundesbetriebe und behördeneigene Kantinen
Das BMF hat der Haushaltsrechnung unter Nr. 3.3 eine Übersicht über die Jahresabschlüsse
der Bundesbetriebe beigefügt (§ 85 Nummer 3 BHO).
34
35
Gesetz zur Teilauflösung des Sondervermögens „Aufbauhilfe“ und zur Änderung der Aufbauhilfeverordnung vom 15. November 2014
(BGBl. I S. 1716).
Gesetz zur Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen (Kommunalinvestitionsförderungsgesetz – KInvFG) vom 24. Juni
2015 (BGBl. I S. 974).
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Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode
In der Vermögensrechnung sind unter Nr. 3.3.1 die Rechnungswerte der Bundesbetriebe
und behördeneigenen Kantinen dargestellt. Die in der nachstehenden Übersicht ausgewiesenen Werte entsprechen dem in den jeweiligen Jahresabschlüssen ausgewiesenen
Eigenkapital.
Tabelle 1.11
Bundesbetriebe und Kantinen 36
Bundesbetriebe und Kantinen
Bestand 01.01.2014
Bestand 31.12.2014
Euro
Bundesmonopolverwaltung
für Branntwein (Verwertungsstelle)
22 365 145
15 597 878
Einzelplan 08
550
1 755
Einzelplan 09
-15 380
-20 229
Einzelplan 10
1 551
0
Einzelplan 14
7 150 561
4 344 430
Behördeneigene Kantinen
36
Vgl. S. 11 f. der Vermögensrechnung.

Budget 2016 auf einen Blick - Bundesministerium für Finanzen

Der deutsche E-Commerce Markt 2015 in Zahlen

PDF - Allianz Deutschland AG

se Grafik des Monats März 2016 1,55 Mrd. € 3,25 Mrd. € TOP 10 4

Aktualisierte Chemie-Kennzahlen für 2015

Organisierte Reisen: Auch im digitalen Zeitalter erfolgreich

Artikel als PDF downloaden - Hans-Böckler

VERBAND DER CHEMISCHEN INDUSTRIE e.V. Chemie

Wichtige Baudaten 2015 - Hauptverband der Deutschen Bauindustrie

Eckwertebeschluss Bundeshaushalt 2017 und Finanzplan bis 2020