Zu viele Köche verderben die Raumplanung

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RPG-Revision zweite Etappe
Zu viele Köche verderben
die Raumplanung
Auf Vorschlag von Bundesrätin Doris Leuthard liegt die zweite Etappe der Revision des Raumplanungs
gesetzes (RPG 2) bis Ende Jahr auf Eis. Die Vernehmlassung endete mit einer vernichtenden Erkenntnis:
Das revidierte Gesetz hat in der vorliegenden Form nur Feinde. Die Vorlage sei zu zentralistisch, unausgereift,
inkohärent, überladen und darüber hinaus überstürzt aufgegleist worden.
Von Patrick Aeschlimann
rischen Hauseigentümerverbands (HEV) und des
Im März 2013 nahm das Schweizer Stimmvolk Gemeindeverbands (SGV) wurde Anfang Mai klar,
die Revision des Raumplanungsgesetzes mit dass RPG 2 einflussreiche Gegner hat. Fast bei62,9 Prozent der Stimmen an. Alle Kantone, läufig wurde dabei erwähnt, dass nach Gespräbis auf das Wallis, stimmten der Vorlage zu. Schon chen zwischen den kantonalen Baudirektoren,
damals war aber klar, dass es mit dieser Teilre- Bundesrätin Leuthard und dem Bundesamt für
vision noch nicht getan ist. In der Raumplanung Raumentwicklung (ARE) noch vor Ende der Verherrscht weiterhin Handlungsbedarf. Ende 2014
nehmlassung entschieden worden war, die geschickte der Bundesrat darum bereits die zweite
Etappe der Revision in die Vernehmlassung - ein
setzgeberischen Arbeiten bis Ende Jahr ruhen zu
lassen. Gemäss Recherchen des Baublatts kam
ehrgeiziger Zeitplan, den das Eidgenössische
dieser Vorschlag von Uvek-Vorsteherin Leuthard
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
selbst. Dies bestätigte das Uvek auf Nachfrage.
Kommunikation (Uvek) von Bundesrätin Doris
Weitere Neuigkeiten gibt es aus Bern vorder-
Leuthard (CVP) aufgestellt hat.
hand nicht: «Die Antworten der Vernehmlassung
Die Kernanliegen sind dabei unbestritten: Das
werden nun gesammelt und ausgewertet,
Kulturland soll besser geschützt werden, die
anschliessend entscheidet der Bundesrat über
Verkehrs- und Energieinfrastrukturen sollen früh-
das weitere Vorgehen. Zu gegebener Zeit wird er
zeitiger auf die Raumentwicklung abgestimmt darüber informieren», heisst es aus dem Uvek.
und die grenzüberschreitende Raumplanung An der Medienkonferenz wurde gesagt, dass nun
gefördert werden, um gegen die Zersiedelung der
eine Findungskommission mit Akteuren aus Bund
Schweiz vorzugehen. Doch gegen Schluss der und Kantonen eruieren soll, wo in der Vorlage OpVernehmlassungsfrist, die am 15. Mai endete, timierungspotenzial herrscht.
wurde immer deutlicher, dass die Revision prak-
Sammelsurium von Einzelinteressen
tisch nur noch Feinde hat. Selbst der Heimatschutz will vom Ansinnen in dieser Form nichts Die Schwierigkeiten von RPG 2 beginnen schon
wissen: «Wir erachten den vorliegenden Entwurf
auf der formalen Ebene. In der Vernehmlassungs-
als unzeitig, nicht ausgegoren und materiell
antwort von Swisscleantech, dem Verband der
verbesserungswürdig», schreibt der Verband in
seiner Stellungnahme.
grünen Wirtschaft, heisst es: «Es fehlt ein ausführlicher erläuternder Bericht, in dem Ausgangslage, Strategie und Grundzüge der Vorlage sowie
An einer gemeinsamen Medienkonferenz der
Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz
der Kantone (BPUK), des Schweizerischen Gewer-
beverbands (sgv), Bauenschweiz, des Schweize-
ihre Auswirkungen auf die verschiedenen Verwaltungsebenen, Umwelt und Wirtschaft aufge-
zeigt werden.» In Anbetracht der Themenbreite
und Fragmentierung der Vorlage erschwere dies
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eine fundierte Beurteilung und erwecke nicht den
wie sie mit RPG 2 vorliege, die Herausforderungen
Anschein eines stimmigen Gesetzesentwurfs.
zur Umsetzung von RPG 1 noch viel schwieriger
Auch der Gemeindeverband kritisiert, dass «eine
und unübersichtlicher, so Germann.
Gesamtsicht nicht auszumachen» sei. Das Gesetz
«Nicht zu Ende gedacht»
wirke »wie ein Sammelsurium von Einzelinteressen und Baustellen».
Tatsächlich will die Gesetzesrevision viel: Laut
Art.1, Abs. 2f dient die Raumplanung neuerdings
etwa auch dazu, «die Integration von Ausländerinnen und Ausländern» zu verbessern. Zudem
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Nicht nur Behörden und Verwaltungen, auch das
Baugewerbe sei momentan mit den Tücken der
Umsetzung von RPG 1 beschäftigt, sagt Hans
Killer, Aargauer SVP-Nationalrat und Präsident
von Bauenschweiz: «Insbesondere im Bereich
Entwicklung nach innen ist die Bauwirtschaft mit
soll die Biodiversität gefördert und günstiger anspruchsvollen Umsetzungsfragen konfrontiert.
Wohnraum geschaffen werden. Alles legitime Mit Aspekten rund um Ersatzneubauten, UmnutAnliegen, doch für viele Beteiligte gehören diese
zungen oder verdichtete Bauweise setzen sich
nicht in ein Rahmengesetz für die Raumplanung.
gegenwärtig die Planer intensiv auseinander, aber
«Der Bogen wurde eindeutig überspannt», sagt auch Bauhaupt- und Ausbaugewerbe sind hier
Heinz Tännler, Zuger SVP-Regierungsrat und mit neuen Herausforderungen beschäftigt.» Die
Raumplanungsdelegierter der BPUK.
Ungeklärte Fragen zu RPG 1
zweite Etappe der RPG-Revision biete hierzu keine
Hilfestellung an. Im Gegenteil greife sie übereilt
und unausgereift ein riesiges Feld an weiteren
Am meisten Kritik müssen die Verantwortlichen
Themen wie Bauen ausserhalb der Bauzone, Kul-
im Uvek für den Zeitplan einstecken. Aufgrund
der ersten Etappe der Revision des Raumpla-
turlandschutz, Nutzung des Untergrunds, Verkehrs- und Infrastrukturplanung, Planen in funk-
nungsgesetzes müssen die Kantone ihre Richt- tionalen Räumen sowie sozial- und integrationspläne überarbeiten. Vom Bund genehmigt sind politische Massnahmen auf. Killers klares Fazit:
bisher aber erst die neuen Richtpläne der Kan- »Die Vorlage ist überladen, unausgegoren und
tone Basel-Stadt, Genf und Zürich. Heinz Tännler nicht zu Ende gedacht.» Vor Erarbeitung einer
mahnt deshalb: «Die Verwaltungen, die kantona-
neuen Revisionsvorlage müsse erst eine breit
len Parlamente und die Gemeindeversammlun-
abgestützte Grundsatzdiskussion geführt werden.
gen sind gegenwärtig mit dem neuen Raumplawollen und müssen ihre Ressourcen darum erst
Killer: «Die zweite Revisionsetappe des RPG
wurde in die Vernehmlassung geschickt, bevor
politisch die Frage diskutiert wurde, wohin die
für die Umsetzung von RPG 1 einsetzen.» Hektik
Reise gehen soll.»
nungsrecht beschäftigt. Kantone und Gemeinden
sei deshalb fehl am Platz: «Es geht nichts verlo-
Ein besonderer Dorn im Auge ist dem Präsi-
ren, wenn wir noch etwas abwarten», so Tännler.
dent von Bauenschweiz die fehlende übergeord-
Ins gleiche Horn bläst Hannes Germann,
nete Interessenabwägung in der Raumplanung:
Schaffhauser SVP-Ständerat und Präsident des
Gemeindeverbands. Viele praktische Fragen zu
«Grundsätzlich sollte keinem Einzelinteresse ein
absoluter Vorrang eingeräumt werden. Diesem
RPG 1 seien sowohl auf kantonaler als auch auf
Grundsatz wird aber leider nicht konsequent
kommunaler Ebene noch ungelöst: «Wie sollen nachgelebt.» Mit RPG 2 würde dies noch schlimBauzonen innerhalb einer Gemeinde, zwischen mer werden, befürchtet Killer. Es gebe schon
Gemeinden und gar zwischen Kantonen abge- heute zahlreiche Fälle, bei denen das Erstellen
von Gebäuden verunmöglicht werde, weil bestimmte Richtwerte nicht eingehalten werden
Gesetze? Oder reichen vertragliche Lösungen?»
können. «Nicht selten wäre aber genau dort das
tauscht werden? Braucht es hierfür kantonale
Solange solche Vollzugsfragen nicht geklärt seien,
würden mit einer sehr breit aufgefassten Revision,
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Errichten von Wohn- oder Geschäftshäusern sinn-
voll, weil so vorhandene Baulücken geschlossen
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werden könnten.» Bauenschweiz fordert daher
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umso schwerer wiegt.»
vor einer weiteren RPG-Revision erst eine Unter-
Die Kantone monieren, was bei nationalen
suchung, inwiefern Bestimmungen von Sektoral-
Raumplanungsvorlagen immer ein Kritikpunkt ist:
gesetzgebungen wie Umweltschutz-, Gewässer-
die Zentralisierungstendenz. «Raumplanung ist
schutz-, oder Natur- und Heimatschutzgesetz nicht eine Kompetenz des Bundes und auch nicht
die Raumplanung beeinträchtigen oder gar über- eine Verbundaufgabe, sondern Sache der Kantone. Der Bund kann grundsätzlich nur den Rahsteuern.
Um die Planungssicherheit sorgt sich der men festlegen», macht Heinz Tännler klar. Davon
Zürcher SVP-Nationalrat und Präsident des Haus-
komme der Bund mit RPG 2 aber noch stärker ab
eigentümerverbands Schweiz (HEV), Hans Egloff:
als bisher schon: «Er regelt Dinge, die die Kan-
«Die geplante zweite Revisionsetappe zöge Rechts-
tone heute schon machen können, etwa die Pla-
änderungen auf allen Ebenen nach sich. Sie würde
nung des Untergrunds. Er macht Vorgaben zur
die Bauherren und Investoren weiter verunsichern
und die Umsetzung der ersten Etappe hemmen.»
Organisation der Kantone, zum Beispiel bezüglich
der Baupolizei bei Bauten ausserhalb der Bauzonen, also etwas, das dem Bund verfassungsrecht-
Denn: «Fehlende Planungssicherheit bedeutet
lich nicht zusteht. Er sieht Ersatzmassnahmen vor,
weniger Investitionen in Umbau- und Neubaumit denen er die Planungskompetenz der Kanprojekte, weniger Ersatzneubauten und weniger
tone übersteuern will, so etwa bei den funktionaenergetische Sanierungen.» Speziell stört sich
Egloff an der Bestimmung, dass die «Nutzung des
Untergrunds» nachhaltig sein muss: «Aus diesem
neuen Planungsgrundsatz lässt sich ein allgemei-
nes Planungserfordernis ableiten, aus dem sich
hohe Abklärungskosten und teure 3D-Planungen
ergäben. Die Bestimmung würde zusätzliche
Vorschriften und Auflagen nach sich ziehen. Die
bauliche Nutzung des privaten Grundeigentums
len Räumen.»
Auch der Hauseigentümerverband kritisiert die
«Entmachtung der Kantone»: «Neue Institutionen,
und Hierarchieebnen wie die funktionalen Räume,
welche ohne demokratische Legitimation in der
Raumplanung vollendete Tatsachen schaffen,
nehmen die Planung von den Betroffenen weg.
Die Zusammenarbeit muss sich von unten entwi-
ckeln und kann nicht von oben verordnet werim Untergrund, etwa beim Bau von Erdsonden
den», sagt Hans Egloff. Raumplanung könne nur
oder der Unterkellerung für Tiefgaragen, würden
wirksam sein, wenn sie durch die Bevölkerung
zusätzlich erschwert oder gar verhindert.» Auch
vor Ort mitgetragen werde. Es sei daher zentral,
Egloffs Fazit ist daher vernichtend: «Die neuerliche Revision des Raumplanungsgesetzes bringt
für die bestehenden Herausforderungen der
Verdichtung keine Lösungen, sondern schafft
zusätzliche Probleme und Behinderungen.»
Entmachtung der Kantone?
dass die Gestaltung des Raumes durch demokra-
tisch legitimierte Instanzen bestimmt werde.
«Diese ist im geltenden Raumplanungsrecht
durch Regierung, Parlament und Bevölkerung
vorgesehen und muss unbedingt so bleiben.»
Dieser Kritik widerspricht das Uvek: «Der Vor-
In der föderalistisch aufgebauten Schweiz ist wurf, wonach der Bund bei der Raumplanung in
Raumplanung primär Sache der Kantone. Der die Hoheit der Kantone eingreifen möchte, trifft
Bund erlässt lediglich ein Rahmengesetz. Für den nicht zu», sagt Sprecher Harald Hammel auf
Gemeindeverband geht RPG 2 jedoch viel weiter, Anfrage.
wie Hannes Germann ausführt: «In der vorliegen-
den Fassung verliert das RPG materiell komplett
Gemeinsame Interessen vorhanden
den Charakter eines Rahmengesetzes. Auch in
Trotz aller Unzufriedenheit mit RPG 2 gibt es
formeller Hinsicht ist der Detaillierungsgrad des
Gesetzes äusserst bedenklich, was vor dem Hin-
tergrund des Charakters eines Rahmengesetzes
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durchaus Ansatzpunkte für ein gemeinsames Vor-
gehen der verschiedenen Akteure in der Raum-
planung: «Der Schutz des Kulturlandes, insbe-
sondere der Fruchtfolgeflächen wie auch das
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Bauen ausserhalb der Bauzonen, können ausser- kommt: Mit der Zweitwohnungsinitative enthalb einer Gesetzesrevision thematisch vertieft standen zusätzliche Unsicherheiten in Kanto-
werden», heisst es in einer gemeinsamen Me-
nen und Gemeinden - und diese haben direkte
dienmitteilung von SGV, sgv, BPUK, HEV und Bau-
Auswirkungen auf die Bauwirtschaft. Es ist im
enschweiz. Dabei seien insbesondere die Wech-
Sinne der Rechtssicherheit (und diese ist be-
selwirkungen zur ersten Revisionsetappe und
kanntlich eine der Stärken unseres Landes)
die Vollzugstauglichkeit besonders zu berück- sicherlich weise, nun erst einmal die Auswirsichtigen. Zudem müssten die wirtschaftlichen kungen dieser neuen VerfassungsbestimEntwicklungsmöglichkeiten in der Weiterentwick-
mungen, Gesetze und Verordnungen auf allen
lung der Raumplanung genauso stark gewichtet föderalen Ebenen abzuwarten. Ansonsten wird
werden wie das «Schützen und Bewahren «, heisst nach RPG 2 schon bald einmal RPG 3 folgen
es weiter.
müssen, um Fehlentwicklungen und Kompli-
Fest steht: Die Raumplanung wird Politik, Verwaltungen und Wirtschaft auch in den kommen-
kationen, die von den tiefgreifenden Ände-
den Jahren stark beschäftigen. Bleibt zu hoffen,
korrigieren. Denn ein Gesetz ist solange toter
dass zwischen der ersten und der zweiten RPG-
Buchstabe, bis es umgesetzt worden ist.
Revision weniger Zeit verstreicht als zwischen der
rungen im Raumplanungsrecht ausgehen, zu
Fragwürdig sind auch die verschiedenen
Implementierung des Gesetzes und der ersten sachfremden Elemente, die sich in RPG 2 einRevision. Da dauerte es nämlich 33 Jahre - die geschlichen haben. Die Integration von Ausdringenden Probleme in der Gestaltung unseres ländern oder die Förderung der Artenvielfalt
Lebensraums lassen sich aber wohl kaum bis sind berechtigte Anliegen, haben aber im
Raumplanungsgesetz nichts verloren. Dafür
zum Jahre 2046 aufschieben.
gibt es etwa ein Ausländergesetz oder einen
Gut Ding will Weile haben
Es kommt selten vor, dass sich Kantone, Ge-
meinden, Hauseigentümer, Gewerbe, Bauwirtschaft, Architekten, Planer und sogar der
Heimatschutz einig sind. Bei der Ablehnung
von RPG 2 ist aber genau dies der Fall. Diesen
geballten Widerstand muss man in Bern ernst
nehmen - und mit dem Marschhalt hat Bundesrätin Leuthard das auch getan.
Es ist bei allem Verständnis für die Notwen-
digkeit eines griffigen Raumplanungsgesetzes
und der mannigfaltigen Herausforderungen
Aktionsplan Biodiversität, den das Bafu gegen-
wärtig erarbeitet. Würde eine Volksinitiative
solche Forderungen vermischen, würde schnell
der Ruf laut werden, dies verstosse gegen den
Grundsatz der «Einheit der Materie «.
Es gilt nun, das Bauen ausserhalb der Bau-
zonen und die Herausforderungen im Zusam-
menhang mit den Fruchtfolgeflächen separat
anzuschauen und zu regulieren. RPG 2 ist
wichtig, eilt aber nicht. Schnellschüsse waren
in der Raumplanung noch nie erfolgreich.
Kommentar von Patrick Aeschlimann
in diesem Bereich schwer nachzuvollziehen,
warum nur wenige Monate nach Inkrafttreten
der ersten RPG-Revision bereits die zweite
Etappe in die Vernehmlassung geschickt
wurde. Denn noch ist kaum abzuschätzen, welche Probleme RPG 1 in der Praxis verursacht.
Die meisten Kantone sind noch mit der Revi-
sion ihrer Richtpläne beschäftigt. Was diese
dann für die Gemeinden bedeuten, die gege-
benenfalls auch Rückzonungen vornehmen
Die zweite Revisionsetappe des RPG
wurde in die Vernehmlassung geschickt,
bevor politisch die Frage diskutiert wurde,
wohin die Reise gehen soll.»
Hans Killer, Präsident Bauenschweiz
müssen, steht noch in den Sternen. Hinzu
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33 Jahre bis zur ersten RPG-Revision
Der erste Versuch, Elemente der Raumplanung
Jahre, in der Phase der Hochkonjunktur vor der
in der Bundesverfassung zu verankern, schei-
Ölkrise, Bevölkerung und Politik derart in Auf-
terte 1962 an der Urne. Das von SP und Ge-
ruhr versetzt, dass die Kantone verpflichtet
werkschaftsbund lancierte «Volksbegehren
wurden, im Eilverfahren provisorische Schutz-
gegen die Bodenspekulation» zerbrach am bür-
zonen auszuscheiden, in denen nicht mehr
gerlichen Widerstand gegen die vorgesehenen
gebaut werden durfte. Der dringliche Bundes-
Enteignungsmöglichkeiten in der Vorlage. 1969
beschluss nahm die Hürde Parlament damals
wurde dann eine entschärfte Version mit Eigen-
mit Leichtigkeit und wurde bis 1980 jeweils
tumsgarantie angenommen.
jährlich verlängert.
damals für eine Mehrheit der Stimmenden, zu
Der Gewerbeverband und der Hauseigen-
zentralistisch und zu wirtschaftsfeindlich. Fünf
tümerverband waren schon damals gegen die
Jahre später wurde schliesslich eine leicht
entschärfte Version angenommen.
Revision. Letztlich setzten sich die Argumente
der Befürworter durch: Zersiedelung und un-
Seit 1972 existierte jedoch ein dringlicher
Bundesbeschluss zur Raumplanung. Damit
nötigen Landverbrauch stoppen, den Bauern
ausreichend Kulturland sichern, Natur- und
sollten «Bauwut, Zersiedelung und Bodenspe-
Kulturlandschaften bewahren sowie mehr be-
kulation» in die Schranken gewiesen werden.
zahlbaren Wohnraum in die Zentren und neues
Diese Probleme hatten zu Beginn der 70er-
Leben in die Dorfkerne bringen.
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fast komplettzerstört und -
gelehnt. Zu technokratisch war die Vorlage
sion wurde von den Stimmbürgern 1974 ab-
RPG 2 ist vorerst sistiert. Wie
*weiter mit der Raumplanung in
der Schweiz? Im Bild: Die Stadt
La Chaux-de-Fonds wurde
1794 durch eine Feuersbrunst
Im März 2013 stimmten alle Kantone, bis
auf das Wallis, einer Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG 1) zu. Alle Parteien, ausser SVP und FDP, befürworteten die Vorlage.
Ist heute eine der wenigen auf
dem Beissbrett geplanten
Orte der Schweiz.
Das dazugehörige Raumplanungsgesetz trat
erst am 1. Januar 1980 in Kraft. Eine erste Ver-
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Wo darf was gebaut werrden?
Eine Frage, die auch in Küssnacht
am Rigi SZ zu reden gibt.
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Bautenausserhalb
ausserhalbder
der
im
Bauzonen gibt es in
Bauzonen
in der
der Schweiz.
Schweiz.;
Esherrscht
herrschtHandlungsbedarf.
Handlungsbedarf. (Symbolbild)
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