Staatliche Beihilfe zugunsten der italienischen Bank

Europäische Kommission - Factsheet
Staatliche Beihilfe zugunsten der italienischen Bank Banca Tercas und des
Finanzsektors insgesamt – Häufig gestellte Fragen
Brüssel, 23. Dezember 2015
Nach einer eingehenden Prüfung ist die Europäische Kommission zu dem Ergebnis
gekommen, dass die Unterstützung der Banca Tercas durch das italienische gesetzliche
Einlagensicherungssystem eine unter den vorliegenden Umständen mit dem Binnenmarkt
unvereinbare staatliche Beihilfe darstellt.
Siehe auch Presseerklärung.
1. Warum gilt der Rückgriff auf Mittel aus dem obligatorischen italienischen
Einlagensicherungssystem zur Unterstützung der Banca Tercas als unzulässige staatliche
Beihilfe?
Einlagensicherungssysteme sind im EU-Recht vorgeschrieben, um sicherzustellen, dass Einleger
ausgezahlt werden, wenn eine Bank liquidiert wird und aus dem Markt ausscheidet. In diesem Fall liegt
keine staatliche Beihilfe vor. Wenn jedoch ein obligatorisches Einlagensicherungssystem über diese
Auszahlungspflicht hinaus eine in Schwierigkeiten geratene Bank unterstützt, können die EUBeihilfevorschriften Geltung erlangen.
Mittel aus privaten Quellen können nämlich staatliche Beihilfen beinhalten, wenn sie unter öffentliche
Kontrolle gelangen, bevor sie einem bestimmten Unternehmen gewährt werden, und die
Entscheidung über diese Mittelverwendung dem Staat zugerechnet werden kann. Dies ist ein fest
verankerter Grundsatz in der EU-Rechtsprechung. Die zugrunde liegende Logik ist einfach – ansonsten
wäre es einfach, die EU-Beihilfenkontrolle und den mit ihr verbundenen Schutz für die Steuerzahler und
den fairen Wettbewerb zu umgehen.
Es ist wichtig hervorzuheben, dass Mittel, die als staatliche Beihilfen zu betrachten sind, zulässig sein
können, um in Schwierigkeiten geratene Geldinstitute zu unterstützen. Allerdings müssen die
Maßnahmen mit den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen und der Richtlinie zur Festlegung eines
Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (BRRD)
vereinbar sein. Die Kommission hat frühere Interventionen von Einlagensicherungssystemen in einigen
Fällen in Italien, Spanien und Polen genehmigt.
Nach einer eingehenden Prüfung kam die Europäische Kommission im Falle der Banca Tercas zu dem
Schluss, dass die Intervention des Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD) eine staatliche
Beihilfe beinhaltet, die Banca Tercas aus folgenden Gründen einen Vorteil gegenüber ihren
Wettbewerbern verschaffte:
- Die Mittel des Einlagensicherungssystems sind unter staatlicher Kontrolle – Der FITD
finanziert sich aus Beiträgen privater Banken, die nach nationalem Recht zur Beitragsleistung
verpflichtet sind. Die Mitgliedschaft im FITD sowie Beitragszahlungen zu seinen Maßnahmen sind
für italienische Geschäftsbanken obligatorisch.
- Der Beschluss zur Unterstützung der Banca Tercas ist dem Staat zuzurechnen – Der FITD
hat ein öffentliches politisches Mandat und wird über seine Lenkungsstruktur vom Staat
kontrolliert. Der Beschluss zur Gewährung der Beihilfe war von der Bank von Italien ausdrücklich
genehmigt worden.
Unter den vorliegenden Umständen könnten die Beihilfemaßnahmen zugunsten der Banca Tercas nicht
als mit den EU-Beihilfevorschriften vereinbar angesehen werden, weil Italien keinen
Umstrukturierungsplan vorgelegt hat, der Grundsatz der Lastenteilung missachtet wurde und die mit
der Beihilfe verbundenen Wettbewerbsverzerrungen nicht angemessen eingegrenzt wurden.
2. Wie kann eine notleidende Bank unterstützt werden?
Mit den strengeren Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen für Banken und andere Kreditinstitute
nach der Eigenkapitalverordnung und –richtlinie („CRR“/„CRD IV“) soll vor allem das Risiko, dass
Banken in Schwierigkeiten geraten, verringert werden.
Sollten Banken dennoch in Schwierigkeiten geraten:
-
Wenn andere Banken beschliessen, im Rahmen einer rein privaten Aktion tätig zu werden,
fällt dies nicht in den Anwendungsbereich der EU-Beihilfevorschriften.
Die EU-Vorschriften sehen im Übrigen verschiedene Instrumente für Mitgliedstaaten vor, mit
denen sie Bankausfällen begegnen und die Finanzstabilität aufrecht erhalten können. Es ist Sache
der nationalen Abwicklungsbehörde zu entscheiden, welche Instrumente genutzt
werden (für das Euro-Währungsgebiet ab dem 1. Januar 2016 der Ausschuss für die einheitliche
Abwicklung). Aufgabe der Kommission ist es sicherzustellen, dass alle etwaigen von den nationalen
Behörden ergriffenen Maßnahmen mit den EU-Beihilfevorschriften im Einklang stehen.
a. Lösung ohne staatliche Beihilfen - „private Lösung“
-
Wenn sich Banken für ein rein privates Vorgehen entscheiden, bei dem allein auf freiwillige, ohne
staatliche Einflussnahme geleistete Beiträge des privaten Sektors zurückgegriffen wird, handelt es sich
nicht um eine staatliche Beihilfe. Ein solches Vorgehen fällt nicht in den Anwendungsbereich der EUBeihilfenkontrolle.
Nach den der Kommission vorliegenden Informationen hat der FITD inzwischen seine Mitglieder
befragt, ob sie bereit wären, die Banca Tercas freiwillig zu unterstützen, ohne dass der italienische
Staat eingreift. Unter diesen Voraussetzungen wären diese Mittel nicht als staatliche Beihilfe an die
Banca Tercas zu betrachten.
b. Mit den Beihilfevorschriften vereinbare Lösung
Wenn eine staatliche Unterstützung notwendig ist, muss die für die Abwicklung zuständige Behörde
darüber befinden, ob das notleidende Geldinstitut nach den einschlägigen Insolvenzverfahren
abgewickelt wird oder seine Rettung im öffentlichen Interesse liegt.
Etwaige Beihilfen müssen mit dem EU-Beihilferecht und der BRRD vereinbar sein. Dabei spielt es keine
Rolle, ob die eingesetzten Mittel aus dem nationalen Abwicklungsfonds, der Einlagensicherung oder
direkt aus dem Staatshaushalt kommen.
3. Was bedeutet es, wenn die Abwicklung eines Geldinstituts beschlossen wird.
In einem solchen Fall schreitet die für die Abwicklung zuständige Behörde zur Umstrukturierung des
Geldinstituts und verwendet dafür die in der BRRD vorgesehenen Abwicklungsinstrumente. Dadurch
soll gewährleistet werden, dass kritische Funktionen aufrecht erhalten werden, die finanzielle Stabilität
gewahrt bleibt und die Rentabilität des Geldinstituts insgesamt oder in Teilen wiederhergestellt wird,
während die verbleibenden Teile das gewöhnliche Insolvenzverfahren durchlaufen. Ziel des Verfahrens
ist es, die Abwicklungskosten für den Staat und die Steuerzahler zu minimieren.
Abwicklung heißt nicht automatisch, dass das ganze Geldinstitut einem Insolvenzverfahren unterzogen
wird. Es werden zumeist rentable Sparten von unrentablen getrennt und nur die letzteren werden
abgewickelt. Die rentablen Sparten werden umstrukturiert und können ihre Geschäftstätigkeit
entweder als Kernbank fortsetzen (wie vor kurzem im Fall der MKB in Ungarn) oder an ein gesundes
Geldinstitut verkauft werden (wie vor kurzem im Fall der Banif in Portugal). Nur wenn sich eine solche
Lösung als unmöglich erweist, wird das gesamte Geldinstitut liquidiert und in einem geordneten
Verfahren vom Markt genommen. (Weitergehende Informationen im Factsheet zur BRRD)
4. Welches sind die Beweggründe für eine Lastenverteilung/ der „Bail-in“-Grundsätze?
Wiederholte Bankenrettungen haben zu einem Anstieg der öffentlichen Schulden und einer sehr
starken Belastung der Steuerzahler geführt, was die Staatsschuldenkrise noch weiter verschärft hat.
Im Zeitraum von Oktober 2008 bis Dezember 2012 wurden Beihilfen in Form von Rekapitalisierungen
und Maßnahmen für wertgeminderte Aktiva in einer Höhe von insgesamt 591,9 Mrd. EUR bzw. 4,6 %
des BIP 2012 der EU genehmigt.
Die Lastenteilung und Rekapitalisierung durch Beteiligte führen zu einem Schutz der Steuerzahler und
der öffentlichen Haushalte und tragen zum Aufbrechen der negativen Rückkopplung zwischen Staat
und Banken bei. Gleichzeitig wird das Fehlverhaltens-Risiko angegangen und die
Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt aufrechterhalten. Sie gewährleisten zudem, dass Personen,
die von ihren Anlagen profitiert haben, d. h. die Eigentümer und Gläubiger der Bank, bei einer Krise die
Verluste tragen. Das Einschreiten der öffentlichen Hand ist nur als letztes Mittel denkbar.
Kundeneinlagen unter 100 000 EUR werden stets in vollem Umfang geschützt.
5. Wie wird mit Anlegern verfahren, die sich darauf berufen, nicht gewusst zu haben, dass
sie in Finanzinstrumente investierten, die bei einer Abwicklung zur Rekapitalisierung
herangezogen werden?
Alle Anleger - vor allem aber Kleinanleger - sollten angemessen über potenzielle Risiken bei ihrer
Anlageentscheidung zugunsten eines Finanzinstruments informiert werden. Die Richtlinie über
Märkte für Finanzinstrumente (MiFID 1) schreibt vor, dass Wertpapierfirmen Kunden Informationen
über Finanzinstrumente zukommen lassen, einschließlich geeigneter Leitlinien und Warnhinweise zu
den Risiken, so dass sie die Art und Risiken der Wertpapierdienstleistung und des speziellen
Finanzinstrumenttyps verstehen können. Alle Informationen, die die Wertpapierfirma an Kunden
richtet, müssen redlich, eindeutig und nicht irreführend sein. Die Durchführungsrichtlinie zur MiFID gibt
im einzelnen Aufschluss über die erforderlichen Angaben für „ Kleinanleger“ oder Verbraucher; folglich
sind sie besser geschützt. Die EU-Vorschriften wurden in allen 28 EU-Mitgliedstaaten in innerstaatliches
Recht umgesetzt. Sie sind für die Geldinstitute und ihre Geschäftsführungen verbindlich; diese
wiederum werden von den zuständigen Aufsichtsbehörden kontrolliert.
Ihre Durchsetzung ist in erster Linie Sache der Mitgliedstaaten. Ein Mitgliedstaat kann im Einklang mit
dem Beihilferecht ein Schiedsverfahren einrichten, das Kleinanlegern die Rückforderung ermöglicht,
wenn sich Geldinstitute beim Verkauf von Wertpapieren falsch verhalten haben.
6. Wie steht es um die Interventionen der Mitgliedstaaten in Form von
Vermögensverwaltungsgesellschaften (sogenannte „Bad Banks“)?
„Bad Banks“ können mit und ohne staatliche Beihilfen geschaffen werden. Der Mitgliedstaat hat über
die Art der Intervention zu entscheiden.
Ohne staatliche Beihilfe – Beschließt ein Mitgliedstaat, bei einer Bank wie ein privater Investor zu
intervenieren, so stellt dies keine staatliche Beihilfe dar. Es gibt zwei Wege: Die Maßnahme ist
beihilfefrei, wenn die „Bad Bank“ auf eine Weise gegründet wird, bei der keine öffentlichen Mittel
fließen. Oder, im Falle von „Bad Banks“, die durch öffentliche Mittel unterstützt werden, müssen die
Darlehen zu Marktpreisen übertragen werden (d. h. zu Preisen, die ein privater Kapitalgeber verlangen
würde). Ziel in beiden Fällen ist es, zu gewährleisten, dass der Staat keine größeren Risiken als ein
privater Anleger trägt.
Mit staatlicher Beihilfe – Werden Vermögenswerte hingegen über dem Marktpreis auf die „Bad Bank“
übertragen, stellen sie eine staatliche Beihilfe dar, die nur im Abwicklungsfall der Bank im Einklang mit
den EU-Beihilfevorschriften und den einschlägigen BRRD-Anforderungen durchgeführt werden kann.
Bad Banks können für ein oder mehrere spezifische Geldinstitute eingerichtet werden (wie
beispielsweise vor kurzem in den Fällen MKB in Ungarn und Banca Marche, Banca Etruria, Carife und
Carichieti in Italen) oder als Systembanken (wie SAREB in Spanien oder NAMA in Irland).
7. Warum brauchen wir die Kontrolle der staatlichen Beihilfen für den Finanzsektor?
Staatliche Beihilfen für Banken können - wie Beihilfen für jedes andere Unternehmen auch - den
Wettbewerb ernsthaft verfälschen. Vor dem Hintergrund der Finanzkrise hat die Europäische
Kommission spezifische Vorschriften für den Finanzsektor auf der Grundlage verabschiedet, dass
Beihilfen nur ausnahmsweise gestattet werden sollten, um einen Zusammenbruch des Bankensektors
zu verhindern und beträchtliche Störungen im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats zu beheben
Die EU-Beihilfevorschriften schaffen daher eine Balance: sie ermöglichen Mitgliedstaaten, eine Bank in
Schwierigkeiten zu unterstützen, stellen aber auch sicher, dass 1) ein möglichst geringer Betrag
öffentlicher Gelder verwendet wird, 2) dieser Betrag sinnvoll verwendet wird, um den Bedarf an
weiteren Beihilfen zu verhindern und 3) Wettbewerbsverzerrungen in Grenzen gehalten werden. So
können staatliche Beihilfen insbesondere nur dann genehmigt werden, wenn:
- die Verwendung von Steuergeldern durch geeignete Maßnahmen zur Lastenverteilung
beschränkt ist – dies erfordert eine Beteiligung der Bank, ihrer Eigentümer und Gläubiger an den
Bankinsolvenzkosten vor einer Inanspruchnahme der Steuerzahler;
- Banken die erforderliche tiefgreifende Umstrukturierung zur Wiederherstellung der
langfristigen Rentabilität ohne weitere staatliche Unterstützungsmaßnahmen auf der Grundlage
eines Umstrukturierungsplans vornehmen, oder – falls dies nicht möglich ist – abgewickelt werden
und geordnet aus dem Markt ausscheiden;
- Wettbewerbsverzerrungen durch angemessene Abhilfemaßnahmen begrenzt sind – eine
staatliche Beihilfe an eine bestimmte Bank verzerrt den Wettbewerb, da die Bank auf diese Weise
einen Vorteil gegenüber ihren Wettbewerbern erhält, der durch Schließung oder Verkauf von
Bankgeschäftssparten oder die Zusage seitens der Bank ausgeglichen werden muss, dass sie die
Beihilfe nicht zum Nachteil ihrer Wettbewerber nutzt.
8. Welche Beihilfevorschriften gelten für die Würdigung durch die Kommission?
Dies hängt von dem Zeitpunkt ab, an dem der Mitgliedstaat die Maßnahme bei der Kommission
angemeldet hat. Die EU-Beihilfevorschriften wurden mehrfach in Absprache mit allen EUMitgliedstaaten aktualisiert, um sie den Entwicklungen der Finanzkrise anzupassen und den
gesammelten Erfahrungen Rechnung zu tragen.
Zeitraum 13. Oktober 2008 bis 31. Juli 2013: Im Zeitraum 2008-2009 nahm die Kommission
einen umfassenden Rahmen für staatliche Finanzsektor-Beihilfen während der Krise an. Dazu zählen
die Bankenmitteilung von 2008, die Rekapitalisierungsmitteilung, die Mitteilung über die Behandlung
wertgeminderter Aktiva, die Umstrukturierungsmitteilung und die Verlängerungsmitteilung von 2010
und 2011. Angesichts der Notwendigkeit rasch zu handeln und der großen Unsicherheit in Bezug auf
die Probleme der Banken in der Anfangsphase der Krise gestattete die Kommission „Rettungsbeihilfen“
, d. h. Beihilfen konnten zwar auf vorübergehender Basis genehmigt werden, innerhalb von sechs
Monaten nach der endgültigen Genehmigung durch die Kommission musste aber ein
Umstrukturierungsplan vorgelegt werden.
Ab dem 1. August 2013 - Die Kommission nahm eine neue Bankenmitteilung (siehe auch Memo,
vollständiger Text hier) an, die seit dem 1. August in Kraft ist. Sie ersetzt die Bankenmitteilung von
2008 und ergänzt die übrigen Krisen-Vorschriften (insbesondere die Rekapitalisierungsmitteilung, die
Mitteilung über die Behandlung wertgeminderter Aktiva und die Umstrukturierungsmitteilung).
Wesentlich ist jedoch, dass mit diesen Vorschriften ein wirksamerer Umstrukturierungsprozess für
die begünstigten Banken und strengere Anforderungen an die Lastenverteilung eingeführt
wurden, denen zufolge Anteilseigner und nachrangige Gläubiger vor einer Beihilfegewährung um
Beteiligung gebeten werden (siehe auch Frage 3). Beihilfen können nicht mehr vorübergehend
genehmigt werden, da die jeweils zuständigen Behörden Schwierigkeiten für Banken nun besser
vorhersehen dürften. Grund dafür ist eine verstärkte Überwachung, einschließlich beispielsweise im
Rahmen der Überprüfung der Qualität der Bankenaktiva und Stresstests.
Ab dem 1. Januar 2015 – Die Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten
(BRRD) trat in Kraft, der zufolge die Standardoption für ausfallende Banken die Einleitung eines
geordneten Insolvenzverfahrens ist. Nur für den Fall, dass die Abwicklungsbehörde entscheidet, dass
eine Abwicklung im öffentlichen Interesse liegt, kann ein Kreditinstitut im Einklang mit der BRRD
abgewickelt werden. Staatliche Beihilfen für ausfallende Banken, die bei der Kommission nach dem
1. Januar 2015 angemeldet wurden, können lediglich dann gewährt werden, wenn die Bank gemäß den
Bestimmungen der BRRD zusätzlich zu den EU-Beihilfevorschriften abgewickelt wird. Die einzige
Ausnahme ist eine sogenannte „vorsorgliche Rekapitalisierung“, die staatliche Beihilfen unter genau
festgelegten Umständen außerhalb des Abwicklungsrahmens zulässt.
Ab dem 1. Januar 2016 - Die „ Bail-in“-Anforderungen (Beteiligung von Anlegern und Gläubigern)
im Rahmen der BRRD treten in allen Mitgliedstaaten in Kraft (außer in den Ländern, in denen sie wegen
einer früheren Umsetzung ohnehin bereits in Kraft sind). Staatliche Beihilfen, die bei der Kommission
nachdem die Abwicklung im Sinne der BRRD auslösenden Termin angemeldet wurden, können nur
vorbehaltlich eines „Bail-in“ von mindestens 8% der Gesamtverbindlichkeiten einer Bank genehmigt
werden, was auch eine Umwandlung vorrangiger Verbindlichkeiten und ungedeckter Einlagen
erforderlich machen könnte.
MEMO/15/6394
Kontakt für die Medien:
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Vanessa MOCK (+32 2 295 61 94)
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Kontakt für die Öffentlichkeit: Europe Direct – telefonisch unter 00 800 67 89 10 11 oder per E-Mail

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