Positionspapier des Bundesverbandes der Freien Berufe

Freie Berufe - Liberal Professions - Professions Libérales - Freie Berufe - Liberal Professions - Professions
Libérales - Freie Berufe - Liberal Professions - Professions Libérales - Freie Berufe - Liberal
Professions - Professions Libérales - Freie Berufe - Liberal Professions - Professions Libérales - Freie Berufe
Gesetzentwurf zur Modernisierung des Vergaberechts
Positionspapier
des Bundesverbandes der Freien Berufe
Berlin/Brüssel, den 21. September 2015
Bundesverband der Freien Berufe
Reinhardtstraße 34 – 10117 Berlin – Tel.: +49 30 284444-0 – Fax: +49 30 284444-78
Avenue de Cortenbergh 116 – B-1000 Brüssel – Tel.: +32 2 50010-50 Fax: +32 2 51210-55
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www.freie-berufe.de
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Hauptforderungen:
•
Berücksichtigung mittelständischer Interessen und damit der Interessen auch
freiberuflicher Einheiten bei der Vergabe öffentlicher Aufträge
•
Erhalt des aktuellen Systems in der geltenden Vergabeordnung für freiberufliche
Leistungen (VOF)
•
Dynamische Verweisungen auf die jeweils in der Auftragsvergaberichtlinie
geregelten Schwellenwerte
•
Vorrangige Berücksichtigung von Qualitätsaspekten beim Zuschlag
•
Keine Berücksichtigung vergabefremder strategischer Kriterien bei der Auswahl
•
Verpflichtung zur losweisen Vergabe
•
Entlastung kleinerer und mittlerer Unternehmen von umfangreichen Nachweisen
und Bescheinigungen
•
Heilung formaler Fehler im Vergabeprozess
•
Erleichterung des Erstzugangs zum Vergabeverfahren für kleine und mittlere
Unternehmen
BFB-Positionspapier vom 21. September 2015
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Vorwort
Der Bundesverband der Freien Berufe (BFB) vertritt als einziger Spitzenverband der
freiberuflichen Kammern und Verbände die Interessen der Freien Berufe in Deutschland. Sie
sind Wachstums- und Beschäftigungsmotor: Als Arbeitgeber beschäftigen die rund 1,3
Millionen selbstständigen Freiberufler in Deutschland weit über 3,4 Millionen Mitarbeiter –
darunter ca. 122.000 Auszubildende. Gemeinsam erwirtschaften sie einen Jahresumsatz von
rund 381 Milliarden Euro und steuern somit 10,1 Prozent oder jeden zehnten Euro zum
Bruttoinlandsprodukt bei. Die Bedeutung der Freien Berufe für Wirtschaft und Gesellschaft
geht jedoch weit über ökonomische Aspekte hinaus: Die Gemeinwohlorientierung ist ein
Alleinstellungsmerkmal der Freien Berufe.
Die Freien Berufe tragen wesentlich zur qualitativ hochwertigen Aufgabenwahrnehmung im
Tätigkeitsfeld gesellschaftlich bedeutsamer Güter wie Rechtschutz, Gesundheit,
Wirtschaftsförderung und Kultur bei. Ein hohes Qualitätsniveau und die Ausrichtung auf das
Gemeinwohl kennzeichnen freiberufliche Dienstleistungen.
In Deutschland wie in Europa wächst der „Markt“ für freiberufliche Dienstleistungen
insgesamt. Eine große Rolle spielt dabei auch das öffentliche Auftragswesen. Die Europäische
Kommission (EU-KOM) beziffert das Volumen der gesamten öffentlichen Beschaffung
(einschließlich freiberuflicher Leistungen) in Deutschland, inklusive der Beschaffung durch
Sektorenauftraggeber, auf ca. 496 Mrd. Euro für 2011 1.
Freiberufliche Dienstleistungen zeichnen sich unter anderem durch ihren hohen Anteil geistigschöpferischer Leistung aus. Die Gesetzgebung muss insofern den Besonderheiten des Ablaufs
und der Ausgestaltung des Vergabeverfahrens im Bereich der freiberuflichen Dienstleistungen
ausreichend Rechnung tragen.
1
Die Schätzungen beruhen u. a. auf Veröffentlichungen im Supplement zum Amtsblatt der Europäischen Union
(EU) Europäische Kommission (2012): Public Procurement Indicators 2011, S. 1f.
BFB-Positionspapier vom 21. September 2015
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I. Hintergrund: Aktueller
Vergaberechts
Stand
des
Gesetzgebungsverfahrens
zur
Modernisierung
des
Die 2004 eingeführten Regelungen der Europäischen Union zum öffentlichen Auftragswesen
sind Anfang des Jahres 2014 novelliert worden. Am 28. März 2014 sind die EUVergaberichtlinien im EU-Amtsblatt veröffentlicht worden. Nachdem die politische Einigung
der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlamentes und der Europäischen Kommission bereits
im Juni 2013 erzielt wurde, haben das Europäische Parlament und die Mitgliedstaaten die EUVergaberichtlinien Anfang des Jahres 2014 auch formal angenommen. Die drei Richtlinien zur
Modernisierung des EU-Vergaberechts sind am 17. April 2014 in Kraft getreten. Am 7. Januar
2015 hat das Bundeskabinett Eckpunkte zur Reform des deutschen Vergaberechts
verabschiedet. Auf dieser Basis hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie Ende
April 2015 den Referentenentwurf zur gesetzlichen Umsetzung der Reform im Rahmen des
Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) vorgelegt. Das Bundeskabinett hat am
8. Juli 2015 den „Gesetzentwurf zur Modernisierung des Vergaberechts“ verabschiedet, durch
den im Bereich oberhalb der EU-Schwellenwerte die Struktur des deutschen Vergaberechts
einfacher und anwenderfreundlicher gestaltet werden soll. Damit wird die größte Reform des
Vergaberechts seit über zehn Jahren eingeleitet. Der Referentenentwurf soll auf einer ersten
Stufe die das GWB betreffenden Änderungen in einen neuen Vierten Teil des GWB fassen. Die
Änderung der Verordnungen soll folgen. Die Umsetzung in nationales Recht muss bis zum 18.
April 2016 erfolgen. Nach Umsetzung der EU-Richtlinien soll dann zeitnah der
Anpassungsbedarf für Vergaben unterhalb der EU-Schwellenwerte geprüft werden.
Die Modernisierung des EU-Vergaberechts umfasst insgesamt drei Richtlinien:
•
Die Richtlinie über die Vergabe öffentlicher Aufträge (RL 2014/24/EU, ersetzt die
bisherige Vergabekoordinierungsrichtlinie 2004/18/EG).
•
Die Richtlinie über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der
Wasser-,
Energieund
Verkehrsversorgung
sowie
der
Postdienste
(Sektorenvergaberichtlinie, RL 2014/25/EU, ersetzt die Richtlinie 2004/17/EG).
•
Die Richtlinie über die Konzessionsvergabe (neu: Konzessionsvergaberichtlinie, RL
2014/23/EU).
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II. Allgemein
•
Mittelstandsgerechte Ausgestaltung beibehalten
berücksichtigen – auf Anwenderfreundlichkeit achten
–
freiberufliche
Spezifika
Der BFB begrüßt das grundsätzliche Bekenntnis der Bundesregierung zum Prinzip der
Mittelstandsgerechtigkeit,
der
Transparenz
und
der
Verbesserung
der
Anwenderfreundlichkeit sowie die Harmonisierung gleicher Regelungsinhalte in den
unterschiedlichen Vergabeordnungen. Neuerungen sollten so ausgestaltet werden, dass
sie die zielgerichtete und anwenderfreundliche Vergabe erlauben und gleichzeitig zu
Verwaltungsvereinfachung führen.
Der BFB appelliert an den Gesetzgeber, darauf zu achten, dass bewährte Strukturen des
Vergaberechts auch in der geplanten neuen Systematik uneingeschränkt erhalten bleiben.
Der dreigliedrige Aufbau des Vergaberechts – GWB, VgV und VOB/VOF/VOL – ist den
Rechtsanwendern in der Praxis vertraut und stellt sicher, dass der Anwender vor Ort im
Wesentlichen mit der für den jeweiligen Anwendungsbereich maßgeblichen
Vergabeordnung befasst ist. Die in § 97 Abs. 4 GWB-E normierte Berücksichtigung
mittelständischer Interessen trägt dem besonderen Spektrum der Freien Berufe
Rechnung.
•
Qualitätswettbewerb auch weiterhin ermöglichen bzw. fördern
Der BFB fordert, dass dem Qualitätswettbewerb auch weiterhin der Vorrang vor reinem
Preiswettbewerb eingeräumt wird. Der Qualität der Dienstleistungserbringung muss zur
Sicherstellung eines hohen Verbraucherschutzniveaus prinzipiell der Vorzug vor der
Vergleichbarkeit und der Vereinheitlichung der bestehenden nationalen Regularien
gegeben werden.
Dabei betont der BFB, dass eine hohe Qualität marktnaher Dienstleistungen den
Binnenmarkt und die Innovationsstärke Europas unterstützt. Die Freien Berufe nehmen
gesamtgesellschaftliche Aufgaben unter Einhaltung hoher fachlicher und ethischer
Anforderungen wahr.
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III. Im Einzelnen: Spielräume bei der Umsetzung in nationales Recht sinnvoll nutzen
Bei der Umsetzung der EU-Vergaberichtlinie in nationales Recht bestehen Spielräume. Der
BFB fordert, diese im Sinne der Berücksichtigung der Struktur freiberuflicher Leistungen zu
nutzen.
•
Gesamtstruktur des Vergaberechts erhalten, Abgrenzung zu anderen relevanten
Vergaberichtlinien präzisieren
Die EU-Richtlinien enthalten keine Vorgaben, wie die Struktur des Vergaberechts in
Nationalstaaten auszugestalten ist. Insofern besteht auch kein Grund, vom bewährten
und erprobten Regelsystem abzuweichen.
Der BFB begrüßt, dass der Referentenentwurf den sachlichen Anwendungsbereich des
GWB, ausweislich § 106 GWB-E, künftig durch dynamische Verweisungen auf die jeweils
in den Richtlinien geregelten Schwellenwerte, deren Höhe regelmäßig vom Gesetzgeber
oder der Europäischen Kommission im Wege der delegierten Rechtssetzung angepasst
werden, definiert.
Der BFB fordert den Erhalt der VOF und damit eine Vergaberechtsstruktur, durch die die
Zielsetzung der Anwenderfreundlichkeit und der besseren Handhabbarkeit des
Beschaffungsrechts tatsächlich gewahrt bleibt. Die Unterscheidung von freiberuflichen
und sonstigen Dienstleistungen ist nach wie vor sachgerecht. Die besondere Art der
Leistung im geistig-ideellen und damit nicht-beschreibbaren Bereich, die persönlich,
eigenverantwortlich und fachlich unabhängig erbracht wird, bedingt eine eigenständige
gesetzlichen Regelung – wie bislang in der VOF erfolgt – für das Vergabeverfahren.
•
Beibehaltung der bisherigen Auftragswertberechnung
Für die Freien Berufe ist die Schwellenwertberechnung bei der Vergabe von
entscheidender Bedeutung. Die Ermittlung des Auftragswertes für die Vergabe von
Planungsleistungen darf nicht parallel zur Ermittlung des Schwellenwertes für die Vergabe
von Bauleistungen erfolgen, da es sich bei Planungsleistungen aus verschiedenen
Fachdisziplinen um unterschiedliche Auftragsgegenstände handelt. Eine Addition der
Auftragssummen verschiedener Planungsaufträge wäre sachfremd und würde in der
Praxis zu erheblichen Aufwendungen für Auftraggeber und Bewerber führen, da selbst
kleine und kleinste Fachplanungsaufträge europaweit ausgeschrieben werden müssten.
Der BFB fordert daher die Beibehaltung der bisherigen Anwendung von § 3 Abs. 7 S. 3
VGV. Architekten- und Ingenieurleistungen müssen auch dann, wenn sie auf die
Herstellung eines Bauwerks gerichtet sind, isoliert betrachtet werden, wenn die
Leistungen von unterschiedlichen Auftragnehmern erbracht werden.
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•
Kein Präjudiz für das Verfahren der Auftragsvergabe festschreiben
Freiberufliche Dienstleistungen lassen sich regelmäßig nicht vorab endgültig beschreiben,
da sie ihrer Natur nach auf den individuellen Einzelfall zugeschnitten sind; daher sollen
auf sie künftig die weiteren Verfahrensarten des § 119 GWB-E i.S.e. „toolbox-Ansatzes“
angewendet werden. Die Individualität der freiberuflichen Leistungen bringt es mit sich,
dass der Auftraggeber zwischen verschiedenen Vergabearten (z.B. offenes, nichtoffenes
Verfahren,
wettbewerblicher
Dialog,
Verhandlungsverfahren
und
neu:
Innovationspartnerschaft) wählen können muss, um so auch künftig einen
Qualitätswettbewerb zu gewährleisten.
Der BFB lehnt es ab, die Vorrangstellung des offenen und nichtoffenen Verfahrens in
§ 119 Abs. 2 GWB-E im Sinne einer starren Anwendung des sog. „toolbox-Ansatzes“
festzuschreiben.
Der BFB fordert daher eine klarstellende Formulierung bzw. die Streichung des Wortes
„nur“ in § 119 Abs. 2 S. 2 GWB-E.
Der BFB begrüßt die Einbeziehung von Innovationskriterien eines Angebots als
Zuschlagskriterium nach § 127 GWB-E (Bezugnahme auf das beste Preis-LeistungsVerhältnis, d.h. best price-quality ratio). Kreativität und Innovation müssen in die
Bewertungsmatrix eingehen und eine über dem Preis liegende Bewertung erfahren. Die
kleinteilige Struktur der Freiberuflerbüros und -praxen, welche geistig-schöpferischer Art
sind oder technisch hochwertige Lösungen anbieten, erfordert insofern, dass der
öffentliche Auftraggeber die Wertungsformel für die Preise aus Transparenzgründen vor
Angebotsabgabe bekannt geben muss.
Der BFB fordert insofern, dass Qualitäts- und Innovationkriterien eines Angebots stärker
berücksichtigt werden können, ohne den Preis außer Acht zu lassen. Die Berücksichtigung
vergabefremder strategischer Kriterien, wie beispielsweise arbeitsmarkt-, sozial- und
umweltpolitischer Zwecke wird abgelehnt. Durch die Einbeziehung ausufernder
vergabefremder Anforderungen würden insbesondere kleinen und mittleren
Unternehmen Anforderungen auferlegt, die sie aufgrund ihrer Größe und Struktur nicht
bewältigen könnten.
Der BFB betont gleichzeitig, dass die Entscheidung über die Vergabe vorrangig nach
Qualitätskriterien fallen muss.
•
Verpflichtung zur losweisen Vergabe richtig
Der BFB begrüßt, dass dem Grundsatz zur losweisen Vergabe nunmehr auch von der
europäischen Seite Verpflichtungscharakter beigemessen wird. Die in § 97 Abs. 4 S. 1 des
GWB-E ausgerufene Förderung mittelständischer Interessen kann unter anderem durch
die losweise erfolgende Auftragsvergabe erzielt werden (§ 97 Abs. 4 S. 2 GWB-E), die auch
weiterhin eine losweise Auftragswertermittlung zur Folge haben sollte.
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•
Entlastung kleinerer und mittlerer Unternehmen von umfangreichen Nachweisen und
Bescheinigungen
Kleinen und mittleren Unternehmen soll der Nachweis der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit erleichtert werden. Unter anderem soll die Eignungsprüfung durch
Einführung der Europäischen Eigenerklärung (Art. 59 der Richtlinie 2014/24/EU (VRL)
vereinfacht werden. Darüber hinaus sehen die EU-Richtlinien die verbindliche Einführung
der elektronischen Kommunikation im Vergabeverfahren vor, auch dies soll der
Verfahrensvereinfachung dienen.
Der BFB begrüßt
-
-
die geplanten Vereinfachungen im Grundsatz.
dass Bieter durch die Einführung einer Einheitlichen Europäischen Eigenerklärung von
der Verpflichtung einer frühzeitigen Vorlage von umfangreichen Nachweisen und
Bescheinigungen entlastet werden (§§ 122ff. GWB-E). Gleichfalls begrüßt wird die
klare Regelung des § 122 GWB-E für die Nachweiserbringung der Eignung,
insbesondere die Einführung von Eigenerklärungen als Nachweis, sofern dies zu
Verfahrenserleichterungen führt und insbesondere KMU den Erst-Zugang zum
Vergabeverfahren erheblich erleichtert.
dass Möglichkeiten zur Heilung kleinerer formaler Fehler im Vergabeprozess
vorgesehen werden.
Der BFB fordert
-
•
eine Höchstgrenze für Fälle, in denen ein Mindestumsatz zum Nachweis der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verlangt wird.
dass Mindestanforderungen an das Eignungskriterium Leistungsfähigkeit so formuliert
werden, dass sie der Aufgabe angemessen auch von kleinen Bürostrukturen und
Berufsanfängern erfüllt werden können.
Erleichterung des Erstzugangs zum Vergabeverfahren für kleine und mittlere
Unternehmen
Der BFB begrüßt grundsätzlich den durch EU-Recht vorgegebenen schrittweisen
Übergang auf die elektronische Abwicklung des Vergabevorgangs.
Der BFB fordert jedoch, dass die Übergangsfrist bis Ende 2018 vollumfänglich
ausgeschöpft wird.
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