Digitale Angebote machen die eVergabe perfekt

VergabeFokus
E
eVergabe im Fokus
Digitale Angebote machen die
eVergabe perfekt
Werner Adams, Leitender Stadtverwaltungsdirektor a.D.
Mit den Referentenentwürfen für das GWB (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkung) und
die VgV (Vergabeverordnung) zur Umsetzung der novellierten EU-Richtlinien in nationales
Recht sind die rechtlichen Rahmenbedingungen zur verbindlichen Einführung der eVergabe
für alle EU-Vergabeverfahren grundsätzlich bekannt; sie werden vermutlich aber erst kurz
vor dem 18.4.2016 in Kraft treten. Ab diesem Stichtag müssen die Teilprozesse „Bekanntmachung“ und „Bereitstellung der Vergabeunterlagen“ ausschließlich elektronisch erfolgen
– nur das, zunächst nicht mehr! Spätestens ab dem 18.10.2018 haben auch die übrigen
Prozesse in einem Vergabeverfahren – also die Abgabe von Angeboten, das Stellen und Beantworten von Bieterfragen, das Fordern und Übersenden von Nachweisen, das Liefern ergänzender Informationen – ausschließlich
elektronisch zu erfolgen!
Warum digitale Angebote?
Auch wenn die Abgabe digitaler Angebote zum verbindlichen Start der eVergabe für die EU-Vergabeverfahren ab
April 2016 noch nicht vorgeschrieben
ist, so wird dennoch keine Vergabestelle daran gehindert, Angebote auch in
digitaler Form sofort zuzulassen oder
sie gar als alleinige Form der Angebotsabgabe für verbindlich zu erklären.
Diese Entscheidung muss – bis ab Oktober 2018 nur noch digitale Angebote
zugelassen sind – für jedes Verfahren
neu getroffen werden.
Apropos EU-Verfahren: Es steht nirgendwo geschrieben, dass nur die Vergabeverfahren oberhalb der Schwellenwerte über die eVergabe abgewickelt
werden dürfen! Im Gegenteil: Gerade
auch die Vielzahl der nationalen Vergabeverfahren sollte selbstverständlich
über dieses Medium erfolgen, denn es
macht keinen Sinn, dafür weiterhin auf
die Papierverfahren zu setzen!
Jeder, der bisher mit eVergabe gearbeitet hat, egal ob Vergabestelle oder
Bieter, hat mit Sicherheit die Vorzüge
dieses Verfahrens kennen und schätzen gelernt. Für die Vergabestellen ist
es eine enorme Erleichterung, alle notwendigen Dokumente, die ohnehin
digital vorliegen, nur noch in das Vergabeportal bzw. den Vergabemarktplatz einstellen zum müssen und auf
den ganzen, mit den Papierverfahren
verbundenen Aufwand verzichten zu
können. Bei den Unternehmen sieht es
ähnlich aus: Kein Kopieren der Unterlagen, keine zusätzliche Datenerfassung
usw. Trotz anfänglicher Bedenken wollen inzwischen auch die Unternehmen
nicht mehr auf den Komfort dieser
Ausschreibungen verzichten.
Das ist gut so, aber warum leisten sich
trotzdem noch so viele Vergabestellen
einen Medienbruch und schreiben in
der eVergabe ausschließlich Papierangebote vor? Warum zwingen sie die
Unternehmen dazu, ihre Ergebnisse zu
drucken und per Post oder gar Boten
zu übermitteln, statt schnell und bequem digitale Angebote abzugeben?
Dies kostet sowohl für die Vergabestellen wie auch für die Unternehmen
wertvolle Zeit und viel Geld. Nach dem
Ergebnis einer Studie im Auftrag des
Bundesministeriums für Wirtschaft und
Energie (damals Technologie) „Kostenmessung der Prozesse öffentlicher
Liefer-, Dienstleistungs- und Bauaufträge aus Sicht der Wirtschaft und der
öffentlichen Auftraggeber“ von 2008
liegt die zu erwartende Prozesskosteneinsparung bei öffentlichen Vergaben
mit eVergabe und digitalen Angeboten
bundesweit bei ca. 1,3 Mrd. € jährlich.
Würde man weiterhin auch Papierangebote zulassen, wird dieser Einspareffekt um ca. 400 Mio. € jährlich geringer ausfallen!
Denn, was passiert bei den Vergabestellen? Papierdaten müssen mit
hohem Arbeitsaufwand und großen
Fehlerquoten erneut erfasst werden,
um sie in den eigenen elektronischen
Verfahren und Dateien weiter zu verarbeiten. Nehmen wir beispielsweise die
zwingend notwendige rechnerische
Prüfung jedes einzelnen Angebotes:
Egal auf welche Weise und mit welchem Medium dies geschieht, es ist
eine Datenerfassung (sprich: „Abtippen“ der Zahlen) notwendig. Ein durch
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die gewollte Abgabe eines Papierangebotes provozierter, aber tatsächlich
völlig unnötiger Arbeitsvorgang. In
gleicher Weise gilt das auch für alle
anderen Arbeitsschritte, die danach
zwangsläuﬁg folgen.
Zum absoluten Nonsens werden die Papierangebote, wenn bei der Vergabestelle eine elektronische Vergabeakte
eingesetzt wird, denn das Papierangebot muss dann zwangsweise gescannt
werden. Auch wenn heute Hochleistungsscanner zur Verfügung stehen,
die diese Arbeit erheblich beschleunigen, so handelt es sich dennoch im
Rahmen der eVergabe um einen überﬂüssigen Aufwand. Ein digitales Angebot wird demgegenüber „einfach nur“
gespeichert – und fertig.
Es ist offensichtlich, dass jedes digitale Angebot die weitere Be- oder auch
Verarbeitung bei der Vergabestelle
erheblich erleichtert. Wo aber liegen
die Bedenken der einen oder anderen
Vergabestelle, digitale Angebote zu
fordern? Häuﬁg ist es die eigene Unsicherheit, wie mit diesen Angeboten
umzugehen ist, manchmal aber auch
die Sorge, dass die Unternehmen mit
dem neuen Medium nicht klar kommen und deshalb nur wenige oder gar
keine Angebote eingehen. Unabhängig davon, dass diese Sorge grundsätzlich unbegründet ist, sollte man –
wenn in einer Übergangsphase schon
Papierangebote beibehalten werden
– unbedingt auch digitale Angebote
zulassen und damit den Unternehmen
die Entscheidung über den Übermittlungsweg des Angebotes überlassen.
Vorbehalte gegen Submissionen mit
„gemischten Angeboten“ sind unangebracht, denn auch diese sind kein
schwieriges Thema: Zunächst werden
von zwei Personen die digitalen Angebote aus dem Vergabeportal abgerufen, auf dem eigenen Rechner gespeichert und geöffnet. Danach öffnen die
gleichen Personen die Papierangebote
nach dem bekannten Muster. Die Protokollierung erfolgt prinzipiell so, als
würden nur Papierangebote vorliegen,
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denn der Komfort einer automatischen
Protokollierung ist natürlich nur ohne
Papierangebote nutzbar.
Digitale Angebote –
in welchem Format?
Wenn man sich für die Zulassung digitaler Angebote entscheidet, muss vor
der Veröffentlichung geklärt werden,
in welchem Datenformat sie gefordert werden sollen, denn die auszufüllenden Unterlagen müssen in exakt
diesem Format bereitgestellt werden.
Auch hier gilt: Eine rechtliche Vorschrift
dazu gibt es nicht. Alleine die Vergabestelle ist berechtigt, über das Datenformat zu entscheiden, die Bieter haben
sich daran zu halten, eigenmächtige
Änderungen führen zur Nichtigkeit eines digitalen Angebotes.
Im VOB-Bereich ist die Frage nach dem
Format sehr leicht zu beantworten:
Der Datenaustausch auf der Grundlage des GAEB-Standards (GAEB =
Gemeinsamer Ausschuss Elektronik
im Bauwesen) hat sich inzwischen als
gängiges und von allen akzeptiertes
Format durchgesetzt. Er ist entwickelt
worden, um alle Anforderungen an
elektronische Prozesse von der Ausschreibung über die Angebotsabgabe
bis zur Abrechnung von Bauleistungen abwickeln zu können. Die Vorteile
sind klar zu beschreiben: Reduzierung
von Erfassungsfehlern und erhebliche
Zeitersparnis durch schnellere Weiterleitung und Auswertung von Daten.
So werden z.B. die Preisspiegel durch
Einlesen der dem digitalen Angebot
zugrunde liegenden GAEB-Dateien generiert. Wenn dies nicht ohnehin mit
den bei der Vergabestelle standardmäßig eingesetzten Werkzeugen (z.B.
ARRIBA) erfolgt, hält der Markt dafür
verschiedene Softwareprodukte bereit.
In den VOL-Ausschreibungen sieht die
Situation anders aus, hier ist bisher
kein durchgängig anwendbarer, einheitlicher Standard für einen Datenaustausch in Sicht, was jedoch kein
Problem darstellt. Wichtig ist, dass die
Vergabestellen für die auszufüllenden
Dokumente keine exotischen Formate
wählen, sondern Produkte einsetzen,
die bei allen Bietern als bekannt bzw.
vorhanden vorausgesetzt werden können. Gerade unter den Gesichtspunkten von Chancengleichheit und Diskriminierungsfreiheit könnte eine andere
Wahl die Ausschreibung angreifbar
machen.
Es wird von sehr vielen Vergabestellen häuﬁg auf die MS-Ofﬁce-Formate
Word und Excel zurückgegriffen, allerdings sind auch PDF-Formate eine gängige Alternative bzw. Ergänzung. Welches Format zum Zuge kommt, muss
nach dem Einzelfall der Ausschreibung
entschieden werden:
• Wenn nach dem Gegenstand der
Ausschreibung damit zu rechnen
ist, dass eine sehr rechenintensive
Auswertung erfolgen muss, sollten die auszufüllenden Dokumente
z.B. auf Excel basieren. Unbedingt
zu beachten ist jedoch, dass alle
Felder, die nicht durch die Bieter
ausgefüllt werden sollen, zwingend
gegen Löschung, Formatänderung
oder inhaltliche Veränderung geschützt werden müssen! Über die
Sperrung der Arbeitsmappe mit einer entsprechenden Zellenformatierung ist das mit geringem Aufwand
zu machen. Rechenintensive Auswertungen können z.B. durch eine
Vielzahl von Einzelpositionen oder
sehr viele Bieter bedingt sein. Die
ausgefüllten Dokumente lassen sich
mit einer Tabellenkalkulation in der
weiteren Abwicklung (rechnerische
Prüfung, Preisspiegel usw.) rationell
bearbeiten, da die Angebotsdaten
einfach, sicher und bequem in die
vorbereiteten Datenblätter eingelesen werden können.
• Wenn keine rechenintensiven Auswertungen anstehen, in den auszufüllenden Dokumenten aber
beispielsweise lange, umfassende
Beschreibungen der Einzelpositionen zwingend erforderlich sind,
bietet es sich an, z.B. die Möglich-
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keiten von Word zu nutzen und
anschließend diese Dokumente im
PDF-Format zu speichern und zu
veröffentlichen. Dabei werden nur
die auszufüllenden Felder für die
Bearbeitung durch den Bieter frei
gegeben, die Texte bleiben gegen
Löschung oder Veränderung gesperrt. Da PDF kostenfrei heruntergeladen und installiert werden
kann, ist dies eine gute, sichere und
rationelle Methode.
Statt mit MS-Ofﬁce oder anderen lizenzpﬂichtigen Produkten zu arbeiten,
ist es auch denkbar, sich einer frei zugänglichen Software wie z.B. OpenOfﬁce zu bedienen. Wenn mit dem
Schreibprogramm gearbeitet wird und
die Veröffentlichung im PDF-Format erfolgt, ist dies unproblematisch. Bei der
Tabellenkalkulation ist unbedingt auf
Kompatibilität zu achten. Zu empfehlen ist, die Speicherung für Veröffentlichung und Angebotsabgabe einheitlich im MS-Excel-Format vorzunehmen
und bei der Entwicklung der auszufüllenden Dokumente darauf zu achten,
dass nur mit Elementen und Formatierungen gearbeitet wird, die in beiden
Systemen erkannt und gleichbehandelt
werden können.
Sichere Übertragung, sichere
Aufbewahrung
Bei der Abgabe digitaler Angebote
ist großer Wert auf Datenschutz und
Datensicherheit zu legen. Zur sicheren Übertragung und Aufbewahrung
muss ein dem Stand der Technik entsprechendes Verschlüsselungsverfahren eingesetzt werden. Daher sollte
eine „Ende-zu-Ende-Verschlüsselung“
(E2EE) Verwendung ﬁnden, bei der die
Angebotsdaten beim Bieter (Sender)
verschlüsselt und erst bei der Submission durch die Vergabestelle (Empfänger) wieder entschlüsselt werden. An
allen Übergabepunkten wird dabei
kein Klartext erzeugt.
Außerdem muss sichergestellt sein,
dass die abgegebenen Angebote bis
zum Submissionstermin absolut sicher
und für niemanden einsehbar (auch
nicht für Administratoren!) aufbewahrt
werden. Im günstigsten Fall erfolgt
dies auf einem Sicherheitsserver (z.B.
Governikus), auf den Externe keinen
Zugriff haben. Dadurch werden die Angebote vor Manipulationen, Unterdrückung oder Einsichtnahme geschützt
und z.B. auch die Einhaltung der Fristen dokumentiert. Lediglich dem Bieter ist es möglich, jederzeit über einen
nur ihm bekannten Schlüssel auf das
digitale Angebot zuzugreifen und z.B.
Änderungen bzw. Ergänzungen vorzunehmen, zusätzliche Dokumente beizufügen oder das Angebot vollständig
zurückzuziehen.
Erst zum Submissionstermin wird das
Angebot der Vergabestelle zugänglich, durch sie heruntergeladen, von
zwei Personen geöffnet, gespeichert
und dokumentiert. Damit ist sichergestellt, dass die elektronischen Abläufe
ebenso rechtssicher und beweisbar
sind wie bei einem papierorientierten
Verfahren.
Authentifizierung der
Angebote
Die Frage nach der Authentiﬁzierung
der Angebote durch einen Mantelbogen oder eine digitale Signatur nach
der Maßgabe des Signaturgesetzes
wird häuﬁg als Schwierigkeit bei der
Abgabe digitaler Angebote angegeben. Generell ist dies jedoch keinesfalls
ein so riesiges Thema, wie es leider immer wieder dargestellt wird. Es bieten
sich verschiedene Möglichkeiten an,
die von den Vergabestellen in jedem
einzelnen Verfahren ausdrücklich zugelassen werden müssen:
• Mantelbogenverfahren (nur bei nationalen Verfahren möglich),
• Fortgeschrittene elektronische Signatur,
• Qualiﬁzierte elektronische Signatur.
Das Mantelbogenverfahren ermöglicht
die Abgabe eines elektronischen An-
gebots ohne die Nutzung einer qualiﬁzierten oder fortgeschrittenen elektronischen Signatur. Der Mantelbogen
wird von einem Vergabesystem bei der
Abgabe des elektronischen Angebotes
durch den Bieter automatisch erzeugt,
ausgedruckt, eigenhändig unterschrieben und an die Vergabestelle gesendet.
Über dieses Verfahren kann man trefflich streiten, in jedem Fall stellt es einen
Medienbruch dar, insbesondere wenn
zwingend die postalische Rücksendung
(rechtzeitig zum Submissionstermin!)
von der Vergabestelle gefordert wird.
Wenn darauf verzichtet wird, in dem
Mantelbogen die Angebotssumme zu
nennen (was nicht zwingend erforderlich ist), kann auch eine Übermittlung
per Fax oder E-Mail erfolgen.
Das Mantelbogenverfahren entspricht
insofern nicht unbedingt den technischen Anforderungen an eine vollständig elektronische Angebotsabgabe
und auch sicher nicht den Anforderungen des Signaturgesetzes. Da jedoch
der Vergabestelle ein handschriftlich
unterzeichnetes Dokument vorliegt,
das zweifelsfrei über den sogenannten
Hashwert einem elektronischen Angebot zugeordnet werden kann, wird
damit dennoch ein formell korrektes
elektronisches Angebot abgegeben.
„Elektronische Signaturen“ im Sinne
des Signaturgesetzes (SigG) sind „Daten in elektronischer Form, die anderen
elektronischen Daten beigefügt oder
logisch mit ihnen verknüpft sind und
die zur Authentiﬁzierung dienen“ (§ 2
Abs. 1 SigG). Die Signaturen müssen
mit den Daten, auf die sie sich beziehen, so verknüpft sein, dass evtl. nachträgliche Veränderungen erkannt werden können.
Die fortgeschrittene elektronische
Signatur ist ein reines Software-Zertiﬁkat, welches der Bieter auf seinem
Rechner abspeichert. Bei der Angebotsabgabe wird dieses Zertiﬁkat aufgerufen und der Bearbeiter authentiﬁziert sich über die Tastatureingabe der
im Zertiﬁkat festgelegten PIN. Im Vergleich zur qualiﬁzierten elektronischen
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Signatur (s.u.) ist es sehr viel preiswerter, allerdings je nach Anbieter nur für
Vergabeverfahren nutzbar.
Die qualiﬁzierte elektronische Signatur erfordert – im Gegensatz zu
der fortgeschrittenen Signatur – den
Einsatz zusätzlicher Hardware in Form
einer Signaturkarte und eines Kartenlesegerätes. Die eigentliche Signatur
beﬁndet sich auf der Signaturkarte. Bei der Angebotsabgabe wird die
Signaturkarte in ein Kartenlesegerät
eingeschoben und über dessen Tastatur die PIN-Nummer gemäß Zertiﬁkat
eingegeben. Also ein Verfahren, das
in etwa der Nutzung einer Bankcard
beim eBanking entspricht. Die qualiﬁzierte elektronische Signatur ist nicht
nur für Vergabeverfahren, sondern
darüber hinaus auch im elektronischen
Rechtsverkehr einsetzbar, sie ist ebenso
rechtsverbindlich wie eine eigenhändige Unterschrift (§ 126a BGB). Ob dieses Maß an Sicherheit aber in allen Ver-
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gabeverfahren tatsächlich erforderlich
ist, sei dahingestellt.
Zu beachten ist, dass sowohl die fortgeschrittene wie auch die qualiﬁzierte
elektronische Signatur immer an natürliche Personen gebunden sind. Es gibt
kein global einsetzbares Unternehmenszertiﬁkat! Daher sollten im Unternehmen immer mehrere Personen über
diese Berechtigung verfügen. Ebenso
muss auf eine sorgfältige Verwaltung
der Zertiﬁkate geachtet werden.
Die Authentiﬁzierung ist also keineswegs ein unüberwindliches Hindernis
bei der Abgabe elektronischer Angebote, schon gar nicht in den nationalen Verfahren. Im Einzelfall mag in
EU-Verfahren eventuell ein Problem
auftauchen, wenn ein internationaler
Bieter über ein Zertiﬁkat verfügt, das in
Deutschland nicht ohne Weiteres prüfbar ist. Die Erfahrung zeigt aber, dass
auch eine solche Situation beherrschbar ist.
Fazit
Ob es sich um europaweite oder nationale Vergabeverfahren handelt: Die digitalen Angebote stellen einen wesentlichen Baustein der eVergabe dar, der für
die Effektivität und Efﬁzienz dieser Form
der Vergabe außerordentlich wichtig
ist. Leider sind derzeit Vergabestellen
und Unternehmen immer noch verunsichert, wenn es um digitale Angebote
geht. Dabei ist deren Abgabe technisch
– auch abhängig vom eingesetzten Vergabesystem – komfortabel und sicher.
Zur Frage der Authentiﬁzierung elektronischer Angebote werden sich voraussichtlich Änderungen ergeben,
die von erheblicher Bedeutung sind
und grundsätzlich eine Vereinfachung
erkennen lassen. Man darf gespannt
sein, wie die endgültigen Regelungen
aussehen werden. Der VergabeFokus
wird darüber berichten, sobald sich
eine Verbindlichkeit der Neuregelungen abzeichnet.

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