第五屆東亞包容城市網絡工作坊─
「包容城市的實踐與願景」
舉辦日期：
2015 年 9 月 23 日～25 日
主辦單位：
中華民國專業者都市改革組織、
社會住宅推動聯盟、社團法人台灣芒草心慈善協會
協辦單位：
大阪市立大學都市研究中心、國立台灣大學建築與城鄉研究所
贊助單位：
台北市政府、外交部、都市里人規劃設計有限公司
地點：
剝皮寮演藝廳(台北市萬華區康定路 175 號)
會議主旨：
東亞包容城市網絡(East Asia Inclusive City Network)至今已第五屆。本次由台
北方主辦，探討城市中弱勢社區與底層人民之生活、就業與居住等困境問題，並
嘗試從政策倡議、學術研究與多元實踐方案中找尋不同的可能性，藉以連結東亞
城市關注弱勢居住議題的民間網絡。
此次工作坊主題為「包容城市的實踐與展望」，議程如下：
09 月 23 日 台北市都市再開發與弱勢支援系統參訪
09 月 24 日 工作坊 I 弱勢居住現況課題與倡議經驗
工作坊 II 都市再開發之弱勢居住問題
09 月 25 日 工作坊 III 弱勢支援服務創新方案
工作坊 IV 以租屋市場支援弱勢居住
聯絡資訊：
姓名
職銜
聯絡信箱
詹竣傑
中華民國專業者都市改革組 schumi20001234@gmail. +886-912-488-503
織 執行秘書
com
1
電話
09 月 24 日
工作坊 I 弱勢居住現況課題與倡議經驗、
工作坊 II 都市再開發之弱勢居住問題
時間
09:30-09:45
09:45-10:10
10:10-10:35
10:35-11:00
11:00-11:25
11:25-11:45
11:45-12:10
12:10-12:35
12:35-13:00
13:00-14:00
14:00-14:25
14:25-14:50
14:50-15:15
15:15-15:30
15:30-15:55
15:55-16:20
16:20-16:45
16:45-17:10
17:10-19:00
議程
貴賓致詞
台北市政府社會局 局長 許立民/ 立法委員 陳節如/
大阪市立大學都市研究中心 所長 阿部昌樹
無家者服務的社區實踐與倡議
社團法人台灣芒草心慈善協會 秘書長 李盈姿
臺灣社會住宅政策的實踐課題與倡議
社會住宅推動聯盟 政策組 研究員 徐志維
芒草心觀點：台北市的無家者短/長期居住現況
社團法人台灣芒草心慈善協會 專案執行 許哲韡
台灣 Homeless 的生活史及其特徵
大阪府立大学人間社会学研究科社会福祉学専攻博士博士前期課程
山田理絵子
中場休息
韓國社會安全網所排除的貧困者：從始興(Sihueng)市的住宅調查談起
韓國都市與環境研究所 崔銀瑛
20 至 30 歲未婚女性的主體性：首爾 M 區居住不穩定的案例
韓國性別平等倡議與教育研究院 研究員 白美鹿
公共住宅政策真的緩和社會弱勢的排除嗎？
韓國住宅管理研究中心主席 Ha, Seong-Gyu 研究員 鄭亨哲
中餐
關於地方都市之包容性社區營造新策略的理論性分析―以宮崎縣北部地區
之社區營造團體「結」的推動策略為例
大阪市立大學 都市研究中心 博士研究員 志賀信夫
泉北地區不離不棄網絡：從共有在地的空間開展社區服務
NPO 法人微笑中心 代表理事 西上孔雄
高密度的深水埗區內居民的日常生活和未被挑戰的土地（再）發展體制
香港浸會大學地理系 鄧永成、葉鈞頌
中場休息
都市更新中的弱勢居住問題與政策─以台北市南機場整宅公寓為例
國立台灣大學建築與城鄉研究所 博士生 劉鴻濃
租屋市場，如何做為弱勢居住的後援?
崔媽媽基金會 社會事業處 處長 張艾玲
香港房屋問題：不患寡還是患不均？
關注綜援低收入聯盟 成員 李大成、胡坤榮；關注草根住宅聯盟 社區
組織者 何智聰；土地正義聯盟 計畫主任 楊穎姿
政府有責檢討安老院舍服務，為年老露宿者提供更多選擇
香港聖雅各福群會 露宿者綜合服務
街遊(自費行程)
2
主持人
社會住宅
推動聯盟
召集人
彭揚凱
國立台灣
大學建築
與城鄉研
究所
副教授
黃麗玲
09 月 25 日
工作坊 III 弱勢支援服務創新方案、
工作坊 IV 以租屋市場支援弱勢居住
時間
09:30-09:55
09:55-10:20
議程
主持人
蝸牛住宅：青年社會住宅的新挑戰
無殼蝸牛聯盟 辦公室經理 丁南鎮
縉紳化影響下廉價旅館再開發的趨勢與替代方案
遊民行動聯合 運動者 黃誠喆
10:20-10:45 安居,不再是有錢人的權利-以伊甸基金會台南大林雙福園區為例
伊甸基金會 台南區 區長 張盟宜
10:45-10:55
中場休息
韓國都市與
環境研究所
研究員
崔銀瑛
10:55-11:20 Station 1 --街友培力新嘗試
龍眼林基金會 主任 許文川
11:20-11:45 都市再開發造成之居住議題─蟾蜍山聚落
台灣大學建築與城鄉研究所 副教授 康旻杰
11:45-12:10
支持障礙者在社區過個好生活─台灣社區居住方案的發展與挑戰
台灣社區居住與獨立生活聯盟 專員 林子靖
12:10-13:30
中餐
13:30-13:55 在新加坡協助遊民居住：
國家主導住宅體制下的法律議題與新夥伴關係
大阪市立大學都市研究中心指定助理教授 Geerhardt Kornatowski
13:55-14:20 日本生活保護制度改訂對狹窄住宅市場居住福利事業之影響
大阪市立大學都市研究中心 水內俊雄、Kornatowski Kiener
14:20-14:45
以矯正機構等出獄者為對象的居住支援現況與邁向社會包容的課題
大阪市立大學都市研究中心 研究員 掛川直之
14:45-15:10 高齡化社區的地區活化及再生─以都會東京與農村新潟為例
東京大学大学院工学系研究科都市工学専攻
博士後期課程 蕭閎偉
15:10-15:30
中場休息
15:30-15:55
日本針對遊民與生活困窮者之政策展開ー生活保護法、「遊民自立支援
法」、「生活困窮者自立支援法」的定位與角色
大阪府立大學 教授 中山徹
15:55-16:20
協助香港露宿者的挑戰與對策
香港社區組織協會 社區組織幹事 薛錦屏
16:20-16:45 身為遊民的權利或居住權：
「住宅為首」是終結香港遊民問題的解答嗎？
馬來西亞理科大學 博士生 Constance Ching
16:45-18:00
綜合討論與展望 6th ICN @Seoul
18:00-20:00
晚餐 (萬綠椰園宴會館：台北市萬華區西園路一段 312 號)
3
大阪市立大
學
教授
全泓奎
24
09:45-10:10
無家者服務的社區實踐與倡議
台灣芒草心慈善協會 秘書長 李盈姿
媒體、議員及一般民眾僅聚焦於少數負面事件所導致的社會污名
臺灣芒草心慈善協會自成立以來，致力於亞洲各地無家者服務團隊的交流，
期待透過各國服務經驗的整理，建構出適用於在地的創新工作方法及服務模式，
提供經驗給無家者相關服務團隊參考。當我們羨慕日、韓兩國無家者服務的進展
之時，回頭看台灣的無家者服務究竟出了什麼問題？我們發現，社會污名是一項
關鍵的因素，而這個因素不單單只影響了無家者資源的配置，更壓縮了無家者的
生活空間。
民國 100 年，台北市議員在議會質詢時，要求北市公園路燈管理處在無家者
的聚集處艋舺公園增加公園灑水時段，以「灑水」方式驅趕無家者的事件，而後
續引發一連串關於無家者影響萬華治安、房價以及人權相關議題的討論，這兩件
更陸續有議員主張將無家者送往陽明山或以強光照射無家者等離譜的無家者政
策主張，反對無家者的人認為他們有許多人曾有前科，會危害當地治安，又說他
們成天聚賭，影響社會觀感。從此事件中可以得知，無家者於大眾心中的形象多
是負面的，但根據本會多年和無家者工作的經驗，那些一般人認為的無家者特徵
並非全貌，而是透過媒體長年隱善揚惡所產生的刻板印象，日漸形成一種社會污
名。本會也在從事無家者服務的過程中觀察到以下幾個現象：一、民眾對無家者
的刻板印象，壓縮其生活空間；二、無家者服務單位，資源募集困難；三、無家
者少有發聲管道，為己倡議；因此本會希望能透過一系列的方案，協助無家者能
有更友善的生活空間，進而能提供更有效的服務。
【Open Door】街友培力暨行動發聲多元計畫
一、 建構弱勢者自立支援設施及網絡
芒草心協會設定「居住」、「就業」兩個主軸，希望改善街友的生活品質，
朝向一個更具培力性質的經營型態。協會租用了鄰近艋舺公園、龍山寺、剝皮寮
的三水街上一棟老屋，提供街友一個暫時居住的空間，服務對象為弱勢勞工或無
家者，他們可能正在積極找工作，或待辦社會福利，準備累積一定儲蓄，離開餐
風露宿的生活。「三水樓」也結合附近社區的社福資源，成為資訊、資源、人力
4
網絡的轉運站，形成社區營造、交流和互動的中心點，讓社會大眾和政府單位更
關注都市弱勢者的生活議題。
二、 社區營造
為落實在地化、社區化的服務生根，我們與在地社福團體或社區組織互相
串連，如「萬華社區大學」、「台灣夢想城鄉營造協會」、「好管家」、「人生百味」
等，為住民開發在地學習、社交及藝術創作、微型經濟營作的場域。104 年 2 月
8 日於貴陽街舉辦的「日光呷百味‧街友社區共煮共食」活動，成功地拉近無家
者與社區民眾、店家的距離，也透過活動共同辦理，讓他們對無家者有新的體認。
三、 「呷飽未」共食餐桌，在餐桌讓不同族群、階級、單位對話
邀請不同專業背景的單位，以及社區鄰里、友善店家和街友，前來三水樓共
餐交流，在大家共進晚餐、天南地北聊聊各種話題的同時，也在餐桌上交換生活
經驗，讓來自不同族群、階級、單位間相互認識、互信，建立深入交流及對話的
機會，重新整合並把在地的社福網絡組織起來。
四、 編撰書籍，收錄各地街友的生命故事
有鑑於臺灣民眾對無家者的處境所知甚少，甚至產生各種歧視與偏見等負面
的社會烙印，因此本會將透過訪談無家者與無家者社工的故事並出版成書，期望
能夠透過無家者故事的整理，與社工人員的服務經驗，使民眾更多瞭解無家者的
生命歷程。
五、 「街遊」另類導覽，聆聽在地的聲音
「街遊 Hidden Taipei」另類導覽計劃，是結合跨專業領域的夥伴共同發想，
並在萬華社區大學和在地社福組織合作之下應運而生。本計畫以三位熟悉萬華在
地的（前）無家可歸者為社區導覽員，並結合個人過去/現在的生活路徑，以及
提供無家者生活資源的社福組織（官方與私人）等，作為主要導覽據點，試圖開
闢有別於文史探索的另類路線，為他們創造穩定的就業機會，也讓更多人深入發
現萬華的多元性質，並對當前無家可歸者、弱勢勞工議題有進一步的理解。
六、 辦理「流浪生活體驗營」
「流浪生活體驗營」
，邀請各種生活型態的無家可歸者，一同參與本次計畫，
擔任街頭生活的導師，與營隊參加者一起體驗流浪生活的點點滴滴。參與者有青
5
年學生及社會人士，共同體驗街頭生活的艱困，反思無家可歸者形成的個人因素，
乃至結構性的複雜成因。我們希望藉由這樣的活動，嘗試顛覆主流想法對無家可
歸者的汙名化。
結語
我們可以發現無家者的處境確實因為社會污名而造成極大影響。當我們一心
期盼無家者能脫貧自立。同時，也得和社會污名搏鬥，每當開設新的服務，還得
擔心是否能順利運行。另一方面，無家者本身也因為污名而在就業、租屋時倍受
歧視。此外，社會資源的募集也因為無家者的社會觀感不佳，而籌措困難。因此
這些方案執行希望能達到以下目的：
一、令社會大眾能重新認識無家者
二、提供無家者自主發聲管道，能與社會對話
三、致力去除無家者之社會污名
四、提升無家者的社會參與
6
24
10:10-10:35
臺灣社會住宅政策的實踐課題與倡議
社會住宅推動聯盟 政策組 研究員 徐志維
8 月 26 日是社會住宅推動聯盟成立的第五周年，在倡議運動邁入第六年之
際，本文以社會住宅在近年的實際推動經驗為例，分享當前我們在臺灣所面對的
政策制定與實踐方面的主要課題。
2014 年九合一選舉之後：當前興辦社會住宅的政治環境
今日的臺灣政府與民眾，逐漸願意認同社會住宅作為解決居住困難的重要政
策選項。我們更在 2014 年與眾多民間團體攜手合作發動「巢運」
，結合地方大選
與高房價議題，成功遊說各地方政府首長的當選人允諾興辦社會住宅，開出一定
住宅數量的政策支票共承諾了 89,000 戶的社會住宅政治支票，公共政策產值超
過 NTD:2,500 億元。
2015 年，聯盟持續推動社會住宅的倡議，也協助與監督各地方政府在社會
住宅方面的規劃與建設。經過 9 個月以來的觀察與實際互動，我們注意到地方政
府的社會住宅政策相繼浮現各式問題，以致遲遲無法透過社會住宅來處理弱勢的
居住困難。為何社會住宅推動的成效會不盡人意？以下分別就「對象」、「租金」
與「財務」三方面探討臺灣的社會住宅政策現況，以及我們針對這些問題的倡議。
1.
對象：限定 45 歲以下的青壯年，弱勢保障戶數卻只有 10%
目前各地方政府提出的社會住宅方案，多數強調照顧對象為「擁有基本收入
的青年弱勢家庭」。例如臺北市的公共住宅，即在入住辦法中限定（1）45 歲以
下、20 歲以上，（2）家庭年收入百分之 40 分位點（103 年度為 119 萬元）以下
的青壯年申請。首先是年齡限制部分。臺灣政府在公共住宅的年齡限制是全球罕
見，主要來自過去的住宅政策思維。臺灣的住宅政策長年以「出售式」公共住宅
為主，透過直接興建與購屋補貼等方式協助青年家戶以低於市價的價格購置房產，
反映的是以青年、市場為優先的發展邏輯。其次是收入門檻過寬，解除收入門檻
條件對經濟弱勢者的保障。多達 40%、50%的市民有資格申請公共住宅，在（1）
公共住宅的存量極低；（2）沒有提高弱勢身分中籤率等配套措施；以及（3）缺
乏基本的弱勢保障戶數…等前提下，中低收入戶反而遭到排擠，形成弱勢者補貼
一般家戶的逆向補貼現象。儘管根據〈住宅法〉規定，社會住宅需至少提供 10%
不受年齡限制的戶數給「具特殊情形或身分者」的弱勢家戶，但是在上述年齡與
收入的條件設定下，10%並不足夠。以臺北市為例，符合住宅法「具特殊情形或
身分者」之人口，約占家庭收入 40 分位點以下之 25%-30%間，因此 10%的弱勢
身分保障顯然難以確保幫助到弱勢者，甚至有忽略地域差異的問題，將偏離社會
住宅協助弱勢的本意。
7
2.
租金：按照市價折扣的「不可負擔租金」
「租金過高」是臺灣興辦社會住宅時常受外界質疑的議題。同樣以台北市的
公共住宅為例，近年來市政府都是以市價的 7 折-85 折作為租金訂價基準，由於
臺北市租金水準本就偏高，加上市價的 7 折-85 折係以年收入 40%分位點的家戶
為基準，對於多數經濟弱勢家戶而言仍是沉重的負擔，並非合理的「可負擔租金
（affordable rent）」1。租金的根本問題是未按入住者可負擔能力訂定級距。租金
制定如同承租對象的劃分，將年收入百分之 40 分位點以下的家庭，均視作具有
同等經濟能力的家戶，沒有意識到承租者之間存在巨大經濟能力的差異，根據家
戶收入設定合理的租金級距。承租對象和租金既是社會住宅的核心課題，也是一
體兩面，二者必須彼此搭配。因此我們向各級政府倡議（1）社會住宅應以弱勢
優先為原則，青年弱勢則以租金補貼為主；（2）「承租對象必須取消年齡限制，
並且強化弱勢家戶的中籤機率」
；
（3）
「租金必須是租戶的可負擔租金，並且按租
戶收入做差別租金的設算」。經過不斷的溝通，近期臺北市的公共住宅可望朝上
述方向做調整。
3.
財務：以「政府零出資」的財務前提，推翻「照顧弱勢」的目標原則
社會住宅在臺灣被認為是地方政府的職責，中央僅負責補助。然而地方政府
一般背負較大的財政壓力，加上興辦社會住宅造價偏高、租金水準偏低2等因素，
令地方政府傾向透過民間參與公共建設（如 BOT、BOO、OT、PFI 等）的方式
達到「政府零出資」或「財務完全自償」的目的。
「政府零出資」或「財務完全自償」扭曲了公共政策的本意，政府不討論「為
了達到照顧弱勢的政策目的，政府應該補貼多少錢興辦社會住宅」，卻是以「要
如何讓利給開發商與壽險業，才能吸引民間參與興辦社會住宅」為前提。舉例而
言，新北市青年社會住宅 BOT 案即是以「財務考量」為由，市政府將三筆原始
政策設定為興建社會住宅（1569 戶）的國有地，用 BOT 方式開發成僅有實際只
有達成五分之一（21%，336 戶)目標的縮水方案。
對此，我們指出社會住宅屬於福利補貼性質，並不存在「政府零出資」的前
提，而是應積極以「公帑節省價值（Value for Money）」計算其財務。
根據該原則，我們認為興辦社會住宅可以優先節省「土地成本」。以台北市
為例，視樓層高度、設計、工法、材料等因素，營建成本從每平方公尺約 3.4 萬
到 7 萬元3不等；土地成本方面，不同區段的變動性更大，從民間建案的經驗而
言，在台北市土地成本與營建成本比可達 7:3；中南部則約是 5:5。換句話說，比
起控制營建成本，如果能廉價長期租用，甚至無償取得土地，社會住宅的興建成
本將至少節省一半。
如何大幅減少土地成本？臺灣的中央部會與地方政府各有大量的閒置公有
地與建築，並且不少分散在市區各處，適合做為社會住宅的開發用地。然而各級
1
從世界各國的經驗來看，社會住宅租金應是承租戶的可負擔租金。比如美國通常設定可負擔租金不得超過一般家庭總所
得(gross income)的 30%(按家庭或個人不同情形須採用更低的租金水平)。以此為標準，將捷運聯開宅適合家庭承租的房
型租金換算成家戶所得類型，家庭月收入須至少在 6、7 萬元以上。
2
依據行政院主計總處統計數據，2014 年全國房租所得比為 13.6%，然而根據實際經驗，該數值似乎嚴重被低估。
3
2014 年〈臺北市都市更新事業（重建區段）建築物工程造價基準〉，實際的工程造價成本可能不同。
8
政府機關在撥用土地做為社會住宅用途時，時常受到〈國有財產法〉和社會住宅
性質認定的限制。
因此我們目前正在努力推動〈住宅法〉的修法，除了強化中央政府的職責，
也要協助地方政府減輕興辦社會住宅時土地取得的成本，甚至希望房地相關稅收
指定用途於社會住宅的興辦。
結論：讓社會住宅政策回歸初衷
考察社會住宅的興辦現況，我們認為臺灣政府在「對象」
、
「租金」與「財務」
三方面的政策規劃與制定，尚未跳脫「青年與一般戶為主」
、
「政府零出資」
、
「財
務完全自償」
、
「財務技術推翻弱勢照顧原則」等錯誤的住宅政策傳統思維，這也
是當前社會住宅政策的推動仍不如預期之主因。
社會住宅推動聯盟希望透過持續的倡議，讓政府、專家與社會大眾能夠認識、
修正錯誤的政策原則與邏輯思維，回歸到社會住宅照顧居住弱勢的本質，讓社會
住宅能夠在臺灣真正的落地生根。
9
表 1、臺灣當前公共住宅項目與戶數（2015 年 8 月）
地區
台北市
項目
數量
公共住宅(4 處)
570
公營住宅(6 處)
274
出租國宅住宅(20 處)
3,531
中繼住宅(2 處)
365
平價住宅(4 處)
1,448
婦女中途之家(1 處/房)
77
老人住宅/公寓(4 處)
376
永和青年住宅
11
新店中正專案出租國宅
56
小計：6641（戶） 佔
台北市住宅總量 0.71%
(104 年第 1 季台北市住
宅存量 939,449 戶)
小計：404（戶） 佔新
北市住宅總量 0.03%
新北市
高雄市
汐止花東新村臨時安置住宅
126
三峽隆恩埔文化部落
140
五股老人公寓
71
原住民出租住宅
14
勞工租賃住宅
174
雄市住宅總量 0.026%
單親家園
71
(104 年第 1 季高雄市住
銀髮家園
8
合計：7312（戶） 佔全國住宅總量：0.087%
全國
(104 年第 1 季台灣住宅存量 8,408,829 戶)
10
(104 年第 1 季新北市住
宅存量 1,566,772 戶)
小計：267（戶） 佔高
宅存量 1,039,056 戶)
24
10:35-11:00
芒草心觀點：台北市的無家者短/長期居住現況
社團法人台灣芒草心慈善協會 專案執行 許哲韡
在台灣，公部門提供給無家者（homeless）的各種服務由地方政府負責。台
北市由於無家者人數最多，且經費相較最為寬裕，擁有全國最完整的扶助系統，
名為「台北市補助辦理遊民夜宿、外展訪視服務方案」，由公、私部門合力提供
包括外展服務、短期中繼住宿、餐食供應、就業輔導等項目。
即使是台北市，受限於台灣各項稅率（tax rates）低落，無論社會福利、住
宅、勞工等領域的政策皆存在殘補式（residual）思維。對政府來說，無家者為
「暫時需要幫助/輔導」或者「可以被排除在社會外」，而非應持續投入資源、
幫助其建立資源網絡的對象。在個人化歸因（personal attribution）以及污名（stigma）
的推波助瀾之下，只要不造成治理危機（crisis in governance），無家者就被期待
從市場與社會中自行尋找困境的處方。
芒草心的無家者中繼居住實作
芒草心承接台北市政府社會局提供的無家者中繼居住補助方案，並同時思考
改進與倡議策略。方案中，由社會局提供住宿補助金額，並由芒草心負責中繼居
住的經營與管理。以每日住宿 22 人次推算，年度補助規模約為新台幣 200 萬元，
扣除必要支出，可支付兩位專職社工的薪資。目前芒草心租用位於萬華的三處私
有出租住宅，建立包含休憩、盥洗、電腦、書籍、基本生活物資的自立支援中心，
主要服務的對象是生活自理與穩定就業能力尚可，朝向自立租屋生活的無家者。
管理上，以每位住民的機會平等為前提，工作項目包括居住環境維持、陪伴
與培力、協助儲蓄、糾紛排解，培養夥伴關係，要求其於據點內自我管理，因此
目前皆無門禁。補助項目之外，同時引入志工系統，提供法律諮詢、就業輔導、
康樂性社團、社區連結等，協助住民與前住民建立人際網絡。
臺北市無家者中繼居住服務概況
台北市還有多個機構提供類似芒草心的中繼居住服務，唯服務性質略有差
異：
11
1.
「昌盛教育基金會」：工作能力良好，但需要介入管理生活步調者
2.
「基督教恩友教會」：擁有特定宗教信仰、需求心靈寄託、因病需休
養者
3.
「人安基金會平安站」：暫時無法找到穩定工作，但願意負擔無家者
供餐
4.
「台北市遊民收容所」：直屬於社會局，經費額度稍高，可供應餐食
及各項物資、聘請護理師與 24 小時保全員，提供生活自理能力較差、
穩定就業困難者
5.
「天主教聖母聖心會平安居」：住民生活自理，同樣供應餐食及各項
物資，24 小時都有值班人員留守。
各機構總計提供約 170 個床位(上述合計)。除了床位數仍不足以收容所有的
無家者，專業人力也不足。雖然台北市政府提供社會福利、醫療與就業等協助，
但無家者生活重建所需要的心理諮商、法律諮詢、身心障礙扶助、更生人與愛滋
病患扶助、藥酒癮戒治等，仍需要各機構自行開發資源連結。
另外，受到方案內容限制，各機構住民原則上僅能居住 3-6 個月，除非經社
工評估並向社會局申請延長。以芒草心 2015 年的統計數據來看，約有五成住民
在獲得穩定工作或低收入身分（Low Income Elder/Family）後，逐漸脫離流浪生
活的惡性循環。但台北市仍有至少兩百位以上的無家者，難以透過現有服務體系
使生活自立，重新與社會形成連結，不是繼續流浪街頭，就是在各機構間遊走。
社會住宅缺席的無家者自立生活
部分無家者在接受中繼居住服務後，重新建立了穩定的生活。但由於台灣現
存社會住宅比率僅 0.08%，無家者離開社福機構之後的唯一選擇，是進入私有住
宅租賃市場，在廉價雅房（room）或套房（suite）中獨自居住。
然而台灣私有住宅租賃市場最大的特色，是政府放任市場運作，不但缺乏有
效介入，甚至無法掌握確切租賃市場現況，換言之是黑市（Blackmarket）的狀
態，造成選擇租屋居住者，更容易脫離現行住宅與社會福利系統的扶助機制。
常見的問題是房東不讓房客申請租金補貼，以避免租屋事實的曝光，使房東
需繳稅。如果是租金低廉的違章建築（illegal structure）就更不用談。即使房東
12
同意，申請補貼仍具門檻。如內政部營建署（Construction and Planning Agency
Ministry of the Interior）「整合住宅補貼」條件看似對無家者有利；但一來戶籍
須遷入居住縣市，二來如屋況不符合營建署訂定的「基本居住水準」這都造成順
利取得補助的難度遽增。門檻較低的選擇，是具有低收入身分、原住民身分或身
心障礙者，因為特殊身分而擁有專屬的補助經費，通過比例較高。
社區支持的嚴重不足是另一個居住實況上的主要議題。無論中壯年或年長的
無家者，由於人際網絡與家庭聯繫普遍斷裂，往往成為蜇居於出租房中的孤獨者，
類似日本流行語「無緣社會」（Muen-Shakai）所描述的景況。
未來對於無家者居住的展望
殘補式福利體系的根本原因在於政府總體經費不足。要脫離現況，除了稅制
改革，也應關注社福資源的分配。其中可求得速效的方式，包括排富條款
（excluding wealthier ）、經費重新檢討、以及實質福利審查。2015 年新上任的
台北市政府，已著手改善資源運用的公平與效率，更期待提升對弱勢者的友善。
住宅政策方面，未來社會住宅供給模式與訂價策略仍未考慮無家者在內的弱
勢居住需求。芒草心認為，應以可負擔為收費原則，並與民間合作，於管理系統
中納入社會福利、居家照顧、健康管理等面向。
同時政府也應介入私有出租住宅部門。如委由非營利組織（NPOs）承租一
定數量的民間住宅，分租給有需要的人，包括無家者，同時設置專業人員，進行
福利輸送。這將是另類的社會住宅。
小結：非營利組織的中介功能
在台灣，無家者議題的邊緣性格明確，來自政府的補助很少、向市民社會或
市場進行募資也比其他議題困難。芒草心所關心的，是持續促成部門間的對話，
在更廣大層面上改善無家者的居住選擇與品質，如此他們才能擁有餘裕，思考如
何在社會上更有尊嚴地生活。
13
24
11:00-11:25
台灣 Homeless 的生活史及其特徵
大阪府立大学人間社会学研究科社会福祉学専攻博士博士前期課程 山田理絵子
本文根據台灣芒草心慈善協會楊運生先生 2014 年的訪談，分析台灣
Homeless 以及有 Homeless 經驗的人的生活史和其特徵。訪談對象共有 30 位。
為了以後比較研究方便，根據日本 NPO 法人 Homeless 全國支援網絡「生活困窮
要因的 Trigger 分析以及相應居住就労服務的先進事例報告書（2014 年）」選定
分析項目。本文分析結果只包括最初開始在外面生活前的事項，不包括開始流浪
後發生的事。
訪談對象中 29 名是男性，1 是女性。台北市和台北縣出生 12 人，台北以外
15 人，大陸香港 2 人，美國 1 人。年齡層包括 1949 前出生 6 人，1950～1959
年 14 人、1960～1969 年 7 人、1970 年以後 3 人、不明 1 人。60 歲前後的人最
多。
学歴「沒讀書・國小肄業」
「國小畢業」
「國中肄業」總共國中肄業有 14 人（46.7%），
佔總數將近一半。 另外「國中畢業」17 人（56.7%）。大學畢業只有 1 人。
健康問題 露宿前遭到曾遇事故受傷的有 11 人（36.7%）。11 人中包括交通事故，
工作中受傷的人非常多。另外，有精神疾病或疑是精神疾病的有 4 人（13.3%）
出身家庭状況 小時候「與父母死別」的有 12 人（40.0%），跟「父母不合・離
婚」2 人（6.7％）比率相對較高。「與父母離別」這項目包括父母死亡後，另一
位父親或母親離開家庭等情況。值得關注的還有「父母兄弟姐妹住在海外」7 人
（23.3%）。「被政府徵收過住宅・土地，歸還過住宅・土地」有 4 人（13.3%）
露宿生活前的工作經驗 在工廠工作過的有 9 人（30.0％）。有一些是工廠，師
傅，廚師 等需要技術的工作。有很多種工作經驗。
工作上事件 很多人因 1「工廠遷移」
「行業衰落」
「公司業績低迷」等原因導致
失業。8 名（26.7％）有「學徒經驗」。工作經驗非常多樣需要深入分析。
婚姻関係
6 人（20％）有「離婚」經驗。
其他 「住過海外」有 4 人（13.3%）。「住過中國大陸香港」有 5 人（16.7 %）。
「入獄」過的有 4 人（13.3%）。
鑑於上述數據，可能有一些方面認為具有台灣的特徵跟日本情況不同。第一他
們不少人經驗過與父母死別或離別，還有一些家人住在美國。他們無法依靠家人
這點影響很大。第二跟美國或中國大陸有關聯、這也是台灣的特徵之一。第三不
少人長期以來一直在外面流浪，長期化問題嚴重。第四是學歷。國中肄業的人将
近一半。當然也有家庭富裕過的案例，或工作上很成功過的案例。針對個人案例
的詳細分析以及分類是今後研究的課題。
14
表１
学歴
露宿以前的生活史
沒讀書 國小肄業
6
20.0%
國小畢業
5
16.7%
國中肄業
3
10.0%
國中畢業
3
10.0%
高中肄業
3
10.0%
高中畢業
6
20.0%
大學畢業
1
3.3%
其他
2
6.7%
不明
1
3.3%
1
3.3%
11
36.7%
精神疾患 懷疑有精神疾病
4
13.3%
智障
1
3.3%
疾病
健康問題
（複数回答）
（人、％）
事故受傷
12
40.0%
父母兄弟姐妹住宅海外
7
23.3%
與父母死別
與父母離別
5
16.7%
出身家庭狀況
被政府徵收住宅・土地，或歸還住宅・土地
4
13.3%
（複数回答）
未滿 15 歲離開家族
4
13.3%
父母的事業不振、倒産、債務
3
10.0%
父母不合・離婚
2
6.7%
自己與父母不合
1
3.3%
工場作業
9
30.0%
餐廳
8
26.7%
警備員
4
13.3%
露宿生活以前的
職人
3
10.0%
工作經驗
粗工
3
10.0%
（複数回答）
清掃
2
6.7%
軍人
2
6.7%
漁船
2
6.7%
其他
17
56.7%
學徒
8
26.7%
工作上事件
事業不振導致失業
10
33.3%
（複数回答）
工廠遷移導致失業
3
10.0%
不到 3 年換工作
7
23.3%
離婚
6
20.0%
夫妻關係不合
1
3.3%
入獄（少年院含む）
4
13.3%
居住海外
4
13.3%
居住大陸香港
5
16.7%
出身於大陸香港
2
6.7%
財產賭光
2
6.7%
犯罪受害者
1
3.3%
婚姻關係
其他
出所）楊氏のインタビュー結果より筆者作成 N＝30
15
24
11:45-12:10
韓國社會安全網所排除的貧困者：從始興市的住宅調查談起
The Poverty Excluded from Social Safety Net in Korea :
Analysis Based on Housing Survey in Siheung
韓國都市與環境研究所 崔銀瑛
Korea Center for City and Environment Research, Eunyoung Choi
Siheung in Gyeonggi-do, which is 20 kilometers from Seoul, has a population of
400,000. Siheung is a symbolic place of the home of Korean residential community
campaign because residents from dwelling to be demolished or reconstructed in Seoul
built the first Korean social housings in Siheung, which are Bokumjari(1977), Handok
Housing(1979), and Mokhwa Village(1985).
Siheung is called a west end nest reached by subway because it is close to Seoul
and housing expenses are relatively inexpensive. However, housing instability is
increasing because of rise in housing expenses and monthly rent, so plans for the
resident stability are needed. Therefore, Siheung is trying to establish exemplary cases
for practically improving lives of vulnerable social group, going ahead of the Plan for
Housing Welfare, which is the first plan in Korea, based on Housing Survey in
Siheung. Housing Survey in Siheung was comprised of surveys from 4,000
households as of Dec. 1. 2014.
According to Housing Survey in Siheung, the rate of the poor people who is
excluded from social safety net is quite high. When only incomes except properties
are considered, there are 15,713 households under 100% of the minimum cost of
living and among these households welfare recipients are 3,173 households, which is
only 20.2% of households under 100% of the minimum cost of living in Siheung. To
be welfare recipients in Korea, the ability to work must be evaluated and person who
is under duty to support family must earn income below certain amount. Due to these
kinds of restrictions, the youths are excluded because of the ability to work and the
16
elders are excluded because of the person who is under duty to support them.
Therefore, welfare policies do not reach all the vulnerable social people.
Because most of the housing welfare programs such as public rental housing and
housing allowance are provided especially for the welfare recipients, the poor who is
not the welfare recipients and need public support are excluded from a policy target
group. In other words, there are the poor who are completely excluded from the social
safety net. The living conditions of them are terrible or housing expenses are
excessively high compared to their income.
On the other hand, welfare recipients in social safety net who live in relatively
expensive private rental housing because of shortage of public rental housing also
suffer from the poor living conditions and overburden of the housing expenses. For
instance, in case of the single welfare recipients receive maximum of 500,000won per
month, most of the benefits are spent on housing expenses such as monthly rental fee
and utility bills if they live in private rental housing, not public.
17
24
12:10-12:35
20 至 30 歲未婚女性的主體性：首爾 M 區居住不穩定的案例
Study on the Subjectivity of Unmarried Women in Their
20’s and 30’s : Focusing on the Case of Residential
Unstability in Seoul M district
韓國性別平等倡議與教育研究院 研究員 白美鹿
Korean Institute for Gender Equality Promotion and Education Researcher
Mi-rok Baek
This study starts from the issue of residential unstability unmarried women in
their 20’s and 30’s and approaches to a feminist residential issue. Accordingly, paying
attention on subjectivity of young women in their 20’s and 30’s who achieved their
spatial independence, it aims at specifying these women’s right for urban space. For
this, the study reveals the context that women reside in sub-housing through spatial
characteristics of sub-housing spaces and positionality of women residents by
reviewing characteristics of urban housing spaces of unmarried women in their 20’s
and 30’s. Also, by representing dependently dominant power relation of housing,
system to exclude women from space is visualized and this representation of space is
reviewed critically. Through this, this study tries to show contradiction of spatial
representation to assimilate women as beings to be married and housing as capitalist
value. Lastly, with diverse practices to shake assimilation of sub-housing space,
women’s alternative housing strategies are analyzed. And then, the study seeks
spatiality of women’s housing as alternative space against assimilating politics of
space and refiguration of its social spatial meaning of housing.
Accordingly, the studies are as follows:
First, M district is an area where many one or two-person households are located
and there are low-priced, multi-housing lease houses such as Y-dong focusing on
spaces of young generation’s consumption culture and universities. In M district,
sub-housings are low-priced lease residential spaces ranging between 40 and 60
million won and consist of rooftop, temporary building, semi-basement, and so on.
Women reside in these spaces in spite of gendered fear according to meaning
networks of space including school, work place, entertaining space and meaningful
18
networks but they are placed in path of moving housing of displacement due to urban
gentrification.
And women who reside in urban sub-housing in M district, is called “missy” in
housing market and it indicates their positionality as temporary residents before
marriage. However, in sub-housing space, women practice their study and adorning
themselves in their way and provide economic and emotional care to their own
families even though they are currently separate from them. And as cultural subjects,
they pursue higher class cultures and show possibilities of production of space like
“artist” mentioned by Henri Lefebvre. Therefore, women residents are subjects to
combine different conditions in their lives with non-unified ways.
Second, urban space makes women as beings who lives temporary lives before
marriage, house as capitalist value and urban space itself as masculine space by
representing relations between gender, class and age dependently. Through this way,
women experience spatial exclusion about housing as abstract assimilated space.
Women are located in close set of housing movement by repeating residential
movement by one or two years, passing through M district. This residential unstability
may be extended by safe networks such as compressed body labor or loan and
repayment but this is contradictory because it strengthens the market’s assimilating
power.
In addition, spatial exclusion of sub-housing is maximized with fear for sexual
violence. Women defence against masculine gazes and noises from the outside by
cutting views and maximizing hearing in their housing space where the boundary
between inside and outside is unclear. And they perceive side streets connected to
their housing and experience fear for sexual violence.
Third, women who reside in sub-housing in M district, reset relationship between
space and them by intersecting their identities made in hometown and the overseas
cities with spatiality of sub-housing. Women’s independent space has a significance
to make non-regular female subjectivity. Unmarried women are subjects who make
housing as independent space to make autonomous self-identity and as space of
subjectivity of an autonomous citizen by practicing distancing from patriarchal
family.
As subjects of these spatial practice, women show various residential strategies
such as remaining in M district or moving to other areas. Firstly, they consist
non-bloodline family and live in one housing or make a autogenous communal
housings connected lives in each own housing space in M district. Also, they provide
mutual care by cohabiting with members of their own music groups or living in close
19
distance as queers and feminists, depending on their diverse identities. Lastly, in their
sharing housing, women make house as space of subjectivity of belonging based in
friendship and intimacy among women. As a result, women resignify housing as a
space to provide safety and belonging.
Such women’s spatial practice may extend as refiguration of urban space. Salt
way specifies abstract safety based on women’s fear on streets. This is an example
that how public space cam be refigured in women’s view, and it is a non-capitalist
production of space starting from linked housing of house-street, one of
characteristics of sub-housing.Based on these reviews, politics of production of space
starting from residential experiences of unmarried women in their 20’s and 30’s is
that of articulation. These women show methods of spatial politics to change from
space of assimilation to that of difference by articulating negativeness of sub-housing,
and their different identities and desires.
And meaning of housing in residential experiences of unmarried women in their
20’s and 30’s, derives safety, and urban right deduces right for the center. Meaning of
safety can be specified as freedom from view and interception, sense of protection
from sexual violence and belonging in their wanted relationships. And in order that
women are not marginalized by moving of displacement from the center of urban area,
basic right as “a right for the center of city” that unmarried women in their 20’s and
30’s can use housing in more “universal” ways is suggested.
This study seeks possibility of resignification of feminist housing by approaching
residential issues of the contemporary women in their 20’s and 30’s in feminist
perspective. New poor women in their 20’s and 30’s live in risks of displacement of
their location, no space and no subjectivity in public space. This is related to spatial
exclusion experience for housing. Without safe housing, realization of women’s
subjectivity and growth as civil subject are limited. Therefore, this study has a
significance to question the issue of housing as that of feminist and basic right.
Through this, it is expected to extend feminist issues and to become a foundation as a
specific case study about feminist residential right.
20
24
12:35-13:00
公共住宅政策真的緩和社會弱勢的排除嗎？
Does Public Housing Policy Mitigate Social Exclusion of the
Socially Disadvantaged?
韓國住宅管理研究中心 主席 Ha, Seong-kyu
韓國住宅管理研究中心 研究員 鄭亨哲
Korea Research Institute of Housing Management,
President Seong-Kyu Ha; Principal Researcher, Cyung-Chul Chung
In South Korea, national and local governments and public housing corporation
have tried to increase supply of public housing. Total public housing stock in 2004
was 1,150,054 and the total number of public housing unit in 2014 was 1,706,000.
Despite these efforts, social exclusion issues of public housing communities have not
much improved; rather it may be getting worse. In this sense, this study attempts to
investigate public housing policies with an emphasis on Korean experience. It also
examines the role of public housing policy on social exclusion of the socially
disadvantaged people by reviewing statistical data, historical articles, papers and
reports, and other relevant documents.
Social exclusion is process by which individuals or communities are excluded
from a socioeconomic opportunities and resources. Although public housing policy
aims to promote housing welfare, resolve social issues, and achieve social mix, public
housing policy involves social exclusion in nature in terms of construction and
management of public housing.
First, planning and construction of public housing naturally is associated with
social exclusion in terms of local governments’ financial burden, social mix, and
community opposition. Generally, local governments are reluctant to build additional
public housing developments due to increase in government spending. In the
neighborhood context, residents concern a growing stigma around public housing
because some public housing tenants engages in crime, drugs and poverty. This
21
negative perceptions largely make higher income group “fly out”, decrease property
values and exacerbate poverty concentration in neighborhoods. Additionally, it is hard
to achieve social mix and community cohesion due to the negative perception on
public housing residents.
Second, management of public housing plays an important role in altering
housing welfare for the socially disadvantaged people. Imperfect housing
management system can cause uneven distribution of housing welfare resources. This
unbalanced system could generate social exclusion. Partial target groups, tenant
selection process, income bracket and simplified rent level system could threaten the
justice of public housing management system. In contrast, good public housing
management system increases social capital through a variety of community
engagement activities. Therefore, it is important to examine how legal and
institutional changes in public housing management contribute to reducing social
exclusion pertaining to housing welfare services.
There are some policy implications. First, it is advisable to develop suitable and
various community programs in each housing estate to promote residents participatory
program. Developing various community programs could mitigate social conflicts
within the public housing estates. Second, the system should encourage the public
housing resident to actively participate in housing management through building a
good relation with a housing manger. Third, it is required to establish governance
system and establish a strong network among government, public housing
corporations, housing managers, and residents. Through this governance system,
public housing communities should be safe and inclusive, and provide equal
opportunity and good housing management services. It should be noted that good
public housing policy and practice can lead to socially sustainable and livable
community development.
22
24
14:00-14:25
關於地方都市之包容性社區營造新策略的理論性分析
─以宮崎縣北部地區之社區營造團體「結」的推動策略為例
大阪市立大學都市研究 Plaza・博士研究員 志賀信夫
1．前言
本報告，以宮崎縣這個地方都市所展開的包容性社區營造聯絡協議會「結」
為對象，以承認理論為依據嘗試進行理論性的分析。本報告所分析的聯絡協議會
「結」
，其特殊性在於並非單一的統一性組織。是由數個社區營造團體或反貧困，
反排除的組織所形成的連結(2014 年 9 月正式形成)，除資訊交換外，並一同解決
社區的課題，加入・退出皆受到自由的保障。
此外，報告者採用行動研究之方法，近形本研究的調查。關於本報告，皆以
研究者的立場對該活動的意義及課題進行客觀的分析。
2．社會背景與包容性的活動
若分析聯絡協議會「結」的活動背景及社會狀況，可以看出地方都市與大都
市相同的以下要素。亦即，①非正規勞動的増加造成經濟困窮的増加(低工資化
與企業福利的外化)，②孩童與高齢者照護無法在家族内自行提供(家族社福的外
化)，③既有的男主外家族共同體及由此種共同體所形成的社區共同體日漸瓦解
(社區社福的外化)，。上述①②③，可以所是造成「新的貧困」此一社會問題的
主要要素，對應「新的貧困」此一社會問題的説明概念為社會排除。此問題不應
僅焦點化只於地方都市中財的不足此種相對性的剝奪，社會包容的推動更應被受
到重視。
然而，地方都市的包容性所具有的課題第 1 個是，社會性資源的不足。但為
何宮崎縣的此種活動可以從整個社區擴展呢。其理由何在。分析其至今為只的活
動，並為再度還元從中可獲取的見解，對於此發問應該有理論性的應答。作為分
析的理論性依據，先行回顧 A. Honneth／N. Fraser）(2012)的承認理論。
23
3．何謂承認理論
大澤真理編(2011)對於「承認」的定義為「人類將他者人格視為與自我同様
的自由而獨立的存在，並予以尊重」。報告者，支持此定義，並進一步就「共同
性」相關的議論對於承認理論中所包含的內容亦一併指明。
「共同性」
，指某個社
會或社區的夥伴意識，夥伴意識有必要從「擴展」及「深化」兩觀點加以區別而
論。是以，
「何種程度地將人們視為夥伴」的議論與「應何種程度地達成〈平等〉」
的議論亦應予以區別探討。
呈上，初步整理 Honneth vs Fraser 的議論焦點。兩者的議論焦點在於如何認
定「承認」與「再分配」的關係性。Honneth 將「再分配」的理念定位為有關「承
認」的鬥爭的從屬物。另一方面，Fraser 將「再分配」與「承認」的兩者認為是
相互不可互通但彼此相關的 2 個社會正義。本報告並非將兩者主張的再探討視為
直接目的，本人認為，上述「共同性」概念可以說是決定「再分配」與「承認」
關係性的關鍵點。此理論性的整理，提供了包容行社區形成活動所應採取的行動
策略一種積極性的觀點的可能性(此點的理論性整理，將於他稿進行)。
4．基於承認理論的分析
「結」的活動的擴展應如何説明，對於此一提問理論性的應答可以提出以下
的説明。亦即，地方中小都市宮崎縣北部地區的包容性活動，具有其積極性的可
能，主要因「共同性的擴展」相對於在大都市為有利。
然而，包容性社區形成的相關活動在擴展的同時，就「應何種程度地達成〈平
等〉」這個點上要達成共識非常困難。此為「共同性的擴展」展現了一定的進展
並非直接性地等同於「共同性的深化」。
共同性的「擴展」與「深化」的區別本身為承認理論架構內所涵括的內容，
「共同性的深化」的議論，包含了局部的「再分配」的議論。然而，應該注意的
是「應何種程度地達成〈平等〉」的内容並非完全等同於「再分配」。「再分配」
的議論，應根據於各該社區或社會「何種程度地無法容忍〈不平等〉」此一別種
的正義論來加以闡述。對於「應何種程度地達成〈平等〉」的發問，部分包含了
「何種程度地無法容忍〈不平等〉」這個發問，更具有較廣的意涵。而相對於前
者與應探究的理念有所相關，後者則與如何因應現存的課題有所相關。一個大的
理念的共有不論對誰而言都相對地容易獲得共感，但對於現存課題的因應並非如
此簡單。然而前者的進展將成為後者議論進展的契機亦是事實。
24
由此的分析之下，可以說「共同性的擴展」縱然有一定程度的進展，仍應先
理論性地探討應該因應何種「不平等」才有助於包容性的更進一步的推展。亦即，
我們應該從新省思「何謂貧困」這個發問。為了提供「何謂貧困」此一發問的理
論性應答，有必要將包容性社區形成活動直接對應的具體案例先行分析後再將之
一般化。我認為此一理論的整理足以成為包容性政策產出的後援。
參考文獻
Nancy, F. / Honneth, A., 2003, Umverteilung oder Anerkennung?, Frankfurt :
Schrkamp Verlag.
大沢真理編，2011，『承認と包摂へ―労働と生活の保障』岩波書店。
25
24
14:25-14:50
『泉北ほっとけないネットワーク』(泉北不離不棄網絡)
～從共有在地的空間開展社區服務～
ＮＰＯ法人微笑中心
代表理事
西上孔雄
位於大阪府南部的泉北新市鎮、從１９６７年開始入居至今年邁入第４８年。
開發當初、宅地募集的申請人湧入相當的有人氣。然而、１９９２年人口達到高
峰１６萬４千人後２０１４年３月目前減少至１３萬１千人。最近社區更面臨少
子高齢化・壯年層的移出、公共施設老舊化、近鄰社區中心機能的低落、空屋問
題等諸多課題。
○同樣是泉北新市鎮内隨區域不同而
有相異的課題
離車站較近的區域及較遠的區域、
雖同樣位於新市鎮内但面臨的課題有
所不同。離車站近者有原由大阪府等持
有的公共用地賣給民間開發為住宅、有
較多年輕族群入居、高齢化率較低小學
的空教室也較少、但離車站遠的區域、
少子化嚴重小學的空教室也較多。２０
１３年統計、離車站最近的區域高齢化
率最低，約為２２．３％、相對的離車
站遠的區域高齢化率最高，約為３７．
０％（泉北新市鎮平均２８．６％）。
空屋問題方面離車站較
近的區域及較遠的區域也
有不同的課題。依據平成２
３年(2011)的資料來看、離
車站近的空屋最少的府營
住宅的空屋率為２．５％、
離車站較遠空屋最多的府
營住宅則為２４．０％（泉
北新市鎮平均１２．３
％）。
同樣在泉北新市鎮内、高
26
齢化率及空屋的課題卻有如此的差異。離車站近的區域高齢化率雖不高、空屋也
不多、而鄰里社區雖沒有商店、但站前的商店還可以提供日用品等購物機能、所
以並不致於造成太大課題。但離車站較遠的區域、隨少子高齢化及空屋的増加、
鄰里社區中心的衰退化等造成所謂購物難民的問題以及相關的諸多課題。
○無法順應超高齢化社會的新市鎮課題
高齢化持續惡化的泉北新市鎮、逐漸無法因應超高齢化社會。開發當時為了在
全區域近行區劃建設、並未考量順應時代潮流而域先保留的空餘土地，是現在最
大的課題。高齢者居家照護已為必要的現今、無法接受居家照護的情況、則需遷
移至高齢者機構、但周邊的特別養護老人之家及老人保健機構目前已有數百位的
等候入住者、有生之年有沒有機會住進來都是未知數。中央政府提出了介於居家
與機構的中間性住宅，附照護機能高齢者住宅（下稱“照護住宅”）的建設目前
在全國各地推展、泉北新市鎮内以無建設照護住宅的空餘土地、新市鎮内一般流
通的土地皆為第一種低層居住専用區的土地、每１區劃的土地面積受限建物高度
亦有制限、在此種使用分區下要建設照護住宅幾乎不可能。此外、新市鎮外側地
區為市街化調整區域(非都市土地)、除了農業從業者以外住宅皆無法建設、現在、
泉北新市鎮内的照護住宅、例外的土地（都市計畫區與非都市土地間所夾的剩餘
土地）僅１棟３１戶、僅可供泉北新市鎮高齢者人口的０．０７％。另一方面、
相鄰區域的高齢者人口僅１．５６％但卻有５０５戶已登錄的照護住宅、已達到
中央設定的目標值而尚有餘裕。
在此現況下、泉北新市鎮的高齢者無法享有居家照護、但若想搬至照護住宅、
則不得不遷居既有社區外、一旦高齡者移出、加上青壯年層也移出、則人口將更
快速地減少。
再者隨著超高齢社會來鄰居家照護的需求增加、日照中心的開設及照護事業
所・團體之家等的開設也將為必要、然泉北新市鎮内、以無可以提供業者開設的
空間、唯一可以開設的地點為近鄰社區中心的空店鋪、其他、則有部分將第一種
低層居住専用區内的空屋改修後提供日照服務的事業所、但因為需要相鄰居民的
同意以及耐震基準等問題、現況而言幾乎難以開設。泉北新市鎮目前並無開啟高
齢者事業的餘地、也因此無法有效地順應超高齢化社會。
○在地老化(Aging in Place)・社福轉換的相關措施
泉北新市鎮内的居民問卷統計發現７０％以上的人、都希望在社區內住到過世
為止、在已經度過４０年以上人生過半的團塊世代居民而言雖然不是出生的故鄉、
但也算是第二故鄉、而把這個泉北新市鎮視為人生最終的居所。
１０年後高齢化率預測將超過４０％的泉北新市鎮、社區內照護機構的等候名
單日漸增加、府營住宅等公營出租住宅的空屋亦日漸增加・・・要如何改善這個
不平衡的關係？
為此、離車站最遠高齢化率最高、第一期開發的住宅社區內、由社區自治會・
ＮＰＯ・附近的大學・公部門・以及進行高齢者服務的民間企業一起、從平成２
２年度開始進行３個空屋與空店鋪的再利用｢泉北不離不棄網絡新鄰里單元論｣
的計畫。
27
第一、是改修府營住宅空屋，開設提供短期居住機能的高齢者支援住宅（可供
高齢者１２名住宿）。該居住範圍、乃將府營住宅的１間（２ＤＫ４５ｍ2 房型）
裝修為可供入住２人、提供最少居住１晚以上的照護支援住宅。（不論有否加入
照護保險凡是達６０歳以上皆可入居）。
第二、為改建獨棟住宅空屋、提供高齢者取向的 share house
（可供高齢者４名）
、
屋齡達４０年的空屋住宅可以變更用途為寄居宿舎、並配合耐震改建、入住者可
以在社區內共有庭園，並附設家庭菜園空間。
第三、為活化近鄰社區中心的空店鋪開設高齢者取向的送餐服務與社區廚房。
由校區福利委員會的成員與社區內青壯育幼家戶負責陪伴單身的高齢者並透過
部分支薪的義工服務來進行高齡送餐(便當)服務。
以上三個活化既有不動產空間來進行社福轉換的中心據點、由在地各式各様的
團體一同組織的｢泉北不離不棄網絡｣、由民學產官共組協議會。透過社區居民的
共助進行活動、在這個大家所習慣的環境下建構彼此永久居住的網絡、並展開各
種以在地高齢者為對象，彼此可以相互扶持的社區服務。
28
24
14:50-15:15
高密度的深水埗區內居民的日常生活和未被挑戰的土地發
展體制
4
香港浸會大學地理系 鄧永成 TANG Wing-Shing
葉鈞頌 YIP Kwan-Chung Maurice
我們在去屆 ICN 工作坊主張高密度的空間性是一個生產及再生產不公義的
過程，延續不公義的土地發展體制（land (re)development regime）
。高密度的深水
埗區聚集了社會上的弱勢社群，例如基層、新移民、露宿者及老人。我們集中研
究被東北面的大埔道、西北面的欽州街、西南面的通州街及東南面的界限街包圍
的區域，主要都是住宅用地，容納了八萬多人，合共三萬多個住戶。這個面積只
得 0.57 平方公里的地方，人口密度為每平方公里接近十五萬人。根據 2011 年人
口普查的數據，不論是入息中位數、住宅房間數目、租客比例、租金與入息比例，
這區的情況都比全港平均水平遜色，反映這區正面對貧窮和各種社會問題。在這
高密度的空間之中，土地發展體制支配着居民的日常生活，令他們被以經濟效率
為先的主流思想影響，在不公義的體制之內飽受逼迫，而不會去挑戰這個體制。
深水埗居民的日常生活
為了更清楚了解深水埗居民的日常生活，本研究與二十多個住戶進行過詳細
訪談。基於篇幅所限，本文只以其中兩個個案作討論基礎，分別是 Y 女士及 H
先生5，兩者都是來自中國大陸的新來港人士。
來港三年的 Y 女士，得到親戚介紹與其他人分租深水埗一間住宅單位。丈
夫現住在中國大陸，正申請來港。訪問當時其在香港出世的兒子剛三個月大。日
常生活多數留在家中照顧兒子，每日都會帶兒子一起到菜市場買菜，有時會到西
九龍中心（附近的商場）閒逛。懷孕之前在深水埗區內的鞋店工作，雖然在區內
工作，但她自言對這舊區不太熟悉，因為以前工作到晚上十時，根本沒有時間到
處走動。Y 女士現時沒有工作，故沒有收入，靠丈夫從中國大陸給予家用。經過
以前的同事介紹，認識區內社工，在其協助下申請公屋（雖然 Y 女士來港不足
七年，但因其兒子剛出生為永久居民，Y 女士在政策上合資格以戶主身份申請公
屋）及食物銀行。她亦有考慮過申請綜援6，但由於個案的特殊性，她聽從社工
4
本文獲得香港研究資助局（HKBU250012）資助部份研究經費，特此致謝。
兩位受訪者的名字皆為化名。
綜援全稱為「綜合社會保障援助計劃」
（Comprehensive Social Security Assistance），是香港社會福利制度的安全網，向
經濟上無法自給自足的人士提供入息補助，滿足他們的基本需要。
5
6
29
的建議，先申請「關愛基金」7。Y 女士最大的願望是丈夫來港，兒子乖巧，獲
分配公屋單位。對於香港的社會環境，她沒有多想。對於日後打算，Y 女士想再
工作，繼續從事服務業。她對未來的想像只停留於工作，未有想過什麼體制導致
她今日的生活。
H 先生則來港四年，居於現址的劏房接近四年，每年加租五百元，現月租三
千一百港元。妻子同是內地出世，不過自小定居香港，持香港永久居民身份證。
兩人在內地相識及結婚，來港後生下一女一子。H 先生從事過清潔及地盤，但日
後打算在地盤工作，增加收入。另外，為賺取外快，他會執拾舊電器到家中自設
的小工場維修，晚上到深水埗的地攤擺賣。來港不久後，H 先生認識了區內社工。
他怕被人欺騙，所以請社工協助他申請公屋，至今達三年半。他的子女有申領綜
援，他亦知道香港有其他福利服務，例如公營醫療系統等。他的資訊來源主要是
電視，平日不會讀報。H 先生雖然不滿意現在的生活方式，工作上感到不必要的
壓力，待遇上又受不到尊重，但他沒有想過改變這種工作模式。對於未來，H 先
生只想盡快獲分配一間公屋單位，在那裏住一世也願意。H 先生自言最想的是得
到公屋，然後就找工作。
透過一直以來與深水埗區住戶進行的訪問，我們可以了解到區內的社會福利
機構對他們的支援，或多或少地改善了他們的生活。同時，我們亦發現住戶對未
來的想像受主導社會的政經邏輯影響，儘管明知自己活在不公平不公義的體制之
內，卻未有想過質疑或是挑戰這體制。
日常生活的去政治化
政治本應存在於日常生活中，但掌權者不斷玩弄政治，將「政治」污名化，
令市民對政治避之則吉，又鼓勵市民忽略政治，在日常生活中只要為社會的經濟
發展作出服務和建設8。研究過程中，我們察覺到弱勢社群一方面日復日的長時
間工作，在其工作崗位貢獻經濟運作，另一方面卻被視為社會的寄生蟲，向其提
供福利服務被視為浪費社會資源。值得留意的另一點是，弱勢社群長時間的工作，
逼使他們在日常生活放棄興趣、沒太多時間陪伴家人和子女，更遑論要他們關心
甚或參與社會集體政治生活。種種因素，令他們的日常生活出現了政治的缺席。
香港受行政主導，權力集中於擁護體制的上層階級。政治機構與市民大眾的
日常生活距離甚遠。區議會在理想中是地方政治的中心，理應在空間尺度上最接
近市民的日常生活，但實際上只是沒有行政權力的橡皮圖章，權力不單受限制於
基本法9，其運作也被當權者及既得利益者操弄。社會福利機構受一系列程序和
規則限制。不少接受政府撥款的機構，都要迎合政府的撥款要求，很多時只可在
不公義的體制內進行修補，不會帶領人們團結起來挑戰體制。其中一個例子是市
區重建社區服務隊。這些隊伍在現行規例下，由市區重建局在各重建區設立，為
7
關愛基金（Community Care Fund）是政府自 2011 年起提供的另一個福利項目，旨在向未被納入社會安全網的弱勢社
群提供經濟援助。
8
最能突顯這一點的莫過於主權交接後，第一任特首董建華的「至理名言」
：「香港是經濟城市，而不是政治城市。」
9
《基本法》（Basic Law）是中國全國人民代表大會為香港特區的成立而制訂的憲法，當中第九十七條指出「香港特別
行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康
樂、環境衛生等服務」。因此，改革地區政治實在困難重重。
30
受重建影響的居民提供協助。然而，這些重建社工的工作被市建局安排及控制，
有些甚至連辦公室都位於同一處，不單難與居民建立互信關係，更不可能挑戰市
區重建局的現行政策及體制。雖然七十年代起社區發展工作開始普及，但政府一
直對社區發展存有憂慮。譬如早在一九七六年，一名得到社區發展項目撥款的社
工在牛頭角發起簽名行動，集合起眾多家長的聲音，爭取九年免費教育。當時的
官員擔心這些社區發展項目「會變得政治化而難以控制」，甚至聯絡社工的上司
要求叫停10。尤其自 2001 年，政府削減福利開支，取消過往實報實銷的撥款制
度，改向社福機構提供整筆撥款，間接為社福機構的預算設上限。這個制度轉變
的後遺症是需要投放大量資源的社區發展工作隊數目大減，最終甚至全被解散11。
在社會福利制度改變的情況下，社工的工作以個案為本，難以再投放資源到社區
工作，團結起街坊。以 Y 女士為例，她得到社工協助，申請各項社會福利服務，
表面上紓緩或解決了個人的燃眉之急，就不再探究困境出現之因由，更沒有機會
在社工支援下與其他街坊一起質疑和挑戰體制，參與城市社會政治。本為政治過
程的城市發展過程，卻處處阻礙市民的政治參與，讓擁有錢權的權貴菁英用盡土
地資本，打造高密度城市。
高密度城市：霸權城市空間的生產過程
自從上世紀六、七十年代香港的房地產市場與金融股票市場掛勾後，以地產
發展商為首的華資得以進入過往被英資主宰的金融市場大展拳腳，容易地在市場
上集資。這樣不單令地產資本更集中，累積過程更快，促進房地產市場急速發展，
令政府在土地方面的稅收增加，甚至成為政府最大的收入來源12，使房地產有能
力左右香港經濟命脈；同時更不斷衝擊市民的日常生活，生產出霸權城市空間
（hegemonic urban space）
。除了政府管治外，連每個人的日常生活都被逼跟霸權
城市空間扯上關係。這就是由政府政策主導及發展商落實13的土地發展體制。
在土地發展體制之內，霸權城市空間的使用價值早已被交換價值取代。強調
空間的交換價值，意味着城市空間的發展不再考慮「個人」（individual）如何在
空間中生活，而是將城市空間視作商品，任何發展都必須在經濟上達至效率，追
求經濟利潤的最大化。「人」的概念被簡化為面目全非、標準化和數字化的「類
人」（quasi-individual）。城市規劃及技術官僚自詡為專業，按「行之有效」14的
程序理性地遵從主流的經濟邏輯，進行發展管制。常言道：
「香港地寸金呎土」，
發展商亦用盡每一寸土地，盡用技術圖則允許的地積比及建築高度等細則，賺取
10
引自香港歷史檔案館藏品：HKRS410-10-33。
這方面的討論可見：Lam, K. (2012). The relevance of Alinsky? Hong Kong in 1970s and 2000s versus Vancouver in 1970s.
Community Development Journal, 47(1), 77-93.
12
雖然法例規定賣地收入必須用作基建發展，但這並不代表這筆開支一定裨益市民。發展基建的開支，從政府庫房投入
到市場能促進資本循環及累積，其結果也可以加速資本主義生產模式，套以馬克思的用語乃「以時間消滅空間」
，鞏固
土地發展體制。
13
事實上，香港作為全球裙帶資本主義第一的地區，政府與商界的密切關係可謂不言而諭，先後已有多位學者進行過若
干研究，從公司董事名單看政府行政會議及立法會功能組別的組成，都可以得出兩者間確實存在千絲萬縷的錢權關係。
最近期的是港大新聞及傳媒研究中心所做的研究，指出「以零票自動當選為主的功能組別議員，是上市公司的寵兒，亦
成為董事交織網內的強勁融合力量。他們不單止在商界有權，更在立法會擁有否決民選議員決定的權力」
（詳見 2015 年
8 月 23 日《明報》
）。
14
香港政府熱衷使用「行之有效」一詞，不論是城規制度，抑或早前的簽發電視牌照爭議，政府往往以「行之有效」為
由作出辯護，卻從不會交代怎樣檢討程序而得出「有效」的結論。況且，一旦我們單以有效與否來衡量程序，就掉入「去
政治化」的陷阱，因為程序背後牽涉政治，藏着不平等的錢權關係。政府一直在論述中把政策及政治分開，時時說民生
政策與政治無關云云。這論述本質上卻是政治化赤裸裸的舉措。
11
31
每寸土地的最高價值，換來香港高密度的空間形態。在「地少人多」的幌子下，
建得越密就越好，反正總有人會炒賣地產物業。既然有輿論一直宣傳「地少人多」
，
有些業主就把住宅單位分割出租圖利，年年將租金推高。深水埗區就是佼佼者。
無數的弱勢社群默默地承受租金壓力，將大半份工資用作交租，卻換來狹小且環
境欠佳的居住空間。
我們認為，香港霸權城市空間的高密度，伴隨日常生活的去政治化，造成弱
勢社群飽受逼迫而未將現狀置疑化（problematise）
。我們發現土地發展體制形成
之後，土地的使用以經濟效率極大化為優先考慮，空間的交換價值取代了使用價
值主宰香港的城市發展，每一個市民的日常生活，都在參與推動金融體制的資本
累積。更重要的是，這一切的發展過程得以如此順利，都是源於日常生活的去政
治化。這些住戶的日常生活既被體制支配，不公的權力關係亦讓他們沒有時間空
間站起來抵抗體制。本為政治過程的城市發展過程中，體制用盡土地資本，打造
高密度城市。
反霸15，必須從每個「個人」都意識到自己的日常生活如何受不公義的體制
支配而開始。去年的雨傘運動16可被視為一種反霸的過程，但又不全然是。稱其
反霸，是因為有人在挑戰香港根深柢固，被去政治化的價值系統。說之不全然是，
因為社會大眾依然迷信於「理性」
、
「程序」及「客觀」等理念及做法，未有挑戰
更深層次的霸權。這種局部的反霸未能進入弱勢社群的日常生活，一來如前文所
述，在日常生活的去政治化的前題下，他們不了解正發生何事。本研究曾訪問過
一對母子，在討論到雨傘運動時，母親說：「佔中那段時間，我們兩個都沒有鼻
敏感啊，所以開了家中的窗，真舒服！」兒子又說：「真開心，那時幾乎每星期
都要走一趟旺角，很難得。」然而，他們對社會政治的理解則只限於此，沒有再
深入去想為何及怎樣參與其中。二來，在日復日的長時間工作中，已被體制「殖
民化」的他們沒有意識到自己可以參與其中。也許，本研究另一位本土成長、任
職保安員的受訪者是眾多默默耕耘的「個人」的寫照，他說：
「如果我不用工作，
我也會去參與雨傘運動。可惜，我要工作。」所以，重要的是我們未來的城市政
治運動（urban political movements）17能串聯起不同的時間和空間，譬如是思考
怎樣將在不平等地理發展（uneven geographical development）下的深水埗的關聯
空間（relational space）連起來，增加「創造性差異」（maximal difference）讓區
內的弱勢社群得以組織及參與運動，共同制訂新的社會契約，向不曾挑戰的土地
發展體制宣戰。
15
反霸的初期討論另見：鄧永成，
〈
《市區重建策略》檢討：
「久在樊籠裡，復得返自然」
〉
，載宁越敏編：
《中國城市研究
（第四輯）
》（北京：商務，2011 年），頁 59-73。
16
雨傘運動（Umbrella Movement）是香港在 2014 年 9 月開始的社會運動，目的是爭取真正的普選制度。最初是大學生
在 9 月中發起罷課、集會，抗議中國人大在 8 月 31 日決議的普選方案，9 月 28 日數以萬計的市民聲援被捕學生，防暴
警察向市民發射催淚彈，觸發更多人走上街頭，在各區佔領主要道路，直至同年 12 月。
17
Andy Merrifield（2014 年）在《The New Urban Question》主張，過往的城市問題是集體生產及消費的經濟問題，但現
今全球城市社會面對金融財閥霸權和政治制度不民主的城市政治問題。我們需要的不再單是城市社會運動，更加是一場
城市政治運動。
32
24
15:30-15:55
都市更新中的弱勢居住問題與政策─以台北市南機場整宅
公寓為例
國立台灣大學建築與城鄉研究所 博士生 劉鴻濃
一、南機場整宅(Southern Airport Community)與都市更新政策
南機場地處新店溪匯入淡水河沖積出來的淤積灣區處，台灣政府於 1963 年
起，為興建堤防，開始逐步拆除堤防線外的違建住宅，並興築「整建住宅」，安
置水利工程以及其他各種公共工程拆遷戶。1964 至 1972 年間完成南機場一、二、
三期整宅(SAC, I, II, III)，建築物面積分為三種：A type：40 ㎡，B type：33 ㎡，
C type：26 ㎡。
南機場一期社區(SAC, I)完工至今已達 50 年，社區公共環境及居住空間老舊
窳陋問題日趨嚴重，但類似的整建住宅，都有產權複雜、弱勢集中、租賃戶比例
高、難以整合…等問題。OURs 因為長期在南機場從事社區營造，熟悉地方環境，
遂受臺北市政府委託，於 2015 年 5 月開始進駐團隊，規劃各項公辦都更前置作
業以及建築與分配方案的擬定。由政府興辦都市更新，乃是台灣前所未有的作法，
公部門並沒有實質從事都市更新的經驗。尤其在以財產權價值為中心的現行都更
過程中，如何避免弱勢居住者因為放大財產權效益，而再度弱化，更是最大的難
題。雖然在受委託起始的共識，我們提出了確保居住正義的許多原則，但多種型
態而不均值的弱勢群體，個別問題的釐清以及相對應政策，仍然是當前亟需深入
研究的課題。
二、弱勢居住狀況分析
（一）弱勢群體概況：
南機場整宅一、二、三期 (SAC, I, II, III)總住宅數為 2,108 戶。依據台北市
社會局登記有案的弱勢住戶，依不同法令所給予的不同福利待遇，可大致區分為
經濟弱勢與社會弱勢，各類別住戶於南機場整宅內所佔比例，如下表一。整體而
言，本區弱勢聚集情形，為台北市之最，佔總住戶 23.62%。而租賃戶則佔全體
住戶約 50％，由於流動性高，長期以來缺乏相關調查資料，更成為弱勢族群的
黑數。
33
表一：南機場整宅一、二、三期住戶福利身份別統計表
一期 SAC, I
二期 SAC,II
1264 戶
580 戶
各期總戶數戶數
三期
SAC,III
264 戶
低收入戶
98
8%
40
7%
21
8%
中低收入戶
22
2%
8
1%
5
2%
中低老
40
3%
17
1%
6
2%
經濟弱勢戶18
155
12%
59
10%
31
12%
獨居老人
41
3%
10
2%
3
1%
身心障礙
158
13%
129
22%
27
10%
社會弱勢戶19
192
15%
135
23%
29
11%
經濟社會弱勢戶20
281
22%
164
28%
53
20%
（二）、弱勢族群在都更過程中所遭遇問題分析：
1、更新後分配權利不足，缺乏經濟能力以取得完整新建物面積。
2、居住環境變更，原有鄰里支援系統難以維持。
3、難以應付搬遷過程中，所需人力或金錢，以及更新後新建物的管理費用。
4、租賃戶缺乏資料，調查費時，都更過程中，由於現行法毫無保障依據，更新
後安置需求，難以精確估算。
三、公辦都更中提出的解決方案
（一）、提供特別財務支援，使經濟負擔能力低者，亦能取得更好的居住環境。
（二）、興建中繼住宅，同時安置住戶與弱勢租賃戶。
18
經濟弱勢戶：低收入戶+中低收入戶+中低收入老人津貼。部份身份別，於同一家戶內有重複。
社會弱勢戶：獨居老人+身心障礙。部份身份別，於同一家戶內有重複。
20
經濟社會弱勢戶：為上述總合扣除身分重疊（同 1 戶有身障+低收以 1 戶計算）
19
34
（三）、社會福利單位加入政策擬定與在地服務團隊，進行大規模住戶調查，與
更新中福利措施的維持。
（四）、針對社區特性，以整體規劃方式，在新建後社區中，設置社會福利駐地
機制。
四、居住政策與討論重點
更新過程中的弱勢族群，乃是台灣政府的新課題。除了需要針對住宅政策有
新的構想外，由於牽涉到私有產權以及各種社會福利政策的交雜，摸索的過程中，
現有問題發掘與討論的重點有：
（一）、實質環境規劃設計面：
1、設計適當坪數與房型，使各種經濟能力的住戶，能同時取得更好且能負擔的
居住環境，是公辦都更必須完成的使命。但從財產權角度而言，須區分不同
面積產權者，可取得之相對大小新建築物，否則無法公平分配。現有最小面
積的住戶，勢必難以依據原有價值，在無須額外支出情形下順利取得適當居
住面積。所以經濟能力的負擔範圍，仍然需要有更謹慎的調查與評估。
表二：調查扣除租金補貼前後租金比較表
扣除租金補貼前的租金
租金
戶數與
比例
不詳 10000 元以 6000-9999 5500 元以 4000-5500 3999 元以
上
元
下
元
下
0戶
13 戶
27 戶
14 戶
10 戶
4戶
(24.1%)
(50%)
(25.9%)
(18.5%)
(7.4%)
扣除租金補貼後的租金
租金
戶數與
比例
不詳 10000 元以 6000-9999 5500 元以 4000-5500 3999 元以
上
元
下
元
下
8戶
10 戶
12 戶
24 戶
10 戶
14 戶
(14.8
%)
(18.5%)
(22.2%)
(44.4%)
(18.5%)
(25.9%)
2、弱勢住戶對於建物設施的需求應當納入整體規劃內容。但目前台灣的通用設
計規範，仍在起步階段，設計中落實的程度，仍嫌偏低。
（二）、政策制定與執行方式面：
35
1、台北市目前社會住宅租金負擔仍然偏高，依據 2014 年 OURs 的調查（右表二），
全區平均租金負擔能力，幾乎沒有人有經濟能力住進社會住宅。
2、現有台北市租金補貼政策，入住社會住宅者，不能領取。惡化了弱勢者選擇
社會住宅的能力。
3、都市更新雖然著重住戶意見，但弱勢族群通常難以在公共場合中適切表達立
場，只能消極接受或不贊成，在社區中成為少數者，其需求更容易被抹煞。
4、社會福利單位以往注重個案處理，對於區域性環境變更所要處理的原則性策
略，並無經驗，規劃單位與其合作仍需要更多時間磨合。
5、弱勢族群在租賃戶中，黑數偏高，更形成政策面的難題。縱使希望以大規模
調查，確定部份資料，但由於其流動性高，調查數據的正確性，在長時間的
過程中，無法掌握。
五、結論：
由於台灣的土地產權私有制度，舊城區的建物改建以往都是由私人開發商主
導，但是文林苑21事件後，政府主導的都市更新成為具有政治正確性的政策轉向。
雖然我們樂見此一政策的推動，但公部門在改建過程中，所需要兼顧的弱勢照顧
與公平正義，絕對是台灣從中央到地方政府日後所不能避免的問題。Ours 在這
個過程中，希望為這個新的政策找到新的思維，讓南機場整宅成為台北市其他
22 個整宅的更新示範。
21
詳情可參見維基百科
(https://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E6%96%87%E6%9E%97%E8%8B%91%E9%83%BD%E5%B8%82%E6%9B%B4%E6%96
%B0%E7%88%AD%E8%AD%B)
36
24
15:55-16:20
租屋市場，如何做為弱勢居住的後援?
崔媽媽基金會 張艾玲、馮麗芳
台灣租屋市場現況
在台灣，因為公有出租住宅/社會住宅的存量不足，租屋多仍是回到民間的
租屋市場。但政府長期以來，沒有讓租屋市場健全發展的政策或作為，缺乏介入
也缺乏輔導或參與，所以在民間的租屋市場裡，出租住宅的供給者，都是以個體
戶/非專業的房東為多數，所提供的出租住宅特性，則多數為屋齡久、屋況品質
不佳的物件。
在這樣的情況下，負擔得起租金的一般租屋者，租不到品質好的住宅；而經
濟狀況不佳的弱勢房客，只能屈就於老舊或狹窄甚至是非合法住宅，政府更是除
了發放租金補貼給租屋者外，並沒有任何鼓勵住宅出租者的政策。這讓台灣的租
屋市場長期以來，只能一直陷入在這樣的負循環中。
僅依賴一般租屋市場，並無法照顧到真正弱勢租屋者的需求，所以催促政府
興辦社會住宅，來承接連一般租屋市場都進不了的弱勢者，就是相當重要的任
務。
「代租代管租屋服務平臺」實驗計畫
在目前法令政策都不足以支持租屋市場發展的基礎下，因為房東不夠專業、
租金報酬低，所以形成了：居住品質不佳、租屋問題繁瑣、房東會挑房客(排擠
弱勢)等情況。而弱勢者在社會住宅數量相當不足的情況下，於 103 年度開始，
臺北市政府嘗試以「代租代管的租屋服務平臺計畫」，做為政府社會住宅量不足
的替代方案，鼓勵民間房東將房子出租給弱勢者。
這個計畫的核心，是透過民間仲介 (崔媽媽/蝸牛社會企業)做為平臺(中介
者)，開發(愛心)房東、媒合(弱勢)房客，並於媒合完成、協助房客入住後，由平
臺協助持續進行租屋期間的管理工作。
》代租，是希望解決租屋市場的物件願意出租給弱勢之「量」的問題；
37
》代管，則是在租屋期間協助弱勢住的相關需求之「質」的問題。
但實際上，本計畫平臺在執行開發民間住宅的工作時，政府應提供予房東的
鼓勵政策與配套並沒有同時形成，所以住宅量的目標達成相當困難；而媒合房客
入住後，因為弱勢房客除了住的問題外，入住後會面對到的經濟面的補助需求、
需相關社會福利輸入的協助等，政府也並未提供配套措施。
於是，這計畫等於是把弱勢房客的問題丟給愛心房東(例如:房客繳不出租金，導
致房東收不到租金)，把愛心房東的問題丟給民間平臺(例如:房東不願加入計畫，
平臺績效不佳)。這個計畫原意良善，但因為沒有完整的配套錯施，造成運作上
相當困難。
除了「房子」，弱勢的居住需求還有哪些?
提供租屋資訊
連結社福資源
陪同看屋簽約
押金代墊
弱勢者
代租代管計畫
搬家費用補助
租屋法律扶助
募集二手物資
崔媽媽基金會居住扶助資源圖
案例故事：一段漫長的租屋路
李小姐未滿 50 歲，長得秀秀氣氣的，說起話來慢條斯理，一人獨居，若不
知她的狀況，會覺得她是個很有質感的人，一點也不像弱勢者。但實際上她體弱
多病又窮困，極需人協助。一年前她帶著焦慮來求助崔媽媽，已欠租 2 個月被房
東催逼多次快走投無路，在絕望之下求助崔媽媽，只是抱著試探性的心態，問問
看崔媽媽有沒有便宜的房子讓她住。
這樣的房客，在崔媽媽每天的工作中，都會接觸到，對於他們的需求與焦慮，
我們也常有著無力感，崔媽媽沒有便宜的房子，沒辦法立即解決他們的困境，我
們也需要利用市場的租屋資訊，但在找屋的過程，卻不斷地承受房東拿放大鏡、
38
戴有色眼鏡在檢視著他們；想利用政府資源，但政府資源中尚無社會住宅給予這
群有急需居住的人，這樣左支右絀的環境裡，替弱勢找屋真的非常不易。
弱勢者的租屋問題又常伴隨著其他問題，不單單是找屋而已，像李小姐，她
除了需要居住搬遷外，還有經濟、精神、法律…等等問題需處理，在協助過程中，
知道她心臟不好又罹患癌症，常常被送進醫院急診，以致於找屋的狀況不如預期；
她的工作不穩定，導致欠租，又因為欠租，被房東斷水斷電、換鎖，延伸出法律
問題要解決；這些之外，李小姐的生活費用和未來搬遷的搬家費、新屋的租金押
金的籌措，也都是大問題，什麼都沒有的李小姐都真的是絕望透了。
崔媽媽介入後開始慢慢替李小姐引進資源，除了租房子李小姐尚能自行尋找
外，生活部份就先協助李小姐申請低收入戶，讓李小姐每月的生活能得以穩定，
接下來聯結其他補助資源，替李小姐申請未來承租房子的費用；在租屋物件部份，
我們原期待代租代管方案能有適合李小姐的房子，卻令人失望的一直等不到；這
段期間李小姐房東已開始委請律師告李小姐，於是崔媽媽的法律扶助便協助李小
姐如何面對訴訟，如何保護自己。
好不容易，李小姐的房子有著落了，命運多舛的李小姐又碰到新房東反悔，
李小姐欲哭無淚，一切可以啟動的資源又停擺，不甘損失的李小姐又透過崔媽媽
的法律調處，向新房東要了一個月的賠償，接下來，又重回漫長又艱辛的找屋過
程，當然舊房東的威逼更是與日俱增，但對李小姐而言，似乎只能厚著臉皮賴在
原處不走，等著法院的強制執行到了再說。就這樣時間拖過了一年，終於讓李小
姐再找到適合的地方，搬家的那天下著傾盆大雨，李小姐虛弱的看著滿屋未打包
物品，不知該如何是好，幸好，透過崔媽媽搬家公司的幫忙，不但提供了 8 折的
搬運費用的優惠，還替她申請到補助費用，透過搬家公司的人力協助打包，終於
將她的家順利搬遷完成。
李小姐的故事算是完美的結局嗎？不，若李小姐再變動下個房東在哪裡？李
小姐的故事只是我們諸多個案中的一位，我們總希望能利用市場中民間房東能幫
助他們，但房東的擔心害怕沒有解決，對房東的期待根本是奢談；在無助時，會
期待政府能承擔起照顧弱勢的責任，看到總是照顧 45 歲以下的政策方案，租金
又更是弱勢承擔不起的天價，對於真正的照顧，何時才有可能真正出現？
39
24
16:20-16:45
香港房屋問題：不患寡還是患不均？
關注綜援低收入聯盟 成員 李大成、胡坤榮
關注草根住宅聯盟 社區組織者 何智聰；土地正義聯盟 計畫主任 楊穎姿
前言
香港政府常說房屋問題的原因在於土地供應不足，因而合理化開發計劃，但
我們卻見到香港整體的住宅單位數目比家庭數目為多；一些供富人使用的會所俱
樂部等卻佔用大面積公有土地。令我們不禁要問，這是土地供應問題，還是土地
分配問題？土地是分配給富人，還是窮人？
樓價持續高企，公屋供應卻非常有限，輪候 3-6 年愈見等閒，未能上公屋的
底層以只能高價租住劏房生活，統計顯示基層家庭的房屋開支佔家庭總開支超過
四成。香港政府自十年前取消租務管制後，一直沒政策處理租客業主議價力不均
問題，令租戶全沒保障，愈來愈被邊緣化、被去權化。
房價貴
根據差餉物業估價署數據，近年私人住宅售價指數節節創歷史新高，比 1997
年的「前歷史高位」還要高，十年間升幅三至四倍；顧問公司 Demographia 就全
球房價調查 360 城市，香港連續第五年成為全球房價最高的城市，該調查的房價
指數若是 5.1 或以上，則表示房價處於「極度無法負擔」（severely unaffordable）
水平，而香港的指數則是 17，遠遠拋離第二位溫哥華的 10.6。
私人住宅售價及租金指數
200.0
100.0
私人住宅租金指數
40
私人住宅售價指數
2013
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
0.0
小型單位動輒三四百萬元，市民置業無望，惟有選擇租房，但私人住宅租金
指數同樣創下新高，2014 年的指數為 159.5，比五年前的 100.4 升近六成。從 1981
年開始，細看三十多年的樓價和租金變化(見圖)，驚見近期樓價及租金升幅非常
驚人，市民難以負擔。而金管局最近推出新一輪物業按揭監管措施，包括下調自
用住宅按揭成數、調低第二套房及非自用物業供款與入息比率上限，以及下調按
揭保險的最高成數等，可能令更多社會人士及市民無法置業而選擇租屋，租金可
能進一步上升。
基層住屋問題：劏房
香港住屋問題存在已久，但近年經媒體報導、網上廣傳，加上發生多宗慘劇，
令香港住屋問題，尤其是基層的住屋問題更加浮面︰籠屋呎價高於豪宅、要爬進
去的三層棺材房、木蝨滿佈的板間房、工廠大廈劏房、豬欄房、貨櫃屋、奪命劏
房大火…回顧這幾年來關於基層住屋的情況，每一幕都慘不忍睹，在任何文明社
會，都不能再容忍這些情況繼續下去，尤其是在香港這個國際都會。
社會壓力有增無減，政
府在近年始聘請學術機構
就劏房(分間樓宇單位)進
行調查。根據政策二十一
的研究指出，劏房數目在
2013 年 6 月為 66900 個，
涉及超過 17 萬人，大多面
積狹小、環境惡劣、基本
設施不足；基層街坊每天
面對滲水、石屎剝落等問
題，人心惶惶。近期，根
據統計處推算，在 2014
年 12 月，劏房數目已升
至 86400 個，情況令人
擔心。
公屋不足
私樓租金昂貴，基層
市民選擇申請公屋，而
公屋輪候個案
260000
240000
220000
200000
180000
160000
140000
120000
100000
80000
41
公屋輪候個案數字亦屢創新高。房委會近期表示，平均上樓時間已超越三年，而
公屋輪候個案已由 2002 年低位 86359 個升至 2014 年 6 月的 255800 個，升近三
倍，也是數十年來的高位(下圖)。而根據房委會報告指出，於 2014 年 6 月，在
125400 個一般家庭個案中，仍有 28300 個案輪候 3 年仍未獲作何配屋；而在 2013
年 7 月至 2014 年 6 月期間，共有 20 100 名一般申請者接受配屋而獲安置入住公
屋，其中 10400 名個案輪候超過 3 年，更有 1500 已輪候 5 年以上。
資料來源：
http://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applic
ations-average-waiting-time/
私房沒租管
劏房與板間房的湧現，說明了昂貴租金已超越基層市民的負擔能力，只好降
低生活水平以求一宿。可是香港政府就私人租務市場並沒有任何規管，而租務管
制亦已於 1998 年和 2004 年取消，我們認為重新檢討租務管制，是保障租客及控
制基層開支的重要政策。
據差餉物業估價署的資料顯示，在 2004 年 7 月取消租務管制前五年，面積
少於四十平方米的私人住宅中，每年租金都有單位數的跌幅，但取消租管後，除
了金融風暴的 2009 年外，其他年份的小單位私樓租金都大幅上升，2010 年及 2011
年，增幅更升至 24.4%及 21.8%，且業主可以隨意大幅加租，同時又有權在租約
期滿後收回物業，租戶的權益遭到大幅削減。
總結
因此我們認為，土地分配制度和租務政策才是香港房屋問題的主要來源，社
會實在需要更深入的探討。
42
24
16:45-17:10
政府有責檢討安老院舍服務，為年老露宿者提供更多選擇
香港聖雅各福群會 露宿者綜合服務
隨著香港的人口老化情況日益嚴重，輪候資助安老院舍的長者愈來愈多，根
據社會福利署的數據，截至 2015 年 3 月底，有超過 31,000 名長者正在輪候護理
安老院或護養院，而於輪候期間死亡人數高達 6,000 人。過去 10 年，政府累積
增加資助院舍的宿位不足 1%，難以滿足龐大的宿位需求。相反私營院舍不斷增
幅至現時七成，導致公私營宿位比例嚴重失行，在求過於供的情況及服務欠監管
的情況下，私營院舍的服務質素根本沒有保證。
根據 2014 年全港無家者人口統計行動的調查結果，年齡超過 61 歲或以上的
年老露宿者佔整體露宿者人口的 33.3％，而當中年齡介乎 51- 60 歲，並即將踏入
老年的露宿者，亦同樣佔整體的露宿者人口的 33.3％。現時部份社會人士不理解
年老的露宿者為何拒絕入住安老院舍而選擇繼續露宿，政府的安老政策理應能照
顧他們的晚年生活，例如為年老的露宿者提供院舍照顧服務及穩定住屋環境，為
缺乏家人支援的長者提供護理及照顧，按道理是長者心中的不錯選擇。然而，為
何部份的老年露宿者，他們一直拒絕入住安老院舍？
不少年老露宿者最大的心願是安享晚年，部份缺乏自理能力的露宿者，難以
獨立生活，故此入住提供照顧服務的安老院舍便成為他們的唯一住宿選擇。然而
政府資助之宿舍輪候時間長，私營安老院的質素欠缺保證，使不少露宿者拒絕入
住私營安老院。安老服務雖然受到政府的《安老院條例》監管，可是該條例自
1996 生效至今近二十年從沒作出任何檢討及改善。早前本港一間大型的私營連
鎖護老院被揭發安排長者在露天平台沖涼事件，此事震驚香港，反映私營安老院
43
的營運以利潤為先，忽略服務的質素，院舍長期人手不足而無法確保長者得到完
善的院舍照顧，使不少露宿者對入住安老院舍缺乏信心。
本服務隊曾接觸一名 64 歲露宿者，他已經露宿近十年，但是政府的資助院
舍輪候多年仍未有消息。即使社工多次遊說，他一直拒絕入住私營安老院舍，因
為私營安老院的服務質素十分惡劣，結果迫使他寧願選擇繼續露宿。我們希望藉
此個案探討香港安老政策及服務，特別是院舍照顧服務能否向年老的露宿者提供
選擇及滿足他們的需要。
44
25
09:30-09:55
蝸牛住宅：青年社會住宅的新挑戰
Snail Housing: New Challege of Social Housing for Young People
無殼蝸牛聯盟 研究員 丁南鎮Namjin Jung(Minsnail Union)
Young people come to new type of vulnerable social group in Korea. Youths,
who drop out of economically active population because of employment unstability,
low wage, unemployment and so on, are in social and economic instability. Therefore,
they are more difficult to enter the society normally because they cannot prepare for
the future while they are in trouble to have a stable residence. MinSnail Union is
organized in 2011 and started to helping youths’ residence problem. The main
purposes of MinSnail Union are to test nonprofit housing model such as social
housing, to guarantee housing rights, and to relax housing instability through
improvement of a system.
To guarantee citizens’ housing rights is the basic duties of nation. However, in
Korea the housing welfare programs are focused on the vulnerable social group like
the elderly, the disabled, and welfare recipients. Public rental housing is consisted of
only 5% of entire housing, so it is insufficient to support the vulnerable social group.
Korean housing allowance, paid in full, supports basically the extremely vulnerable
social group, and it is not working properly as an universal house rental subsidy
system. Therefore the housing welfare programs could not include young people who
are new type of vulnerable social group.
In community, they not only call for the measures from the government, but they
also work to solve the problems themselves. As a part of their work, ‘Social
Housing’ model is tested by Seoul. Social housing generally includes all housing
which promotes the public interest provided by private and public, but in Korea social
housing is just divided into private and public. ‘Snail Housing’ which is provided
by MinSnail Union is a representative example of new social housing model.
Snail Housing started with the idea, 20 young people save rental fees for 20
years, then the house is supplied, and now 17 people live in 5 Snail Housings. 1
45
housing is invested by members of union, and 4 housings are supported Social
Finance from Seoul. Snail housing, which supplies 70% of market rental fee, targets
not only lower rental fee, but also communal values, and returns the values to society.
In Seoul, young people are searching various social housing models. Reducing
rental fee is not the only reason. In various groups, they have their own values, and
using these values, they organize people and draw social resource to test new housing
models. This idea is for the public rental housing focused by suppliers, but newly
appeared social housing model is to build new housing culture focused by consumers’
values and activities.
46
25
09:55-10:20
縉紳化影響下廉價旅館再開發的趨勢與替代方案
A Study for the Impact of Gentrification on Dosshouses
Redevelopment Trend and Counterplan
遊民行動聯合 運動者 黃誠喆
HomelessAct Activist Sung-cheol Hwang
1. Korean Gentrification
∙Korean Gentrification in Korea has been started with opening galleries, workshops,
and small cafes with distinctive atmospheres in urban area which rent is inexpensive.
With obtaining fames, a floating population has been growing, and rent is raising
naturally. Lessees are leaving to the other area because of increased rent. Since 2000,
Gentrification in Korea is noticeable in Seochon, Hong-ik University, Mangwon-dong,
Gyeonglidan-gil, Samcheong-dong, Sinsa-dong Garosu-gil.
∙While Western Gentrification includes high-quality of whole region which contains
residential and commercial area, Korean Gentrification limits only lessees who are
expelled because of expensive rent on their business. However, Gentrification is also
shown on dosshouses. Dosshouses were tore down overall in type of redevelopment
and reconstruction in the past, but nowadays dosshouses are changing to expel natives
by alternation of the building use to luxury accomodations for landlord’s profits.
This case can be called dosshouses gentrification.
2. Redevelopment flow on dosshouses impact on Gentrification
⓵ Meaning of dosshouses
∙Over 3,000 people live in about 3,500 dosshouses in Seoul. Dosshouses are usually
less than 3.3 ㎡ without any fundamental facilities such as kitchens and washrooms,
but they are the latest dwelling that the poor people who cannot afford expensive rent
in urban area can only choose. The rent is not cheap, but no deposit is required.
Moreover, transportation is convenient, and manpower and conventional markets are
47
nearby. However, It means a lot to the people who are worried about their lives and
beds everyday.
⓶ Residential environment on dosshouses
∙Dosshouses are located in urban area where transportation is convenient such as
Jongro, Yongsan, Youngdeungpo and Dongdaemun. Also, they are attractive for the
transportation vulnerable because manpower and conventional markets are nearby.
However, they are located in geographically good conditions, so they are not free for
pressure of construction.
⓷ Demolition of dosshouses
∙Dosshouses have to develop based on the proposition that physical conditions of
dosshouses are not proper for people to live stably. However, an actual examples of
development are for urban planning and luxury complex building for residential and
commercial purposes.
∙Some dosshouses are already demolished by urban development projects, and most
other dosshouses are designated or planned to development planning area. In this
trend, dosshouses will be disappeared and native people will be demolished to
Gosiwon(accomodations for examiners), inn or motel, and new people who meet the
economic conditions will move in. This is a dosshouses gentrification by
redevelopment and reconstruction in the past.
⓸ New aspect of Gentrification : demolition in Dongja-dong 9-20
∙In the past, dosshouses were demolished and then green area or buildings were built.
However, guesthouses are recently built in dosshouses area such as Dongja-dong,
Namdaemun and Youngdeungpo.
∙Dongja-dong 9-20 were a representative dosshouses area in Seoul. There were 42
households in 48 rooms. In February, 2015, building owners were asked to leave
residents because of results of building safety inspection, which is not actually
checked. However, it is all untrue about safety, and the building owners expelled
residents for remodelling the area. The building owners could not afford moving
expenses to residents, but they offered to the residents not to pay last-month rent. The
owners enforced to suspend the power and the water because they already asked to
residents 3 times to leave. The residents in dosshouses cannot protect by a law for
protection of tenants because on the contract. There are not any statements about date
of move and no deposits. Also, dosshouses are private properties, so government
cannot intervene in the dispute.
48
∙ This is why demolition in Dongja-dong 9-20 is newly changed dosshouses
Gentrification.
3. Counterplan for dosshouses’ Gentrification
∙It is predictive that similar phenomenon to demolition of Dongja-dong 9-20 will
occur because dosshouses are private properties. Native residents will be demolished
without any legal protections.
∙Dosshouses are in poor residential environment, but they are the minimum place
that people can live. Central and local governments have to publish new policies to
not demolish existing dosshouses and not redevelop if the area does not use for native
residents. Furthermore, development projects for home sharing public rental housing,
which handle all the dosshouses’ residents, are necessary.
49
25
10:20-10:45
安居,不再是有錢人的權利-以伊甸基金會台南大林雙福園
區為例
伊甸基金會台南區 區長 張盟宜
一. 前言
地不可永賣，因為地是我的；你們在我面前是客旅，是寄居的。(利未記 25:23)
家,本是多數人心中的避風港,安穩的居所更是許多人一生的追求。因此許多國
家皆把住宅政策視為是穩定社會基礎的一部分, 福利國家更是為此規劃了不同
模式的社會住宅, 好讓更多人可無後顧之憂的, 在家庭及社會追求發展。
台灣社會則因長期受文化「有土斯有財」之影響, 土地住屋私有化成為常態, 政
府也因此樂得把提供住宅的責任推到人民自己身上。數十年下來, 土地與房屋不
再是提供人民生活安定的工具, 反而成為有錢人炒作與暴利的來源, 中產階級為
了安定生活, 貸款購屋成為二三十年的「屋奴」者比比皆是, 此對弱勢者來說, 成
為災難的來源。早在 1989 年, 就有包括許多社福團體在內的普羅大眾, 為了不斷
高漲的房價走上街頭, 稱之為「無殼蝸牛運動」, 要求政府正視此一問題。一轉
眼已過了 26 年, 台灣的房價不但未因此而改善, 反而更拉大貧富差距, 加上社會
步入少子化及高齡化, 年輕人苦於無合理價格的房子可住, 身心障礙者、老年人、
中低收入戶、單親等弱勢家庭更是成為高房價之犧牲者。
二. 伊甸台南大林雙福園區之介紹
有鑑於「長年倡議，政府無感，弱勢哀號，社福無奈」, 伊甸基金會遂於 2012
年 12 月, 透過台南市政府, 以專案方式,向營建署買下座落在台南市南區大林社
區內的一幢國宅, 加以修繕, 成為台灣第一個由民間興辦的社會住宅, 取名為
「台南大林雙福園區」(以下簡稱大林社宅)。
台南大林社區位於台南市南區新生里，位於健康路一段、大同路、大林路與體
育路區域間，為大林新村拆除後改建的國宅社區。於 1999 年 2 月 12 日完工，為
10~13 樓之現代公寓住宅，一樓為商業店鋪，並設有地下停車場。除了原大林新
村的眷戶以外，水交社眷村拆除後的居民也遷入大林新城。此國宅社區常簡稱為
50
「大林國宅」。主要商業活動區域為大同路及大林路段, 合計 1962 戶，包括 300
多戶商店及 1600 多戶住家，居民中包括超過 1000 位老人。之前因國宅品質等種
種因素, 空戶頗多, 市府亦曾將空戶租給單親家庭,但效果不佳,後又曾租給大學
數年做為學生宿舍。閒置兩年多後,由伊甸購下。
一開始伊甸即因基於弱勢「買不起／租不久／進不去／住不好」的現象, 設定
服務對象以弱勢家庭為主。考慮修繕經費及安全因素,將 1-2 樓做為辦公室及培訓
場地使用,3-11 樓共 36 戶中,12 戶修繕成無障礙空間,以老人及輪椅使用者為出租
對象,並以約市價八成之租金出租。如有弱勢仍有付租金之困難, 另外以伊甸社福
的認養補助予以協助。
大林社宅每戶室內實際坪數為 24-26 坪, 含有 3 房 1.5 衛 2 廳, 若加公設則有
40 坪左右, 每月租金為 7560-8400 元, 用「分散」、「混居」方式提供給不同狀況
之弱勢家庭, 避免住戶身份被標籤化,加上提供社會福利服務的配套措施, 以
“中繼屋”為目標, 期待透過穩定的居所, 結合福利服務, 增強弱勢家庭自身之
能力, 但望這些家庭在未來可脫離弱勢身份,自立生活。
三. 在推動時所遇之困難與突破
伊甸基金會係非營利組織,財源多數來自大眾, 在社會普遍對社會住宅仍不了
解時, 推動過程中遭遇許多來自社會的挑戰。理由包括此應由政府推動, 民間應
扮演倡議而非興辦之角色、為何要用捐款購屋給弱勢居住、成本高受益者有限…。
然而隨著實際服務的成效產出,挑戰聲音開始減少, 反之許多公私單位紛紛要求
參訪了解, 除了讓更多人開始對社會住宅此一議題有了更具體的認識,也增強身
障及老人社區自立生活的動力,願意一起發聲「我想住社區,不想去機構」。
從修繕、入住到提供服務, 發現雖然政府在 2011 年 11 月已公布住宅法, 並在
法條中表示要獎勵民間興辦社會住宅,然而卻空有法規未有配套。不但在伊甸購
買時, 未如第 18 條:「直轄市、縣（市）主管機關得補貼民間新建 、 增 建 、
改建、修建或修繕社會 住宅貸款利息、部分建設費用或營運管理費用。」
予以協助,所有的費用必須由伊甸自己想辦法。2014 年低收入戶家庭入住後, 原
有的租金補貼被取消, 因為大林係「國宅身份」,依國宅條例規定,不得申請任何
補助。 此外,營運後也因有租金收入,在沒有配套法令下, 房屋稅、地價稅、營業
稅等皆需由伊甸承擔。幸而在此過程中,包括陳節如立委、台南市陳美伶秘書長、
前社會局曹愛蘭局長、社會住宅推動聯盟的各位夥伴等人, 一起陪伊甸打倡議與
法令的仗,國宅條例得以在 2014 年 12 月廢除, 保障了低收入戶的權益。
四. 對未來之服務規劃與願景
51
大林社宅從購買、修繕、入住、服務, 短短不到三年, 卻在社會大眾的支持協
助, 伊甸團隊的共同努力, 有了一點小小的結果。亦有單親媽媽從原本負債、打
零工等艱難處境,在伊甸社福系統協助下取得執照且有了穩定的工作,達到中繼屋
預定之階段性任務而遷出, 讓此空間可協助新的家庭。伊甸希望透過用「給予硬
體安居, 佐以軟體服務」的方式, 可以提供弱勢家庭更完整的服務, 並期待讓這
些家庭在充權增能的情況下,改善自己原來的生活。
是故伊甸也希望藉由分享大林經驗, 讓更多人一起來倡議社會住宅的重要性,
且這是政府不可規避的責任。社會不應該讓經濟弱勢的家庭因為沒有安居的條件,
而無法自我發展; 身障朋友及老年人因為沒有適合自立生活的空間, 被迫整天關
在家中, 由家人自行照顧, 或者進入機構由專人協助這二種選擇; 單親家庭因為
考慮子女就學與安全, 被迫要付出自己很難承擔的高價租金; 青年人為了安居,
只好拼命工作以求可以貸款購屋,而成為二三十年的屋奴; 更甚者, 特殊疾病之
患者如沒自己的房子,還可能遇到房子不給租(此亦在身障及老人家庭中會有的狀
況) , 居住權係人權的一部分, 土地和房子不應該成為炒作致富的工具。
五. 結語
你們當為貧寒的人和孤兒伸冤； 當為困苦和窮乏的人施行公義。(詩篇 82: 3)
由於沒有其他類似案例可參考, 一路走來感謝有許多夥伴的扶持幫助, 鼓勵我
們往幫助弱勢家庭的方向走, 但願透過大林經驗的分享, 可以讓台灣往居住正義
的理想更加接近。
52
25
10:55-11:20
Station 1 --街友培力新嘗試
龍眼林基金會 主任 許文川
台灣中部的都會區-台中市
台中市位於台灣中部，在交通及地理位置上居重要樞紐角色，因為交通與地
理位置之特殊性，使得台中市的都市化發展比鄰近的縣市都快速，因此吸引了中
部地區人口的聚集，而這些都市化帶來的便利交通與資源，也吸引了各地無家可
歸的朋友聚集，希望能在這個都市找到生存的空間。
街友在台中
在台中，我們發現街友多喜歡聚集在台中火車站及附近的台中公園一帶，經
常在地下道或某個可以遮風蔽雨的空間，就可以發現街友倒臥在一旁。台中市政
府在 2007 年所執行的「台中市火車站週邊環境整治專案」
，當中便包含街友問題
處理，可見街友的聚集，確實也帶來了一些值得探討的問題，如對市容的影響、
對於婦女的安全等議題。
錯綜複雜的問題
我們發現街友普遍在存在著 1、健康問題(智能、精神疾病、殘障、傷病)；2、
經濟問題（產業裁員、倒閉、外移致失業或打零工維生，無力租屋）
；3、家庭問
題（親屬疏離、家人排斥、家庭解組）
；4、能力問題（學歷低、年事高、技能少、
身份不明），種種的條件限制，使得街友們漸漸被體制排除，於是便容易成為流
浪族群，產生新的問題。
「勸離」只是消極治標策略，並未能解決街友棲息問題，
我們需要建立一種輔導機制，協助街友面對並解決他(她)們的問題，以漸進的方
式，從過正常生活到正常工作，才有可能讓街友脫離流浪的生活。
我們也檢視了現有的街友服務資源
這些服務大致可區分為 1、餐食提供 2、收容服務 3、年節活動 4、身體清理
等項目 5、醫療服務等幾大項，主要以防飢、防寒、防病為主。
維持收入是脫離流浪生活一個很重要的關鍵
然而在台中市，這一方面的服務卻是少的，或許比起滿足街友吃、住等需求，
讓街友能有穩定的收入，相較之下，是比較不容易的。
53
我們開始思考如何協助街友能夠順利就業
最初我們想到建立合作農場，讓街友從事生產的工作，但是因為土地與交通
問題無法解決，因此並沒有付之實現。有一天我們發現台中火車站出口附近，有
一小塊機車停車區，常會有街友在那睡覺，對此鐵路局一直覺得困擾，過去也曾
透過警察局協助驅趕，但是成效卻有限。對於這個空間，我們突發奇想，如果能
把這個空間改造，變成是一個可以創造收入的空間，同時也把街友納入這個空間
中，或許可以藉此改善外界對於街友的印象，
於是我們在這個空間，成立了食尚新台中，街友培力商店，
取名「食尚」主要的用意是希望能輔導剛流浪街頭不久的街友，在這個空間
販售台中地區的特色小吃，並透過輔導，培訓街友勞動的工作能力、服務禮儀、
生活態度及理財規劃教育，並學習儲蓄及金錢管控等配套工作體驗工作價值，協
助其正常回歸社會脫離遊蕩，達到自我負責、獨立生活的目標。
困難挑戰來得很快
食尚新台中經營不到 2 年，我們發現營業額越來越差，一些問題也因此浮現，
主要包括：
1、空間規劃問題
商店的上方會漏水，此外夏天因為太陽直接照射，溫度過高。
2、販售的產品問題
產品定位
3、人員訓練相關問題
包括訓練不足、態度不佳、分工不明確、儀容不整等問題
於是我們將商店重新規劃並改裝，取名 Station 1
在空間規劃方面將賣場規劃成
為開方性空間，以拉近街友與民眾間
的距離；在產品方面，改以文化創意
產品為主，並結合一些公益性夥伴如
大誌雜誌一同參與；在人員部分則強
化訓練、儀容及分工。
54
心得分享
1、店面經營與街友輔導
街友輔導與店面經營，同樣重要，但較不容易兼顧。
2、街友個別化需求
不是每個街友都適合叫賣，其他街友的協助方案?需有相關配套措施，如就業
輔導、個別會談…
3、輔導之期程
往往需要較長時間，會影響整體方案成效，應有更具體之個案處遇計畫、個
別輔導規劃及明確之操作流程。
4、賣雜誌的經驗與經驗複製
產品簡單、重複性高、時間彈性較容易上手，但是經驗複製不易。
5、與其他夥伴單位之合作
整合就業媒合、諮商輔導資源、醫療資源及其他街友服務相關資源。
55
25
11:20-11:45
都市再開發造成之居住議題─蟾蜍山聚落
台灣大學建築與城鄉研究所 副教授 康旻杰
蟾蜍山聚落位於台北盆地南緣山系與城市交接處的緩坡，發展歷史雖可上
溯至清領時期的公館聚落，但與一般位處運輸節點、或具產業及宗族資源的傳
統聚落存在著類型學上的差異。戰後的蟾蜍山聚落類似發展中國家常見的「落腳
城市」(arrival city)，其邊緣性格同時暗示了生態系統的「邊緣效應」(edge effect)
及都市地理邊陲的移民社會疊層。近來因聚落中含括的空軍眷村「煥民新村」，
在眷戶安置後卻因權屬移轉過程的拆留爭議而引起關注。煥民新村週邊山坡蔓
延著有機成長的自力營造房舍，因被視為佔用公有土地的違建，部分家戶正面
臨包含臺灣科技大學、國防部、及國產署等機構的訴訟和追討不當得利。民間
保存行動團體珍惜蟾蜍山聚落獨特的歷史意義及生態資源，提出文化資產的申
請，經臺北市政府文化局文資委員會的審議後，雖確認了其「文化景觀」的資產
價值，卻因景觀範圍遲遲未劃定而無法公告，聚落居民對未來是否能永續安住
仍有極深的疑慮。
一、
校地開發與聚落保存議題
經由 2000 年的都市計劃變更，蟾蜍山聚落以古道（羅斯福路四段 119 巷 62
弄）為界，西側土地使用為第三種住宅區，土地管理單位為財政部國產署，東側
土地使用為文教區，由國立臺灣科技大學代管。但同一份計劃要求的校地開發
前提，乃必須在整體規劃時先安置基地內的違建戶。原先本有區域內的安置用地，
然而 2000 年政府政策轉向，決定停止直接興建國宅，裁撤各縣市政府之國宅單
位，該用地亦被收回。多年來，臺科大無法安置住戶，也無法提出此處校區規
劃的實質內容，意外促成了蟾蜍山聚落的存留。但校方自兩年前開始對部分居
民提起訴訟，要求居民拆屋還地並繳交不當得利近七十萬元。目前台科大一審
敗訴，校方二審上訴中。
除了居住權，蟾蜍山也有閒置眷村的保存議題。「煥民新村」是目前台北市
現存歷史最悠久、保存最完整的空軍眷村，也是台灣少數依等高線而蓋的山城
眷村。2010 年，煥民新村 39 戶居民已依「眷村改建條例」於 2010 年安置至鄰
近國宅（崇德、隆盛新村）；2013 年 5 月，地上物管理單位國防部要將「煥民
56
新村」地上物拆除，騰空點還給地主國立臺灣科技大學，原預計該年 8 月份動工
拆除，目前因聚落保存行動與文化景觀登錄（尚未公告）而暫緩。
二、
蟾蜍山的文化資產價值
1. 豐富的歷史疊層與多元棲地形構的交錯群落(ecotone)
2. 見證邊界防禦與中美協防等軍事空間變遷的軍事地景
3. 引領臺灣農業現代化的農業改良遺產
4. 維續盆地淺山生態體系的生態聚落原型
5. 支援多元移民社群互助共生的社會網絡
6. 公家宿舍、列管眷村、非列管眷村及自力營造系統集體構築的建築風貌與
有機聚落
7. 包容常民生活、大眾影音文化與藝術文學之無形文化資產
三、
聚落的未來及民間保存團體的耕耘
在煥民新村面臨拆除危急時，由在地的紀錄片工作者林鼎傑發起，與關心
蟾蜍山的公民組成了「好蟾蜍工作室」，持續推動蟾蜍山聚落保存與社區營造事
宜。2013 年至今，好蟾蜍工作室義務推動「煥民新村」的保存與再利用、居住
權訴訟協助外，亦進行社區內的環境教育與藝術行動，希望朝著「生態聚落」的
方向逐步邁進。藉由相關的社區空間改善及社區活動，使居民能認知到聚落保
存的核心價值，同時感受到蟾蜍山生活記憶的獨特性。
同時，也向台科校方積極倡議，期待學校以正面態度看待聚落存在，除了
對居民撤告外，也將閒置的「煥民新村」轉變為學生創業與實作的空間，為技職
教育注入人文的內涵。
四、
蟾蜍山聚落居住權的政治經濟脈絡
蟾蜍山「非正式」聚落的發展乃環繞著日治時期的蠶改所及農試所宿舍，和
戰後煥民新村等「正式」住宅資源。國民政府在 1950 年代，先以克難村方式為
空軍眷屬興建煥民新村。但夾在農改／農試宿舍及陡斜山坡間的狹小腹地，空
軍只勉強以最簡陋的連棟宿舍應鑿了 39 個單元，其他軍階較低的軍人眷戶找不
到安身之處，只得走向自力救濟一途。
57
當時，戰後移民潮約有三分之一湧入首都台北，使得全市人口由 1946 年日
人離台後的二十七萬餘人暴增為 1951 年的五十六萬餘人，幾近殖民期大台北市
區計畫六十萬人口總數的上限，而心仍繫於海峽對岸的統治政權，幾乎無心處
理首都人口暴增所急需的住宅問題。上無政策，民間各類非正式的棚屋、違建
便順勢在未開闢的公共設施用地積累蔓延，自力營造的違建反倒緩解了當時政
權統治的正當性危機。亦即，倘若無力造屋又無公共住宅的市民流離失所，引
發的住宅匱乏危機將會讓統治政權付出不可估量的社會成本。自力營造形成的
非正式聚落，因此是台北戰後都市發展及都市意義變遷過程不容忽視的空間形
態及集體經驗。
隸屬第十三航空軍的「美軍第 327 航空師」於 1966 年在蟾蜍山附近的「臺
北通訊站」重新編組，成為美國空軍在台部隊的主體，與臨近的空軍作戰司令部
搭配協防任務，是台海得以在 823 炮戰後維持和平的關鍵要角。而在煥民新村
外緣自行建屋落腳的榮民眷戶，有些人就近到臺北通訊站內服務，從日常清潔
維護到廚房事務，特別是負責開車接送的司機，串聯起美軍基地的第一世界及
山坡違建聚落的第三世界，但正是底層非正式社會的低廉勞力付出，才維持了
正式城市運作的邏輯，其共生的關係也保障了國防與跨國協防的功能。
在 1962 年到 1972 年之間，台北市的人口由 97 萬成長至 190 萬，為數愈多
的城鄉移民湧入台北市，低度的都市建設無法趕上快速的都市化腳步，民間的
營建部門及非正式部門適時提供了都市日常運作的各種需求。而銜接台北市南
緣與中永和一帶的福和橋在 1973 年完工後，公館附近山邊曖昧土地使用及權屬
的坡地，即成為部分想在城市落腳打拼卻高攀不上房地產市場的城鄉移民心生
嚮往的居留所在。特別在不依賴建築制度的非正式營造系統逐漸發展出市場規
模，利用簡易材料工法的自力營造方式，或頂購原有違建屋權再增改建，逐步
拓展出台北南緣郊山聚落的規模。
台北的公有地資源及住宅政策都不健全，都市擴張及更新的速度也在解嚴
後的民主社會變得更複雜而和緩，甚至因此得以重新反省理性都市計劃及都市
保育間的矛盾，以及非正式自營聚落在都市歷史及文化中的價值。從更宏觀的
全球角度，面對城市發展中的第三世界經驗，進而以動態保存方式讓非正式聚
落成為另類社會住宅資源，照顧原本社會及經濟都居於弱勢的聚落居民，不僅
不是落伍退步的想法，反倒是凸顯進步城市及社會永續性的象徵指標。
58
25
11:45-12:10
支持障礙者在社區過個好生活─台灣社區居住方案的發展
與挑戰
台灣社區居住與獨立生活聯盟 專員 林子靖
有鑒於台灣一直以來都只有教養院，或所謂 20 床以下的社區家園可選擇，
自 2001 年民間開始倡議社區居住與獨立生活，思考台灣成年障礙者居住權利的
議題。2004 年促成中央政府以方案補助方式，執行社區居住方案，補助社福團
體租賃一般房舍，提供一個居住單位六人以下的居住服務，截至目前，全台共有
約 100 個居住單位，400 多名心智障礙、自閉症及精神障礙者接受此方案或這種
模式的居住服務。
歐美去機構化改革奠基於社會住宅政策
在 2001～2008 年間，一群實務工作者參訪挪威及荷蘭的去機構化經驗，發
現這些國家都有社會住宅政策，當居住在機構的住民要回歸社區居住時，社會住
宅確保了最基本的居住權，而當時台灣並沒有「住宅法」，躺在行政單位多年的
「住宅法」草案，內容著重的是健全資本市場的運作，而非居住人權。
於是實務工作者陳美鈴與學者周月清教授，開始積極介入住宅法的立法倡議，
草擬社會住宅章及反歧視條款，2007 年共同發起成立台灣社區居住與獨立生活
聯盟，當時，「社會住宅」是一個全新的名詞，全新的概念，台灣僅有針對各種
身分別所推動的住宅政策，例如：勞工住宅、軍公教住宅、原民住宅、青年住宅，
以及針對一般所得的「國宅」
，提供經濟最弱勢租賃的「平價住宅」
，這些住宅普
遍品質不佳，以致民眾並不喜歡這類政府推動的住宅，然而，由於經濟持續衰退，
物價上漲，高房價壓力終至引爆民怨，時任社區居住聯盟的常務理事陳美鈴認為，
「社會住宅」倡議時機已到，2010 年邀請荷蘭阿姆斯特丹社會住宅聯盟資深督
導 Jeroen van der Veer 來台舉辦研討會，同年，聯合 OURs 與崔媽媽基金會，共
同發起成立台灣社會住宅推動聯盟，終於在 2012 年促成「住宅法」立法。(陳美
鈴台灣社會住宅運動源起,2011)
「住宅法」中「社會住宅章」的條文揭示所支持的對象，除了經濟弱勢者
外也納入社會弱勢者，例如老人、身心障礙者、家暴受害者、愛滋病感染者等，
過去這類弱勢者僅能選擇進入機構或自行在租屋市場求生存，「社會住宅」將使
他們有機會可以選擇在一般社區中生活並接受適當的社會福利扶助。
59
台灣身障者居住服務概況
台灣身心障礙福利機構的定義，29 人(32 家)以下為小型；30~200 人(115 家)
為中型，201 人以上(11 家)為大型，這類提供夜間住宿或全日型的服務機構呈現
逐年成長的趨勢，如 2008 年 150 家，2014 年成長至 165 家，實際安置人數 13,495
位，另，根據 2009 年身心障礙者生活狀況及各項需求評估調查報告，除了身心
障礙福利機構，加上養護機構、護理之家等，總計安置 7 萬 3,994 人占 6.82%，
意即有 100 萬 7,283 人占 92.84%是居住在「家宅」 。(2014 年台灣身障人口總計
1,141,677 人)
因此，可得知身障者主要的照護者是家人，但隨著少子化、人口老化及低
薪的影響(身障者家庭約 45.91%「支出大於收入」)，而「長期照顧法案」直到今
年(2015)才立法通過，且未規畫適當的財源，未來身障者的居住權利，實在令人
擔憂。
2012 年台灣也開始使用 ICF(國際健康功能與身心障礙分類系統)做為障礙
類別的評估與鑑定，原本期待透過 ICF，將有助了解台灣障礙者對居住服務型態
的需求，遺憾的是，ICF 評估人員大多不了解社區居住服務內涵，針對家長、障
礙者詢問，僅以提供身心障礙者個人照顧服務辦法的條文應付。根據周月清教授
的研究，ICF 在台灣的實施有諸多爭議，理念上，是期待能評估出障礙者社會參
與需求；實務上，卻是據以限制補助項目，例如，部份縣市已將 ICF 評估標準與
社區居住服務連動，未來重度、極重度障礙者將被排除取得這項服務。
政策上對社區居住服務也是看不到支持與促進，例如：
1) 社區式服務補助少於機構式
2) 機構轉型是以懲罰取代獎勵
3) 政府未編列固定財源而是以公益彩券回饋金支應
4) 補助逐年降低(如房租原以家戶計，上限 2 萬/月，改以人頭計，2 千/人/月)
5) 部份地方政府限制接受社區居住服務年限
6) 要求居住空間符合機構式設施設備標準
7) 研擬中的機構托育養護費補助辦法修正草案，限制接受社區居住服務者障礙
程度為輕度、中度者
凡此種種措施，均與各國經驗相悖。
按照美國的定義，六人以下為團體家庭，在英國則是三人以下，台灣使用
較寬鬆的定義，將社區居住以六人以下為規劃，但卻沒有辦法得到政府穩定的財
源補助（如托育養護費），致使方案是比較有社會承諾的單位，不計成本的來倡
議與實踐。(周月清，2005d)
60
據了解，承辦方案的單位，一個居住單位扣除補助後，每年需自籌 20-30
萬元補貼各項開銷，例如公共安全保險費、消防安檢費用、人事及行政費、房租
補助不足補貼的費用等，相較於大型機構，現行政策確實促使社福單位往機構設
立而非社區化服務發展。
住宅權利與社區融入
由於上述政策因素，社區居住方案的租屋更形困難，台灣住宅普遍有違建，
消防安檢也不確實，方案補助條件要求這些都必須符合規定才得申請，曾有偏鄉
社福單位表示：當地幾乎找不到沒違建的房子！
一份由社區居住聯盟針對方案承辦的 25 個單位(總共有 44 個單位)進行訪談
調查發現，都會區的鄰里關係較不友善，例如曾以透過向公部門申訴、施壓，企
圖阻止障礙者租住在其社區；或藉由社區管委會施壓房東，不要租給承辦單位；
也有部分房東因了解障礙者租屋不易，反年年調漲房租；此外，不配合房屋修繕、
拒絕提供消防安檢證明等，均造成方案推動的障礙，而這種種情形，政府的角色
是完全不見的，都由承辦單位一肩扛起。
更令人沮喪的是，好不容易催生了社會住宅，法規卻限定必須是自然人才
可以承租，方案承辦單位無法以法人身份，為服務對象申請，然而，心智障礙、
自閉症及精神障礙者有其特殊性，大部分仍需要專業工作者的支持。
例如，去年(2014)一對智能障礙青年結婚了，因為有固定收入，所以希望能
以自己名義向房東租屋，但房東還是不放心與智障者本人簽署租賃契約，因此還
是透過社福單位代理。
台灣高房價、缺乏健全的租屋市場機制也阻礙障礙者追求獨立生活權利，
實務工作者坦言，部份低支持密度的服務對象，其實有意願自行租屋獨立生活，
但擔心萬一失業無法支付房租，只好選擇繼續接受方案扶助，他們非常期待社會
住宅可以在「可負擔」的條件下，讓他們早日獨立。
獨立生活的美好
雖然在政策面看見重重阻礙，但在實務面卻看見美好的經驗不斷再發生。
而這些成果以具信效度的生活品質量表(Personal Outcome Scale,POS 荷蘭 Arduin
基金會)，是可以被呈現的。研究顯示，住在六人以下社區居住的住民生活品質
比住在教養院、六人以上團體家庭高；另一份針對六人以下社區居住住民兩年的
追蹤研究，包含從教養院及原生家庭搬出來的智障者，他們住在社區六人以下公
寓，會比在教養院及家庭裡面生活品質高；同時也比較工作人員的工作滿意度，
61
工作人員在六人以下的社區居住的工作滿意度較高，因為和住民彼此之間的互動
是比較好的 (周月清、李婉萍、張意才，2007; Chou et al., 2011)
例如，智能障礙中度的小花，由於雙親都是身障者，20 幾年來，她被安置
在各個教養機構，直到 2010 年在瑪利亞基金會的協助下，和兩位教養院的朋友
一起搬到一般的社區住宅中，開始學習獨立生活，搭公車、買菜、自己煮飯、洗
衣服、選擇自己喜歡看的電視節目。原本在教養院，常坐著無所事事的小花，現
在是宅配公司的正式員工，休閒時最喜歡玩電腦益智遊戲，甚至擁有近十萬元存
款，過年時，她在工作人員協助下，自己花錢搭機回金門探視父母，包紅包給父
母，讓父母終於安心。
許多實務工作者從機構式服務轉換到社區居住服務，才發現障礙者的能力
過去是被環境、教養方式所限制，到社區後，只要適當的支持，她們可以和一般
成年人一樣工作、休閒，甚至結婚成家。
雖然中央的態度較為消極，但在台中市、新竹市則看到去機構化的成果，
這兩個城市，分別在所轄區內已提供約 50 幾位障礙者此方案服務，等於取代了
50 床機構式的教養服務。
居住權應能回應 CRPD 精神
去年(2014) 台灣立法院通過聯合國身心障礙者權利公約施行法(UNCRPD)，
其中第 19 條獨立生活與融入社區，即規範障礙者有權利選擇在哪裡居住以及和
誰居住，各國有責任發展社區居住及自立生活方案，促使身心障礙者和一般人擁
有平等機會融入社區，通過施行法後，國家須定期接受聯合國督導及繳交相關執
行報告。
本聯盟認為這是一個契機，也將是一個推力，讓我們定期檢視國家政策的
作為，並更切實的邀請障礙者參與倡議。過去，民眾對社會住宅缺乏認識，現在，
隨著居住權利的覺醒，相信終能凝聚共識，促成改革。
62
25
13:30-13:55
在新加坡協助遊民居住：國家主導住宅體制下的法律議題與
新夥伴關係
Housing the homeless in Singapore: Legal issues and new
partnerships in a state-governed housing regime
大阪市立大學都市研究中心 指定助理教授 Geerhardt Kornatowski
Osaka City University Urban Research Plaza, appointed assistant professor Geerhardt
Kornatowski
“You go down New York, Broadway. You will see the beggars, people of the
streets...where are the beggars in Singapore? Show me” (former Minister Mentor
Lee Kuan Yew, 2007)
“There is a serious concern that homelessness may not disappear anymore”
(MCYS official, 2010)
The global financial turmoil of 2008 sparked a new homelessness issue in
Singapore. Whereas homelessness had previously mainly been conceptualized as an
issue of mentally-ill individuals, the city-state became confronted with the new
phenomenon of homeless families that found themselves unable to access public
housing (‘HDB housing’) anymore. Based on interviews conducted with government
officials in 2013, this paper will examine new policy initiatives on part of the
government to initiate a transitory housing system within the limitations of
Singapore’s related legal framework. In particular, the paper focuses on 1) how the
homeless family phenomenon was created within Singapore’s particular HDB housing
system, 2) how forms of care and housing support can be provided within the current
legal framework which prohibits the presence of homeless people in public spaces,
and 3) how Singapore is developing a new partnership model with NGO’s in order to
take its responsibility to provide temporal housing to citizen households.
1) HDB accounts for more than 82% of the total housing stock of Singapore, in which
the Home Ownership Scheme has become the cornerstone. Within this stock, as little
as 5.7% account for rental apartments. Only citizens and permanent residents with
very low total household incomes (i.e. S$1,500 per month and below) are allowed to
rent these units from HDB at highly subsidized rates. In the Home Ownership Scheme,
the unit becomes a private property (although ultimately it belongs to the government)
which may be sold in the second-hand market. This means the unit has an exchange
value. Units are sold for speculative reasons and for moving up into newer HBD
apartments. Mortgages are provided by the HBD, but only on a maximum two-times
basis. After that, mortgages have to be obtained in the private market, being banks.
63
Many of these mortgages became insolvent after the 2008 crisis, which led to
evictions.
2) The Ministry of Social and Family Development (MSF - former MCYS) is
responsible for social work service. Homelessness is originally governed by the
“Destitute Persons Act”. Street sleeping and begging are considered to be illegal act,
yet, rather than criminalizing e.g. a street sleeper, the “destitute persons patrol”
reaches out to these individuals and assesses them to welfare homes (capacity of
1,000 people), as part of the duty of providing welfare. The primary objective is to
link him/her back to family and job training. However, the Act and welfare homes
cannot accommodate families, as these have never been considered as an objective of
homelessness. In order to provide services to families, the MSF is finds itself between
the Act which makes homeless illegal and its duty to provide welfare. This urged a
new approach to providing homeless services.
3) In 2009, the MSF actively went into partnership with 3 NGOs that provide
temporal housing after making study trips to Hong Kong and Australia. These NGO’s
are all inexperienced at the point of service initiation. They provide hostel spaces for
nominal fee of S$50 a month. Between 2009 and 2012, 600 families have made use of
this system (Fig. 1). The remaining issue seems to relate to the low amount of
available rental HDB units. The government is making work on increasing this
number, but in 2012 there was an average waiting time for 1 year. Moreover, in order
to prevent homelessness, banks have been subjected to more stringent loan procedures
to reduce the amount of insolvent mortgages, yet is remains doubtful that it can
counter speculative activities on HDB housing as private property.
Homeless case
①
②
WAHAH
Shelters: Lakeside
New Hope
① Share private flat
② Rent subsidized flats
Contact with family
Fig. 1: Homeless Families Service Scheme
Fig. 2: Family Shelters in Remote HDB blocks.
64
25
13:55-14:20
日本生活保護制度改訂對狹窄住宅市場
居住福利事業之影響
大阪市立大学都市研究 Plaza 水内俊雄、Kornatowski Kiener
進入 2000 年代後、日本的市中心衰敗區單身的生活保護(低收入戶)領取者
顯著增加、也因此對於住宅市場與住宅環境帶來影響。領取者大多配合各種形式
的生活支援。其中不動產業者的角色很重大、將此些市中心衰敗區的閒置住宅加
以更新再利用、提供給生活保護受領者的同時、一併肩負提供生活支援的功能。
本發表、以大阪市市中心衰敗區中生活保護領取率 24％（大阪市平均 5.5%、
日本平均 1.7％）的西成區現況為案例、介紹生活保護制度改訂後所造成的影響。
生活保護之住宅扶助額上限為 42,000 日圓、反而造成了讓低房租市場在相對高
價的水準下維持穩定的奇妙現象。意即所謂逆仕紳化(gentrification)現象、生活保
護領取者受優遇、未領取生活保護者或依賴年金生活者反而居住於較低房租而環
境惡劣的住宅，此種狀況已成定局。
西成區的低房租市場主要特色之一、是將 4.9 ㎡的簡易宿所轉換為公寓的物
件約佔 3 成。並產生了 6 萬人的人口密度。如圖１所示、2015 年實施的住宅扶
助下修、導入新的居住面積基準、未達 15 ㎡以上者無法設定房租上限。11 ㎡、
7 ㎡等分別有其新基準、7 ㎡以下者、其金額下修至 28,000 日圓。
西成區內狭窄集合住宅的大小、最窄的房間、乃是將簡易宿所轉換為公寓的
案例、3 張塌塌米＝4.9 ㎡。浴室、廁所、廚房皆為共用（也存在部分 2 張塌塌
米＝3.3 ㎡的公寓。救護設施依然設計為一張床 3.3 ㎡、多人用的房間）
。其次為
一般公寓、設備共用而一般大小從 4.5 塌塌米＝7.3 ㎡到 6 塌塌米＝9.7 ㎡皆有。
2000 年代後、從 11 ㎡到 15 ㎡左右設備專用的公寓、也隨著老舊或閒置物件改
造而開始登場。低額宿泊所、分類上雖屬於第 2 種社會福利設施、房租則是利用
住宅扶助來經營、在大阪市、設有 7.3 ㎡以上之基準。實際上大阪市這些宿泊所、
亦提供此最低基準的大小。可以接受補助的附照護高齡者住宅、法律上設備共用
的情況至少要有 18 ㎡以上、設備專用的情況、應有 25 ㎡以上。前者之基準、近
來也開始有以住宅扶助費的上限額進行營運者。
此些各種大小的公寓之中、大多情況皆由住宅扶助的上限所支付。此次的改
訂、導入了上述的面積基準。然而設備共用的情況、將加算 8.5 ㎡、亦即現有面
積 6.5 ㎡以上者、其基準便達到可受領住宅扶助上限額的 15 ㎡。此為針對現在
居住者、且具有往返醫院、照護之必要者、而最近有就業可能者若有接受生活支
援之必要者、則可適用現況的住宅扶助上限額。
此種依照面積大小訂定限度額的新制度導入、適用於 2015 年 7 月開始新入
居者。厚生勞動省、對於低額宿泊所等住宅、曾發函表明若是「從助長自立的觀
65
點由設施提供支援」者、則可以免除限度額規定。雖非大阪市的案例、但在首都
圏的宿泊所、從 3.3 ㎡至 4.9 ㎡大小的房間比例約 4 成。也因此縱然加算 8.5 ㎡
也無法獲得上限住宅扶助的房租。雖然對於宿泊所事業帶來重大影響、但這個函
令等於認可只要是提供支援者、便可取得上限額。此依函令為劃時代的一步、厚
生勞動省首次考量屋主及 NPO 的生活支援費用來決定生活保護住宅扶助額。
NPO 等無止境地利用住宅扶助費而被批判為「做貧困生意」
、但厚生勞動省
賦予打消此種批判的根據。
然而何謂生活支
援、則委由各地方政府
自行判斷。埼玉市、屋
主或 NPO 若進行下列
生活支援、則縱然面積
未達基準亦不受限於
限度額之適用。餐飲提
供、服藥管理、醫院接
送、陪伴、戶口登錄、
年金登錄、銀行戶口開
設、就業支援、債務整
理諮詢等。
大阪市、則為具體
規定生活支援的內涵、
特別是從簡易宿所轉
換為公寓者大多僅 4.9
㎡、縱然加算 8.5 ㎡亦
未達住宅扶助上限之
15 ㎡。對於提供特別
周全的生活支援的屋
主或 NPO、房租的減
額、對於出租公寓事業
而言可說是關乎存
活。
大阪市、有提升 4.9 ㎡由簡易宿所轉換公寓之居住面積之決心、對於簡易宿
所經營者而言、則被迫面臨事業經營上提供更大居住面積的一大決定。這些空
間雖然狹窄、但有經營者或 NPO 提供生活支援。現在西成區的居住空間與生活
支援之平衡、產生了對於居住福利的最小限度之相關議論。就全國而言、何謂
生活支援、也可能有提供一個標準的必要。利用生活保護而將居住福利事業化、
社會化的策略、正處於重要的轉換期。
66
25
14:20-14:45
以矯正機構等出獄者為對象的居住支援現況與邁向社會包
容的課題
大阪市立大學 掛川 直之
１.本報告的背景與目的
開了以監獄為代表的各種矯正機構的族群、在日本稱為「刑余者」
。
「余」一
詞表示有「超越期限而持續存在」的意義。亦即、其蘊含了「縱然刑期結束出獄
了仍存有刑罰者」的某種特殊辭意。
論東西方對於犯罪者或多或少皆存有某種的標籤化、出獄者要再度回到社會
生活是相當困難的。特別在日本、對於犯了罪的犯罪者、多抱持有因為是犯罪者
所以才犯下罪刑這種本質主義的的思考、也因此對於其標籤化是更為根深蒂固的。
犯了罪而陷入「悪」的狀態、刑期終了後也不會因此變為「善」的狀態。對於犯
了罪的「悪」人、多會要求更生、悔改。更有甚者、這種要求更如同義務般視為
「自己責任」而強迫其改善更生。
而 2002 年以後、犯罪率持續下降的日本、至今為止很少被焦點化的問題逐
漸受到重新檢視。首先是高齢・障礙者犯罪的増加、以及 1997 年以後的再犯率
上昇等兩個問題。這些問題的背景為、約 3 成的再犯者犯了約 6 成的犯罪、出獄
後再入獄者之中無歸宿者的約 6 成於 1 年內再犯、等等背後隱藏的真相。
本報告、基於出獄當事者的生活史調查分析出獄者所陷入的各種困難、特別
是將問題最嚴重的居住支援焦點化、以談論日本目前的支援現況、以及邁向社會
包容的課題為主要目的。
２.日本刑事司法領域所推動的居住支援現況
刑事司法所提供的居住支援中最具代表性的、便是更生保護機構。明治期的
慈善家所創設的民間事業為起源、以對於沒有親人可依靠、但又無法立即自立更
生的出獄者等之保護為目的之機構。目前機構數為 103 所、收容總員額 2349 人、
在截至約 10 年前為止日本的刑事司法體系下出獄者的居住支援絕大多數由此些
機構所進行。
對照從緊急庇護所的專門性照護的中繼性機構開始、到以確保永久的居住為
目標的「持續的照護（Continuum of Care）模式」這種傳統的居住支援形態、更
生保護機構的機能在於上述兩者間的，第二段階的過渡性機構、缺乏提供永久的
居住的意識。也因此、生活困窮的入獄者在離開更生保護機構後、有不少案例淪
落露宿街頭。
67
受到高齢・障礙者的犯罪及再犯者率的増加影響、近來、社區生活穩定支援
中心、自立更生促進中心、自立準備之家、等等新制度開始出現、但就居住支援
來看、依然存有某種不完全感。
３.矯正機構等出獄者所陷入的社會排除的實情
除刑事司法下居住支援的不完全感外、在本報告前對於 5 名受訪者進行的生
命史調查所了解到了一些議題。受訪者共通的問題、大致是其穩定收入來源、住
所、給予支持的親友等、在其受逮捕・拘留到受刑的整個過程中逐步的流失。此
外，生活保護(低收入戶補助)等服務也無法受到保障、也是同様的問題。而可以
說是此些問題複合性地重疊到致了其走向犯罪行為。
特別是住所的喪失、可以看作是對於家族及社區等、與他人間關係性喪失的
象徴。矯正機構等入獄前便陷於居住困窮等社會排除狀態者，出獄後依舊如往常、
且更可能每況愈下。矯正機構等的入獄經驗、比起其犯罪原因、其犯罪的結果更
容易造成社會排除。
在此重新就社會排除的概念加以分類、可以指的是影響其陷入貧困的主流社
會制度與體制性排除的「關係性的貧困」、以及與該結果性貧困連結的「過程性
的貧困」。從與犯罪的關連來思考、除了個人或群體・社區的人際關係外、有必
要將其對於各種制度的參與性的不足視為齊發生主因。更應從個人犯罪性向的學
習過程等、對於犯罪發生、從更多元・綜合性地角度去理解。如此思考之下、可
以發現以貧困為契機的社會排除狀態所造成的生活困窮、不僅是造成犯罪的原因、
同時更是結果。
４.邁向矯正積更等出獄者社會包容的課題
今日對於出獄者回歸社會的各種支援，若從居住福利的角度思考、並非投入
大量的予算來增設更生保護機構等、反而是從有效地運用自立準備之家這個策略
上看出一定的希望與展望。此制度預先登錄為保護觀察所後、可以依據其用途柔
軟地進行各種應對。
在社區中「普通的居住・普通的生活」、從人性尊嚴觀點而言相當重要。對
於出獄者的居住支援上所需要的、並非特別待遇的機構而只是在社區及社會正常
的生活。
現在支援的方向、乃將從監獄等機構移居至中繼機構為主要的目的、但其實
最主要的目的應該在於回歸社區生活。在離開更生保護機構為首的各種中繼機構
後，應如何實現其住宿與「歸宿」的複合性支援、可以說是今後的主要課題。
以上
68
25
14:45-15:10
高齡化社區的地區活化及再生 –
以都會東京與農村新潟為例
Revitalization for aging community
– the case of urban Tokyo and rural Niigata
東京大学大学院工学系研究科都市工学専攻博士後期課程 HONG-WEI HSIAO
蕭閎偉
摘要
東亞洲國家的少子高齡化問題日益深刻。面臨著少子高齡化問題所帶來的人口
過稀，社區崩潰等問題，許多社區採取各種措施來應對這些問題。本文作為典型
城市社區的東京文京區菊坂社區以及具有代表性的日本農村新潟縣津南町三箇
社區為對象，介紹並比較其高齡者生活支援，包括弱勢者居住支援和交流方案的
社區營造活動，地區重建項目等措施。本文最後針對今後應有城市及農村高齡化
社區的社區營造提出建議。
1. 東京文京區菊 4 坂社區
據上（1977）提出文京區靠近市中心亦是批發業的集散地。因為鄰近東京大學，
醫療器械行等專業批發業者對地區發展做出不少貢獻。後來受到都電的撤除以及
地下鐵建設的影響，很多零售商店流出至市中心。社區的零售業在市區內屬於較
弱者。此外擔任地區商店會幹事或者町會幹事的人員也不足，圍繞商店的經濟環
境長期以來低迷不振，還有資金不足的問題存在。另一方面，社區面臨著回歸城
市趨勢吸引的新住民，不加入商店會的新增店鋪，連鎖店的增加等新問題。
菊坂街為中心的菊坂社區一直以來都支持文京區和東京大學生活圈的發展。在
菊坂社區的 NPO 法人 ing 本鄉 為中心的住民通過社區活動的提案和支援，致力
於社區營造以及作為住民生活基礎的商店街活化。為了地區活化及重建為目標，
他們針對弱勢者提供各種服務。針對外出購物困難的高齡者提供送貨服務，對經
濟弱勢學生提供寄宿租房（同一屋簷下計畫）。尤其後者不但對經濟弱勢提供居
住支援之外，還有空屋對策的角色。也促進年輕住戶和高齡房東的相互合作交流，
並對地區網絡的形成有所貢獻。
2 新潟縣津南町三箇社區
69
在於新潟縣，農村的過稀化是長期以來的問題。隨著少子化的進展全體人口日
趨減少，許多小學及中學已廢校，商店街也日益蕭條。在此種背景下，如鷲見(2010)
所指出將為了地區活化提高魅力為目的「越後妻有大地芸術祭」（以下 簡稱 大
地藝術祭）2000 年以後每三年一次舉辦，2015 年已經成為第 6 屆。大地藝術祭
通過作為媒介的現代藝術，挖掘了十日町市及津南町 760ｋ㎡的自然・歷史・文
化・產業等地區資源。利用已停辦的學校出展覽或把這些學校當作材料做藝術品
等，在大地藝術祭當中可以看出把問題轉變為魅力的做法。
在於津南町社區，2000 年後三箇小学校停辦以後，兒童開始往區外的學校通
學，高齡者與兒童互動的機會也減少，社區活力日益減弱。｢三箇地區城市交流
促進會｣通過與神奈川縣的交流關係，開始辦理神奈縣內小學的農村體驗。讓小
學生把學校當作宿舍，周圍農家則提供做菜，打掃，割稻等體驗加深與學生們交
流。在河邊玩水，農作之外，亦可以享受新潟這個大雪地帶才能體驗的除雪、小
雪屋等新鮮經驗。另外，高齡者的生活方面，與兒童交流當中亦獲得幫助及精神
上的收穫。利用地區資源推廣魅力，與城市建立關係，此種努力讓地區在有活力。
3 結論
本文，介紹了兩個地區。作為典型城市社區的東京文京區菊坂以及代表性農村
新潟縣三箇社區的社區營造活動。兩個地區有特徵相似，亦即隨著少子高齡化進
展，把高齡者及兒童作為主角的社區營造。
特別是針對高齡者日常生活的各種需求(生存意義、陪伴、農作幫忙)並配合年
輕族群的需求(居住支援、農村體驗)進而相互滿足，由在地團體作為提案者並負
責媒合以拓展交流的網絡，其因此達到地區活化的成果亦值得評價。如何在活用
各種地區的在地資源之下，並符合在地居民需求的活化策略為今後的主要關注。
為此，社區應創造出某種自給自足的財源來提供在地社區社會面、經濟面的活性
化。
上 弘 子 (1977) 商 業 機 能 か ら 見 た 文 京 区 の 地 域 的 性 格 ,
理｣,Vol.18 p.21-22.
｢お茶の水地
鷲見英司(2010) 中山間地域におけるアートイベントとソーシャル・キャピタ
ル形成の要因分析, ｢新潟大学経済論集｣,Vol.89 p.53-82.
70
25
15:30-15:55
日本針對遊民、生活困窮者之政策展開ー生活保護法、「遊
民自立支援法」
、
「生活困窮者自立支援法」的定位與角色
大阪府立大學 中山徹
日本的社會保障制度面臨轉換期。隨生活保護法的改定遊民自立支援法中的
支援策略亦被統合至生活困窮者自立支援法。本稿、概括其經緯。
1.日本的社會救助（生活保護制度）與「遊民自立支援法」
日本的社會救助制度（生活保護法）成立於 1950 年「一般扶助主義」原則
下。同法乃將日本國憲法第 25 條生存權理念加以具現化、「國家對於生活困窮
之國民、依據其困窮程度、行必要之保護、保障其最低限度的生活、並以助長其
自立為目的」（第１條）。同制度以家戶為單位、家戶成員全員、其可利用之資
產、能力及其他各種東西、將其用於維持最低限度生活為前提。扶養義務者所進
行的扶養、並不符合生活保護法所謂「優先」保護的「要件」。在此之上、「家
戶收入」與厚生勞動大臣所定之「基準」（隨地區而異）加以計算「最低生活費」
並比較之、收入未滿最低生活費之狀況、則適用保護。保護的種類分為８種（①
生活扶助、②教育扶助、③住宅扶助、④醫療扶助、⑤照護扶助等）。①的生活
扶助指以在公寓等的「居家保護」為原則。若無法達成、則在「保護設施」（救
護設施、更生設施等 5 種類）接受保護。生活扶助或住宅扶助等的保護基準則隨
地方政府而異，大都市較高。單親家庭或身心障礙者則有「加額」。大阪市單身
50 歳的生活扶助與住宅扶助約 12 萬日圓。財源為全額公費（中央 3/4、地方 1/4）。
「遊民」或在網咖等「不穩定的場所」露宿者等、若無「住所」（非保護之
要件）、只要滿足「現在地」之「福利事務所」接受生活保護之「要件」、便可
受領（「現在地保護」）。然而、實際上、除了一部分地方政府外、大多數的地
方政府皆以「無住所（居住）」、「遊民」、「仍為可工作年齢」（～65 歳）
等理由而「無法受領生活保護」「限制的運用」、讓「遊民」等從此制度上被排
除。此外、雖以「居宅保護」為原則、2000 年前半為止針對大阪市西成區的日
薪臨時工則限定其應入住保護施設才可領取生活保護（施設保護）。
生活保護制度、2002 年「遊民自立支援法」中的遊民自立支援中心（輔導
其就業以達自立的入居設施）相同、被定位於遊民自立支援策略之一（同法第３
條）。2003 年厚生勞動省發函「通知」弱僅因「無居住地」或「仍有工作能力」
71
等、則不可限制其受領生活保護。進一步在、2008 年「雷曼兄弟金融風暴」（國
際金融危機帶來的經濟経済危機）之後、2009 年厚生勞動省發函「通知」（3
回）對於「遊民」或「喪失工作與住所」者、徹行現在地保護、並迅速決定、居
宅支援之確保、促進具有效果的而實質性的生活保護制度之運用，或是 2008 年
以後的社會運動（跨年派遣村等）等、對於遊民或有成遊民之虞者生活保護制度
開始妥適地適用。生活保護制度的妥適的運用對於日本遊民數的減少有相當貢
獻。
■「遊民」的減少與生活保護受領者之増加
生活保護受領者數、2000 年全國性地成為増加傾向、特別是、2008 年以後
劇増、2014 年 12 月現在約 217 萬人、保護率約為全國 17.0‰。大都市則更高水
準。大阪市（57‰）、函館市（46‰）、尼崎市（40‰）、札幌市（37‰）等維
持極高水準。受領者的家戶類型（2015.5）、①「高齢者家戶」為 49.1％、②「傷
病者・障礙者家戶」27.4％、③「單親家戶」6.5％、④「其他家戶」為 17.0％、
①「高齢家戶」的増加と④「其他家戶」（①～③以外家戶）近年較多而受到注
目。④的家戶則於 2008 年後隨妥適的運用而開始適用保護者，其中亦包含部份
有工作能力者。
生活保護所耗的經費中央・地方政府約 3 兆日圓、醫療扶助約佔 50％。
一方面、「遊民」人數從 2003 年的 2 萬 5000 人開始年年減少、2012 年則
跌破 1 萬人、2015 年減至 6541 人。再者、「遊民」的高齢化、長期化、固定化
開始形成。基於「遊民自立支援法」進行就業自立為目的之自立支援中心為主軸
的支援政策，其有效性成為問題。而尚未明確浮現的「廣義遊民」或與其重疊，
保持各種複合性問題的生活困窮者的存在亦成為社會問題。
３.新生活困窮者自立支援制度創設與遊民自立支援策略的統合
上述背景下 2013 年 12 月生活保護法的與改定生活困窮者自立支援法（2015
年４月施行、以下、稱為新法）隨之成立。兩制度一體性地開始運用。隨著生活
保護法改正、其主要內容為受領者的就業勞動・自立促進與醫療扶助的妥適化等。
而生活扶助與住宅扶助的縮減等亦隨之實施。
日本的社會保障、被重新架構為第１層網絡為社會保險（含勞工保險）、第
２層網絡為「生活困窮者自立支援法」、「求職者支援制度」（2011）、第３層
網絡為「生活保護」的３層社會安全網絡。新法的目的、以確保成為生活保護的
72
對象之前，透過自立支援策略來協助生活困窮者自立。其對象為「「現在經濟困
窮、無法維持最低限度生活或有其疑慮者」。其事業在 901 個地方政府轄下設置
有福利事務所者皆有實施，並由「必備事業」（自立諮詢支援、居宅確保給付金
―中央 3/4）與 4 項「任意事業」（就業準備・訓練、一時生活支援、家計諮詢
支援、學習支援）所構成。同法的特徴為、不具經濟性的給付、焦點化於短期間
的支援、就業勞動、其結果、遊民自立支援法、法本身雖仍存在但同法所訂的庇
護所事業、自立支援中心等臨時生活支援（提供一定期間宿泊場所與衣食）、外
展服務則被納入新法的自立諮詢支援。此種臨時生活支援事業在 901 個地方政府
之中 172 者有提供。此種臨時生活支援的中央負擔比率、相對於遊民支援法的
10/10 大幅下降為 2/3。
以上自立支援政策的再調整、對於遊民或有成為遊民之虞者、在大都市地方政
府或執行廣性的臨時生活支援事業的地方政府而言雖有發揮一定效果的可能性、
但今後會如何變化有持續關注的必要。
73
25
15:55-16:20
協助香港露宿者的挑戰與對策
香港社區組織協會 社區組織幹事 薛錦屏
香港社會消費物價高昂，衣食住行等基本開支均是弱勢社群生活重擔；不少
流落街頭的露宿者，面對住屋、就業乃至社會排斥等挑戰，惟特區政府欠缺全盤
協助露宿者的政策，當局需提供適切支援服務，協助露宿者解決各項生活問題。
1.
本港露宿人口狀況及露宿新趨勢
根據香港社會福利署按露宿者登記名冊的數據，本港露宿人口不斷增加，最
新人數相較 8 年前增幅超逾 2.5 倍，詳情如下：
時期 (月/年)
全港已登記露宿者人數
3/2007
10/2013
6/2014
1/2015
5/2015
342
690
750
806
876
然而，政府登記方法存有不足，包括:須連續露宿七天才算露宿、需要露宿
者自願提供個人資料才可登記等，令實際露宿人口被低估。民間團體及大學曾進
行全面調查，根據香港城市大學(2014 年 3 月)有關無家者人口統計研究22推算，
香港無家者23實際人數或高達 1,400 人。受訪露宿者以男性為主(93.2%)、已屆中
年(平均年齡 54.9 歲)、平均露宿時期長達 3.9 年；近三成半(35.8%)受訪者有再露
宿經驗(平均再露宿 2.8 次)。近年本港露宿者轉變，出現「年青化」、「深宵化」
和「短期化」的新趨勢；24 小時營業的快餐店、網吧等愈見普及，部份露宿者
趁著深宵後益顧客較少始於上述地點過夜，其流動性亦相對較高，往往「宿無定
所」，甚少長期於同一地點露宿。
2.
欠全面露宿者政策且支援不足
住屋和就業困難是露宿者主要面對的挑戰。有調查發現，無家者露宿成因眾
多，當中蓋涵環境及個人因素，例如租金太貴未能負擔(25.0%)、失業無力交租
（20.4%)等；三成受訪者有成癮問題，包括：賭博(32.3%)、酗酒(30.1%)及濫藥
(27.1%)等惡習、另有 17.7%有患精神病紀錄。24露宿者大多為中年單身人士，惟
本港並無制定全面支援露宿者政策，房屋政策亦未有針對其住屋困難；在公共房
22
香港城市大學、香港社區組織協會、救世軍、聖雅各福群會(2014 年 3 月)《全港無家者人口統計行動調
查報告》
。
23
無家者包括：街上的露宿者、24 小時營業餐廳、臨時收容中心及單身人士宿舍內暫宿的人數。
24
同註 1。
74
屋求過於供下，單身人士輪候出租公共房屋動輒十數年。此外，市場缺乏租金管
制、福利制度提供的租金津貼遠低於市場租金、乃至政府自 2005 年起停辦廉價
市區單身人士宿舍(月租約 430 港元)，均令低收入單身人士飽受沉重租金壓力，
最終被迫露宿街頭。
現時政府有設立臨時收容中心及單身人士宿舍合共提供約 550 個宿位，惟不
足以應付現時約 800 至 1,000 名露宿者住宿需要。再者，宿舍普遍訂立各項規條
及限制，例如不接受精神病患者、有毒癮、行動不便或殘疾人士入住，部份宿舍
更無社工，加上住宿期甚短，在缺乏妥善續顧安排下，令個案往往離開宿舍後又
再度露宿。此外，福利服務亦未有針對露宿者提供適時且深入的支援。目前全港
只有三隊露宿者綜合服務隊25，服務區域不僅未涵蓋全港，服務內容亦非常有限，
包括:外展及小組活動、緊急住宿和服務轉介，甚少針對個人需要提供深入個案
輔導，未能有效處理露宿者種種複雜問題。另一方面，露宿者個案被轉介至主流
服務後，主流服務機構亦缺乏熟悉協助露宿者的專業人員處理個案，甚至出現「再
轉介」予服務露宿者的機構。
另一方面，當局亦沒有對邊緣社群的住宿安置政策或類似中途宿舍的中轉續
顧服務；不少露宿者是無親無故的釋囚、精神病康復者或其他病患者，因剛出獄、
離開戒毒所或出院後找不到棲身之所而露宿。調查發現，有露宿者表示個人有「案
底」(即有刑事犯罪紀錄)，令找工作有困難。在缺乏足夠工作收入，個人心理壓
力增加，加上露宿環境複雜，容易接觸毒品或不法份子，令露宿者較易再度犯事
或舊病復發，繼而再遭囚禁或住院，形成惡性循環。
3. 政府、媒體及群眾對露宿問題的觀感及接納程度
除欠缺完善服務，部份較多露宿者聚居的地區如油尖旺及深水埗區，當區官
員及區議員對露宿者聚居持抗拒甚至厭惡態度，不同政府部門（警務署、民政署、
地政署、食環署等）不定期對露宿者聚居點進行滋擾、驅趕以至清場，肆意拋棄
露宿者個人物品。此外，傳媒對露宿者報導亦極不友善，字裡行間多帶負面標籤，
將露宿者塑造成與罪惡相關，以「喪屍」
、
「道友」代稱、形容於橋上露宿者為「橋
霸」、令天橋變成「廢橋」甚至「罪惡之橋」等，醜化露宿者形象。凡此種種，
均加劇社會對弱勢社群的接納度不高，包括: 在地區增設中途宿舍或弱勢社群服
務中心，遭到選址附近屋苑居民反對及阻撓，擔心影響居民生活及令樓價下跌等；
鄰近露宿者聚居地的屋邨屋苑居民亦曾多次投訴露宿者影響區內治安及環境衛
生，促請當區議會「安置」他們。
25
三隊露宿者綜合服務隊包括: (1)聖雅各福群會(服務港島及離島區)、(2)救世軍(服務油尖旺區)及(3)基
督教關懷無家者協會(服務九龍(除油尖旺區外)和新界區)。
75
4.
露宿者服務新挑戰
各種不利的因素，令在倡導扶助露宿者的工作面對更大困難。首先，政策爭
取方面越見困難。過往十多年政府一直恪守「大市場，小政府」的經濟原則，緊
守公共開支不可超過本地生產總值兩成的「財政金剛箍」，令社會資源分配嚴重
失衡。在施政不公及資源短缺下，多項改善露宿者的政策倡議(如：增設市區廉
價單身人士宿舍、恢復租金管制等)爭取政府多年仍置之不理。
在外展工作方面，由於政府對露宿者採取驅趕手段，露宿者被迫搬到更分散
和更隱閉地方，令社工接觸個案時加倍困難。此外，愈來愈多社會團體向露宿居
民派發物資，團體間又未有妥善協調，既浪費物資，囤積物資更損害環境衛生。
不少團體只提供物質上的支援，且大多屬一次性的短期援助，無助處理露宿者長
期個人問題(例如:住屋、就業、家庭關係、不良嗜好、生活態度和人際關係等)。
最嚴重的是，派發物資會養成露宿者與他人的關係建立在物質上，當他們習
慣接受捐贈和等待物質派送後，自身亦漸漸失去個人動力改善生活；若社福機構
在組織露宿者時強於側重物資餽贈，有可能損害組織弱勢社群發聲充權的本義。
5. 社協全方位服務露宿者
社協扎根本港低下階層及弱勢社群四十多年，堅信人人生而平等，應享有基
本權利及平等發展的機會，並致力倡導改革不合理的政策及社會制度，保障公民
權益，從而建立一個仁愛、平等及公義的社會。在協助露宿者方面，社協一直透
過組織露宿者協助其充權，並肩倡議合理的政策；面對政府對露宿者的無理驅趕，
社協亦曾組織受影響的露宿居民向政府提出索償，維護露宿者的權益和尊嚴。
除組織及充權工作，社協亦透過「曙光行動－邊緣社群支援計劃」及「守望
計劃－加強支援露宿者服務」，為露宿者提供外展探訪、就業輔導、緊急援助、
住宿轉介等服務。社協亦向積極參與小組活動的露宿者提供生活補貼，以舒緩租
住居所的昂貴租金及生活開支壓力。針對露宿者的個人問題，社協亦展開不同形
式的宗教小組活動及福音輔導服務，深入個人心理層面，協助每位露宿者度過人
生困境。此外，社協由 2005 年至今，每年組成無家者足球隊，鼓勵露宿者參與
足球訓練，爭取代表香港出戰海外參與參與「無家者世界盃」。過去十年，運動
共組織近三百位球員，當中約六成人士已改善其個人問題，建立團隊精神，讓無
家者重拾自信和生活動力，改寫人生。
修改日期: Tuesday, September 8, 2015 (2nd edition)
76
25
16:20-16:45
身為遊民的權利或居住權：
「住宅為首」是終結香港遊民問
題的解答嗎？
Right to be homeless or right to housing: Is "Housing First"
the answer to ending homelessness in Hong Kong?
馬來西亞理科大學 博士生 Constance Ching
Universiti Sains Malaysia Constance Ching
Over the past two decades, homelessness has become a serious social problem in
Hong Kong. Criminalization and other containment strategies are becoming more
aggressive, bordering on the invasion of human rights. In recent years, harassment by
the police is prevalent and various government departments have used different tactics
to “evict” and persecute the homeless from their place of congregation. Other tactics
include confiscating personal belongings of the homeless and throwing into the
garbage truck, paving uneven rocks underneath the flyover areas to remove the
homeless, installing immovable handgrips on park benches, locking the gates of
outdoor sports stadiums, and using corrosive substance to ‘clean’ the streets on where
the homeless sleep26. To date, there is no policy to address homelessness, and no law
to protect the rights of the homeless. Homeless people in Hong Kong have been
fighting the long battle on the right to be homeless, one of the examples is a lawsuit in
2013, when a group homeless people demanded justice in court for their personal
belongings being thrown away without warning by the Food and Environmental
Hygiene Department.
Thanks to the tireless advocacy effort spearheaded by community-based
organizations and the homeless people themselves, there has been increased public
awareness on the issue and more attention from the media in recent years. While the
homeless and their advocates alike continue to fight for their right to be homeless –
increased awareness on the issue has shifted the focus to also examine the rights of the
26
Society for Community Organization, 2014
77
homeless. Based on the human rights perspective27, some advocates have introduced
the concept of ‘right to housing’ into the policy discourse on homelessness, and the
media also started framing homelessness from such perspective. This reflects a shift
of public attitude or awareness, from perceiving the causes of homelessness as
predominantly attributed to personal/individual factors (including personal
inadequacies such as mental illness that can be “treated”, and deviant behaviors such
as drug addiction or laziness for which the homeless individuals are solely responsible)
– to structural causes such as lack of affordable housing.
Kwok and Chan28 (1998) recommended that housing should be the key issue to
address in policy on homelessness, and suggested to give higher priority to the
homeless in the public housing supply, while expressing pessimism in the feasibility
of the government intervening in private market. 16 years later, in the 2013 Homeless
Outreach Population Estimation (HOPE) Hong Kong29 report, apart from improving
supportive services such as mental health outreach and availability of night heat/cold
shelters - recommendations were again focused on using housing as solutions to
address homelessness, and to look beyond temporary solutions like shelters and
singleton hostels. Apart from reinforcing the need to prioritize homeless people in
public housing, the report further emphasized such immediate needs especially for
those in frail health or those who have chronic or serious disease or disability.
Programmatic models referenced after New York City’s Housing First Policy were
proposed in the report: the continuum of care model, the rapid re-housing model, and
intervention in housing market using rent subsidies and incentives to building
owners 30 . These models can be used to address the ‘gap’ in the current
‘street-shelter-hostel-street’ cycle that partly contributes to the recurring homelessness
situation (over 1/3 of respondents (35.81%) reported having been homeless for more
than once, averaging close to 3 times31).
The dawn of the Housing First model32 evolved from the earlier ‘continuum of
care’ supportive housing model. It can be traced back to the first New York/New York
(NY/NY) Agreement in 1990. The model provides structured stabilization prior to
entering permanent housing. Initially, the model was used to address the needs of
homeless people living with mental illness. Its effectiveness in service outcomes,
27
See: United Nations (1998). Principles and Recommendations for Population and Housing Consensuses.
Kwok, J., & Chan, R. (1998). Street sleeping in Hong Kong. International Social Work, 41(4), 471-483.
29
Au, L. S. C. E., & Ching, C. (2014). Homeless Outreach Population Estimation (H.O.P.E.) Hong Kong 2013 Survey Report.
City-Youth Empowerment Project, City University of Hong Kong.
30
See: Au, L. S. C. E., & Ching, C. (2014). Homeless Outreach Population Estimation (H.O.P.E.) Hong Kong 2013 Survey
Report. City-Youth Empowerment Project, City University of Hong Kong.
31
Au, L. S. C. E., & Ching, C. (2014). Homeless Outreach Population Estimation (H.O.P.E.) Hong Kong 2013 Survey Report.
City-Youth Empowerment Project, City University of Hong Kong.
32
United States Interagency on Homelessness: http://usich.gov/usich_resources/solutions/explore/housing_first/
28
78
especially with people who have special needs, made the model gained traction in
government funding initiatives, and community and professional support. The NY/NY
housing model was later expanded to include homeless people with various types of
special needs, including adults with HIV/AIDS.
Seeing the results of a housing-focused solution, and believing that direct
access to housing may even be a more effective and cost-effective alternative to the
continuum of care model, the Housing First concept was introduced. Its fundamental
tenet is - all homeless people, regardless of service needs, should have direct access to
affordable and permanent housing. The rapidity in accessing housing will stabilize the
homeless person or family, reduce the harm of risky behaviors, and improve
effectiveness in interventions – thus can prevent recurring episodes33. Supportive
service is a part of many Housing First programs, but it should not be a criterion to
accessing housing. The Housing First concept also coincided with the city’s ‘Uniting
for Solutions Beyond Shelter’ policy priority, when the shelter system was
overburdened and number of homeless people spiked. The significant paradigm shift
shaped the 10-year action plan in 2003, when the city realized homelessness could no
longer be ‘managed’ using shelters as the first line of response to every type of
housing instability, especially with its huge and very diverse homeless population
consisting of people with disability, working people, and an increasing number of
families34. Shelter-based solutions diverted attention and drained resources away from
more sustainable solutions such as prevention and supportive housing. The scope of
the Housing First model included 17,000 units of supportive housing under the
NY/NY agreement, and 200,000 affordable housing units were planned in 2014.
Even though the Housing First model was seen as a result of housing rights
advocacy, it can find its roots back in the ‘right to shelter’ advocacy, a lawsuit against
New York City and State that was filed by a group of homeless men – ‘Callahan vs.
Carey’, on the legal right to shelter. The victory on this advocacy effort led to
subsequent legal advocacy to ensure all homeless people in New York City the legal
right to shelter. Thus it is a combination of rights-based advocacy and
policy/programmatic ‘evolution’.
The effectiveness of the housing first model has generated polarized debates,
as the number of homeless people in NYC continues to rise to unprecedented levels,
reaching 57,000 in 2014 (www.nyc.gov/dhs), with the increase of number of housing
units. Recidivism has become more prevalent - number of homeless families has risen
33
Metraux, S., Marcus, S. C., & Culhane, D. P. (2003). Assessing the Impact of the New York/New York Supported Housing
Initiative for Homeless Persons with Severe Mental Illness on Public Shelter Use in New York City. Psychiatric Services.
34
416,720 individuals, including families, and 163,438 children received shelter services during 1993 – 2003.
79
by 73% since 2002, recidivism rate of homeless families was 53% 35. Some argue it is
ineffective when applied across the board to all homeless people who have very
diverse needs. Whether or not the housing first model as a solution can effectively
address homelessness is complex, and for now remains as a question.
However, when thinking in terms of the Hong Kong context, the following
implications of Housing First concept being applied to the homeless in Hong Kong
need to be considered:
A. The absence of a definition of homelessness means that providing immediate
housing access to street sleepers may lead to the focus being shifted to include
the 100,000 people currently living in substandard housing (e.g. cage homes
and subdivided flats). Even though housing rights advocates (including this
researcher) believe all who are inadequately housed are entitled to safe and
affordable housing – the question that remains is, what is the impact of the
lack of definition in regards to housing access on ‘street-sleepers’?
B. Advocates need to determine whether or when it is the right time to shift the
focus from ‘right to be homeless’ to ‘right to housing’ in order to cultivate
political will
Homelessness research in Hong Kong remains descriptive and empirical. To
determine whether housing first model can be effective and structural causes can
adequately explain homelessness in Hong Kong, in depth examination of causal
explanations is needed. The lack of theoretical orientation and explanatory depth
means that existing studies consistently run the risk of turning demographic
characteristics into causes of homelessness, and solutions remain superficial.
35
Institute for Children, Poverty & Homelessness: www.icphusa.org
80
Attendants List of 5th ICN in Taipei
Affiliation
Osaka City University, Urban
Research Plaza
Position
Name
Director
Abe, Masaki
Professor
Toshio MIZUUCHI
Professor
JEON Hong-Gyu
Research Coordinator
Geerhardt
Kornatowski
Research Fellow(PD)
Shiga Nobuo
Research Fellow(DC)
Naoyuki
KAKEGAWA
Postdoctoral research
fellow Ph.D
Lim Deok Young
Tokyo University
PhD Candidate
Hong-Wei Hsiao
NPO smile-center
Representative Director
Nishigami Yoshio
Professor
Toru Nakayama
Graduate Student
Rieko YAMADA
Research Fellow
Eunyoung Choi
Researcher
So Hyun Mun
Korean Institute for Gender
Equality Promotion and
Education
Researcher
Mi-rok Baek
Korean Women link Group of
Housing Rights
Member
Kyung Rok Jang
Korean People's Solidarity
against Poverty
Activist
Sung Cheol Jung
The Homeless Action (homeless
social movement organization
Activist
Sung Cheol Hwang
Osaka Prefecture University
Korea Center for City and
Environment Research
81
Shilchun-dan(A group of people
that support the homeless
Activist
Sung Rae CHO
ZEITGEIST
Curator
Dae Yup Choo
Korea Research Institute of
Housing Management
Principal Researcher
Minsnail Union
Office Manager
Namjin Jung
Senior Manager
Wendy WONG
St. James' Settlement Integrated
Team Leader
Janet JAN
Service for Street Sleeplers
Social Worker
Michael FUNG
Social Worker
Jacky CHU
University Sains Malaysia
Graduate Student
Constance Ching
Society for Community
Organization
Community Organizer
Sit Anne Kim Ping
Department of Geography, Hong
Kong Baptist University
Undergraduate Student
Maurice Kwan-Chung
Yip
Chairman
Peng Yang-Kae
Office Manager
Lin Yu-Ju
Researcher
Hsu Chih-Wei
Department of Social Welfare,
Taipei City Government
Commissioner
Hsu Li-Min
The Legislative Yuan of Republic
of China
Legislator
Chen Chiech-Ju
Social Housing Advocacy
Consortium
The Organization of Urban Re-s
Homeless Taiwan
Executive Secretary
Hyung-Chul
Chung
Chan Chun-Chieh
Lin Yu-Tin
General Secretary
Lee Yin-Tze
Project Executive
Hsu Che-Wei
Consultant
Chang Hsin-Chung
82
Associate Professor
Huang Li-Ling
Associate Professor
Kang Min-Jay
PhD Student
Liu Hong-Nung
PhD Student
Yu Enyoung
Eden Social Welfare Foundation
Division Chief, Tainan
Division
Chang Meng-Yi
Long-Yan-Lin Welfare
Association
Chief
Hsu, Wen-Chang
Taiwan Community Living
Consortium
Specialist
Lin, Tze-Jin
Graduate Institute of Building
and Planning, National Taiwan
University
Lee Tai Shing
CSSA Alliance
Member
Yu Cheuk Lam
Wu Kwun Wing
Lee Kwok Kuen
Justice and Peace Commission of
the Hong Kong Diocese
Project Officer
Yip Po Lam
Lai Kin Kei
Concerning Grassroots Housing
Alliance
Community Organizer
Land Justice League
Project Officer
Yeung Wing Chi
Hong Kong Council of Social
Service
Policy Advocacy and
Research Officer
Wong Wo Ping
83
Ho Chi Chung
第五回
東アジア包摂型都市ネットワークの
構築に向けた国際ワークショップ─「包摂都市
の実践とビジョン」
開催日程：
2015 年 9 月 23 日～25 日
主催：
中華民国専業者都市改革組織、
社会住宅推進連盟、社団法人台湾芒草心慈善協会
共催：
大阪市立大学都市研究プラザ、国立台湾大学建築と城郷研究所
後援：
台北市政府、外交部、都市里人規劃公司
開催場所：
剥皮寮演芸ホール(台北市萬華区康定路 175 号)
趣旨：
東アジア包摂型都市ネットワーク(East Asia Inclusive City Network)は今
年で五年目を迎えることになり、今回は台北が主催都市として、都市における
社会的不利なコミュニティや下層の人々の生活、就労、居住などの課題に着目
し、政策提案、学術研究及び実践経験からさまざまな可能性を探り、東アジア
都市間の社会的弱者の居住福祉に関するネットワークの構築に寄与すること
を期待している。
この度のワークショップは、
「包摂都市の実践とビジョン」をテーマとし、
下記のような日程を企画した：
09 月 23 日 台北市都市再開発及び社会的不利層への支援体制に関する見学
09 月 24 日 ワークショップ I 社会的不利層の居住現状問題と実践経験
ワークショップ II 都市再開発と社会的不利層の居住問題
09 月 25 日 ワークショップ III 社会的不利層への支援と事業創造
ワークショップ IV 賃貸市場以租屋市場支援弱勢居住
担当：
氏名
役職
メールアドレス
電話
詹竣傑
中華民国専業者都市改革
組織 執行秘書
schumi20001234@gmail
.com
+886-912-488-503
84
09 月 24 日 ワークショップ I 社会的不利層の居住現状問題と実践経験
ワークショップ II 都市再開発と社会的不利層の居住問題
時間
09:30-09:45
09:45-10:10
10:10-10:35
10:35-11:00
11:00-11:25
11:25-11:45
11:45-12:10
12:10-12:35
12:35-13:00
13:00-14:00
14:00-14:25
14:25-14:50
14:50-15:15
15:15-15:30
15:30-15:55
15:55-16:20
16:20-16:45
16:45-17:10
17:10-19:00
セッション
開会のご挨拶
台北市政府社会局 局長 許立民/ 国会議員 陳節如/大阪市立大学都市
研究プラザ 所長 阿部昌樹
ホームレスサービスの地域実践と提唱
台湾芒草心慈善協会 事務局長 李盈姿
台湾社会住宅政策の提唱と実践の課題
社会住宅推進連盟 政策組 研究員 徐志維
芒草心視点：台北市におけるホームレスの短/長期居住現状
社団法人台湾芒草心慈善協会 プロジェクトマネージャー 許哲韡
台湾におけるホームレスおよび元ホームレスの生活歴とその特徴
大阪府立大学人間社会学研究科社会福祉学博士前 山田理絵子
司会
社会住
宅推進
連盟
呼掛け
人
彭揚凱
コーヒーブレイク
社会的セーフティネットから排除された貧困：始興市の住宅実態調査に基
づいて
韓國都市硏究所研究員 チェ ウンヨン
居住不安の観点から見た 20∼30 代の非婚女性の主体性：ソウル M 区の事
例を中心に
韓国両性平等教育振興院 ベク ミロク
公共賃貸ポリシーが社会脆弱階層の社会的排除を緩和するのか？
韓国住宅管理研究所 ジョン ヒョンチョル、 ハ ソンギュ
ランチタイム
地方都市におけるインクルーシブなまちづくりの新たな試みに関する理論
的分析―宮崎県北部地域におけるまちづくり団体「結い」の取組みを
例に―
大阪市立大学都市研究プラザ・博士研究員 志賀信夫
『泉北ほっとけないネットワーク』～地域の空きを共有しコミュニティサ
ービスを展開する～
ＮＰＯ法人すまいるセンター 代表理事 西上孔雄
高密度深水埗地区住民の日常生活と未だ挑戦を受けない土地開発体制
香港浸會大學地理系 鄧永成、葉鈞頌
コーヒーブレイク
都市再開発に臨む弱者の居住問題と政策─台北市南機場整宅アパートを例
に
国立台湾大学建築と城郷研究所 博士課程 劉鴻濃
賃貸住宅市場，いかに社会的弱者の後援になる?
崔媽媽基金会 社會事業處 處長 張艾玲
香港の住宅問題：不足かそれとも分配の不均等か？
CSSA 聯盟 Tai-Shing Lee
老人ホームのサービスを検討する政府責任 高齢路上生活者のよりよい選
択肢のために
香港聖雅各福群會 露宿者綜合服務
街遊(自費参加)
85
国立台
湾大学
建築と
城郷研
究所
准教授
黃麗玲
09 月 25 日
時間
09:30-09:55
09:55-10:20
10:20-10:45
10:45-10:55
10:55-11:20
ワークショップ III 社会的不利層への支援と事業創造
ワークショップ IV 賃貸市場以租屋市場支援弱勢居住
セッション
「カタツムリの家」、青年のための社会住宅の供給の新たな試み
ナメクジユニオン ジョンナムジン
ジェントリフィケーション(Gentrification)現象に見るせまくるしい小部
屋の再開発の流れと代案摸索
ホームレス行動常任活動家 ファン ソンチョル
穏やかに暮らすのはお金持ちに権利ではないー伊甸基金会台南大林雙福園
區を例として
伊甸基金会台南区区長 張盟宜
コーヒーブレイク
Station 1 --新しいホームレスエンパワーメントプログラム
龍眼林基金会 主任 許文川
11:20-11:45
都市再開発が引き起こす居住問題-ヒキガエル山集落
国立台湾大学建築と城郷研究所 准教授 康旻杰
11:45-12:10
障害者がコミュニティに良い生活を過ごせるように支持す─台湾のコミュ
ニティ居住方案の発展と挑戦
台灣社區居住與獨立生活聯盟 專員 林子靖
ランチタイム
シンガポールにおけるホームレス支援：国主導型住宅体制下における法的
課題と新パートナシップ
大阪市立大学都市研究プラザ特任助教 Geerhardt Kornatowski
日本の生活保護制度の改訂が及ぼす狭小住宅市場における居住福祉ビジネ
スへの影響
水内俊雄、コルナトウスキ・ヒェラルド、キーナー・ヨハネス
大阪市立大学都市研究プラザ
矯正施設等出所者に対する居住支援の現状と社会的包摂に向けた課題
大阪市立大学 研究員 掛川直之
高齢化コミュニティにおける地域活性化と再生の動き－都会東京と農村新
潟を事例に
東京大学大学院工学系研究科都市工学専攻博士後期課程 蕭閎偉
コーヒーブレイク
日本のホームレス・生活困窮者に対する政策の展開ー生活保護法、「ホー
ムレス自立支援法」、「生活困窮者自立支援法」の位置と役割
大阪府立大学 教授 中山徹
香港路上生活者支援の挑戦と対策
香港社区組織協会 コミュニティオーガナイザー 薛錦屏
12:10-13:30
13:30-13:55
13:55-14:20
14:20-14:45
14:45-15:10
15:10-15:30
15:30-15:55
15:55-16:20
16:20-16:45
16:45-18:00
18:00-20:00
ホームレスとしての権利と居住権：「住宅至上」は香港におけるホームレ
ス問題解決の答えなのか？
マレーシア工科大学 博士後期課程 Constance Ching
ディスカッション 6th ICN @Seoul
ディナー (萬綠椰園宴会館：台北市萬華区西園路一段 312 号)
86
司会者
韓國都
市硏究
所研究
員
チェ
ウンヨ
ン
大阪市
立大学
教授
全泓奎
24
09:45-10:10
ホームレスサービスの地域実践と提唱
台湾芒草心慈善協会 事務局長 李盈姿
マスコミ、議員と一般市民がいくつかのマイナスイメージに注目しスティグマ
を引き起こす
台湾芒草心慈善協会は設立以来、アジアのホームレス支援団体との交流に
励んでおり、各国の経験をまとめることにより、地域にあった創造性あるホー
ムレス支援の仕方とモデルの構築を期待している。一歩先進んでいる日、韓の
支援体制を見て、台湾のホームレス支援に何が足りないのかって考えたときに、
スティグマ問題は大きいな要素であると気づき、資源の配分だけでなく、ホー
ムレスの生活空間そのものもそのせいで圧縮された。
2011 年、台北市議会議員は、台北市公園街頭管理処に対し、艋舺公園でた
むろするホームレスに水をかけて駆逐すべきだと要求したことが話題になり、
それを気にホームレスにまつわる治安、周辺地価、人権問題などが浮き彫りに
なり、最近になってはさらに市議会議員陽明山でホームレスを建て集中管理し
ようというでたらめな提案までだし、ホームレスの中に前科者がいるから社会
の治安問題になると強調したり、白昼堂々と集まって賭博して社会の風紀を乱
したりとさまざまな主張が飛び交う。一連の事件からは、ホームレスに関する
マイナスイメージが社会に強く定着してることがわかる、しかし当会の今まで
の実務経験からすれば、そういったような特徴はホームレスの全貌とはいえな
く、マスコミが長年作り上げてきたステレオタイプであり、それが日に日に悪
化しやがてスティグマ担ってしまった。さらには、下記のいくつかの現象も見
て取れる：一、一般市民のホームレスに対する偏見は彼らの居場所を圧縮す
る；二、ホームレス支援団体の資源獲得は困難である；三、ホームレスには自
分自身のための弁護、発言できる場所がない；そのため、ホームレスにより優
しい居場所作りやさらに効果的なサービス提供のために、当会は一連のプログ
ラムに取り組んできた。
【Open Door】ホームレスエンパワーメント行動プログラム
七、 社会的弱者の自立支援施設とネットワーク作り
芒草心協会は「居住」、「就労」を二つの軸に、ホームレスの生活の質
の改善に取り組んできて、協会は艋舺公園、龍山寺、剥皮寮の近くにある三水
街の古いアパートを借り、就労に向けてがんばっていたり、福祉手続きを行っ
87
ていたり、ある程度の貯蓄を持ってこれから自立生活へと再出発しようとして
いたりというホームレスたちのための中間住宅として運営している。
「三水楼」
はさらに近くの福祉資源と連携をとり、情報、資源、人脈ネットワークの拠点
として、まちづくりやさまざまな交流の場として市民と行政がよりホームレス
に近づけるようにたくさんの取り組みを展開してきた。
八、 まちづくり
ホームレス支援の地域化、ローカル化を目指し、当会は福祉団体、地域
団体、例えば「萬華コミュニティ大学」、「台湾夢想城鄉営造協会」、「好管
家」、「人生百味」などと連携し、住民のための勉強、社交、芸術、経営の場
を作り、2015 年 2 月 8 日は貴陽街にて「日光呷百味‧ホームレスと地域の共
炊共食」イベントを開催し、ホームレスと地域住民の距離を縮め、再認識させ
ることができた。
九、 「じゃばーめ」プログラム，食卓で立場、レベル、所属を超えた会話を
たくさんの専門的な方をお招きし、近隣住民、お店の人やホームレスと共
に三水楼で食事しながら交流を、色んな話題を展開しながら生活経験の共有に
もなり、より深い交流、会話のチャンスをつくり福祉資源の組織化、連結化を
図る。
十、 各地のホームレスのライフストリーを寄せ集めた出版物
台湾ではホームレスに対する偏見や差別によりスティグマ問題を生み出し、そ
の解消に向け当会はホームレス、福祉士を対象にインタビューを行い本に出版
し、これによってより多くの方にホームレスの実情や福祉士の経験を理解して
もらう。
十一、 「街遊」ガイドで、地域の声を聞く
「街遊 Hidden Taipei」プログラムでは、分野横断の仲間が共同企画し、
萬華コミュニティ大学と地元の福祉団体が連携を取り、萬華を熟知するホーム
レス三名がガイドとなり、個人的な経験、過去/現在生活の経路、ルートや、
生活資源を供給してくれる福祉施設（行政と民間）などを案内してもらい、歴
史文化とは違う異色なガイドをすることによって、彼らのための安定的な就労
にもつながり、一般市民にも萬華ならではの多元性をさらに理解してもらう。
十二、 「路上生活体験キャンプ」の開催
88
「路上生活体験キャンプ」では、さまざまな生活形態を経験したホーム
レスをチューターに招き、キャンプ参加者とともに路上生活を体験し経験を分
け合ってもらう。参加者には学生から社会人まで、共同で路上生活を体験して
もらい、その裏にある原因を考えてもらい、ホームレスのスティグマを根底か
ら覆す。
結びに
ホームレスの難しい立場はスティグマにより強く影響を受けてきた。ホー
ムレスが自立できるように支援してると同時に、社会のスティグマとも常に戦
っていたなければいけない。新しいサービス始めるたびにうまくいくかどうか
の懸念がまず生まれる。一方で、ホームレス自身もスティグマによって就職、
賃貸物件探しの際にスティグマにより多くの差別を受ける。また、社会資源も
そのせいでなかなか集まらない。そのため、いくつかの動きによって下記の目
的が達成できればと期待している。
一、社会と市民がホームレスについて再認識すること。
二、ホームレスのための自主的な発言の場づくり、社会との会話を促すこと。
三、ホームレスのスティグマ解消、除去すること。
四、ホームレスの社会参加の向上を目指すこと。
89
24
10:10-10:35
台湾社会住宅政策の提唱と実践の課題
社会住宅推進連盟
徐志維
「社會住宅推動聯盟」（社会住宅推進連盟）は 8 月 26 日に立ち上げた 5
周年を迎えた。提唱運動が六年目に際し、この文章は近年社会住宅の実際推進
経験を例として、現在私たちが台湾に直面する、政策を創造と実践に関する課
題を紹介したいと思う。
2014 年中華民国統一地方選挙の後：社会住宅を推進する現在の政治環境
今台湾の政府と国民は徐々に、社会住宅を通し、居住の問題を解決するこ
とは重要な政策選択と認めた。私たちも 2014 年に、多い民間団体と協力し、
「巢運」（居住権や不動産価格の高騰などの居住問題に関する社会運動）を開
催し、地方選挙に際し、不動産の価格高騰の解決を提唱した。結局、県市長の
当選者を働きかけ、社会住宅の建設を約束させ、ある程度の社会住宅の数量の
承諾した。
（表 1）２014 年中華民国統一地方選挙の 12 人の当選者が八年の任期で 89000
戸の社会住宅を約束し、総計 2500 億元
台北市
新北市
桃園市
柯文哲 (8 年 50,000 戶)
朱立倫 (4 年 7,000 戶)
鄭文燦 (8 年 10,000 戶)
台中市
台南市
高雄市
林佳龍 (8 年 20,000 戶)
賴清德
陳菊
基隆市
新竹市
彰化県
林右昌
林智堅 (4 年 1,500 戶)
魏明谷
苗栗県
花蓮県
臺東県
徐耀昌
傅崐萁
黃健庭
2015 年、連盟は社会住宅の推進を提唱しつつあり、地方政府の社会住宅
の計画と建設に関しても、協力し、監督した。九ヵ月くらいの観察と実際の協
力から、地方政府の社会住宅政策に関しては、問題が相次いで浮かび上がった
ことが判明した。一体なぜ社会住宅の推進成果は納得できないだろう。これか
90
らは「対象」、
「家賃」、
「財務」三つ主題に分け、台湾の社会住宅の政策現状を
討論し、またはそういう問題についての意見を紹介したいと思う。
１． 対象：45 以下の青年に限る。社会的と経済的な弱者への保障戸数は僅か
１０％
目前各地方政府提出的社會住宅方案，多數強調照顧對象為「擁有基本收入
的青年弱勢家庭」。例如臺北市的公共住宅，即在入住辦法中限定（1）45 歲以
下、20 歲以上，（2）家庭年收入百分之 40 分位點（103 年度為 119 萬元）以下
的青壯年申請。
現在各地方政府が打ち出した社会住宅方案は、ほとんど対象が「一般的な
給料を稼ぐ社会的や経済的な弱者の世帯」なのである。例えば台北市の公共住
宅の入居資格は（１）20 歳以上、45 歳以下、
（２）家庭年収は所得の 40 分位
数以下（2014 年は 119 万元）という制限がある。
まずは年齢制限に関しては、台湾政府が年齢を限ることは国際的には非常
に少ないのである。それは主に過去から住宅政策の思惟のためであり、「売却
式」の公共住宅が大部分だったのである。台湾は青年家庭が市価より安く家を
購入できるように、直接住宅を建設する、または補助金を提供する政策があり、
青年と市場は優先の発展方針が見える。
次の問題点は年収入の制限は厳格ではないために、経済的な弱者への保障
は妨げられた。まず、およそ４０～５０％の市民が申し込みの資格を持つ。そ
して、（１）公共住宅の量は非常に足りない（２）経済的な弱者の当選概率を
高める組み合わせのシステムはない（３）経済的な弱者への基本的な保障戸数
はないなどの前提で、中低収入世帯は逆に排除され、「逆向補貼」という一般
的な収入の世帯はかえって補助された状況（reverse subsidy）になってしま
う。
確に「住宅法」によると、社会住宅はせめて１０％の年齢制限がない戸数
を「特別な状況」を遭遇した経済的や社会的弱者に、提供しなければならない
のである。しがし、上述の年齢と収入の条件においては、１０％は不足なので
ある。たとえば、「住宅法」に基づき、台北市の「特別な状況」を遭遇した経
済的や社会的弱者の人口は、世帯年収は所得の 40 分位数以下の中の２５％～
３０％を占めるゆえに、僅か１０％の戸数の保障は明らかに足りなく、更に地
域の違いを無視する恐れがあり、社会住宅が弱者を支援する本意がずれるだろ
う。
91
2.家賃：市価に基づき割引する「応能ではない家賃」
「家賃が高い」は台湾の社会住宅が常に疑われる問題点である。例えば、台
北市の公共住宅の家賃は、市価の 15－30％割引を基準として、市政府に制定
される。しかし、台北市の家賃水準はもとから高いであり、また相場の 15－
30％割引の家賃は世帯所得が 40 分位数以下の世帯を沿って制定されたゆえに、
大多数の経済的な弱者の世帯に対しては重い負担であり、合理的な「応能家賃」
36
ではないだろう。
家賃の根本的な問題点は、入居者の負担能力に応じ、家賃算定基準額を制
定することはないである。家賃の制定は社会住宅の申し込みの標準と同じに、
世帯年収が 40 分位数以下の家庭は同じな負担能力を持つと想定される。しか
し、世帯年収が 40 分位数以下の家庭の中でも負担能力が違うことを意識し、
入居者の収入によると家賃を制定すべきである。もし特別な補助はないのに加
えれば、経済的な弱者は制度的に排除される恐れがあるだろう。
対象と家賃は社会住宅の核心の問題であり、その二つ問題は表裏一体なの
である。そのゆえに、私たちは中央と地方政府に以下の意見を提唱した。
（１）
社会住宅は経済的や社会的な弱者を優先にすべきであり、弱者青年層はその代
わりに主に家賃補助を提供すべきである。（２）社会住宅の対象の年齢の制限
を取り除き、弱者の世帯の当選概率を高めるべきである（３）家賃は世帯の収
入を基づき、応能家賃を制定すべきである。ずっと政府に説得した後、ようや
く最近台北市の社会住宅政策の方針が変わり、上述の方向へ調整することが見
えてきた。
3.財務：
「政府が資金を出さなくていい」を前提として、
「弱者を支援する」目
標を覆す
社会住宅は台湾で、地方政府の職責と考えられ、中央政府は補助するのみ
である。しかし、地方政府は一般的に財政のストレスを背負うのに加えて、社
会住宅の建設はコストが高く、家賃がより安い37ために、地方政府は民間が公
共建設を参加すること（例えば BOT、BOO,OT,PFI 方式）を通し、「政府が資金
を出さなくていい」と「財務的に自己回収できる」の目標を達成する。
36
各国の経験から見ると、社会住宅は「応能家賃」があるはずである。たとえば、米国は応能
家賃は一般的に世帯総収入(gross income)の 30％以下に制定する（世帯や各人の状況に応じ、
より低い場合もある）。台北市の計画中の社会住宅の家賃を、そういう原則に逆算すると、月
収入が 6 万の世帯さえ借りれない恐れがある。
37
行政院（executive yuan）の統計によると、2014 年の収入に対する家賃比率は 13.6％だっ
たが、実際の経験によると、その数値は非常に低く見積もる。
92
「政府が資金を出さなくていい」と「財務的に自己回収できる」という考
え方で公共政策の本意がずれる。政府は「弱者を支援する政策の目的を達成す
るために、社会住宅にはどのくらいの資金を補助するのが必要なの」というこ
とを考えずに、「どうやって開発者や保険業者に利益を与え、社会住宅を建設
してもらう」を前提とした。例えば、新北市の BOT 方式の社会住宅は、「財務
的な考慮がある」ために、社会住宅（1569 戸）を建設する予定の国有地を BOT
方式で開発し、実際に僅か約五分の一（21％、336 戸）の戸数が達成した。
それに対し、私たちは社会住宅は福祉補助の性質があり、「政府が資金を
出さなくていい」という前提は存在しなく、財務的には積極的に「公金を節約
した価値（Value for Money）」を計算すべきと指摘した。
この原則を基づき、社会住宅の建設に関して、私たちは「土地の取得コスト」
を優先に節約したほうがいいと思う。台北市を例としたら、建築物の高度、設
計、工法や建材など影響で、建設コストは一平方米 3.4～７万元である。土地
を取得するコストは、地域によってそれぞれが違う。民間の集合住宅というと、
土地のコストと建設のコストの比率は約７：３であり、中南部は約５：５であ
る。つまり、建設コストを制御するより、できれば長期に土地を安く借りるや、
ただで土地を取得したほうがいい。更に、社会住宅の全体的なコストの半分が
せめて節約できるだろう。
どうやって有効的に土地の取得コストを節約するでしょうか。台湾の中央
と地方政府は公有地と建築物が多くあり、更に都市の中心部にもたくさんあり、
そういう土地は社会住宅の建設として利用できるだろう。しかし、実際的に政
府が社会住宅のために、土地の用途を変更するには、<國有財産法>(国有財産
法)や社会住宅の性質の認定などの制限に常に規制される。
その故に、私たちは現在＜住宅法＞の改正を推進し、中央政府の職責を強
めるのに加えて、地方政府と協力し、社会住宅の土地取得コストを減らす。更
に、不動産に関する税金を社会住宅の用途に指定されるように望んでいる。
結論：社会住宅政策の初心に戻るべき
社会住宅の現状を考えると、「対象」、「家賃」と「財務」に関して、台湾
政府の政策の計画は「青年と一般世帯を中心にする」、
「政府が資金を出さなく
ていい」と「財務的に自己回収できる」など誤った、伝統的な住宅政策思惟に
止まった。それは現在の社会住宅政策の推進が予想以上遅い主な原因であるだ
ろう。
社会住宅推進連盟は、持続の提唱を通し、政府、専門家や国民に誤った政
93
策の原則や思惟認識させ、修正させ、「弱者を支援する」社会住宅の初心に戻
らせ、社会住宅の精神が台湾で実践されると望んでいる。
表２、台湾現在公共住宅の種類と戸数（2015 年 8 月）
地域
台北市
項目
戸数
公共住宅(4 ヵ所)
570
公營住宅(6 ヵ所)
274
出租國宅住宅(20 ヵ所)
3,531
中繼住宅(2 ヵ所)
365
平價住宅(4 ヵ所)
1,448
婦女中途之家(1 ヵ所)
77
総計：6641（戶） 台北市住
宅総量の 0.71%を占める
(2015 年第一四半期台北市の
住宅総量は 939,449 戶である)
新北市
老人住宅/公寓(4 ヵ所)
376
永和青年住宅
11
新店中正專案出租國宅
56
汐止花東新村臨時安置住
宅
高雄市
126
総計：404（戶） 新北市住宅
総量の 0.03%を占める
(2015 年第一四半期新北市住
宅存量は 1,566,772 戶である)
三峽隆恩埔文化部落
140
五股老人公寓
71
原住民出租住宅
14
勞工租賃住宅
174
総計：267（戶） 高雄市住宅
單親家園
71
総量の 0.026%を占める
(2015 年第一四半期高雄市住
銀髮家園
全国
8
宅存量は 1,039,056 戶である)
合計：7312（戶） 全国住宅総量の 0.087%を占める
(2015 年第一四半期台湾住宅存量は 8,408,829 戶である)
94
24
10:35-11:00
芒草心視点：台北市におけるホームレスの短/長期居住現状
社団法人台湾芒草心慈善協会 プロジェクトマネージャー 許哲韡
台湾では，行政のホームレス（homeless）への各種サービスは自治体が責
任を持って行っている。台北市はホームレスの人数は一番多く、予算も比較的
余裕があり、全国でもっとも行き届いた社会扶助システム、その名も「台北市
ホームレス宿泊、アウトリーチサービス助成プログラム」、行政と民間の協力
を通してアウトリーチを始め、シェルター事業、食事提供、就労支援などを行
っている。
台北市でも、各種税率（tax rates）の低下に伴い、福祉、住宅、労働分野
の政策は残余的（residual）モデルが露見できる。政府からすれば、ホームレ
スとは「一時的に助け/支援が必要な人」もしくは「社会から排除されてもい
い存在」であり、継続的に資源を投入することに値する相手ではない。個人属
性（personal attribution）やスティグマ（stigma）の影響の下で、統制の危機
（crisis in governance）にでもならない限り、ホームレスは何とか市場と社会
の中から苦境を自力で乗り越えるための処方をたどり着くことを期待される。
芒草心によるホームレス中間住居実践
芒草心承接台北市政府社会局の「台北市ホームレス宿泊、アウトリーチサ
ービス助成プログラム」をもらいながら、改善策も常に考えている。プログラ
ムでは社会局が宿泊補助金をだし、芒草心が中間住居の経営管理を行っている。
毎日延べ 22 人/日で概算すると、年度の補助金は 200 万台湾元規模で、コスト
を引いたら常勤スタッフ二人分の給料が出せる。芒草心は今萬華エリアの物件
を三つ借りて中間住宅として運営し、宿泊、入浴、パソコン、読書、生活物資
の取得など機能があり、主に自主的な生活も安定的な就労も可能で、自立した
賃貸生活を目指す方を対象にサービスを提供。
管理上、住民一人ひとりに平等にチャンスが与えられ、担当事項として環
境の清掃、付き添い、金銭管理、紛争解決、パートナシップづくりなどがあり、
自主管理を訴える場所であるから、門限はない。既存の補助金以外、ボランテ
ィアも導入し、法律相談、就労支援、サークル、地域とのつながり作りなどが
95
あり、入居者や出所者同士間の人間関係のネットワーク作りに取り組んでいあ
る。
台北市におけるホームレス中間住居のサービス概要
台北市には芒草心みたいに中間住居サービスを提供する団体がほかにも
いくつかあるが、その性質に多少の違いがある：
6.
「昌盛教育基金会」：仕事力が高いけど、生活支援が必要な方向け
に。
7.
「キリスト教恩友教会」：信仰が一致し、心の安らぎや安静が必要
な方向け。
8.
「人安基金会平安站」：安定的な就労ができず、飲食面の支援が必
要な方。
9.
「台北市遊民収容所」：社会局に直属し、自主生活が難しい方向け
である。，
10. 「カトリック教聖母聖心会平安居」：自主的な生活で、物資と食事
支援付。
上述各団体が提供できる量は計およそ 170 ベッドである。キャパシティ不
足の問題以外に、専門的スタッフも不足している。台北市政府では福祉、医療、
就労支援はあるものの、ホームレスを対象とするメンタルケア、法律相談、障
碍者、出所者やエイズ患者支援、脱アルコール依存症支援などが依然として手
薄である。
また、プログラムの規則上、各受け入れ先において原則的には入居期間が
3-6 ヶ月と上限が設けられており、ケースワークが必要であると判断した上で
社会局に届出の場合に限って延長が認められる場合もある。芒草心の 2015 年
度の統計データから見ると、約五割の住民は安定的な仕事に就いた後ようやく
寝泊り生活の悪循環から脱出できるようになった。台北市にはまだ 200 名以上
のホームレスがいるが、現在のサービスメニューではその自立や社会とのリン
クを図ることは難しいため、そのまま寝泊り生活を続けていくか、関連部署の
間でたらい回しにされていくのみ。
社会住宅不在のホームレス自立生活
一部のホームレスは中間住居から出た後安定的な生活を再開できる。しか
し現在台湾の社会住宅は全体の 0.08%だけで、ホームレスが福祉施設を出て唯
一の行き先は民間賃貸住宅、低廉な雅房（room）や套房（suite）の中で一人
で寂しく暮らしていく。
96
台湾における民間賃貸住宅市場の一番の特徴は、行政の介入がほとんどな
く、賃貸市場の現状も有効に把握できず、言い換えれば闇市（Blackmarket）
的な状態、そのため入居者は住宅や福祉システムの支援体制から脱落こともよ
くある。
よくある問題としては大家が賃貸契約が公になって税金を取られること
を回避するため入居者に対して補助金申請を制限することである。低家賃の違
法建築（illegal structure）ならなおさらである。大家さんの同意があっても補
助金申請そのものにも条件制限がある。たとえば內政部営建署（Construction
and Planning Agency, Ministry of the Interior）の「整合住宅補助」は一見ホ
ームレスに有利であるが、まず戸籍要件、それから面積要件(「基本居住水準」
に達しなければ)をクリアしなければならないため困難である。一番条件がゆ
るいものとしては低所得者、原住民や心身障害などの方は、身分上優遇的な補
助金枠がある。
社会からの支援不足も現実上もうひとつの大きな課題である。青年でも高
齢のホームレスは、人間関係のネットワークや家族とのつながりが途切れたた
め独り身になったケースが多く、日本の流行語「無縁社会」（Muen-Shakai）
と類似した状況である。
将来に向けホームレスの住居への期待
残余的福祉モデルの根本的原因は予算の不足。現状脱却にはまず税制の改
革、更には福祉資源配分の是正。2015 年新しく着任された台北市政府は福祉
資源の公平性と効率性に向け見直しをはじめ、社会的弱者に優しい社会づくり
に。取り組んでいる。住宅政策に関しては、負担可能な金額を基準に、民間と
連携したかたちでさらに運営システムを社会福祉、訪問介護、健康管理などの
面も取り入れる。また、行政は民間住宅への介入が期待される、NPO に民間
住宅の管理を委託し、社会住宅として運営させて、新しい形の社会住宅として
ホームレスなどに提供していく。
結びに：NPO の仲介的役割
ホームレスは台湾で行政からの補助金が少ないため社会や市場からの資源も
集まりにくい。芒草心はセクター越えた対話、ホームレスにより多くの住宅の
選択肢を与え、尊厳ある生活へとがんばっていくための余裕を与えることであ
ろう。
97
24
11:00-11:25
台湾におけるホームレスおよび元ホームレスの生活歴と
その特徴
大阪府立大学人間社会学研究科社会福祉学専攻博士前期課程
山田理絵子
本報告では、台湾芒草心慈善協会の楊運生氏が 2014 年に行ったインタビ
ュー調査を分析し、台湾のホームレスおよび元ホームレスの生活歴の特徴を検
討する。対象者は 30 人である。分析で使用する項目の選定にあたっては、今
後の比較検討を想定して、日本の NPO 法人ホームレス支援全国ネットワーク
の「生活困窮要因のトリガー分析と対応する居住・就労等に関する相談支援の
先進事例調査報告書（2014 年）」を参考にした。すべて最初の路上生活を始
める前の出来事であり、路上生活後の出来事は今回の分析には含めない。
なお対象者の基本属性は、以下の通りである。性別は男性 29 名、女性１
名である。出身地は、台北市・県 12 人、台北外 15 人、大陸香港 2 人、アメリ
カ 1 人であった。年齢層は 1949 年以前生まれ 6 人、1950～1959 年生まれ 14
人、1960～1969 年生まれ 7 人、1970 年以降生まれ 3 人、不明 1 人である。対
象者の年齢としては 60 歳前後の者がもっとも多い。
学歴「未就学・小学校中退」「小学校卒業」「中学中退」まであわせて、
中学卒業の学歴に満たない者が 14 人（46.7％）であり、半数近い。「中学卒
業」以下の者は合計で 17 人（56.7％）となる。大学卒はわずか１人であった。
健康問題 路上生活以前に事故による怪我を経験している者は 11 人
（36.7％）である。交通事故も含むが、仕事中の事故で負傷している者が非常
に多い。精神疾患、および精神疾患の疑いのある者は 4 人（13.3％）であった。
出身家庭の状況 「親との死別」を経験している者が 12 人（40.0％）で
あり、「親の不仲・離婚」2 人（6.7％）に比べて多い。また「親との離別」は
父母の死亡に伴って、もう一方の親とも別れた場合などが含まれている。また
特徴的なものとして「親兄弟の海外居住」7 人（23.3％）が挙げられる。「政
府による家土地の接収または返上」を経験している者も 4 人（13.3％）いる。
路上生活以前に経験した職業、職場 工場での仕事を経験している者が 9
名（30.0％）いる。工場作業や職人仕事、調理師、などの技術職に加え、ほか
98
にも様々な仕事を経験している。
職業上の出来事
工場の移転、産業の衰退、業績不振などに伴って失業し
ている例は多い。学徒（見習い工）の経験者が 8 名（26.7％）いる。職業上の
経験は多様であり、今後より詳しい分析を行いたい。
婚姻関係
離婚経験者は 6 人（20％）であった。
その他 アメリカなど海外居住歴のある者 4 人（13.3％）。中国大陸や香
港での居住歴のある者は 5 人（16.7％）である。少年院を含む収監を経験した
者は 4 人（13.3）である。
上記から、あくまで印象にとどまるが、日本と比較して相違を感じた事は、
第 1 に親との死別や離別経験の多さや、家族がアメリカにいるケースなどが目
立ち、家族の支えを期待できない場合の影響の大きさが推察されること、第２
にアメリカや大陸と関係の深さも台湾の特徴である。第３に路上生活期間が長
期化している者も少なくなく、第４に中学を卒業していない者が半数近いこと
である。もちろん、家庭的に恵まれているケースや、一時的には職業上の成功
を経験しながら路上となるケースもまたある。個別事例の分析と、ケースの類
型化は今後の課題としたい。
99
表１
学歴
健康問題
（複数回答）
出身家庭の状況
（複数回答）
路上生活以前に経
験した職業、職場
（複数回答）
仕事上の出来事
（複数回答）
婚姻関係
その他
路上生活以前の生活歴 （人、％）
未就学、小学校中退
6
小学校卒業
5
中学中退
3
中学卒業
3
高校中退
3
高校卒業
6
大学卒業
1
その他
2
学歴不明
1
病気
1
事故による怪我
11
精神疾患（疑い含む）
4
知的障害
1
親との死別
12
親兄弟の国外居住
7
親との離別
5
政府による家土地の接収または返
4
上 歳未満の離家
15
4
親世代の事業不振、倒産、債務
3
親の不仲・離婚
2
親との不仲
1
工場作業
9
飲食店
8
警備員
4
職人
3
粗工
3
清掃
2
職業軍人
2
漁船
2
その他
17
学徒（見習い工）
8
業績不振による失業
10
職場の移転に伴う失業
3
３年未満の複数回転職
7
離婚
6
夫婦関係の不仲
1
収監歴（少年院含む）
4
海外居住歴
4
大陸・香港居住歴
5
大陸・香港出身
2
賭博で散財
2
犯罪被害
1
出所）楊氏のインタビュー結果より筆者作成
100
N＝30
20.0%
16.7%
10.0%
10.0%
10.0%
20.0%
3.3%
6.7%
3.3%
3.3%
36.7%
13.3%
3.3%
40.0%
23.3%
16.7%
13.3%
13.3%
10.0%
6.7%
3.3%
30.0%
26.7%
13.3%
10.0%
10.0%
6.7%
6.7%
6.7%
56.7%
26.7%
33.3%
10.0%
23.3%
20.0%
3.3%
13.3%
13.3%
16.7%
6.7%
6.7%
3.3%
24
11:45-12:10
社会的セーフティネットから排除された貧困：
始興市の住宅実態調査に基づいて
韓國都市硏究所 チェ
ウンヨン
京畿道始興市は、ソウルから20km離れている人口40万人規模の都市であ
る。始興市はソウルの撤去民が集団移住して建設した韓国最初の社会住宅とす
ることができる福音村（1977年）、韓独住宅（1979年）、モッカ村（1985年）
がたてられていたところで、韓国での住居コミュニティ運動の発祥の地として
の象徴性を持ったところである。
始興市はソウルに隣接しているのにも住居費が比較的安価で、＇地下鉄が
届くソウルの西の端にある庶民のねぐら（巣）」の役割をしている。しかし、
最近住居費が継続的に上昇して、家賃化が急激に進行されているなど、居住不
安が深刻化しており、居住安定方案を模索する必要があった。
始興市役所では、居住実態調査に基づいて、全国初の居住福祉基本計画を
策定し、実践することにより、住宅脆弱階層の生活を実質的に向上させること
ができるベストプラクティスを構築しようとする努力を行う中である。居住実
態調査は、2014年12月1日を基準時点で4,000世帯を対象に調査員の訪問調査を
を通じて行われた。
始興市の居住実態調査によると、社会的セーフティネットから排除された
貧困世帯の割合がかなり高いことが示されている。資産を除く所得のみ考慮し
た場合、始興市の世帯員別最低生計費100％以下の世帯は15,713世帯であり、
このうち受給世帯は3,173世帯であった。これによると始興市の最低生計費
100％以下である世帯のうち、国民基礎生活保障法による受給世帯の割合は、
21.2％に過ぎないものと推測される
受給世帯になるためには、収入が一定基準以下でありながら、労働能力が
ないことが確認さなければならず、または、子など扶養義務者が一定の所得以
下でなければならないのである。勤勞能力のために青年が排除され、扶養義務
者のために高齢者が排除されている現実では、幅広い福祉の死角地帯が発生し
101
ている。
公共賃貸住宅、住宅手当などの住居福祉プログラムが受給世帯を中心に供
給されるので、公共の支援が必要な貧困層にもかかわらず、受給世帯ができな
くて政策対象から排除された、すなわち、社会的セーフティネットから完全に
排除された貧困世帯の場合、居住環境が極端に劣悪たり所得に対する住居費の
負担が深刻であることが分かった。
一方、社会的セーフティネットに含まれている受給世帯も公共賃貸住宅の
不足のために家賃が比較的高価である民間賃貸住宅に居住している場合には、
劣悪な住居環境と住居費が負担になる問題を抱えていることが分かった。1人
受給世帯がもらっている手当は最大約50万円程度だが、手頃な価格の公共賃貸
住宅ではなく、民間の賃貸住宅に居住する場合は、毎月家賃と各種公共料金な
ど住居費を除けば、ほとんど残るお金がないのが現実だからだ。
102
24
12:10-12:35
居住不安の観点から見た20∼30代の非婚女性の主体性：
ソウルM区の事例を中心に
韓国両性平等教育振興院 ベク
ミロク
本研究では、女性主義の観点から都市の住宅問題を扱う。ソウルではどこ
に住んするかということが、その人の階級を意味する。これは、都市内の場所
の間でまたはその場所に住んでいる人々の間で位階の差があるからである。ま
すます多くの韓国の20∼30代の女性は、前世代の女性が結婚を通じて独立をす
るのとは異なり、所得が十分でない状態で家族から空間の独立をする。この研
究は、空間的独立をした新貧困層20∼30代の非婚女性が階層化された都市空間
内住居にどのように移住するか、そこで何を経験するかにたいする関心から出
発した。
これに基ついて、住宅選択に制限を受けているが、同時に、それを超えて
いる女性居住者の生存戦略に焦点を置いてソウルM区のケーススタディを行
った。まず、都市の集合住宅(多世帯、多家口住宅)など家賃が低い賃貸住宅の
空間特徴は何であり、そこで女性がどのように生きていくのかを調べてみた。
そして女性の生存戦略を検討することによって資本化された都市空間の構造
に対抗することができる可能性と社会的弱者の位置から再構成する代案的住
居の意味を探そうとした。
研究の方法で面接と現地踏査を実施した。20∼30代の都市非婚女性(女性1、
2人世帯)の主な居住特性が集合住宅で保証金付月貰で住んでいるという点で、
集合住宅が多く分布しているソウルM区を研究対象として定め、2014年10月に
Y洞一帯を4回踏査した。深層面接対象者は、最近2年以内に集合住宅で保証金
が4000万ウォンから6000万ウォンまででありながら家賃も払っていた経験が
ある女性16人であった。実際に分析に使用したのは、13人の面接の資料であっ
た。また、地域で長期間営業している不動産仲介業者、コミュニティ活動家な
ど4人を補助事例で面接した。
1 研究内容は以下の通りである。
まず、研究対象地域の空間的特徴を見てみると、M区にはソウル北西圏域
の住宅密集地域で、隣接するS区と一緒にに高等教育機関である大学が多数分
布している。この地域には、地下鉄駅周辺に沿って大通りに高い価格の大型オ
フィスビル、塾、商店街が密集している。特に、H地域は、消費文化空間の性
格が強く、最近の大学周辺のジェントリフィケーション(gentrification)で地価
103
が大幅に上昇した。都心のジェントリフィケーションは、既存の居住者を周辺
地域に「押し出し(displacement）」することによって、Y洞一帯のような低コ
ストの多世帯/集合住宅密集地域を生産した。Y洞一帯は、2001年、ソウル市ニ
ュータウン事業地区に指定されて、いくつかの地域では、開発が進められてお
り、一部の地域は再開発予定地域で古い住宅と狭い路地、高地滞住宅が存在す
る。
外部の人々は、この地域を不適切な住居であり、犯罪と関連した否定的な
イメージを連想し、内部の長期居住者は、20∼30代のテナントの女性を ’離
れる人々‘として認識する。このようにY洞はスラム化、空洞化される空間と
してY洞はM区の住居地の中、最下位カテゴリに属し排除的都市空間になる。
20∼30代の女性の居住者は、大学、職場など、自分にとって重要な場所の
意味を見つけたいと思って、家族から独立してY洞に来る。本研究の参加者は、
不動産市場で「お嬢さん」と通称されていた。これは、結婚をしなければなら
女性のアイデンティティが完成されると見る規範的女性に関する通念を反映
する。この意味体系の中の男性は、結婚のために自分の家を所有している人で
あるが、女性は最終的に、男性の家に帰属される存在となる。このような家族
と市場の性別意味構造で、女性テナントは「結婚前の一時的居住者」としてみ
なされる。
第二に、このような安い住居で生活する女性テナントが経験する空間疎外
は、次のとおりである。半地下、屋上、考試院、地下作業室などの低コストの
非規範的住宅に住んでいた。かれらは1年、2年以下で借家を移しながら、引き
続き「押し出し」のパスに沿って移動することになる。これらの不安定な居住
は、20∼30代の非婚女性を「離れる人々」の烙印を撮って、地域住民の活動が
男性, 中産階級の家族、持ち家所有者を中心とされている原因となる。それに
応じて、20∼30代の非婚女性は、住宅政策、住民活動などで疎外され、地域で
の政治的主体としての住民の権利を付与されない。
次に、女性は自分の住居空間の内部でも、不安を経験する。女性は不適切
な居住空間で寒さ、湿気、騒音にさらされて家の内部と外部との境界が強固に
形成されていない体験をする。これらの条件が長期化された面接対象者の場合、
憂鬱、成人病、呼吸器疾患を患っており家が安定的な再生空間ではなかったこ
とを表していた。特に、人々が簡単に覗ける半地下や屋根にある部屋に住んで
いる女性は、住宅内でさえ深刻な恐怖を感じるようになる。これは誰か知らな
い人が隠れている可能性、誰かが私を見ることができるという可能性が与える
恐怖である。この時、女性の居住者に家は性暴行に脆弱であり、セーフティネ
ットが貧困な女性というアイデンティティを意味するものである。低コストの
賃貸住宅スペースは安全/危険の境界で女性を危険領域に押し込む。これらに
良くない家は、自分自身に不安の程度を刻印しながら、将来の生活を猶予させ
る空間である。
本研究では、住居不安に対応する女性の生存戦略を調べてみた。居住アイ
デンティティはスペースによって一方的に決定されるのではなく、主体の行為
を介して相互に構成されている。すなわち、面接対象者が居住空間が与える不
104
十分で不適切なスペースを自分の努力によって超えた事例も発見されている。
たとえば、女性は自分のアイデンティティを、現在の劣悪な住宅ではなく、成
功の未来に準拠させたり(例7)、家の内と家の外の異なる空間の意味を自分の
生活の中に統合させていく。<事例8>は、下水道が逆流する家の状況に対する
否定的な感情をM区の消費スペースが与え陽気さ、美味しいものを食べるよう
な行為と結合(articulation）させていく。また、面接対象者の女性は、町の運
動、地域活動、女性注意活動などの代替的な空間の実践を作っていくことが可
能な空間でM区を目指している。
上記のような研究内容を中心に、本研究の結論は次の通りである。
都市で空間を作っていくということは、物理的な空間の生産を誰の観点か
らどのように作っていくかの面で政治的な問題である。公的空間への介入は、
包括的な都市の権利の面で社会的弱者の立場とは異なるのである。しかし、Y
洞＂塩の道＂は公的空間が女性の視点からどのように再構成することができ
るかを示す例である。＂塩の道＂は公的空間が女性の視点からどのように再構
成することができるかを示す例であり、安価住宅地域の特徴的な家と通りの連
携から出発した非資本主義的アプローチの空間の生産である。＂塩の道＂によ
って道抽象的な安全がどのように空間的具体性を獲得することができるかを
示しています。主流都市空間から排除された集団が、自分の必要性を社会的に
必要と転換させることは、差別化された空間を作っていくために重要な視点を
提供する。差別化された空間を作っていくことは、スペースを画一化させる市
場、＇男性＇、中産階級を中心の権利概念を越えて空間を別の方法で作ること
ができる能力で見られる。
今まで見たように、空間は支配的同質化論理を相対化するための戦略の中
で差別化された空間として作られる。M区の空間は20∼30代の非婚女性の空間
実践を通した活動、芸術、労働、学問の領域となる。このような女性たちの生
存戦略で発生する＇異となる＇空間の使用法が支配的な空間秩序の違反を作
り出すことができる。労働も活動もできる場所、教育できる場所でありながら
芸術賀できる場所は違いを堅持したままつながる差別化された空間なのであ
る。これらの空間が増えると、M区は交差、かさねる違いの場として豊かな社
会空間の相互作用が可能な代替的な空間になることだろう。
105
24
12:35-13:00
公共賃貸ポリシーが社会脆弱階層の社会的排除を緩和す
るのか？
韓国住宅管理研究中心ハ ソンギュ
ジョン ヒョンチョル
抄録
韓国の中央政府、地方政府と公共住宅公社はこれまで公共賃貸住宅の建設
に努めてきた。国土交通省の統計資料によると、2004年1,150,054号の公共賃貸
住宅が建設されたが、2014年には1,706,000号に増えた。公共住宅の継続的な建
設にもかかわらず、公共賃貸住宅のコミュニティの社会的排除の問題はほとん
ど改善されておらず、社会的信頼の減少と内需経済の悪化に賃貸住宅の社会的
排除の問題は深刻化した。これらの点を踏まえて、本研究では、韓国の公共賃
貸住宅政策を見て、社会脆弱階層の社会的排除の問題を議論することにする。
研究の方法と内容は、統計資料、学会誌、レポート、歴史的文書やその他
の文献を総合的に検討して、社会的排除を解決するための政策的選択肢を図る
こととする。
社会的排除とは、個人や共同体が、社会経済的財源や機会をとる基本的な
原則から排除される過程を意味する。公共賃貸住宅政策の目標は、住居福祉を
図り、社会的問題を解決し、社会階層の混合を達成するためにありますが、本
質的に建設および管理の過程で社会的排除を伴うことしかない。
まず、公共賃貸住宅の計画と建設は、地方政府の財政負担、社会階層混合、
近所の住民の賃貸住宅の反対による社会的排除と関連がある。一般的に、地方
政府は、福祉費用の増大と財政負担などの理由で、公共賃貸住宅の建設を消極
的になる。ネイバーフッド(neighborhood)文脈で見ると、住民は公共賃貸住宅
にたいする烙印（stigm）をもっているからである。なぜなら、いくつかの公
共賃貸住宅の入居者が犯罪者や障害者であり、ほとんど経済的に貧しい階層と
認識されるからである。これらの否定的な認識は周辺地域の中産層や高所得者
を近所で引き出され((fly out）、これは周辺の住宅価格の下落につながって、
貧困の集中（poverty concentration）を持って来る。これに加え、これらの公
共住宅入居者 に対する否定的な認識のために、社会階層の混合とコミュニテ
ィの結束はより困難になる。
106
第二に、公共賃貸住宅の管理は、社会脆弱階層の住居福祉の方向を修正す
るのに非常に重要な役割を果たしている。不完全な公共賃貸住宅の管理は、住
居福祉資源を不定に配分されるようにする。このように不均衡なシステムは、
社会的排除を発生させることができる。公共賃貸住宅対象集団（賃借人集団の
様々な類型）、テナントの選定過程、所得階層、簡略化された家賃システムは、
公共賃貸住宅の管理の正当性を脅す。逆に、良い公共賃貸住宅の管理システム
は、様々なコミュニティ活動を活性化させ、社会的資本を増加させたりする。
したがって、公共賃貸住宅の管理の法的、制度的変化が住居福祉に関連して、
社会的排除を緩和するためにどのような貢献をしたのか見てみることは非常
に重要である。
政策的含意は、以下の通りである。まず、入居者の共同体の参加を促すた
めに、各公共賃貸住宅別に、適切なコミュニティ活性化プログラムが開発され
なければならない。様々なコミュニティ活性化プログラムは、公共賃貸住宅の
中で発生する社会的摩擦を軽減することができるだろう。第二に、公共賃貸住
宅の管理システムは、公共賃貸住宅の入居者が管理所長との良好な関係を構築
して、いくつかの住宅の管理に積極的に参加するように奨励しなければならな
い。
第三に、ガバナンス体系を構築しなければならない。政府、公共住宅公社、
管理所長、入居者たちによる優れるガバナンスシステムは、公共賃貸住宅に安
全な環境を造成するようにして、社会的包摂（social inclusion）を持って来る。
また、公平な機会と良い賃貸住宅管理サービスを提供する。最後に、立派な公
共賃貸住宅政策と現場実務は社会的に持続可能で住みよいコミュニティを作
る。
107
24
14:00-14:25
地方都市におけるインクルーシブなまちづくりの新たな
試みに関する理論的分析―宮崎県北部地域におけるまち
づくり団体「結い」の取組みを例に―
大阪市立大学都市研究プラザ・博士研究員 志賀信夫
1．はじめに
本報告は，宮崎県という地方都市において展開されているインクルーシブ
なまちづくり連絡協議会「結い」について，承認論を手掛かりにした理論的分
析を試みるものである。本報告で分析しようとしている連絡協議会「結い」は，
単一の統一的な組織ではないところにその特殊性がある。いくつかのまちづく
りグループや反貧困，反排除のためのグループがなだらかな連帯を形成(2014
年 9 月に正式に形成)し，情報を交換しながら，地域における課題を解決しよ
うとしており，参入・退出の自由が確保されている。
なお，報告者はアクション・リサーチという方法を採用しながら，研究調
査活動を行っている。本報告に関しては，研究者という立場から本活動の意義
及び課題を客観的に分析していきたい。
2．社会的背景とインクルーシブな活動
連絡協議会「結い」の活動の背景にある社会状況を分析すると，地方都市に
おいても都市部と変わらない以下のような要素を見出すことができる。すなわ
ち，①非正規雇用の増加による経済的困窮の増加(低賃金化と企業福祉の外化)，
②子どもや高齢者のケアを家族内で完結させることができなくなってきてい
ること(家族福祉の外化)，③従来のような男性稼ぎ主の家族共同体およびその
ような共同体から形成される地域共同体が崩れつつあるということ(地域福祉
の外化)，である。これら①②③は，「新しい貧困」と呼ばれる社会問題を生
起させる諸要素であり，「新しい貧困」という社会問題に対応する説明概念は
ソーシャル・エクスクルージョンである。このことは地方都市においても財の
欠如に焦点化されている相対的剥奪への対応だけでは不十分であり，ソーシャ
ル・インクルージョンの推進が要請されていることを示している。
ところで，地方都市におけるインクルーシブな活動が抱える課題として第 1
に考えられるものは，社会的資源が少ないということである。しかし，それに
108
も関わらず宮崎県における活動は地域全体を通して広がりをみせている。それ
は何故なのか。これまでの活動を分析することで，そこから得られる知見を再
度還元していくためにも，この問いへの理論的応答が必要である。分析のため
の理論的手掛かりとして，A.ホネット／N.フレイザー(2012)の承認論をみてい
く。
3．承認論とは
大沢真理編(2011)による「承認」の定義は「人間が他者の人格を自分と同様
に自由で独立した存在であると認め，これを尊重すること」とされる。報告者
は，この定義を支持するが，さらに「共同性」に関する議論が承認論のなかに
は含まれているということも指摘しておきたい。「共同性」とは，ある社会や
地域における仲間意識のことであり，仲間意識は「広がり」と「深まり」に区
別して論じる必要がある。これは「どこまでの人びとを仲間と考えるか」とい
う議論と「どの程度の〈平等〉を達成すべきか」という議論の区別に対応して
いる。
これを踏まえて，ホネット vs フレイザーの議論の焦点を整理しておこう。
両者の議論の焦点は「承認」と「再分配」の関係性をどのように捉えるかとい
うものである。ホネットは「再分配」という理念を「承認」をめぐる闘争の従
属的なものと位置付ける。その一方で，フレイザーは「再分配」と「承認」の
両者を相互に還元不可能ではあるが関係し合う 2 つの社会正義であると考え
る。本報告ではこの両者の主張の再検討が直接的目的ではないが，私は，上述
した「共同性」概念こそが「再分配」と「承認」の関係性に決着をつけるもの
であると考えている。この理論的整理は，インクルーシブなコミュニティ形成
活動がとるべき行動戦略にも積極的な視点を提供する可能性がある(この点に
ついての理論的整理は，別稿で行う)。
4．承認論を踏まえた分析
「結い」の活動の広がりをどのように説明すべきか，という問いに対する理
論的応答については以下のような説明が提示可能である。すなわち，地方中小
都市である宮崎県北部地域におけるインクルーシブな活動の積極的可能性と
は，「共同性の広がり」が都市部よりも相対的に有利であるという点にあると
いえそうである。
だが，インクルーシブなコミュニティ形成に関する活動の広がりの一方で，
「どの程度の〈平等〉を達成すべきなのか」という点については合意が非常に
難しいという現状がある。これは「共同性の広がり」が一定の進展をみせるこ
とが直接的に「共同性の深まり」につながるわけではないことを示している。
共同性の「広がり」と「深まり」という区別自体は承認論の枠内に含まれる
109
ものであり，「共同性の深まり」の議論は，「再分配」の議論を一部含んでい
る。ただし，「どの程度の〈平等〉を達成すべきか」という内容はすなわち「再
分配」と全く同義ではないということに注意せねばならない。「再分配」の議
論は，ある地域や社会において「どのような〈不平等〉が許容できないのか」
という別の正義論に依拠しているからである。「どの程度の〈平等〉を達成す
べきか」という問いかけは，「どのような〈不平等〉が許容できないのか」と
いう問いかけを含みつつ，より広い意味を持っている。また前者は追究すべき
理念に関係しているのに対して，後者は現に存在する課題への対応に関係して
いる。大きな理念の共有は誰に対しても相対的に共感を得やすいが，現に存在
する課題への対応となればそう簡単にはいかない。ただし前者の進展が後者の
議論の進展の契機となるということも事実である。
ここでの分析から，「共同性の広がり」が一定程度進展しても，どのような
「不平等」に対応すべきかを理論的に整理しなければインクルージョンのより
一層の推進につながらないのではないかと言えそうである。つまり，「貧困と
はなにか」という問いに改めて向き合う必要があるということである。「貧困
とは何か」という問いに対する理論的応答は，インクルーシブなコミュニティ
形成活動が直接的に対応している具体的ケースを分析するなかで一般化して
いく作業が必要がある。この理論的整理はインクルーシブな政策形成をも後押
しするものに成り得ると私は考えている。
引用文献
Nancy, F. / Honneth, A., 2003,
Frankfurt : Schrkamp Verlag.
Umverteilung oder Anerkennung?,
大沢真理編，2011，『承認と包摂へ―労働と生活の保障』岩波書店。
110
24
14:25-14:50
『泉北ほっとけないネットワーク』～地域の空きを共有し
コミュニティサービスを展開する～
ＮＰＯ法人すまいるセンター
代表理事
西上孔雄
大阪府南部に位置する泉北ニュータウンは、１９６７年に入居がはじまり今
年で４８年目を迎えます。開発当初には、宅地募集の応募に申し込みが殺到し
大変な人気であったそうです。しかし、１９９２年の１６万４千人をピークに
２０１４年３月では１３万１千人と人口減少が進んでいます。また最近では、
少子高齢化・若年層の転出、公共施設の老朽化、近隣センターの機能低下、空
き家問題など多くの街の課題を抱えています。
○同じ泉北ニュータウン内でも住区によって異なる課題
駅から近い住区と駅から遠いエリ
アでは、同じニュータウン内でも抱え
る課題が異なってきています。駅に近
いエリアでは大阪府等が所有する公
共用地を民間に売却し、そこに分譲マ
ンションが建ち、若い世代が多く入居
しているので、高齢化率が低く小学校
の空き教室も少ないですが、駅から遠
いエリアでは、少子化が進み小学校の
空き教室が多くなってきています。２
０１３年の統計では、駅に近い高齢化
率の一番低い住区では２２．３％に対
して、駅から遠い高齢化率の一番高い住区では３７．０％（泉北ニュータウン
平均２８．６％）となっています。
空き家問題についても駅から近い住区と駅から遠いエリアでは抱える課題
が異なってきています。平成２３年の資料によると、駅に近い空き家が一番少
ない府営住宅の空き家率が２．５％、駅から遠い空き家が一番多い府営住宅が
２４．０％（泉北ニュータウン平均１２．３％）となっています。
同じ泉北ニュータウン内でも、高齢化率と空き家の課題でこれだけ違う課題
111
を抱えています。駅から近い住区では高齢化率もそれほど高くないし、空き家
率も多くない、また近隣センターの店舗が無くても、駅前の商店で日用品の買
い物が出来るので、それほど大きな課題は抱えていません。しかし、駅から遠
い住区では、少子高齢化や空き家の増加、近隣センターの衰退化などによる買
い物難民の問題など多くの課題を抱えています。
○超高齢化社会に順応出
来ないニュータウンの課
題
高齢化が進む泉北ニュ
ータウンでは、超高齢化
社会に対応出来なくなっ
てきています。開発当時
に全てのエリア区画整備
を行った為に、時代の流
れに対応出来る余剰地が
全くないことが現在抱える一番大きな課題です。
高齢者が在宅で介護が必要になり、在宅介護が出来なくなった場合に、高齢
者施設に移ることになるのですが、周辺の特別養護老人ホームも老人保健施設
も既に入居待ちの待機者が何百人もいて、生きているうちに入居出来るかどう
かも判りません。在宅と施設の間の住まいとして国の指針によりサービス付き
高齢者住宅（以降は“サ付き住宅”と表記）の建設が全国で進んでいますが、
泉北ニュータウン内にはサ付き住宅を建てる余剰地が無く、ニュータウン内で
一般に流通している土地が第一種低層住居専用地域の土地のみなので、１区画
あたりの土地面積も限られ高さ制限等からも、この用途地域にサ付き住宅を建
設するのは不可能です。また、ニュータウンの外側エリアは市街化調整区域で
あり、農業従事者以外の住宅は建設出来なく、現在、泉北ニュータン内にある
サ付き住宅は、例外的な土地（市街化地域と市街化調整区域の狭間に残ってい
た土地）に１棟３１戸があるだけです、これは泉北ニュータウンの高齢者人口
の０．０７％分しか整備されていません。一方、隣の区では高齢者人口に対し
て１．５６％の５０５戸が既に登録されており、国の目指す目標を十分に満た
しており、逆に過剰気味になっています。
こうした現状では、泉北ニュータウンの高齢者が在宅での生活が出来なくな
り、サ付き住宅に移住したいと思っても、区外に転居するしか選択肢が無く、
区外に転出することになれば、若年層の転出に加え、高齢者の転出も増加する
ことになり益々人口が減少します。
さらに超高齢社会により在宅介護の需要が増えると、デイサービスの出店や
112
介護事業所・グループホーム等の出店が必要になりますが、泉北ニュータウン
内には、これらの事業者が出店出来る場所が少なく、唯一出店出来る場所が近
隣センターの空き店舗しかなく、それ以外では、第一種低層住居専用地域内の
空き家を改修してデイサービス事業をおこなっている事業所もありますが、近
隣住民の同意や耐震基準の問題等で、ほとんど出店出来ていないのが現状です。
このように泉北ニュータウンには高齢者に関わる事業を開始出来る余剰地が
全くなく、超高齢化社会に順応出来なくなってきています。
○エインジングインプレイス・福祉コンバージョンの取り組み
泉北ニュータウン内の住民アンケートによると７０％以上の人が、ここで死
ぬまで住み続けたいと思っていて、既に４０年以上の人生の過半を過ごしてき
た団塊世代の住民にとって生まれ故郷ではないですが、第二の故郷として、こ
の泉北ニュータウンが終の住処と思っているのです。
１０年後には高齢化率が４０％を超えるとも予測されている泉北ニュータ
ウン、地域の介護施設の入居待ちが増え続けている中で、府営住宅等の公的賃
貸住宅の空き家がどんどん増え続けている・・・このアンバランスな関係をな
んとか改善出来ないだろうか？
そこで、駅から一番遠く高齢化率も一番高い、第一期に開発された住区内で、
地元自治会・ＮＰＯ・近隣の大学・行政・高齢者に関わる民間企業と一緒に、
３つの空き家や空き店舗を活用した｢泉北ほっとけないネットワーク新近隣住
区論｣という取り組みを平成２２年度より開始しました。
一つ目は、府営の空き家を改修してショートスティ機能を持たせた高齢者支
援住宅を開設（高齢者１２名が宿泊可能）。この住居は、府営住宅の１部屋（２
ＤＫ４５ｍ2 タイプ）に２人ずつ入居出来るように改修し、１泊から利用可能
な見守り付き支援住宅として開設しています。（介護保険の有無に関係なく６
０歳以上であれば入居可能です）。
二つ目は、戸建ての空き家を改修し、高齢者向けのシェア住宅を開設（高齢
者４名が入居可能）、築４０年の空き家住宅を寄宿舎に用途変更し、耐震改修
もおこない、入居者が同じコミュニティを共有出来るように庭には家庭菜園ス
ペースを設ました。
三つ目は、近隣センターの空き店舗を活用して高齢者向けの配食サービスと
コミュニティレストランを開設しました。校区福祉委員会の方や地域の子育て
世帯の方が単身の高齢者の見守りを兼ねて有償ボランティアとして配食のお
弁当を届けてくれています。
これら３つの既存ストックを生かした福祉コンバージョンの拠点を中心に、
113
地域の様々な団体が集まり｢泉北ほっとけないネットワーク｣を立ち上げ、民学
産官による協議会を設けています。地域住民の共助による活動で、住みなれた
環境でいつまでも住み続けることが出来るようなネットワークを構築し、地域
の高齢者をみんなで支え合う様々なコミュニティサービスを展開しています。
114
24
14:50-15:15
高密度深水埗地区住民の日常生活と未だ挑戦を受けない
土地開発体制38
香港浸會大學地理系
鄧永成 TANG Wing-Shin 葉鈞頌 YIP Kwan-Chung Maurice
前回の ICN ワークショップにおいて我々は、高密度な空間性は不公平の
生 産 と 再 生 産 の プ ロ セ ス で あ り 、 不 公 平 な 土 地 開 発 シ ス テ ム （ land
(re)development regime）を助長すると指摘した。高密度な深水埗地区には、
アンダークラス、新移民、路上生活者や高齢者など、社会的弱者が集中してい
る。我々は東北が大埔道、西北が欽州街、西南が通州街、東南が界限街に囲ま
れた地域を対象に研究を行った。主には住宅用地であり、8 万人、3 万世帯を
抱えている。たった 0.57ｋ㎡の土地であり、人口密度は 15 万人/ｋ㎡に近い。
2011 年の一斉調査によれば所得の中央値、住居の部屋数、借家居住者の割合、
家賃と所得の比率、のどれをとっても当該地区は香港全体と比較して状況が悪
く、この地域が貧困と様々な社会問題に直面していることを反映している。こ
のような高密度の空間において、土地開発システムは人々の日常生活を支配し
ている。人々は経済効率優先の主流思想の影響を受けざるをえず、不公平なシ
ステムのなかでいやというほど追い立てられており、このシステムに抵抗しよ
うとはしない。
深水埗住民の日常生活
深水埗の人々の生活をより深く理解するために、本研究では 20 戸を超え
る世帯に対して詳しいインタビューを行った。紙幅の都合によりそのうち２ケ
ースを掲載し、議論の基礎としたい。Y さん（女性）と、H さん（男性）39は、
中国大陸から香港へ移住して来たケースである。
Y さんは香港に来て三年になる。親戚の紹介で他の人々と深水埗のアパー
トをシェアしている。夫は現在中国大陸に住んでおり、香港への居住を申請中
38
39
本稿は香港研究資助局（HKBU250012）の補助を受けており、これに感謝する。
インタビュー対象者の名前はすべて仮名である。
115
である。訪問当時、香港で出産した息子は生後三ヶ月であった。日常生活では、
ほとんどは家にいて息子の世話をしているが、毎日息子をつれて市場に食材を
買いに行く。時々は、西九龍センター近くの商業施設をぶらぶらすることもあ
る。妊娠する前は、深水埗の靴店で働いていた。しかし、本人は、以前は毎晩
10 時まで働いていたため、あちこち歩く時間もなく地域のことは詳しくない
と言う。Y さんは現在働いておらず収入がないため、中国大陸の夫からの仕送
りを受けている。以前の同僚の紹介でソーシャルワーカーと知り合い、公共住
宅への入居申請支援（Y さんは香港に来てまだ 7 年経っていないが、出産した
ばかりの子供が永久居民となるため、Y さんは戸主として公共住宅に申請する
資格が認められる）とフードバンクによる支援を受けた。また、Y さんは総援
（CSSA）40の申請を検討したが、ケースの特殊性からソーシャルワーカーの
提案に基づいて、まず「思いやり基金」（関愛基金・コミュニティケアファン
ド）41への申請を行った。Y さんが一番の望みは夫が香港に来ること、息子が
賢く育つこと、公共住宅を獲得することである。香港の社会環境に対して、特
に考えはない。将来については、Y さんはまたサービス行で働きたいと考えて
いる。彼女の将来に対する思考は、仕事のことに留まっており、いったいどの
ような体制が彼女に今日のような生活をもたらしているか、といったことは考
えたことがない。
H さんは、香港に来て 4 年、現在の間仕切り部屋に 4 年近く住んでいる。
家賃は毎年 HK$500 ずつ上がり、現在の家賃は HK$3100 である。妻も同じく
大陸出身だが、子どものころから香港に住んでおり、永住権を持っている。二
人は大陸で知り合って結婚し、香港に来てから女の子と男の子が一人ずつ生ま
れた。H さんはこれまで清掃と建設労働の仕事をしたことがあるが、収入を増
やすため今後は建設労働のほうをやりたいと考えている。また、副業として回
収した古い加点製品を住居のなかに作った小さな作業場で修理し、夜に深水埗
で露店に出して売っている。香港に来てすぐ H さんは地域のソーシャルワー
カーと知り合った。彼は人から騙されることを心配しており、ソーシャルワー
カーに公共住宅への申請の手伝いを依頼したのが 3 年半前のことである。子ど
もは CSSA を受給している。彼はまた香港には公共の医療システムなど、他に
も福祉サービスがあることを知っている。彼の情報源は主にテレビであり、ふ
だん新聞は読まない。仕事のプレッシャーはきつく、待遇の面でも尊重されず、
H さんは現在の生活に満足しているわけではないが、しかしそのような仕事の
スタイルを変えようと考えたことはない。将来について H さんの考えは、と
にかく公共住宅の一室を得たいということだけであり、一生そこで暮らすこと
40
総援（CSSA）の正式名称は「総合社会保障援助計画」
（Comprehensive Social Security Assistance）
であり、香港の社会福祉制度のセーフティネットである。経済的に自立できない人々に扶助を支給し、
基本的ニーズに応えるものである。
41
思いやり基金（關愛基金，Community Care Fund）は 2011 年に政府がはじめた新しい福祉事業である。
その目的は社会のセーフティネットから漏れた社会的弱者に経済的援助を行うものである。
116
になっても構わないと思っている。H さん本人の言葉によれば、最大の願いは
公共住宅を獲得することであり、それから仕事を探したいとのことだ。
長年の深水埗住民へのインタビューを経て、我々は地域の社会福祉組織の
支援が、多かれ少なかれ人々の生活を改善していることを理解することができ
た。また同時に、住民の将来に対する考えは社会を主導する政治経済のロジッ
クの影響を受け、不公平かつ公正でない体制の中にいるとは知りながら、しか
し体制に対して疑問を呈したり、抵抗したりすることは考えも及ばないのであ
る。
日常生活の脱政治化
政治は本来日常生活の中にあるべきである。しかし、権力者はたえず政治
を弄び、「政治」という言葉にスティグマをもたらし、市民のあいだで政治を
避ける傾向を生んでおり、また市民に対して政治を軽視することを奨励し、日
常生活においては経済発展のためのサービスと建設42だけが求められる。研究
を進める中で、我々は社会的弱者である人々は、日々の長時間労働によって経
済の運行に貢献しているにもかかわらず、一方で社会の寄生虫のようにみなさ
れていることを感じた。彼らへ福祉サービスを提供することは、社会資源の無
駄遣いだとみなされる。注目に値するもうひとつのことは、社会的弱者は長時
間労働によって、日常生活における興味関心を諦めざるを得ず、家族との時間
を持つことも難しい。まして集団的政治生活に関心を持ったり、参加したりす
るような余裕はないのである。様々な要因によって、彼らの日常生活には政治
の不在が生じている。
香港は行政主導によって、権力が体制擁護の上層階級に集中している。政
治機構と市民大衆の日常生活には大きな隔たりがある。区議会は理想的には地
方政治の中心であり、そして空間的にも最も市民の日常生活に近いものである
べきである。しかし実際には行政権力を持たず承認するだけの“ゴム印（rubber
stamp）”である。その権限は「基本法」43の制限を受けるだけでなく、その
運営は権力者と既得権益によって弄ばれている。社会福祉組織はさまざまな手
続きと規則の制限を受ける。政府から金銭を受け取っている組織の多くは、政
府の支給条件に迎合せざるを得ない。これら組織は多くの場合不公平な体制の
中での修正を行うことができるだけであって、人々を団結させて体制に挑むこ
とはない。例として「再開発地域支援チーム（Urban Renewal Social Service
42
この点について最もはっきりと示すのは、主権返還後の初代行政長官董建華の「すぐれた名言」とし
て、
「香港は経済都市であって、政治都市ではない」を置いて他にない。
43
「基本法」
（Basic Law）は中国人民代表大会が香港特別行政区のために制定した憲法であり、第 97
条において「香港特別行政区は政権性のない区域組織を設け香港特別行政区政府の当該地域における管
理およびその他業務に対しての諮問を受け、また文化、レクレーション、環境衛生などの業務を代わっ
て行うことができる。
」といている。このことによって、地域の政治改革が非常に困難となっている。
117
Teams）」が挙げられる。これらのチームは現行規則のもと、都市再開発局に
よってそれぞれの再開発地域に設けられた。その目的は再開発の影響を受けた
住民に支援を提供することである。しかし、これらチームのソーシャルワーカ
ーの仕事は都市再開発局の指示と管理を受ける。ひどい場合には、事務所が同
じといったケースもあり、住民との信頼関係の構築が難しいばかりでなく、都
市再開発局の現行政策と体制に挑戦することなど不可能である。コミュニティ
開発への取り組みは 1970 年代からあるが、政府はコミュニティ開発に対して
懸念を抱き続けている。たとえば 1976 年、あるコミュニティ開発プロジェク
トから収入を得ていたソーシャルワーカーが牛頭角（アウタウコック）で署名
運動をおこして親たちの声を結集し、9 年間の無償教育を勝ち取った。当時の
官僚はこのようなコミュニティ開発プロジェクトは「政治化する恐れがある」
とみなし、そのソーシャルワーカーの上司に対して活動を止めるよう要求さえ
した44。2001 年より、政府は福祉支出を削減し、それまでの実費支給による補
助金制度を一括払い方式にあらため、それによって間接的に社会福祉組織の予
算に上限を設けた。その後遺症によって、資源を大量に投入する必要のあるコ
ミュニティ開発チームの数は大幅に減り、最終的には解散する結果となった45。
社会福祉制度改変という現状の下、ソーシャルワーカーの仕事はケースごとの
関わりになりがちで、さらにリソースを投入して地域に対して働きかけたり、
近隣住民を団結させたりすることは難しい。Y さんの例が示すように、彼女は
ソーシャルワーカーの支援を受け、社会福祉の各種申請を行うことができ、表
面的には個人的な窮状をしのぐことはできたように見える。しかし、彼女はそ
のような困難をもたらした原因については考えない。ソーシャルワーカーの支
援のもとで他の近隣住民と団結し体制に疑問と挑戦をつきつけ、都市社会政治
に参加するような機会はさらにない。本来、都市開発のプロセスは政治プロセ
スであるはずだが、却って市民の政治参加を妨げ、金と権力を持ったエリート
たちに土地を与え、高密度都市を生み出す結果となっている。
高密度都市：覇権的都市空間の生成過程
20 世紀の 1960～70 年代より、香港不動産市場が金融株式市場とリンクし
て以降、デベロッパーをはじめとする中華系資本が入りイギリス資本が支配し
ていた金融市場に大きく進出し、マーケットで順調に資金集めを行った。この
ことは土地資本のさらなる集中をもたらすだけでなく、その集中速度をはやめ、
不動産市場の急速な発展をもたらした。政府にとっては土地関連の税収が増え、
最大の財源46となった。そして不動産は香港経済を左右する最重要事項となっ
44
香港歷史檔案館藏品：HKRS410-10-33
Lam, K. (2012). The relevance of Alinsky? Hong Kong in 1970s and 2000s versus Vancouver in 1970s.
Community Development Journal, 47(1), 77-93.
46
法律では土地の売却益は基盤建設開発に充てることと定められているが、しかしそれが市民の利益に
なっているかは別ものである。基盤建設の支出は政府から市場に投入され、資本の循環と蓄積を促進す
45
118
た。そして市民の日常生活にダメージを与え、覇権的都市空間（hegemonic
urban space）を生み出している。政府による管理のほかに、ひとりひとりの
日常生活も覇権的都市空間に巻き込まれている。これこそが、政府政策が主導
しデベロッパーが実現47した土地開発体制である。
土地開発体制のなかで、覇権的都市空間の使用価値は早々に交換価値に取
って代わられてしまった。空間の交換価値を強調することは、都市空間の開発
にあたって、「個人」（individual）がどのように空間の中で生活するかとい
うことを考慮せず、都市空間を商品とみなすことを意味する。どのような開発
も経済的な効率が求められ、経済的利潤の最大化が追求される。「人」の概念
はすっかり変わり果て、標準化数値化された「人に類するもの」
（quasi-individual）となる。都市計画と技術官僚は「経験済みで有効な」48手
順で理性的に主流の経済ロジックに従い、開発を管理している。「香港の土地
は寸金尺土」とよく言うが、デベロッパーは 1 寸の土地に設計技術を凝らし、
容積率および建築高度などの規則のゆるすぎりぎりまで利用し、その土地から
最高の価値を引き出す。そして香港の高密度空間を実現している。
我々は香港の覇権的都市空間の密度の高さは、日常生活の脱政治化を伴う
ことで、社会的弱者を追い詰め、また彼らが現状を問題とみなす（problematise）
ことを妨げていると考える。現在の土地開発体制が生まれてのち、土地の使用
においては経済効率の最大化が最優先とされ、空間の交換価値が使用価値に取
って代わり香港の都市開発を支配している。市民ひとりひとりの日常生活もま
た、金融体制の資本蓄積に参加し、それを推し進める結果となっている。さら
に重要なことは、生活の脱政治化によって、開発プロセスのすべてが順調に進
められていることである。住民の日常生活はすでに体制によって支配されてお
り、立ち上がって体制に抵抗する時間も空間も残されていない。本来政治的プ
ロセスであるべき都市開発のプロセスの中で、体制は土地資本を独り占めし、
高密度都市を作り出している。
るのである。その結果として資本主義の生産モデルをさらに加速する。マルクスの言う「時間による空
間の絶滅」であり、土地開発体制を強化することになる。
47
事実上、香港は世界随一の縁故資本主義であり、政府と経済界の密接な関係は言うまでもないことで
ある。これまでにいくつかの研究が、会社の経営陣の名簿と政府行政会議および立法会職能別の構成に
基づき、両者の間には絡み合った金権関係が確実に存在することを指摘している。最近のものでは香港
大学報道メディア研究センターの研究が、
「投票なしの自動当選が主流となっている職能別の議員たちは
上場企業のお気に入りであり、経営者ネットワークの中の強力な接着剤でもある。彼らは経済界におい
て権力を持つだけでなく、立法会において民選議員の決定を秘訣する権力を持っている。
」と指摘してい
る。
48
香港政府は「経験済みで有効な（行之有效）
」という言葉をよく使う。都市における規則制度について
も、また以前のテレビの免許制度についての争議においても、政府は「経験済みで有効な」ことを口実
にしてきたが、またどのようにして「有効」であるという結論を出したかについては言及しない。その
うえ、いったん我々が有効かどうかだけに基づいて手続きを決めるならば、
「脱政治化」の罠に陥ってし
まう。 手続きはその背後で政治と関係しており、不平等な金権関係を隠している。政府はいつも政治と
政策を切り離そうとし、民生の政策と政治は別物であると云々する。このような言説は、本質は却って
政治的であるということの明らかな証拠である。
119
反ヘゲモニー（反覇）49は、「個人」が自らの日常生活がどのように公正で
ない体制から支配されているかを意識するところから始めなければならない。
昨年の雨傘運動50は、ひとつの反ヘゲモニーのプロセスとみなすことができる
が、またそうでないとも言える。反ヘゲモニーと呼ぶのは、香港に深く根を下
ろしている脱政治化された価値システムに彼らが抵抗したためである。そうで
ないというのは、大衆がいまだに「理性」、「手順」、「客観」といった理念
と方法への迷信をもち、より深いレベルのヘゲモニーに抵抗しなかったという
ことである。このような局地的なヘゲモニーへの抵抗は、社会的弱者の日常生
活に入り込むことはできない。第一に、すでに述べたように、日常生活の脱政
治化という前提のもとで、彼らは実際に何が起こっているかに気がついていな
い。本研究において、ある親子にインタビューを行った際、母親は「セントラ
ルの占拠のあいだ、二人とも全くアレルギ鼻炎ーが出なくて、それで家じゅう
の窓を開けていたの。本当に気持ちよかった！」と言い、息子は「楽しかった
よ。あのときは毎週モンコックまで行っていた。特別だったよね。」と言った。
彼らの社会政治への理解はこのレベルに留まっており、何のために、どうやっ
て、それに参加するかということについては深く考えない。また日々の長時間
労働のなか、体制によって「殖民化」されている彼らは、自分がそれに参加で
きるとも思わない。我々がインタビューした、ある香港で育った警備員は、多
くの黙々と働く「個人」を代表しているかもしれない。彼は「もし働かなくて
いいのなら、私だって雨傘運動に参加するよ。でも、仕事があるから無理だ。」
と言った。よって、我々のこれからの都市政治運動において重要なのは、異な
る時間、異なる空間を貫いて結び付けることである。不平等な地理的発展
（uneven geographical development ）におかれている深水埗の関連空間
（relational space）を結びつけ、「創造的な差異」（maximal difference）に
よって地域内の社会的弱者が運動を組織し参加できるようにし、ともに新しい
社会契約を定め、これまで挑戦することの無かった土地開発体制に宣戦布告す
ることである。
49
反ヘゲモニー（反覇）についての初期的検討については、鄧永成，
〈
《都市再開発戦略》檢討：「久在
樊籠裡，復得返自然」
〉
，宁越敏編：《中國城市研究（第四輯）》
（北京：商務，2011 年）
，59-73 頁。
50
雨傘運動は香港で 2014 年 9 月に始まった社会運動であり、目的は真の普通選挙の実現であった。9 月
に学生が授業ボイコット、集会を起こして 8 月 31 日の中国人民代表大会が決議した普通選挙方式に対し
て抗議した。9 月 28 日には数万の市民が逮捕された学生に対して声援を送り、機動隊が市民に対して催
涙弾を使う事態となり、より多くの人々の参加を促した。各地域で主要道路を占拠し、12 月まで続いた。
120
24
15:30-15:55
都市再開発に臨む弱者の居住問題と政策─台北市南機場
整宅アパートを例に
国立台湾大学建築と城郷研究所 博士課程 劉鴻濃
一、南機場整宅(Southern Airport Community)と都市再開発政策
南機場は新店渓と淡水河の合流地帯にできた堆積地にあり、台湾政府は
1963 年から堤防建設のために、堤防外にある違法建築を着々取り壊しは進め
ていっており、代わりに水利工事とその他公共建設事業のために家を撤去され
た世帯のために「整建住宅」を整備した。1964 から 1972 年まで、南機場第一、
二、三期整宅(SAC, I, II, III)，建築物面積は三種類あり：A type：40 ㎡，B type：
33 ㎡，C type：26 ㎡。
南機場第一期コミュニティ(SAC, I)は竣工して 50 年を迎え、共用空間や住
宅そのものの老朽化がひどく進んでおり、しかしこういったような整建住宅は
複雑な所有権問題、社会的弱者の集住、賃借世帯が多くいることから、合意形
成が難航している。
OURs は長期間南機場にてまちづくり事業に取り組んでおり、地域環境に
も馴染みがあるため、台北市政府の依頼を受け、2015 年 5 月から地域内に入
り込み行政主導型再開発の事前調整、建築計画などを行う。
行政が再開発を主導するとは、台湾では前代未聞で、行政は都市再開発に
取り組んだ経験はない。特に財産権主義の再開発の過程において、弱者が財産
権の膨張効果でさらに不利な状況に陥ることをどう避けるというのが一番の
課題である。依頼を受けた当初は、居住の正義等いくつかの原則を互いの共通
の認識として始めたのだが、多種多様でばらばらな弱者の問題を個別に把握、
対応していくことも大事である。
二、弱者の居住現状分析
（一）弱者世帯の概要：
南機場コミュニティ第一、二、三期(SAC, I, II, III) は総住宅数は 2108 戸
だ。台北市社会局に登録した弱者の居住所帯の中に、異なる法令によって異な
る福祉待遇がある。それに従って大体経済的弱者と社会を的者を区分する。各
類の居住所帯は南機場整宅の全体に占める割合は次の表 1 の通りだ。全体的に、
121
本区の弱者が集まる状況は台北市の極みで、総居住所帯の 23.62%を占め、賃
貸戸は全体の居住所帯の約 50％を占める。移動性高いので長い間で関連する
調査資料が足りないため更に弱者グループの黒い数になってしまった。
表一：南機場整宅第一、二、三期住民特徴別統計
一期 SAC, I
二期 SAC,II
三期 SAC,III
1264 世帯
580 世帯
264 世帯
各期総世帯数
低収入世帯
98
8%
40
7%
21
8%
中低收入世帯
22
2%
8
1%
5
2%
中低高齢者
40
3%
17
1%
6
2%
経済的不利世帯51
155
12%
59
10%
31
12%
独居高齢者
41
3%
10
2%
3
1%
心身障害世帯
158
13%
129
22%
27
10%
社会的不利世帯52
192
15%
135
23%
29
11%
281
22%
164
28%
53
20%
経済、社会的不利
世帯
53
（二）、再開発において弱者世帯が抱える問題：
1、再開発後の配分が足らず、経済力もなく住めるだけの面積のある家を確保
できない。
2、居住環境の変化により、既存の近隣関係、支援システムが維持できない。
3、引越しの際の人的、金銭的資源がなく、再開発後の管理費なども負担でき
ない。
4、賃借世帯は詳細なデータがなく、調査をするのに時間がかかり、現在の法
51
経済的不利世帯：低收入世帯+中低收入世帯+中低收入高齢者手当て。一部は同一世帯の中で
被っている。
52
社会的不利世帯：独居高齢者+心身障害世帯。。一部は同一世帯の中で被っている。
53
経済社会不利世帯：上述合計から被っている世帯を引いた数字（同 1 世帯に障害+低収入の
場合は 1 世帯で計算）
122
律では賃借者も保障されない。
三、行政主導再開発が提案する対策
（一）、経済力の低い世帯も適当な住環境がかくほできるよう特別に財務支援
を提供する。
（二）、中間住宅を建設し、住民と弱者賃借世帯を同時に移転させる。
（三）、福祉部署が地域団体と連携をとり大規模な調査を行い、再開発期間中
の福祉措置を持続させる。
（四）、地域の特徴に応じ、全体的に計画し、竣工後は福祉部署の出先機関を
現地に設置する。
四、居住政策と議論標的
再開発においての社会的弱者は、台湾政府の新課題である。住宅政策に関
しての新しい構想も必要し、私権や福祉政策の錯綜もあるため、手探りながら
も今現在あがってきた問題と議論の主な標的は：
（一）、実質環境の計画、設計面：
1、適切な面積や規格をつくり，収入ばらばらの住民が負担可能でよりよい住
環境を確保できるようにするは行政主導再開発の主な氏名である。しかし
財産権の面から見ると、それぞれの持分に応じて相応の面積を分配しなけ
れば公平性が担保で着ない。現在最小面積の世帯は相当の自己負担額を出
さなければ将来住めるだけの面積を確保することが難しく、それぞれの経
済力については慎重な調査と評価が必要。
2、弱者世帯は建物など施設へのニーズは全体計画案の中に取り入れるべきだ
が、台湾においてユニバーサルデザインに関する法令はまだ初歩的な段階
で、実施レベルではまだまだ普及率が低い。
（二）、政策制定與執行方式面：
1、台北市の社会住宅の家賃はまだ高く、2014 年 OURs の調査（表二）によれ
ば、全体平均家賃は、負担できる世帯はほとんどいないことがわかった。
2、現在の市の家賃補貼政策，社会住宅入居者には，もらえない。弱者の社会
住宅への選択力を悪化させた。
3、都市再開発は住民の声を大事にしているものの、社会的弱者は公の場で自
分の意見を述べるのは難しいとされ、消極的に賛成したり、反対したりし
てもコミュニティの少数派になり、さらに無視されてしまいがちである。
123
4、福祉関連部署は個別の事案の対処を重んじて、地域の環境変化に対応した
原則的な戦略に関しては、経験がない、計画者との連携にはもっと時間が
かかる。
5、弱者層は賃借世帯の中で、非正規契約者が多いため政策上の難題になる。
大規模調査を通してデータを把握したいのだが、入れ替わりも頻繁で、正
確性は保障できなく、長時間の過程から見て把握が困難。
五、結論：
台湾は土地所有権の私有化により、中心市街地は今まで民間事業者が開発
してきたが、文林苑54事件後，行政主導再開発へと方針が転換した。この政策
には期待を寄せているが、その過程において弱者への支援、社会正義を行政が
どうやって担うのかは国も自治体にも免れない責任である。Ours はこの過程
において、南機場整宅を台北市その他 22 ヶ所の整宅のモデルになるように政
策の新しい方向性を見つけたい。
表二：家賃補助金引く前と引いた後の比較
補助金を引く前の家賃
家賃
不詳 10000 元以 6000-9999 5500 元以 4000-5500 元 3999 元以
上
元
下
下
世帯数 0 世帯
と割合
13 世帯
27 世帯
14 世帯
10 世帯
4 世帯
(24.1%)
(50%)
(25.9%)
(18.5%)
(7.4%)
補助金を引いた前の家賃
家賃
不詳 10000 元以 6000-9999 5500 元以 4000-5500 3999 元以下
上
元
下
元
世帯数 8 戶
と割合
(14.8
%)
10 戶
12 戶
24 戶
10 戶
14 戶
(18.5%)
(22.2%)
(44.4%)
(18.5%)
(25.9%)
54
詳細はウィキペディア参照
(https://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E6%96%87%E6%9E%97%E8%8B%91%E9%83%BD%E5%B8%82%E6%9B
%B4%E6%96%B0%E7%88%AD%E8%AD%B)
124
24
15:55-16:20
賃貸住宅市場，いかに社会的弱者の後援になる?
崔媽媽基金会 (文責：張艾玲、馮麗芳)
台湾における賃貸市場の現状
台湾では，公共賃貸住宅ストックの不足により、民間の役割が強い。一方
で行政は住宅市場の健全化を図る政策を採ってなくて、政策の介入も、支援も
参加も乏しい、そのため民間賃貸住宅の提供者のほとんどは個人経営で専業の
大家さんではない者が多い、そんな住宅の多くは、築年数が長く状態の悪い物
件である。
そんな状況において、家賃を負担できる者は質のいい住宅に入れないし、
経済的に不利な者は古くて狭い、さらには法的に適合しない住宅に住まわざる
を得ない。行政側には、入居者を対象に家賃補助を出しているものの、提供者
側を対象とする奨励策はないため、台湾の賃貸住宅市場は長年、こういった負
のサイクルに陥っていた。
「賃貸物件仲介管理代行プラットホーム」実験計画
現在の法体制の下では、賃貸住宅市場の発展を支えられる基盤がなく、大
家さんの多くは専門性がなく、家賃収入も低いため、居住の質が低いしトラブ
ルも頻発、さらには大家さんが入居者を排除する(社会的弱者を受け入れない)
といったさまざまな課題がある。社会的弱者向けの公共住宅も不足する中で、
2014 年から台北市政府は「賃貸物件仲介管理代行プラットホーム」をスター
トさせ、公共住宅不足への対策として、民間の大家さんに社会的弱者に家を貸
すことを奨励する。
この計画の中核は、民間の仲介者(崔媽媽/カタツムリ社会企業)をプラット
ホームに，潜在の良識ある大家さんを開拓し、社会的弱者である入居者とのマ
ッチングを行う。マッチングができたら、入居支援や、契約期間中の物件管理
等もプラットホーム側が担う。
仲介代行は賃貸市場の物件が確実に弱者に提供できるように、「量」の側
面からのアプローチ；》管理代行は、契約成立後弱者のニーズが満足されうる
よう支援を行うなど「質」の側面からのアプローチである。
しかし、実際計画発足後、本来なされるべき行政側の奨励策及びその他セ
ットとなるような制度が出されず、住宅ストックの増加は目標をなかなか追い
125
つかない。マッチング後は、住居の問題以外にも、経済面のニーズ等もあり、
社会福祉資源の投入も必要になるが、その関連政策も不十分である。
こうして、社会的弱者である入居者が抱える問題を大家さんにそのまま丸
投げし（例、滞納の場合、大家さんも家賃が改修できなくなる）、また大家さ
んの課題もそのままプラットホームに丸投げされ(例、大家さんが入会してく
れなく、プラットホーム運営の業績が悪化)。計画そのものは善意を出発点と
するものの連携策がないため難航している。
「住宅」以外に，社会的弱者はどんな居住ニーズを抱えている？
賃貸情報提供
社会福祉連携
内覧付き添い
敷金の貸与
弱勢者
管理運営代行
引越費用補助
賃貸法律相談
中古物資募集
崔媽媽基金会による居住支援
実例：賃貸への長い道のり
李さんは 40 歳代で、美人肌の女性で、穏やかなしゃべり方をして、一人
暮らしをしている、彼女の状況を知らない人なら、誰もが上品な人であって、
まったく社会的弱者とは思いもしないだろう。実際、彼女は体が弱く貧乏で、
支援が必要な状況にある。一年前、彼女はあせりながら崔媽媽に駆け込んでき
た。ここで安い物件紹介してくれるのかなと期待しながらたずねてみたという。
このような入居者は、崔媽媽の毎日の業務の中で触れてしまうのだが、
我々も物件そのものは持っていなくて、皆さんの問題の即時に解決できないた
め非常にもどかしい。我々にできることは地道に賃貸情報をチェックし、サポ
ートするのみだが、その過程の中では大家さんに色眼鏡で見られ、厳しくチェ
ックされる。行政の資源を利用しようとも、こういった緊急な住居ニーズのあ
る方への支援策もなく、社会的弱者を対象とする住居支援は実に大変である。
社会的弱者の住居問題はたくさんの問題のかたまりである、物件をさがす
だけでなく、引越しもあり、経済的、精神的、法律的などの問題もある、支援
を行っていると、彼女は心臓が悪くがんもかかっているということを知り、
度々病院に緊急搬送され家探しも中断せざるを得ない。また、彼女は仕事が不
安定のため滞納が続き、水道も電気も止められカギも交換されて法的な紛争に
までなった。それ以外、李さんの生活費、将来の引越し代、新しい物件の敷金
126
の工面等も大問題であり、何もかも失った李さんは本当に絶望のどん底にまで
落ちた。
崔媽媽は、そんな李さんのために着々と資源を提供し、賃貸情報自体は李
さんが自分で何とか探しているが、生活に関しては低収入戸の申請手続きを支
援し、安定的な収入を確保させ、次にはその他補助金も申請を試み将来の入居
に向けて準備させておく。物件に関しては、賃貸物件仲介管理代行プラットホ
ームで条件に合う物件が見つかると期待していたが、なかなか見つからなくて、
その間、大家さんは弁護士に依頼し、訴訟を始めようとしている、そこでわが
崔媽媽の法律相談部門は李さんに訴訟への対応、相談をはじめ、身を守るため
のアドバイスを。
かろうじて、李さんの部屋が見つかったと思いきや、今度は新しい大家さ
んが土壇場で調印を取りやめ、李さんは泣くになけず、手に入れかけた資源は
ストップになり、不平不満を抱える崔媽媽の法律相談部門に相談し調停をし、
新しい大家さんから家賃一か月分相当の賠償を手に入れたが、そこからまた長
い長い家探しの道が待ち構えている。もちろん滞納訴訟を起こそうとしている
最初の大家さんも日に日に態度が厳しくなり、李さんには裁判所の強制執行が
行われるまで今の部屋にすがり付いて住み続けていくしかない。それも一年が
たち、やがて新しい物件も決まり、引越し当日は同社ぶり、李さんは部屋に散
らかった荷物を見て躊躇し同様ていた、幸い、わが崔媽媽引越しセンターの協
力で、料金 20％オフの優遇のほかに、引越し補助金の申請もできたので、引
越しの従業員たちの協力の下で、ようやく引越しが完了！
李さんの話は、結局ハッピーエンドでしょうか？いや、もし次引越し時、
次の大家さんはどこにいるでしょうか？李さんの事例はあくまで我々が担当
した多くのケースのひとつであり、民間の大家さんが支援の手を差し伸べると
期待ばかりしていたが、大家さんの立場から見たたくさんの課題が解決されな
い限り、そんな期待はまったく意味がない。無力に感じるときは、行政が責任
もって社会的弱者の面倒見てくれると期待もするものの、行政は 45 歳以下ば
かりを相手にし、家賃もまた弱者が負担できないほど天上知らず、本物のサポ
ートはいつになれば実現できるのだろうか？
127
24
16:20-16:45
香港の住宅問題：不足かそれとも分配の不均等か？
CSSA 聯盟
はじめに
香港政府はいつも住宅問題の原因は土地の供給不足だと言い、開発計画を正
当化する。しかし香港の全体の住宅数は世帯数より多い。そして、富裕層に提
供されている会所やクラブは公有地を大きく占拠している。これらを見ると、
我々は土地供給の問題なのか、それとも土地の分配の問題なのか？と問わずに
はいられない。土地は金持ちに分配されるのか、それとも貧乏人に分配される
のか？
マンション価格は高値を維持しており、公共住宅の数は非常に限られており
3～6 年待たされることは珍しくない。公共住宅に入ることのできない底辺の
人々は高い家賃を払って間仕切り部屋で生活している。統計によれば、底辺世
帯の家賃支出は総支出額の 4 割を超えているという。香港政府が 10 年前に賃
貸住宅への規制（租務管制）を廃止して以来、賃借人と家主の価格協議におけ
る力関係の不均衡に対処する政策はない。そのため賃借人は何の保障もないま
ま、ますます周縁においやられ、権利を奪われている。
住宅価格の高騰
不動産評価署 (差餉物業估價署)（訳注：差餉とは香港独自の不動産に関連
する税）のデータによれば、近年の民間住宅販売価格指数は引き続き史上最高
値を更新し続けている。1997 年の「史上最高値」よりさらに高く、10 年間で
３～４倍伸びている。調査会社デモグラフィアが行った世界 360 都市の調査に
よれば、香港は 5 年連続で世界一住宅価格が高い都市となった。この調査では
住宅価格指数が 5.1 を超えると「極端に負担が難しい（severely unaffordable）」
私人住宅售價及租金指數
200.0
100.0
私人住宅租金指數
128
私人住宅售價指數
2013
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
0.0
レベルと表示されるが、香港の指数は 17 であり、第 2 位のバンクーバーの 10.6
を大きく引き離している。
狭いマンションですら香港ドルで 300 万、400 万という価格であり、一般
市民に住宅購入の望みはなく、借家という選択しかない。しかし民間家賃指数
も同様に史上最高となっており、2014 年の指数は 159.5 であり 5 年前の 100.4
から 6 割上昇している。1981 年からの 30 年間の不動産価格と家賃の変化を見
ると（図参照）、近年の価格上昇は目を見張るものがあり、市民にとっては負
担できるものではない。金融管理局は新たに不動産ローン管理措置を打ち出し、
持ち家住宅のローンの LTV（Loan to Value）を引き下げ、2 軒目および自ら
が住まない物件のローンと収入の割合の上限を引き下げ、ローン保険割合の上
限を引き下げた。この施策によって、ますます多くの市民にとっては住宅購入
が不可能となり、借家という選択しかなくなる考えられ、家賃のさらなる上昇
も予想される。
底辺層の住宅問題
間仕切り部屋
香港は以前より住宅問題を抱え
ているが、メディアによる報道、
ネットによる広がり、そして多く
の悲惨な事件の発生によって、香
港の住宅問題とくに底辺の人々の
住宅問題が大きく浮かび上がって
いる。豪邸より平米単価の高いケ
ージハウス、這って入るしかない
３段式の棺桶部屋、虱だらけの間
仕切り部屋、工場や豚小屋を改装
した間仕切り部屋、コンテナ部屋、
そして間仕切り部屋での大火災による死亡などなど、、
ここ数年の底辺層の住宅状況を振り返ると、あまりの残酷さに見ていられ
ないようなものばかりである。どのような文明社会にあっても、このような状
況を受け入れ続けることはできないし、ましてや香港という国際都市において
はなおさらである。
社会からの圧力が高まり、政府は学術機関に依頼して、間仕切り部屋（フ
ロアを分割した住居）の調査を行った。「政策 21」の研究によれば、間仕切
り部屋の数は 2013 年 6 月現在 66,900 戸で、17 万人以上が住む。多くの場合、
面積は極めて狭く、環境は劣悪で、基本的な設備が不足している。下の階は水
129
漏れがし、またコンクリートの剥落といった問題に住民はびくびくしている。
最近の統計処の試算では、2014 年 12 月において間仕切り部屋の数は 86,400
戸に増えており、懸念が高まっている。
公共住宅の不足
民間の賃貸住宅価格
は非常に高く、底辺層の
人々は公共住宅への申請
を選択する。しかし、しか
しまた公共住宅の待機者
数も史上最多を示してい
る。住宅委員会（Housing
Authority）によれば、申
請から入居までの期間は
平均で３年を超えており、
公屋輪候個案
260000
240000
220000
200000
180000
160000
140000
120000
100000
80000
待機戸数は 2002 年の 86,359 世帯と最低であったものが、2014 年 6 月には
255,800 世帯と 3 倍近く増え、ここ数十年で最高となっている。住宅委員会の
報告によれば、2014 年 6 月において一般世帯 125,400 世帯のうち、28,300 世帯
は 3 年以上待ち続けても部屋の割り当てを受けられずにいる。2013 年 7 月か
ら 2014 年 6 月までのあいだに、20100 人の一般申請者が公共住宅へ入居する
ことができたが、そのうち 10400 人はすでに 3 年を超えており、1500 人は待
機期間が 5 年を超えている。
資料出所：
http://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/
prh-applications-average-waiting-time/
野放しの民間家賃
間仕切り部屋（劏房、板間房）の大量出現は、賃貸住宅の家賃が高すぎ、
底辺層の住民が負担できるレベルを超えていることを示している。しかし、香
港政府は民間賃貸住宅市場にたいしてなんら規制を行わず、賃貸住宅への規制
は 1998 と 2004 年に撤廃された。我々は新たに規制を設けることが、賃借人の
権利を保障し、底辺層の支出負担をおさえる重要な政策になると考える。（訳
注：1998 家賃規制撤廃、2004 年借家人権利規制撤廃）
不動産評価署 (差餉物業估價署)の資料によれば、2004 年 7 月の賃貸住宅
規制の撤廃より 5 年間前、40 ㎡より狭い民間住宅の中には、毎年家賃が一定
程度下がるものもあった。しかし、規制撤廃後は、金融危機の 2009 年を除く
130
他の年は、狭い賃貸住宅であっても大幅に家賃が上昇いている。2010 年と 2011
年にはその伸びが 24.4 および 21.8 に至った。家主は好きなように家賃を引き
上げることができ、また同時に契約期間が過ぎれば立ち退きを求めることもで
きる。住人の権利は大幅に縮小されたのである。
まとめ
このため、我々は土地分配制度と賃貸住宅政策こそが香港住宅問題のおも
な発生要因であり、社会のために更に深い検討が必要と考える。
131
24
16:45-17:10
老人ホームのサービスを検討する政府責任
高齢路上生活者のよりよい選択肢のために
The residential care service for elderly street sleepers in HK
St. James’ Settlement Integrated Services for Street
Sleepers
香港の高齢化がますます深刻化しており、政府補助の「安老院」の待機者
は増加しつづけている。社会福利署のデータによれば、2015 年 3 月末時点で
「護理安老院」（Care&Attention Homes for the Elderly）或いは「護養院」
(Nursing Homes)の待機者高齢者は 31,000 人に上り、また待機期間中の死亡者
は 6000 人である。政府によって増強されたベッド数はこの 10 年間の累積で
１％にも達しておらず、膨大な需要に応えることはできない。反対に、私立の
施設は増え続けており、現時点でその伸び率は 70％に達する。そのため公営
施設、私営施設の定員数のバランスが大きく崩れている。需要に供給が追いつ
かず、サービスの質への管理監督を欠く状況のなか、私立施設のサービスの質
はまったく保証されていない。
2014 年の香港における全ホームレス人口統計の調査結果によれば、61 歳
以上の高齢路上生活者は、全路上生活者の 33.3％を占める。また、高齢にさし
かかる 51～60 歳の者は、同じく全路上生活者の 33.3％であった。高齢路上生
活者がどうして、高齢者施設に入ることを拒んで路上に居続けるのか理解でき
ないと言う人々もいる。政府の高齢者政策は当然彼らの生活を支援することが
できるべきであり、たとえば高齢者に施設入居によってケアと安定した居住環
境を提供し、家族の支援を欠く彼らに看護とケアを提供する。理屈の上ではお
年寄りにとって悪くない選択のはずである。ではなぜ、一部の高齢路上生活者
が高齢者施設への入居を拒み続けるのだろうか？
多くの高齢路上生活者は安心して老後を楽しむことが最大の願いである。
生活自立の能力に欠ける一部の高齢路上生活者は、自分で生活することができ
ないため、彼らにとっては高齢者施設に入居して支援をうけることが唯一の選
択肢となる。しかし政府補助による高齢者施設は待機期間が長く、私立の高齢
者施設はその質が保証されない。そのため多くの路上生活者は私立の施設に入
132
ることを拒む。高齢者施設のサービス内容は政府の「安老院条例」による管理
監督を受けるが、この条例は 1996 年の施行以来、20 年間まったく検討も改善
もされていない。以前、香港の私立の大型チェーンの高齢者施設において、露
店のベランダでシャワーを浴びさせていたという事件が暴露され、香港の人々
を驚愕させた。私立の高齢者施設は利益優先のためサービスの質を軽視してお
り、慢性的な人手不足のために高齢者に対する適切なケアを保証できず、その
ため高齢野宿者は高齢者施設への入居をためらいがちである。
我々支援チームは、ある 64 歳の路上生活者と接触した。彼は 10 年近く路
上生活を送っている。政府補助による高齢者施設への入居を長年待機している
がまだ連絡はないと言う。ソーシャルワーカーが何回勧めても、私立の施設は
サービスが劣悪だと言って入所を拒んでおり、路上生活を続けるという選択を
する結果となっている。このようなケースを参考に香港の高齢者政策と支援に
ついて、特に高齢者施設でのケアが高齢路上生活者にとって選択肢を提供し、
彼らのニーズを満たすことができるのかを検討すべきである。
133
25
09:30-09:55
「カタツムリの家」、青年のための社会住宅の供給の新た
な試み
ナメクジユニオン ジョンナムジン
韓国で青年層は、新しい住宅弱者として浮上しています。雇用不安・低賃
金・失業などにより、経済活動人口で脱落する青年層が増え、青年は社会経済
的不安状態に配置された。これにより、若年層は安定した居住空間を持つ困難
さ将来のための準備をできず、正常に社会に進入しにくくなっています。ナメ
クジユニオンは2011年結成され、青年の住宅問題を解決するための活動を開始
しました。社会住宅のような非営利住宅モデルを実験して制度の改善を通じた
住居権確保と住宅不平等の緩和が団体の主要な活動目標です。
市民の住居権保障は国の基本的な義務である。しかし、現在の韓国の住宅
支援制度は、高齢者・障害者・基礎受給者などの伝統的な住宅弱者に集中して
います。全体住宅ストックの5％に過ぎない公共賃貸住宅物量は、既存の住宅
弱者をサポートするにも足りない量です。総合給与から個別給与に分離された
が、現在の住宅給与は基本的に社会極貧層にサポートされており、普遍的な家
賃補助制度の役割を実行していないています。このように悪い住宅支援制度は、
新しい住宅脆弱階層である青年をポリシー対象に包括していない状況です。
民間では、中央政府の対策を促す一方、自らの問題を解決するための動き
が行っています。このような努力の一環として、ソウル市を中心に「社会住宅」
モデルを実験しています。一般的に、社会住宅は公共と民間から供給される公
益的な目的を持った住宅の両方を含んでいるが、韓国では、民間と公共のコラ
ボレーションで理解されています。新しい社会住宅モデルの代表的な事例がナ
メクジユニオンから供給される「カタツムリの家」です。
「青年20人が20年の間に払われる家賃を集めると家を供給することがで
きる」という考えから出発したカタツムリの家は、現在5世代17人が一緒に住
んでいます。第1世代は、組合員の出資金に供給し、第4世代は、ソウル市の社
会投資基金の支援を受けて事業を進めています。市場の家賃と比べれば70％の
家賃水準で供給されるカタツムリの家は、単に安い賃貸料が目標ではなく共同
体的価値と、これを再び社会に還元することを求めています。
134
ソウル市では、青年たちを中心に、様々な社会住宅モデルが模索されてい
ます。これらの住宅の特徴は、コスト削減を通じた手頃な価格の家賃だけが目
的ではありません。様々なグループでは、彼らだけの価値を持っており、これ
らの価値を中心に人を組織して、社会的資源を集めて出して住宅を供給してい
るモデルを実験しています。これらの部分は、既存の公共賃貸住宅がプロバイ
ダ中心のモデルだったら、現在新たに登場している社会住宅モデルは需要者の
価値と活動を介して新しい住居文化を作ることだとすることができます。
135
25
09:55-10:20
ジェントリフィケーション(Gentrification)現象に見るせ
まくるしい小部屋の再開発の流れと代案摸索
A Study for the impact of Gentrification on Doss House
redevelopment trend and alternatives
ホームレス行動常任活動家 ファン ソンチョル
1. 韓国のジェントリフィケーション現象
∙韓国のジェントリフィケーション現象で、主に扱われる事例を挙げれば家賃
が安い都心に独特の雰囲気のギャラリーや工房、小規模カフェなどの空間がで
きてはじまった。以降、これらの店が口コミで有名になり、流動人口が増え、
自然に家賃が急増される。引き上げられた家賃を耐え難い賃借人は、最終的に
他の地域に引き出される。 2000 年代以降、ソウルの場合、鍾路区西村をはじ
め、弘益近く、望遠洞、上水洞、經理団通り、三清洞、新沙洞街路樹通りなど
でジェントリフィケーション現象が顕著となっている。
∙ 西欧のジェントリフィケーションが住居と商業を含む地域全体の高級化を
意味するば、韓国は家主の家賃の値上げ横暴に追い出されていくテナントに限
られた状態である。しかし、せまくるしい小部屋ばかりある地域でもジェント
リフィケーション現象は現れている。過去せまくるしい小部屋地域では前面撤
去形態の再開発、立て替えが行われていたが、最近では家主の利益のためにせ
まくるしい小部屋を高級宿泊施設や商業施設に用途変更しながら先住民を追
い出すように変化している。一種のせまくるしい小部屋ジェントリフィケーシ
ョン現象とすることができる。以下、ソウル都心内のせまくるしい小部屋地域
を中心にジェントリフィケーション現象を見てみよう。
2. ジェントリフィケーション(Gentrification)現象に見るせまくるしい小部屋
の再開発の流れ
⓵ せまくるしい小部屋の意味
∙ ソウル地域のせまくるしい小部屋の数は約 3,500 以上があり、3,000 人以上
が居住している。 1 坪にも満たない狭いスペースでキッチン、トイレなどの
136
基本的な設備もしっかり備えていないが、せまくるしい小部屋は都市の高価な
家賃を負担することができない貧困層が選択できる最後の住居である。月家賃
が安いことがではないが、預金がなくてもされ、交通が便利で、在来市場や雇
用市場が近くにあり、仕事を求めるやすいので、一日一日の生活と寝るところ
を心配する人には、住宅として持つ意味が大きい。
⓶ せまくるしい小部屋の立地環境
∙ せまくるしい小部は、鍾路、龍山、永登浦、東大門などの都心内の交通が
便利な立地条件を備えたところに位置している。そして雇用市場や在来市場が
近くに形成されており、交通弱者である貧困層に魅力的なところである。しか
し、良好な立地条件なので、開発のための圧力から自由ではないところでもあ
る。
⓷ せまくるしい小部屋の撤去
∙せまくるしい小部屋地域の再開発は、せまくるしい小部屋の物理的な環境が
人が安定的に居住するに不適切な空間であるため、再開発する必要がある命題
によって開発されている。しかし、実際の開発事例にみると、都市計画や高度
な住商複合住宅施設を建設するために実施されている。
∙すでにせまくるしい小部屋地域の一部が開発事業のために撤去された。まだ
撤去されていない地域のほとんどが開発事業区域に指定されているか、または
指定する予定である。最終的には、時期的に差があるだけ徐々にせまくるしい
小部屋地域が撤去され、都心から消えるということだ。このような流れで「せ
まくるしい小部屋」は一つずつ消え、その場所の先住民は他のせまくるしい小
部屋地域の考試院、旅館、宿屋に追い出され、そこに住むことができる経済的
条件を備えた新しい人々が集まってある。過去の再開発、再建築による長屋ジ
ェントリフィケーション現象である。
⓸ 最近の変化様相：東子洞 9-20 番地撤去
∙過去にはせまくるしい小部屋地域を指定して、前面撤去して跡地に緑地や建
物が緑地や建物が建てたなら、最近では東子洞、南大門、永登浦などせまくる
しい小部屋がある地域に建物を改装したゲストハウスが一つ二つ生じている。
∙東子洞 9-20 番地は、ソウル市の代表的なせまくるしい小部屋地域である。当
時 48 部屋のうち、42 世帯が居住していた。2015 年 2 月、家主は実施していな
かった建物の構造安全診断の結果に基ついて、せまくるしい小部屋テナントに
退去を要求した。ところが、安全性を打ち出したのは、詐りであり、最終的に
は家主の下心と意図はお金になる改造をするためにテナントを追い出すこと
だった。家主はテナントの移住費はサポートすることができず、最後の一ヶ月
値の家賃を受けないことが立場である。家主は退去期限を 3 回も先送りにも関
137
わらず出ないと言って、まだ移住していないテナントがいるにも停電と断水を
しながら撤去を強行した。賃貸借保護法によっては、せまくるしい小部屋テナ
ントは保護することができません。なぜなら、入居契約書に時限明示もされて
おらず、預金もないからである。ソウル市はせまくるしい小部屋がある建物が
私有財産であるため、どのような介入もできないという立場である。
∙東子洞 9-20 番地の撤去は最近変化されているせまくるしい小部屋ジェントリ
フィケーション 現象でみられる。
3. せまくるしい小部屋ジェントリフィケーションの代案摸索
∙せまくるしい小部屋が私有財産であるから、東子洞 9-20 番地撤去と同様の現
象は、引き続き発生することは推測可能である。そして、先住民はいかなる法
的保護も受けられず追い出される状況も変わらないだろう。
∙劣悪な住宅環境のせまくるしい小部屋が、最低の人生にとっては可能な住居
空間であることを認めなければならない。政府や自治体は、既存のせまくるし
い小部屋がある建物が撤去されたり、せまくるしい小部屋住民と関係のない目
的のために再生されないように、公共せまくるしい小部屋政策を設けて、さら
にせまくるしい小部屋住民が負担できるレベルの共有住宅型公共賃貸住宅の
開発事業が必要である。
138
25
10:20-10:45
穏やかに暮らすのはお金持ちに権利ではないー伊甸基金
会台南大林雙福園區を例として
伊甸基金会台南区区長 張盟宜
一、前書き
土地は恒久的に売り渡されるべきではない。土地はわたしのものだからで
ある。あなた方はわたしから見れば外人居留者また移住者なのである。(レビ
記 25:23)
家、本来多くの人の心の中の避難港である。さらに安穏な居場所もたくさ
んの人の一生の追求である。だから、多くの国家は住宅の政策が一部に社会の
基礎を安定させると考えられる。そのため、福祉国家はさらに異なるタイプの
社会住宅の計画を立てて、もっと多くの人々が後顧の憂いのなしで、家庭と社
会で発展させることができるよになる。
台湾の社会は長い間に「土地があるとお金がある」という文化の影響を受
けるので、土地と住宅の私有化が状態になる。そのため、政府も喜んで住宅を
提供する責任を人民自身に押す。十数年が経ち、土地と住宅もう人民に生活を
安定させる手段ではなく、かえってお金持ちが暴利を貪る出所になってしまう。
中産階級は生活を安定するために、ローンを借り家を買って 20、30 年の「家
の奴隷」（中国語：家奴）になってしまう人がどこでもいます。それは弱者に
とって、災難の出所になってしまう。1989 年に、社会福祉団体を含んでいる
大衆は、高まって続ける住宅の価格のために街道に振り出し、政府にその問題
を正視するように要求した。それは「殻なしの蝸牛運動」（中国語：無殼蝸牛
運動）と言うことである。あっという間に 26 年が経ち、台湾の住宅の価格は
改善しなかっただけではなく、かえって貧富の格差がさらに拡大しまった。そ
の上、少子化と高齢化が進んでいるので、若者は住むことができる適正価格の
家がないと悩んでいる。障害者、老人、中低収入、片親などの弱者の家庭は
更に高額の住宅の犠牲者になってしまった。
二、伊甸台南大林雙福園區の紹介
「長年の提唱、政府の無感、弱者の悲鳴、社会福祉が仕方がない」のゆえ
139
に、伊甸基金会〈英語：Eden Social Welfare Foundation〉は 2012 年 12 月に、
台南市役所を通して、特別案件の方法で、営建署に台南市南区に位置する大林
コミュニティの中の国民住宅一棟を買い取り、修繕し、台湾の最初の民間の力
で作られた社会住宅になり、「台南大林両福園区」と名を付けた。（以下は「大
林社会住宅」と略称する。
台南大林コミュニティは台南市南区の新生里に位置し、健康路の 1 段、大
同路、大林路と体育路の地区間に位置し、大林新村が取り除かれた後に改築す
る国民住宅コミュニティだ。1999 年 2 月 12 日に竣工し、10~13 階の現代のマ
ンションの住宅で、1 階は商業の商店で、、そして地下の駐車場が設置されて
いる。元の大林新村の戸以外、水交社眷村が取り除かれた後の住民も大林新城
に引っ越した。この国民住宅コミュニティ常に「大林国民住宅」と略称する。
主要な商業地区は大同路と大林路の道路で、合計で 1962 戸、300 戸以上の商
店と 1600 戸以上の家を含み、住民の中で 1000 人以上の老人も含んでいる。以
前は国民住宅の品質などの様々な原因で、空いている戸がかなり多くて、政府
も片親家庭に貸したが、効果がよくなかった。後また数年大学に学生寮として
貸したことがある。二年以上空いて、伊甸基金会が買った。
最初、伊甸基金会は弱者が「買えない、賃貸時間が短い、入れない、うま
く住むことができない」という現象を配慮し、サービスを提供する対象は主に
弱者の家庭を設定する。修繕する経費と安全を考慮し、1－2 階をオフィスと
育成訓練として使用し、3―11 階合わせて 36 戸の中で、12 戸はバリアフリー
の空間に修繕し、賃貸対象は老人と車椅子の使用者で、約市価の 8 割の家賃代
で貸す。もし弱者また家賃代を払う困難があったら、伊甸基金会の社会福祉の
補助で協力する。
大林社会住宅の各戸の実際の室内の坪数は 24―26 坪で、3LDK トイレと
2 トイレを含み、公共施設を加えると 40 坪ぐらいがあり、毎月の家賃は
7560-8400 元だ。「分散」、「雑居」する方法で、異なる状況の弱者の家庭に
提供し、住民の身分にラベルを貼られるのを避ける。その上、社会福祉サービ
スの一連の措置を提供し、、“中継の家”を目標にし、安定的な住所を通し、
福利サービスを結び付けて、弱者の家庭自身の能力を強めるのを期待する。こ
れらの家庭が将来に弱者の身分を離れることができ、生活に自立できるのを望
む。
三、推進する時に会った困難と突破
伊甸基金会は NPO で、多数の財源が大衆から来た。社会があまねく社会
住宅に対してあまり理解できない時、推進する過程で社会からたくさんの挑戦
に遭遇する。理由は、「これが政府から推進するべきなこと」、「民間が演じ
るべきのは興す役ではなく提唱する役だ」、「なぜ弱者に寄付で家を買ってあ
140
げるのか」、「コストが高いので受益者が有限だ」など。しかし、実際のサー
ビスする効果が作り出しに従って、挑戦する声が減らし始め、かえってたくさ
んの公私部門は次から次へと理解しようと見学するのを求める。もっと多くの
人に社会住宅の議題に対して更に具体的な認識があったのを始めさせるだけ
ではなく、身体障害者と老人がコミュニティで自立して生活する動力を増加し、
「私がコミュニティに住みたい、施設に行きたくない」と声をあげたくなる。
修繕、入居から、サービスを提供するまで、政府が 2011 年 11 月すでに住
宅法を公布し、法の条中で社会住宅を興すのを奨励するのがあったが、ただの
法規で、一連の措置がない。伊甸基金会が購入した時に、第 18 条のように、
「直轄市、県（市）の主管機関が民間に社会住宅を新築、建増し、改築、建造、
修繕するのに必要な住宅ローン、一部の建設費、あるいは運営管理費を補助し
なければならない。」協力しなかった。全部の費用は伊甸基金会自身が出す方
法を考えなければならない。2014 年に低収入の家庭が入居した後に、「大林」
は「国民住宅の身分」で、国民住宅の条例によると、いかなる補助でも申請し
てはいけないという理由で、元の賃貸補助金がキャンセルされた。それ以外に、
営業した後にも賃貸料があるため、付帯の法令がない上に、家屋税、地価税、
営業税などは全部伊甸基金会が引き受けなければならない。幸いその過程の中
に、陳節如立法委員、台南市の陳美伶事務総長、元の社会局曹愛蘭局長、社会
住宅推進連盟の仲間たちなどが含んで、一緒に伊甸基金会と提唱と法令の戦い
をした。2014 年に 12 月に国民住宅の条例を廃止させ、低収入の家庭の権利を
保障した。
四、将来のサービスの計画とビジョン
大林社会住宅は購入、修繕、入居、サービスから、三年も経たないが、社
会の大衆の支援と協力、伊甸基金会のチームの共同のづ努力で、小さい結果が
あった。ある一人家庭の母は負債があり、日雇い労働をする苦難の境遇から、
伊甸基金会の社会福祉システムの協力で免許を取り、安定の仕事を見つけ、中
継の家の予定する段階性の任務に達し、立ち退いた。その空間が新しい家庭を
協力することができるようになった。伊甸基金会は「ハードウエアを提供し居
着く、ソフトウェアのサービスを加える」という方法で、弱者の家庭にもっと
完全なサービスを提供することができるのを望み、家庭をエンパワーメントす
るうちに、自身の生活を改善することができるのを期待している。
そのため、伊甸基金会は大林の経験をシェアすることを通し、もっと多く
の人々が一緒に社会住宅に重要性を提唱させたい。それに、それは政府が回避
してはいけない責任だ。社会は経済的弱者が居着く条件がないので自己発展さ
せてはいけない。身体障害者と老人が生活に自立する空間がないため、しかた
なく 1 日中家の中に籠る。家族が面倒を見て、あるいは、施設に入り、専門員
141
が協力するこの二つの選択しかない。一人家庭は子女の教育と安全を配慮する
ため、高額の賃貸料を引き受けらなければならない。青年は穏やかに暮らすた
めに、一生懸命に働いてローンを借りられるように家の奴隷になってしまった。
その上、特殊な疾病の患者はもし自分の家がなかったら、部屋を賃貸してもら
えない。（それも身体障害者と老人家庭があった状況だ）居住権は人権の一部
で、土地と家は暴利を貪る手段になるべきではない。
五、まとめ
立場の低い者や父なし子のために裁きを行なう者となれ。苦しんでいる者
や資力の乏しい者に公正を行なえ。(詩編 82:3)
他の参考にする事例がないため、いつもたくさんの仲間が助けてくれ、私
たちを弱者の家庭を助ける方向に向かうように励ますのに感謝している。大林
の経験を通し、台湾を居住の正義の理想に接近させるようになってほしい。
142
25
10:55-11:20
Station1─新しいホームレスエンパワーメントプログラム
龍眼林基金會 主任 許文川
台湾中部の大都会-台中市
台中市は台湾中部に位置し，交通及び地理の中枢であり、その特殊性ゆえ
に都市化も周辺地域より一層に早かったし、マグネット効果により中部地域各
地の人口を多く吸収し、それと同時に、こういった交通の便やの良さや資源の
豊かさも、帰る家のない人々も多く集まるようになり、この都会の中での居場
所を探している。
台中におけるホームレス
台中では，台中駅及び周辺の公園一帯にホームレスが多く集まり，地下道とか
雨宿りできる空間では，その一角で寝泊りしているホームレスが常にいる。台
中市政府は 2007 年から「台中市駅周辺環境整備計画」に取り組み，その一環
としてホームレス問題への対処も含まれ、そういう意味では、ホームレスがた
むろすることは、行政側からしたら町の風貌や治安など課題につながる存在と
して捉えられている。
込み入った問題構造
ホームレスの存在には、1、健康問題(知的、精神障害、身体障害、病気)；2、
経済問題（リストラ、倒産、失業と日雇い労働、低収入による居住不安定）；
3、家庭問題（親族とのつながりが弱く、家庭崩壊）；4、能力問題（低学歴、
高齢、専門的技術に乏しく、身分不詳）等さまざまなマイナス要因により、ホ
ームレスは社会から排除された存在であり、そこからまちをさすらい寝泊りし、
新しい社会問題になっていく。
「退去勧告」はあくまで対症療法、ホームレス問題の抜本的解決ではない
ホームレスへの支援体制の確立は必要、彼(彼女)らの問題を解決し漸進的に普
通の生活と勤務状態になるまでサポートし、それこそ本格的な脱ホームレス。
143
ホームレス向けの福祉資源やサービス
大きく分けて、1、食料提供 2、シェルター3、イベント 4、身体洗浄 5、医療
など、主に飢餓、防寒、病気予防を目的とする。
収入の維持は脱ホームレスのカギ
しかし台中市では，こういったサービスは比較的にすくなく、そもそも食、住
のニーズを満足させるより、安定的な収入を確保させることが難しい。
どうすればホームレスの就労を支援するか
最初に発案したものとしては支援農場、ホームレスに農生産に従事させる提案
だったが、土地取得や交通などの課題がクリアできず実現を見送った。ある日、
台中駅の出口あたりに、小さなバイク駐輪スペースがあることに気づき、そこ
にはいつもホームレスがいて、駅管理者側もそれで困っていたため、何度か警
察に通報し追い払ったこともあるが、効果はなかなか上がらない。このスペー
スを、もし改修し収入創出のできる空間にし、と同時にホームレスもこのスペ
ースに招きいれば、社会のホームレスに対する印象も変わるでしょうと考えた。
食尚新台中を立ち上げ、ホームレスのエンパワーメントショップに
「食尚」と名づけた理由としては、ホームレス歴がまだ浅い方を対象に、この
スペースで対中の代表的なグルメの販売を行ってもらうことにより、スキルづ
くり、サービス精神と生活態度、さらには金銭管理などの支援を行い、仕事体
験と同時に労働の価値を理解してもらい、社会への早期復帰を目指し、自己責
任、自立できるような生活に向けてサポートしている。
すぐにピンチ到来
食尚新台中開店 2 年も立たないうちに、売り上げがどんどん落ち、たくさんの
課題も浮かんできた：
1、空間設計：水漏れがあり、夏は太陽の直射により室内温度が高い。
2、商品販売：商品の特徴が不鮮明のため売れ行きも悪い。
144
3、研修体制：研修がうまくできなかったため、能力の低下、態度、身だしな
みがだらしないとか、役割分担が不明確のため効率も悪かったり等の課題。
ショップを再リフォームし、Station 1 に改名
新しい空間設計では開放的な空間にし、ホ
ームレスとお客さんの距離感をなくし、デザ
イン性のあるおしゃれな商品を中心に、ビッ
グイッシュも協力も得ている；スタッフのト
レーニング、身だしなみと役割分担も強化。
まとめ
1、店舗経営とホームレス支援
両者は同等に大事だけど、その両立は難しい。
2、ホームレスの個別のニーズ
すべてのホームレスが接客業に向いてるとは限らない。そんな彼らにはち
ゃんとした就職支援、個別相談が必要。
3、支援の期間
長期間にわたるケースが多く、プログラムの効果にも影響があり、個別ケ
ースへの対応計画、マニュアルの確立が必要。
4、雑誌販売の経験とその活用
商品は簡単で、同一性が高く、時間も自由でやりやすい、しかし経験を他
事業への転用、活用は簡単ではない。
5、その他協力者との連携
就職斡旋、相談窓口、医療資源やその他リソースの統合。
145
25
11:20-11:45
都市再開発が引き起こす居住問題-ヒキガエル山集落
国立台湾大学建築と城郷研究所准教授
康旻杰
ヒキガエル山集落は台北盆地南縁山系とまちの境界線に位置するゆるい
丘にあり、歴史上は清朝時代の公館集落の端っこであって、一般に見る交通要
衝や産業集積や血縁者の集住などでできた集落とは異なるものである。戦後の
ヒキガエル山集落は途上国によくある「アライバルシティ」(arrival city)に類
似するもので、その都市周縁部にあるという特徴はエコシステムの「エッジ効
果」(edge effect)を彷彿させる移民社会である。近年は集落内にある空軍の眷
村である「煥民新村」の取り壊しが注目を集めている。煥民新村は周辺の傾斜
地に沿い有機的に集落が成長し、住民による自力建設の家は国有地を不法占拠
した違法建造物として扱われ、一部の住民は国立台湾科技大学(以下、台科大
という)、国防部(防衛省)、国産署(財務省理財局)等の提訴の相手となり不当利
得の返還まで追及されている。ヒキガエル山集落の独特な歴史的意義と自然資
源に目をつけ、台北市文化局文化資産委員会に文化資産の認定を申請したが、
審議の末、「文化的景観」としての価値はあると認められたものの、その対象
となるエリアの認定がなかなか決まらず、将来集落内に住み続けられるかどう
かという住民の不安が高まりつつある。
キャンパス開発と集落保全の課題
2000 年の都市計画変更後、ヒキガエル山集落は古道（羅斯福路四段 119
巷 62 弄）を境に，西側の用途地域は第三種住宅地域（第一種中高層住居専用
地域に類似），土地の管理機関は国産署，東側は文教専用地域であり、国立台
湾科技大学が管理。また、同計画によれば、キャンパス開発を前提とするが、
エリア内の違法建造物の住民の移転先を確保しておくことが明示されていた。
本来の計画には移転先としての用地があったものの、2000 年に行政側の方針
が変わり、国民住宅の建設を取りやめ、各自治体の国営住宅担当部署を解散さ
せ、上述の用地指定もそのまま撤回された。今まで、台科大は住民の移転先に
ついて明確な計画もキャンパス開発計画の具体案も打ち出せずにいたことは、
かえってヒキガエル山集落の保全、保存のきっかけにつながった。しかし、二
年前から台科大は一部住民を対象に提訴し、土地の明け渡しを主張しさらには
不当利得 70 万台湾元の支払いも申し出た。一審では台科大の敗訴が確定した
が、大学側はそれを受け控訴し二審を迎えるところである。
居住権の他に、ヒキガエル山には遊休眷村の保存問題もある。
「煥民新村」
146
は台北市に現存する歷史が一番長く、状態が一番よく保存されている空軍の眷
村であり、と同時に台湾に数少ない等高線に沿って建てられた眷村でもある。
2010 年，煥民新村の 39 世帯は「眷村再建條例」に基づき周辺の国民住宅（崇
徳、隆盛新村）で受け入れることになった；2013 年 5 月，上物の管理機関で
ある国防部は「煥民新村」の建物の取り壊しを図り更地を台科大に明け渡す予
定だったが、集落の保存運動と文化的景観の登録のため執行猶予になっている。
ヒキガエル山集落の文化資産的価値
1.
豊かな歴史が重なる多様な生息地が交錯する群集(ecotone)
2.
軍事的変遷を見届けた要塞的ランドスケープ
3.
台湾農業現代化を牽引する農業遺産
4.
盆地の生態系及び集落の原型をつなぐ存在
5.
様々な移民の共生を支援するソーシャルネットワーク
6.
公的宿舎、空軍眷村とインフォーマル集落が自力建設で成し遂げた建
築様式と有機的集落
7.
庶民の日常生活、大衆芸術文化などを包摂する無形文化資産
集落の未来の民間保存団体の取り組み
煥民新村が取り壊しの危機に差し掛かったとき、ローカルのドキュメンタ
リー監督林鼎傑さんを筆頭に現地住民と「ヒキガエルアトリエ」を立ち上げ、
ヒキガエル山集落保存及びまちづくりに取り組んできた。2013 年から居うに
いたるまで、ヒキガエルアトリエはその保存、再利用、居住権に関する訴訟へ
の支援、さらにはコミュニティ内における環境教育や芸術運動も行いながら、
「エコ集落」という目標へと進んでいる。一連のコミュニティ空間改修、コミ
ュニティ運動を通して、住民には集落保存の価値を認識してもらい、ここでの
生活記憶の特殊性にも身を持って感じてもらう。また、大学側に対しても集落
の存在を前向きに取り扱うようにアピールし、住民に対する訴訟を取り下げを
勧めたり、遊休化した「煥民新村」を学生用のアトリエやスタジオにコンバー
ジョンするように提案も試みたりしている。
ヒキガエル山集落居住權的政治經濟脈絡
ヒキガエル山の「インフォーマル」な集落の発展は日本統治時代の養蚕改
良所、農業試験所宿舎から始まり、戦後の煥民新村など「フォーマル」な住宅
資源もある。国民政府は 1950 年代に、まず克難村という方法で空軍関係者の
ために煥民新村を建設。また農業試験所宿舎と急な斜面との間にあるわずかな
147
土地には、空軍は一番簡易な構造で何とか連棟式で 39 戸造成し、下級軍人に
は居場所が確保できず、自力救済の一途をたどった。
当時、戦後の移民ブームの中その三分の一が首都台北に入り込み、市の人
口は 1946 年日本人引き揚げ時の 27 万人から 1951 年の 56 万人にまで急増し、
植民地時代が計画した台北の市街地計画の人口上限である 60 万人に猛スピー
ドで近づいていた。しかしながら両岸の統一に夢中になっていた政権は人口の
急増による居住需要や住宅政策に目を配る余裕もなかった。政策もなく、民間
の様々なインフォーマルな違法住宅は未整備の公共施設用地にはびこってい
った。自力建設の違法建築は当時政権の正当性の危機をある意味救ったとも言
える。公共住宅の整備が遅れ市民を路頭に迷わせてしまってたら、政権そのも
のへ計り知れないもののダメージを与えたのでしょう。インフォーマル集落は
形成は、戦後の台北の都市整備、都市変遷において大きな意味があり、その空
間様式と集団経験は無視できない。
第 13 空軍に属する「米軍第 327 航空団」は 1966 年にヒキガエル山付近に
「台北通信ステーション」を再編し、米空軍の台湾における部隊の本体になり
近くにある空軍作戦司令部とともに防衛任務に当たり、それが 823 砲撃戦に台
湾が無事でいれた理由の日筒でもある。煥民新村周辺に自力建設で家を建てた
空軍関係者の一部は、そのまま台北通信所で使え、清掃から厨房、特に運転係
も多く、第一世界である米軍基地と第三世界である山の斜面にあるスラム集落
をリンクさせていた。こういったような低廉でインフォーマルな労働こそが、
フォーマルな都市の機能を維持させてきたロジックであり、その共生関係は国
防と国際防衛の保障にも繋がった。
1962 年から 1972 年までに，台北市の人口は 97 万から 190 万にまで成長
し，数多くの農村からの移民が台北市に移入し、低度のインフラ整備は都市化
の歩みにおいつかず、民間の建設セクターやインフォーマルセクターが都市の
日常の営みのための各種のニーズを満足させてきた。一方南台北と旧台北県の
中和、永和エリアを繋ぐ福和橋の 1973 年の竣工後，公館周辺の土地利用や所
有権が曖昧だった斜面地は、都市に出稼ぎを夢見ながらも不動産市場の高騰で
居場所さえ確保できない農村からの移民の住処になった。既存の建築制度に頼
らずにインフォーマルな建設システムにより段々市場規模にまでなりあがり、
自力建設で材料も工法も簡易なもので、もしくは本来の違法住宅を買い取って
建て増しを加え、南台北の斜面集落を形成した。
台北の公有地資源及び住宅政策ともに健全なものとは言えず都市の拡大
は戒厳後民主社会の歩みとともに複雑化し沈静化しつつあり、そこから都市計
画と都市保全の矛盾さらにインフォーマル集落の歴史と文化的価値を見つめ
なおすこともできた。グローバル的に見て、社会的弱者である住民への支援と
148
して第三世界は動的な保存によりインフォーマル集落を社会住宅の資源とし
て活用する試みは、都市と社会の持続性を象徴できる指標のひとつではなかろ
うか。
149
25
11:45-12:10
障害者がコミュニティに良い生活を過ごせるように支持
する─台湾のコミュニティ居住方案の発展と挑戦
台灣社區居住與獨立生活聯盟 專員 林子靖
台湾は今までは教養院(有料障害者ケアホーム)、あるいは社區家園という
２０ベッド以下のケアホームだけは選択できるために、２００１年より、民間
がコミュニティ居住と自立生活という概念を提唱しはじめ、台湾成年した障害
者の居住権の問題に関して考える。２００４年、政府がプロジェクト補助の形
で、コミュニティ居住方案を実行し、社会福祉事業が普通な住宅を借りること
を補助し、一つユニット六人以下の居住ユニットを提供する。これまで、台湾
ではおよそ１００居住ユニットがあり、約４００人の知的障害者、自閉症患者
及び精神病者はこの方案、またはこういうタイプのサービスを受けている。
社会住宅政策を基づく欧米の脱施設化改革
２００１年から２００８年の八年間で、台湾の実務者が脱施設化の経験を
参考しにノルウェーとオランダに訪問し、この二つ国は社会住宅政策があるこ
とを判明した。元々ケア施設に居住した住民は、コミュニティに戻るところ、
社会住宅は最基本的居住権を確保した。しかし、その頃台湾は「住宅法」がな
かったが、まだ作成されている「住宅法」の草案は、居住人権の代わりに、不
動産市場が健全に機能することを着目した。
それゆえ、実務者の陳美鈴さんと教授の周月清さんは、積極的に住宅法の
立法の提唱を介入し、「社會住宅章」(社会住宅章)と「反歧視條款」(反差別条
項)を立案し、２００７に「台灣社區居住與獨立生活聯盟」(台湾コミュニティ
居住と自立生活連盟)を成り立った。当時、「社会住宅」はまだ新しい概念で
あり、台湾は僅か身分別による住宅政策しかなかった。例えば労働者住宅、軍
人、公務員と教師住宅、青年住宅、または一般収入の国民向けの「国民住宅」
などである。「平価住宅」という、経済的最弱者に提供する賃貸住宅は、ほと
んど質は良くなくて、国民はそのような政府が推進する住宅に気に入らないら
しい。しかし、不景気が続け、物価が上昇するにつれ、国民が不動産価格高騰
に不満を持っていた。当時「社區居住連盟」(コミュニティ居住連盟）の常務
取締役の陳美鈴さんは、「社会住宅」を提唱する時機がすでに到来したので、
２０１０年、アムステルダム社会住宅連盟のベテラン監督の Jeroen van der
150
Veer さんを招待し、台湾で講習会を行った。同年は、Ours と崔媽媽ファンデ
ーションとともに、「台灣社會住宅推動聯盟」(台湾社会住宅推進連盟)を立ち
上げ、ようやく２０１２に「住宅法」の立法を促進した。(陳美鈴台灣社會住
宅運動源起,2011)
「住宅法」の中の「社会住宅章」の条文から、支持する対象は経済的弱
者に限らず、老人、障害者、家庭内暴力の被害者、ＨＩＶ感染者などの社会的
弱者も含まれる。過去、そういう社会的弱者はケア施設に入るか、賃貸住宅市
場に自分の力に頼るよりほかないである。「社会住宅」があるからこそ、一般
的なコミュニティに生活すること、または適切な社会福祉支援を受けることが
可能になった。
台湾障害者居住サービス概況
台湾障害者福祉施設の定義は、収容する人が２９人以下は「小型」（３２
軒）、３０から２００人までは「中型」（１１５軒）、２０１人以上は「大型」
（１１軒）。そのようなデイサービスや宿泊サービスを提供する施設の数量が
増えってきたことが見える。２００８年は１５０軒があり、２０１４年は１６
５軒にもなり、実際収容人数は１３４９５人である。また、２００９年身心障
礙者生活状況及各項需求評估調査報告（２００９年障害者生活状況と各ニーズ
評価調査レポート）によると、障害者福祉施設と障害者ケアホームなどの施設
を加え、合計７万３９９４人が収容され、６．８２％を占める。つまり、約１
００万７２８３人、９２．８４％の障害者は「自宅」に生活している。(２０
１４年台湾障害者の総人数は１１４１６７７人)。
それゆえ、障害者を世話する人は主に家族ということが明らかになった。
しかし、少子化、高齢化と薄給の影響で（４５．９１％の障碍者の家計は赤字）、
「長期照護法案」（介護保険法）(は２０１５年ようやく立法されたが、適切
な財源が計画されていないゆえに、未来の障害者の居住権利はまた気がかりだ
ろう。
２０１２年台湾も障害別の評価と鑑定で、ICF(国際生活機能分類)を使用
し始めた。最初は ICF を通して、台湾障害者が居住サビースに関するニーズの
理解に役に立つと期待したが、遺憾ながら、ICF 評価員はほとんどコミュニテ
ィ居住サービスの内容を了解しなく、障害者や家族からの質問に対しては、僅
かに身心障礙者個人照顧服務辦法の条文を提供した。周月清教授の研究による
と、台湾で ICF の実施には争議が多くあり、理念上は障害者の社会参加とニー
ズが評価できるようになると期待されたにも関わらず、実際的には、ICF に即
151
して、支援の項目を限るなのである。例えば、一部分の地方政府は ICF の評価
標準とコミュニティ居住サービスを連結し、それからの重度障碍者と極重度障
碍者はこのサービスから排除されることになっている。
政策から見ると、コミュニティ居住サービスに関しての支持と推進は見え
ない、例えば：
１）コミュニティ式サービスは施設式サービスより、補助が少ない
２）施設の形態変更は、奨励に代わって、処罰で推進する
３）政府からの固定的な財源は無しであり、宝くじの収益金から支援する
４）補助は逐年減っていく
５）一部分の地方政府はコミュニティ居住サービスを受ける期間を制限する
６）コミュネティ居住空間にケア施設の標準で要求する
７）まだ作成されている「機構托育養護費補助辦法修正草案」に、コミュニテ
ィ居住サービスを受けられる人に制限をつけ、軽度と中度障害者のみである
すべての政策は各国の経験に反するではないか。
コミュニティ居住の人数に関して、米国の定義は六人以下で、イギリス
は三人以下である。台湾はより緩んでいる定義を使用し、六人以下でコミュニ
ティ居住を計画するが、政府からの固定な補助（例えば、託児料金の補助）は
無しである故に、居住方案はより福祉に関心を持つ機関のみが、コストに拘ら
ずに提唱したり、実行したりするのである。(周月清，2005d)
聞くところによると、方案を実行する機関は、一つ居住ユニットで、各
種の支出のために、毎年補助の他には２０－３０万元の経費を調達しなければ
ならないのである。例えば、公共安全の保険料、消防検査費用、人事費用、行
政費用、家賃補助の不足の部分である。現在の政策は社会福祉機構に、コミュ
ニティ化の代わりに、施設化の方向へ発展させるのである。
住宅権利のコミュニティに溶け込み
上述の政策のために、コミュニティ居住方案の住宅を借りるのも更に難し
い。台湾の住宅はほどんと違法増築があり、消防検査も不確実であり、しかし、
方案補助はそういう規定を従わなければ、申し込みはできないのである。ある
農村の社会福祉機構は当地で違法増築がない建築物はあまりないように述べ
た。
あるコミュニティ居住連盟が制作した、居住方案を実行する２５ヵ機関
152
（合計４４ヵ機関）にインタビューした調査によると、都会では、町の人間関
係は友好的でないでことが分かった。例えば、障害者がコミュニティに住めな
いように、政府に訴えること、大家が方案実行機関に建物を貸さないように、
コミュニティ管理委員会を通して、大家に圧力をかけること、わざと家賃を毎
年あがることである。そのほかに、建物の修繕に協力しないことや、消防検査
証明の提供を拒否することも方案の推進に妨害する。その場合には、政府があ
まりにも処理しなく、すべては実行機関が責任を取る。
更に遺憾ながら、ようやく社会住宅の政策ができたにも関わらず、借りら
れる人は自然人に限るのである。方案実行機関は法人として、申し込むことが
できない。しがし、知的障害や自閉症や精神障碍者は特殊性があり、ほどんと
は専門実務者からの支持が必要である。
例えば、去年（２０１４）ある知的障害者の青年カップルが結婚し、固
定的な収入があり、自分自身に大家に家を借りるつもりだが、大家は障害者本
人と契約することを心配し、結局社会福祉機構が代理した。
台湾の不動産価格の高騰、または賃貸住宅市場が不健全の影響で、障害
者が自立し、生活する権利は妨げられている。実務者は一部分の支持密度が低
いサービス対象は、自立し、家を借りることを望んでいると述べた。しがし、
失業で家賃が払えなくなるおそれがあるため、また方案の補助に選び続けた。
彼（彼女）らは社会住宅が「応能」になり、自立することができる日を期待し
ている。
自立生活の素晴らしさ
政策面から見ると、阻むことはあったにもかかわらず、実務面では素晴ら
しい現象が発生することが見える。そういう成果は説得力がある「生活の質ス
ケール」(Personal Outcome Scale,POS オランダ Arduin ファンデーション)で
表されることができる。研究によると、六人以下のコミュニティに生活する住
民の生活の質は、六人以上が住んでいる「教養院」の住民より良いようだ。そ
の他に、教養院や元の家庭から引っ越しした知的障碍者を含む、六人以下のコ
ミュニティの住民に対する、ある研究は、彼らの生活の質は、教養院や家庭に
生活するより、六人以下のアパートに生活するほうが良いようだ。同時に、職
員の仕事満足度を比べると、住民との交流がより良いために、六人以下のコミ
ュニティに働く職員のほうが良いようだ。(周月清、李婉萍、張意才，2007; Chou
et al., 2011)
153
たとえば、中度知的障碍者の小花さんは、両親も障害者のために、２０年
前からは各の施設に収容されていたが、ようやく２０１０年に、瑪利亞ファン
デーションの支援で、一般的コミュニティに引っ越し、二人の教養院の友たち
と自力で生活しはじめ、バスを乗ったり、買い物したり、自炊したり、洗濯し
たり、気に入る番組を見たりするようになった。最初に教養院に住んだ時には
いつもぶらぶらした小花さんは、現在宅急便会社の正社員になり、暇の時はパ
ズルゲームをやるのが大好きで、貯金も十万元に近い。お正月の時は、職員の
支援で、自分のお金で飛行機で金門に戻り、両親を訪ね、お年玉を与えた。両
親はやっと安心した。
多くの実務者がケア施設から、コミュニティ居住サービスに転任してから、
障害者の能力は環境や教育の仕方に制限されたということが分かった。コミュ
ニティに移るときには、適切な支持があれば、障害者たちは一般人と同じよう
に、働いたり、リラックスしたり、結婚したり、することができろだろう。
政府の態度が消極的だが、台中市と新竹市では脱施設化の成果が見えて
きた。その二つの市政府は市内で、約５０人の障害者にサービス方案を提供し、
つまり５０ベッドのケア施設のサービスを取って代わった。
居住権は CRPD の精神を反応すべし
去年（２０１４）、台湾は UNCRPD を立法した。自立生活とコミュニ
ティに溶け込みと関する第十九条は、障害者は誰と何処に生活することを選ぶ
権利があると指摘した。各国はコミュニティ居住と自立生活方案を発展する責
任を持ち、一般人と同じように、障害者がコミュニティに溶け込む機会を保有
させるべきである。UNCRPD を立法されてから、政府は定期で国際連合に監
督され、執行レポートを出さなけらばならないのである。
私たちはこれが、国の政策の実行を定期で監督する、確実に障害者と協力し、
提唱する、一つの契機と推進力の考えた。過去の国民は社会住宅に認識が少な
かったが、現在は居住権利に関する理解が深まると伴に、合意に達し、改革を
促すように、信じている。
154
25
13:30-13:55
シンガポールにおけるホームレス支援：国主導型住宅体制
下における法的課題と新パートナシップ
Housing the homeless in Singapore: Legal issues and
new partnerships in a state-governed housing regime
大阪市立大学都市研究プラザ特任助教 Geerhardt Kornatowski
Osaka City University Urban Research Plaza, appointed assistant professor
Geerhardt Kornatowski
“You go down New York, Broadway. You will see the beggars, people of
the streets...where are the beggars in Singapore? Show me” (former
Minister Mentor Lee Kuan Yew, 2007)
“There is a serious concern that homelessness may not disappear anymore”
(MCYS official, 2010)
The global financial turmoil of 2008 sparked a new homelessness issue in
Singapore. Whereas homelessness had previously mainly been
conceptualized as an issue of mentally-ill individuals, the city-state became
confronted with the new phenomenon of homeless families that found
themselves unable to access public housing (‘HDB housing’) anymore. Based
on interviews conducted with government officials in 2013, this paper will
examine new policy initiatives on part of the government to initiate a
transitory housing system within the limitations of Singapore’s related legal
framework. In particular, the paper focuses on 1) how the homeless family
phenomenon was created within Singapore’s particular HDB housing system,
2) how forms of care and housing support can be provided within the current
legal framework which prohibits the presence of homeless people in public
spaces, and 3) how Singapore is developing a new partnership model with
NGO’s in order to take its responsibility to provide temporal housing to
citizen households.
1) HDB accounts for more than 82% of the total housing stock of Singapore, in
155
which the Home Ownership Scheme has become the cornerstone. Within this
stock, as little as 5.7% account for rental apartments. Only citizens and
permanent residents with very low total household incomes (i.e. S$1,500 per
month and below) are allowed to rent these units from HDB at highly
subsidized rates. In the Home Ownership Scheme, the unit becomes a private
property (although ultimately it belongs to the government) which may be
sold in the second-hand market. This means the unit has an exchange value.
Units are sold for speculative reasons and for moving up into newer HBD
apartments. Mortgages are provided by the HBD, but only on a maximum
two-times basis. After that, mortgages have to be obtained in the private
market, being banks. Many of these mortgages became insolvent after the
2008 crisis, which led to evictions.
2) The Ministry of Social and Family Development (MSF - former MCYS) is
responsible for social work service. Homelessness is originally governed by
the “Destitute Persons Act”. Street sleeping and begging are considered to be
illegal act, yet, rather than criminalizing e.g. a street sleeper, the “destitute
persons patrol” reaches out to these individuals and assesses them to welfare
homes (capacity of 1,000 people), as part of the duty of providing welfare. The
primary objective is to link him/her back to family and job training. However,
the Act and welfare homes cannot accommodate families, as these have never
been considered as an objective of homelessness. In order to provide services
to families, the MSF is finds itself between the Act which makes homeless
illegal and its duty to provide welfare. This urged a new approach to
providing homeless services.
3) In 2009, the MSF actively went into partnership with 3 NGOs that provide
temporal housing after making study trips to Hong Kong and Australia.
These NGO’s are all inexperienced at the point of service initiation. They
provide hostel spaces for nominal fee of S$50 a month. Between 2009 and 2012,
600 families have made use of this system (Fig. 1). The remaining issue seems
to relate to the low amount of available rental HDB units. The government is
making work on increasing this number, but in 2012 there was an average
waiting time for 1 year. Moreover, in order to prevent homelessness, banks
have been subjected to more stringent loan procedures to reduce the amount
of insolvent mortgages, yet is remains doubtful that it can counter speculative
activities on HDB housing as private property.
156
Homeless case
①
②
WAHAH
Shelters: Lakeside
New Hope
① Share private flat
② Rent subsidized flats
Contact with family
Fig. 1: Homeless Families Service Scheme
Fig. 2: Family Shelters in Remote HDB blocks.
157
25
13:55-14:20
日本の生活保護制度の改訂が及ぼす狭小住宅市場におけ
る居住福祉ビジネスへの影響
大阪市立大学都市研究プラザ
水内俊雄、コルナトウスキ・ヒェラルド、キーナー・ヨハネス
2000 年代に入り、日本のインナーシティでは単身の生活保護受給者が著
しく増え、住宅市場や住宅環境にも影響を及ぼすようになってきた。受給者の
多くはさまざまな形での生活支援をあわせて受けるようになった。中でも不動
産業者の役割は大きくなり、こうしたインナーシティの遊休住宅を更新するこ
とで再利用し、生活保護受給者に提供するとともに、あわせて生活支援も担う
ようになったのである。
本発表では、生活保護率が 24％（大阪市平均で 5.5%、日本平均が 1.7％）で
ある西成区を抱える大阪市のインナーシティの現状を事例に、生活保護制度の
改訂が及ぼす影響を紹介したい。生活保護の住宅扶助額の上限 42,000 円が、
逆に低家賃市場を高値に安定させているという奇妙な現象が起きている。すな
わち逆ジェントリフィケーションであり、生活保護者が優遇され、生活保護を
受けていない人や年金生活者がより低家賃で劣悪な住宅に住むという状況が
支配的になっている。
西成区の低家賃市場のひとつの特色は、4.9 ㎡の簡易宿所をアパートに転換
した物件が 3 割ほどを占めることである。これが 6 万人という人口密度を生ん
でいる。図１のように、2015 年に実施された住宅扶助の切り下げで、新たに
居住面積基準が導入され、15 ㎡以上でないと上限家賃が設定できないことに
なった。11 ㎡、7 ㎡という基準が新たに示され、7 ㎡以下だと、28,000 円とい
う額に引き下げられることになった。
西成区の狭小集合住宅の広さについては、もっとも狭い部屋は、簡易宿所を
アパートに転換した事例で、3 畳＝4.9 ㎡である。風呂、トイレ、炊事場はす
べて共用となっている（2 畳＝3.3 ㎡のアパートもわずかに存在する。また救
護施設は依然ベッドで 3.3 ㎡で設計され、多人数部屋である）。その次に一般
アパートは、設備共用で広さが 4.5 畳＝7.3 ㎡から 6 畳＝9.7 ㎡が一般的である。
2000 年代からは、11 ㎡から 15 ㎡の設備専用のアパートが、老朽や遊休物件を
改造して登場し始めた。また無料低額宿泊所は、第 2 種社会福祉施設の位置づ
158
けにあるが、家賃として住宅扶助を利用して経営されており、大阪市では、7.3
㎡以上という基準を設けている。実際のところ大阪市のこうした宿泊所は、こ
の最低基準の広さを提供している。補助を受けることのできるサービス付き高
齢者住宅は、法律上設備共用の場合は 18 ㎡以上、設備専用の場合は、25 ㎡以
上となっている。前者の基準で、住宅扶助費の上限で運営し始めるケースも登
場してきた。
こうしたさまざまな広さのアパートがある中で、多くの場合は住宅扶助の上
限が支給されてきた。今回の改訂では、上述のような面積基準が導入されるこ
とになった。ただ設備共用の場合は、8.5 ㎡加算され、6.5 ㎡以上あれば、住宅
扶助の上限額を受給できる 15 ㎡の基準を超える。これは現に居住している人
で、通院している、介護が必要である、また近いうちに就労が見込めそうな人
などの生活支援が必要な場合には、現状の住宅扶助上限額が適用されることに
なる。
この面積別の限度額の導入は、2015 年 7 月からの新規入居者に適用されるこ
とになった。厚労省は、無料低額宿泊所などの住宅については、「自立助長の
観点から施設が支援を提供している」場合には、この限度額規定を除外しても
よいと通知を出した。大阪市の事例ではないが、首都圏の宿泊所は、3.3 ㎡か
ら 4.9 ㎡の部屋の広さの割合が 4 割近くある。そのために 8.5 ㎡加算しても上
限の住宅扶助を家賃として得ることはできなくなる。宿泊所ビジネスに大きな
影響を与えることになるが、この通知により、支援を提供していれば、上限額
を取れることを認めたものであった。この通知は画期的であり、厚労省が初め
て生活保護の住宅扶助額の決定に、家主や NPO による生活支援の費用を勘案
することを認めたことになる。
NPO などはたえず住宅扶助費を利用した貧困ビジネスであると批判を受け
ていたが、こうした批判を打ち消す根拠を、厚労省は与えたことになる。
ただこの生活支援が何か、ということは各自治体の判断にゆだねられてい
る。さいたま市では、家主があるいは NPO が次のような生活支援を行ってい
る場合に、面積が基準に足らなくても限度額の適用除外を行うとしている。
食事提供、服薬管理、通院移送、見守り、住民登録、年金登録、銀行口座開
設、就労支援、債務整理相談などである。
大阪市では、生活支援の中身を決定しておらず、特に簡易宿所を転換した
アパートでは 4.9 ㎡しかなく、8.5 ㎡の加算をもっても住宅扶助の上限の 15 ㎡
には達しない。特に手厚い生活支援を行っている家主や NPO にとって、家賃
の減額は、アパートビジネスには死活問題となっている。
大阪市では、4.9 ㎡という簡易宿所転換アパートの居住面積を向上させたい
159
という意図も有しており、簡易宿所経営者側は、ビジネス的により広い居住
面積を提供することについて大きな決断を迫られている。こうしたアパート
では狭小スペースではあるが生活支援が、経営者や NPO によって加えられる
ことが多い。いま西成区では居住スペースと生活支援のバランスで、あらた
な居住福祉のミニマムの議論が行われている。全国的にも、何が生活支援で
あるか、という標準マニュアルを提示する必要にも迫られている。生活保護
を活用した居住福祉ビジネスを社会化する試みとして、重要な時期に差し掛
かっている。
160
25
14:20-14:45
矯正施設等出所者に対する居住支援の現状と社会的包摂
に向けた課題
大阪市立大学
掛川 直之
１ 本報告の背景と目的
刑務所に代表される矯正施設を出所した者を、日本では「刑余者」と称する。
「余」ということばは「期限を超えて存在する」という意味を有する。すなわ
ち、「刑期を終えて出所してもなお刑が存在する者」というニュアンスを内包
していることばであるといえる。
洋の東西を問わず罪を犯した者に対するスティグマは少なからず存在し、出
所者が再び社会で生活していくことには困難がともなう。とりわけ日本におい
ては、罪を犯す者は犯罪者であり、犯罪者だから罪を犯すという本質主義的な
考え方があいまって、そのスティグマはより強固なものとなる。罪を犯すと「悪
い」状態になり、刑期を終えただけでは「善い」状態にはならない。罪を犯し
た「悪い」者は、更生すること、悔い改めることを求められる。しかも、その
ことはあたかも義務であるかのように「自己責任」での改善更生を強いられる。
しかし 2002 年以降、犯罪率が低下を続ける日本では、これまであまり焦点
化されてこなかった問題が可視化されつつある。ひとつは高齢・障がい者によ
る犯罪の増加と、もうひとつは 1997 年以降の再犯者率の上昇である。このこ
との背景には、約 3 割の再犯者が約 6 割の犯罪を惹起し、出所後の刑務所再入
者のうち帰住先のなかった者の約 6 割が 1 年未満に再犯におよんでいる、とい
う事実が見え隠れする。
本報告は、出所者が陥るさまざまな困難を出所当事者のライフヒストリー調
査をもとに分析しつつ、とくに深刻な問題をかかえる居住支援に焦点化して、
日本におけるその支援の現状と、社会的包摂にむけての課題について論じるこ
とを目的とする。
161
２ 日本の刑事司法領域がとりくむ居住支援の現状
刑事司法が提供する居住支援の代表格となるのは、更生保護施設だ。明治期
の慈善篤志家に端を発する民間事業で、頼るべき親族等がいない者など、すぐ
に自立更生ができない刑務所出所者等を保護することを目的とした施設であ
る。施設数 103、収容定員 2349 のこの施設が、およそ 10 年前まで日本の刑事
司法における出所者の居住支援のほぼすべてであった。
緊急シェルターから専門的ケアが受けられる中間施設、そして恒久的な住ま
いの確保をゴールと考える「ケアの継続（Continuum of Care）モデル」とい
う伝統的な居住支援の形態に照らしても、更生保護施設が果たす機能はあくま
で二段階目の中間施設までにしかおよばず、恒久的な住まいの確保という意識
は乏しい。したがって、生活に困窮する入所者が更生保護施設を退所したあと
に、野宿生活に陥るケースも少なくない。
高齢・障がい者による犯罪や再犯者率の増加などを受けて、この間に、地域
生活定着支援センター、自立更生促進センター、自立準備ホーム、といった新
たな制度が整備されていったが、居住支援としては、依然として一種の不全感
が拭えない状況にある。
３ 矯正施設等出所者が陥る社会的排除の実相
刑事司法における居住支援の不全感の一端は、本報告に先立っておこなった
5 名に対するライフヒストリー調査からもあきらかになる。調査対象者に共通
することはおおよそ、安定した収入源、住まい、支えてくれる家族等の身近な
者などを、逮捕・勾留から受刑にいたる流れのなかで次第に失っていくことに
ある。生活保護等のサーヴィスにもつながっていない、ということも同様であ
る。そしてそのことが多次元的に重なりあって犯罪という行為に結びついてい
ると考えられる。
とくに住まいの喪失は、家族や地域のコミュニティなど、他者との関係性の
喪失の象徴としてみることができる。矯正施設等への入所前の居住の困窮をは
じめとする社会的排除状態は出所後にもそのまま、ないしはより強化されたか
たちで引き継がれる。矯正施設等への入所経験というのは、犯罪原因としてよ
りも、犯罪の結果としての社会的排除により結びつきやすい。
ここであらためて社会的排除という概念は、貧困に影響をおよぼすメインス
トリームの社会的制度やシステムからの排除を指す「関係性の貧困」と、その
結果貧困に結びついていく「プロセスとしての貧困」とにわけられる。犯罪と
の関連で考えると、個人や集団・地域の人間関係だけではなく、諸制度への参
162
加の欠如をその発生要因とみなす必要が生じる。個人の犯罪性向の習得過程な
ど、犯罪発生に対して、多角的・総合的に接近しなければならない。このよう
に考えていくと、貧困を契機とした社会的排除状態による生活の困窮は、犯罪
の原因のみならず、結果にもなりうるという実態が浮かびあがってくる。
４ 矯正施設等出所者の社会的包摂にむけての課題
現在の出所者への社会復帰支援を居住福祉の視点から考えた場合、新たに多
額の予算を投じて更生保護施設等を増設していくのではなく、自立準備ホーム
を有効に運用していくことに一定の希望と展望とをみいだすことができる 。
この制度はあらかじめ保護観察所に登録しておくことで、用途におうじて柔軟
な対応が可能となる。
地域での「ふつうの住まい・ふつうの暮らし」は、やはり人間の尊厳という
観点からも重要である。出所者の居住支援に必要なこともまた、特別な処遇施
設ではなく地域社会での生活にこそある。
現在の支援の方向は、刑務所等から中間施設に移行させることが目的化して
いるようにさえみうけられるが、あくまで目指すべきは地域生活への移行にあ
る。更生保護施設をはじめとする中間施設を出所したあとの「居場所」を含め
た総合的な支援の実現が、今後の大きな課題として設定されうるだろう。
以上
163
25
14:45-15:10
高齢化コミュニティにおける地域活性化と再生の動き－
都会東京と農村新潟を事例に
Revitalization for aging community – the case of urban
Tokyo and rural Niigata
東京大学大学院工学系研究科都市工学専攻博士後期課程
HONG-WEI HSIAO
要旨
少子高齢化は東アジア諸国において深刻な問題にありつつある昨今では、
都会、農村問わず少子高齢化減少に伴う過疎化、コミュニティ崩壊等課題に悩
まされ、数ある地域においてそれに向けた対策や取り組みは乗り出している。
本文では、まず典型的な都会地域である東京の文京区菊坂コミュニティを
対象とし、一方、日本の代表的な農村である米所として知られる新潟県津南町
三箇コミュニティを対象に、その高齢者に対する生活支援をはじめ、弱者に対
する居住支援及び他地域との交流事業などを含めた地域づくり、地域再生の取
り組みについて紹介、比較する。本文は最後に、都市と農村の高齢化コミュニ
ティそれぞれの地域づくりの今後のあり方について提言を試みる。
1. 東京都文京区菊坂コミュニティの取り組み
文京区という地域は、上(1977)によれば都心に近く、卸売業の集中地域で
あり、その中心となるのは東京大学を背景に成立した医療機械器具業、この問
屋集団は同地域の商業の繁盛に大きく寄与していたが、小売業は都電の廃止、
地下鉄の敷設を機に消費の都市等への流出を余儀なくされ、現在では都区部の
中でも極めて貧弱なものになっている。地域商店会、町会の役員の担い手不足
や商店を取り巻く経済状況の長引く低迷、資金不足等も懸念される一方で、都
市回帰による新住民の増加、それに伴う商店会に加盟しない新規出店、フラン
チャイズ店の増加が課題にもなっている(NPO 法人街 ing 本郷,2014)。
164
そんな中、文京区、東京大学生活圏の発展を支えてきた菊坂通りを中心と
する菊坂コミュニティでは、NPO 法人街 ing 本郷を中心とする地元住民が、
地域活動の支援、立案を通して、地域住民の生活基盤である商店街の活性化を
支援し、地域の活性化とまちづくりを図ってきている。そんな中で、地域の活
性化と再生に向けた取り組みの中では、特に社会的弱者に着目したのが、買い
物など外出が困難な高齢者向けの宅配サービスや、経済的弱者である大学生向
けの｢ひとつ屋根のした事業｣である。特に後者は、経済的弱者に対する居住支
援と同時に、地域の空き家対策でもあり、それと同時に入居者の若い世代と家
主であるお年寄りとの相互扶助、助け合いを促進し、地域の繋がりづくりにも
寄与している。
2. 新潟県津南町三箇コミュニティの取り組み
新潟県全域では、農山村の過疎化がかねてより課題視され、少子高齢化な
ど全体的人口の減少に伴い、地域の小中学校の廃校処置が多く取られており、
人口の過疎化と共に街並みも寂れていっている。そんな中で、鷲見(2010)の指
摘通り、「越後妻有アートトリエンナーレ大地の芸術祭」（以下、大地の芸術
祭）は、現代アートを媒介として、十日町市と津南町の 760km2 に存在する自
然・歴史・文化・産業などの様々な地域資源を掘り起こすことを通じて地域の
魅力を高め、活性化することを目的とし、2000 年以降 3 年に一度開催されて
きたが 2015 年現在は第 6 回である。大地の芸術祭では、地域に多数点在する
廃校になった後者を活用し展示を行ったり、後者そのものを創作に使ったりし
ていて、地域の課題となってきたものを魅力に変えようとする動きが見てとれ
る。
津南町の三箇コミュニティでは、2000 年代の三箇小学校廃校以来、地域の
子供は学区外の学校に通わざる得なくなり、高齢者は子供に接する機会も少な
くなり地域の活力は失われつつあり。｢三箇地区都会との交流を進める会｣は、
神奈川県との交流の繋がりを活用し、神奈川県内の複数の小学校の農村体験の
受け入れ先として、三箇小学校の校舎を宿泊所として使い、周辺農家は料理、
掃除、稲刈り体験等のサービスを提供することによって、都会からの子供たち
と交流を深めている。都会では体験できない川遊び、農作を始め、新潟のよう
な豪雪地帯ならではの雪下ろし、かまくら等の体験も子供たちには新鮮なもの
であり、一方で地域の高齢者も子供たちにより作業を助けてもらったり、元気
づけてられたりと、様々な地域資源を活用しながらその魅力も知ってもらい、
都会との繋がりづくりもできて地域に新たな活気をもたらした。
3. 結びに
本文では、まず典型的な都会地域である東京の文京区菊坂コミュニティ及
び代表的な農村である新潟県三箇コミュニティにおける地域活性化の取り組
165
みについて紹介したが、両地域の共通点としては高齢少子化の社会情勢の中で
高齢者、子供を主役とした部分が指摘できる。特に高齢者の日常生活、様々な
ニーズ(生きがい、見守り、農作業手伝い)に合わせて若者のニーズ(住居支援、
農村体験)も相互に満足できるように地域団体がその発案者でありマッチング
の役割も担いながら交流の輪を広げ、地域の活性化に向けて努力を重ねてきた
点は評価できる。それぞれの地域の地域資源を活用した形で、かつ地域の沢山
の住民のニーズが満たされるような形で今後の活性化事業が求められる。その
ためには、地域が何らかの形で自給できそうな財源を生み出し経済的、社会的
な面から地域の活性化を支えていくことが望ましい。
上 弘 子 (1977) 商 業 機 能 か ら 見 た 文 京 区 の 地 域 的 性 格 ,
理｣,Vol.18 p.21-22.
｢お茶の水地
鷲見英司(2010) 中山間地域におけるアートイベントとソーシャル・キャピタ
ル形成の要因分析, ｢新潟大学経済論集｣,Vol.89 p.53-82.
166
25
15:30-15:55
日本のホームレス・生活困窮者に対する政策の展開ー生活
保護法、「ホームレス自立支援法」、「生活困窮者自立支
援法」の位置と役割
大阪府立大学
中山徹
日本の社会保障制度は転換期にある。生活保護法の改定とともにホームレ
ス自立支援法における支援策は生活困窮者自立支援法に統合された。本稿は、
その経緯について概括する。
1 日本における公的扶助（生活保護制度）と「ホームレス自立支援法」
日本の公的扶助制度（生活保護法）は 1950 年「一般扶助主義」原則のも
とに成立した。同法は日本国憲法第 25 条の生存権の理念を具現化したもので
あり、「国が生活に困窮するすべての国民に対し、その困窮の程度に応じ、必
要な保護を行い、その最低限度の生活を保障するとともに、その自立を助長す
ることを目的」（第１条）としている。同制度は世帯単位で行われ、世帯員全
員が、その利用し得る資産、能力その他あらゆるものを、その最低限度の生活
の維持のために活用することが前提となっている。扶養義務者による扶養は、
生活保護法による保護に「優先」されるが保護の「要件」となってはいない。
その上で、「世帯収入」と厚生労働大臣の定める「基準」（地域により異なる）
で計算される「最低生活費」を比較し、収入が最低生活費に満たない場合、保
護が適用される。保護の種類は８つ（①生活扶助、②教育扶助、③住宅扶助、
④医療扶助、⑤介護扶助など）である。①の生活扶助はアパート等での「居宅
保護」が原則である。これができない場合、「保護施設」（救護施設、更生施
設等 5 種類）で保護を受ける。生活扶助や住宅扶助等の保護基準は自治体によ
り異なり大都市自治体ほど高い。母子世帯や障がい者に対しては「加算」がな
される。大阪市では単身 50 歳で生活扶助と住宅扶助で約 12 万円である。財源
は全額公費（国 3/4、自治体 1/4）である。
「ホームレス」やネットカフェ等「不安定な場所」で寝泊まりしている人々
等、「住所」（保護の要件ではない）がない場合、「現在地」にある「福祉事
務所」で生活保護の「要件」があれば、受給できる（「現在地保護」）。しか
し、実際には、一部の自治体を除き、多くの自治体で「住所（住まい）がない」、
「ホームレスである」、「働ける年齢である」（～65 歳）といった理由で「保
167
護は受けられない」という「制限的運用」により、「ホームレス」等はこの制
度から排除されてきた。また、「居宅保護」が原則であるのにもかかわらず、
2000 年前半まで大阪市西成区の日雇労働者に対する生活保護は保護施設への
入所に限定する（施設保護）といったことも行われてきた。
生活保護制度は、2002 年の「ホームレス自立支援法」においてホームレス
自立支援センター（就労による自立を図る入所施設）と共に、ホームレス自立
支援施策として位置づけられた（同法第３条）。2003 年には「居住地がない」
ことや「稼働能力がある」ことのみをもって、保護を受けられないということ
ではない、という厚労省「通知」が出された。さらに、2008 年の「リーマン・
ショック」（国際金融危機による経済危機）以降、「ホームレス」や「仕事と
住まいを失った」者に対して、現在地保護の徹底、速やかな決定、居宅の支援
確保」に留意し、効果的で実効ある生活保護制度の運用に努めることを促した
2009 年に出された厚労省「通知」（3 回）や 2008 年以降の社会運動（年越し
派遣村等）により、ホームレスやホームレスに至るおそれのある者に対して生
活保護制度が適正に適用されるようになった。生活保護制度の適正な運用が日
本におけるホームレス数の減少に寄与した。
■「ホームレス」の減少と生活保護受給者の増加
生活保護受給者数は、2000 年全国的に増加傾向にあり、特に、2008 年以降
急増し、
2014 年 12 月現在で約 217 万人、保護率は全国で 17.0‰となっている。
大都市では高い水準にある。大阪市（57‰）、函館市（46‰）、尼崎市（40‰）、
札幌市（37‰）等は極めて高い水準にある。受給者の世帯類型（2015.5）は、
①「高齢者世帯」が 49.1％、②「傷病者・障がい者世帯」27.4％、③「母子世
帯」6.5％、④「その他世帯」が 17.0％である、①「高齢世帯」の増加と④「そ
の他世帯」（①～③以外世帯）が近年多いことが注目された。④の世帯には
2008 年以降の適正な運用により保護の適用となった稼働能力のある世帯が含
まれている。
生活保護に掛かる経費は国・自治体で約 3 兆円、医療扶助が約 50％を占めて
いる。
一方、
「ホームレス」数は 2003 年の 2 万 5000 人から年々減少しており、2012
年には 1 万人を割り、2015 年には 6541 人となっている。そして、「ホームレ
ス」の高齢化、長期化、固定化してきている。「ホームレス自立支援法」に基
づく就労による自立を図る自立支援センター中心の支援策の有効性が問題と
なった。また、可視化されていない「広義のホームレス」やそれと重なった様々
な複合的問題を抱える生活困窮者の存在が社会問題化してきた。
３ 新しい生活困窮者自立支援制度創設とホームレス自立支援施策の統合
168
上述のもとで 2013 年 12 月生活保護法の改定と生活困窮者自立支援法（2015
年４月施行、以下、新法）が成立した。両制度は一体的に運用される。生活保
護法の改正は、受給者の就労・自立促進や医療扶助の適正化等を内容としてい
る。そして生活扶助や住宅扶助の切り下げ等が実施されている。
日本の社会保障は、第１のネットー社会保険（労働保険含む）、第２のティ
ネットー「生活困窮者自立支援法」、「求職者支援制度」（2011）、第３のネ
ットー「生活保護」の３層のセーフティネットに再構成された。新法の目的は、
生活保護に至る前の段階の自立支援策により生活困窮者の自立を図ることで
ある。対象は「「現に経済的に困窮し、最低限度の生活を維持することができ
なくなるおそれのある者」である。事業はすべての福祉事務所設置の自治体
901 の「必須事業」（自立相談支援、居宅確保給付金―国 3/4）と 4 つ「任意
事業」（就労準備・訓練、一時生活支援、家計相談支援、学習支援）から成る。
同法の特徴は、経済的給付がない、短期間の支援、就労に焦点化されている等
である、この結果、ホームレス自立支援法は、法としては残るが同法によるシ
ェルター事業、自立支援センターは一時生活支援（一定期間宿泊場所や衣食の
提供）、アウトリーチは新法の自立相談支援に組み込まれた。この一時生活支
援事業は 901 自治体のうち 172 である。この一時生活支援の国の負担率は、ホ
ームレス支援法の 10/10 から 2/3 に大きく低下している。
以上のような自立支援政策の再編は、ホームレスやホームレスに至るおそれ
のある者に対し、大都市自治体や広域的に一時生活支援事業を実施している自
治体では一定の役割を果たす可能性があるが、どのように推移していくのか、
注視していく必要がある。
169
25
15:55-16:20
香港路上生活者支援の挑戦と対策
香港社区組織協会
コミュニティオーガナイザー
薛錦屏
香港は物価が高く、衣食住や交通費など基本的な支出は社会的弱者の生活
にとって重い負担である。路上生活者の多くは、居住、就業、そして社会的排
除などの問題に直面している。しかし特別行政府政府は路上生活者への全面的
支援政策を行っていない。当局は適切な支援を行い、路上生活者が様々な生活
上の問題を解決できるよう援助する必要がある。
１．香港路上生活者人口の状況と最近の傾向
香港社会福利署の路上生活者登録名簿のデータによれば、香港の路上生活者
人口は増え続けており、最新のデータでは 8 年前の 2.5 倍に増えている。
時期（月、年）
香港全体のホームレス登録者
数
3/2007
10/2013
6/2014
1/2015
5/2015
342
690
750
806
876
しかし、政府の登録方法には不備がある。7 日日間連続で野宿しなければ
路上生活者とみなされず、
また本人が個人情報を提供することに同意しなければ登録されない。その
ため実際の路上生活者人口より少ない数となってしまう。民間団体と大学は全
面的に調査を実施した。香港市立大学のホームレス人口統計研究の推計によれ
ば55、香港のホームレス56は実際には 1400 人に上っている。また聞き取りを受
けた路上生活者は主に男性で（93.2％）、すでに中年であり（平均 54.9 歳）、
路上生活期間の平均は 3.9 年におよぶ。聞き取りを受けた人のうち 35.8％は 2
回以上の野宿経験がある（平均野宿回数 2.8 回）。近年、香港の路上生活者に
は変化が見られ、「若年化」「深夜化」「短期化」などの新しい傾向が現れて
いる。24 時間営業のファストフード店や、ネットカフェが普及し、一部の路
上生活者は客が少なくなる深夜の時間帯を狙ってこれらの場所で夜を過ごし
55
香港市立大学、香港社区組織協会（SoCO）
、救世軍、St.James’ Settlement (2014 年 3 月)『全
香港ホームレス人口統計行動調査報告』
56
ホームレスには、路上生活者、24 時間営業レストラン、臨時収容センター、単身者ホステ
ルでの一時的宿泊者を含む。
170
ている。彼らの流動性は相対的に高く、「寝床がさだまらず」、長い間同じ場
所で野宿することは少ない。
２．総合的な路上生活者政策の欠如と支援の不足
居住と就業困難は路上生活者が直面する、おもな問題である。ある調査に
よれば、路上生活に至った原因はさまざまであり、環境要因と個人的要因の両
方が含まれている。たとえば家賃が高すぎて払えない（25.0％）、失業のため
家賃の支払い能力がない（20.4％）などである。また、聞き取り対象者の約３
割がアディクションの問題を抱えている。賭博（32.3％）、アルコール（30.1％）、
薬物濫用（27.1％）などである。また、17.7％は精神疾患の履歴がある57。路上
生活者の多くは中年の単身者である。しかし、香港では総合的な路上生活者支
援政策はなく、住宅政策もまた彼らの居住困難については焦点をあてていない。
公共住宅の供給が需要においつかないなかで、単身者の待機期間は、場合によ
っては十数年におよぶこともある。このほか、賃貸住宅市場は家賃に対する規
制がなく、福祉制度にもとづく家賃補助額は市場の家賃水準よりはるかに低い。
政府が 2005 年に低額単身者ホステル（家賃 HK$430/月）の運営を停止して
からは、低収入の単身者は高い家賃のプレッシャーを受け、路上生活に追い込
まれがちとなっている。
現在の政府は臨時収容センターと単身者ホステルと合わせて 550 床を提
供している。しかし、現在の 800～1000 人の路上生活者の居住のニーズに対し
ては不足である。また、ホステルでは一般に、精神病患者やアディクション、
動きが不便な障がい者の入所を受け付けないなど様々な条件が設けられてい
る。また、ソーシャルワーカーが居ない施設さえあり、入所期間も非常に短く、
継続的で適切な支援の無いなか、多くのケースは施設を離れると再び路上生活
に戻ってしまう。また、福祉サービスも路上生活者に対して適切かつ立ち入っ
た支援を行っていない。現在、香港には路上生活者総合支援チームが３つしか
ない58。その支援対象地域は香港全土に及んでいない、また支援内容にも限界
があり、路上生活者の抱える複雑な問題に有効に対処できていない。また、路
上生活者が主流の福祉サービスに紹介された後にも、主流のサービス機関は路
上生活者に対する支援経験がなくケースに対応できる専門家がいないために、
ひどい時にはホームレス支援機関に「再紹介」される場合もある。
また一方、当局は社会的弱者に対する居住政策を実施せず、例えば中間施
57
注１に同じ
３つの路上生活者総合支援チームは、(1)St.James’ Settlement （香港島および離島担当） (2)
救世軍（油尖旺区担当） （3）キリスト教ホームレス支援協会（油尖旺区を除く九龍とニュ
ーテリトリー）
171
58
設のような他への紹介やアフターケアを行う施設もない。多くの路上生活者は
身寄りの無い刑余者であったり、精神病から回復した人であったり、病気をか
かえていたりする。刑務所から出所したのち、或いはアディクション対策施設
や病院を出てから行く場所がなく路上に至っている。調査では、ある人は自分
には「前科」
（犯罪歴）があるために仕事を見つけるのが難しいと話していた。
仕事による十分な収入がなく、個人的心理的なプレッシャーが加わり、また野
宿の環境も複雑で、そのためにドラッグや犯罪者と接触しやすく、路上生活者
は容易に再犯や病気の再発に至ってしまう。そしてまた刑務所や病院にもどる
こととなり、悪循環に陥ってしまう。
３．政府、メディアそして人々の路上生活者問題に対するイメージと不寛容
支援の不完全さから、多くの路上生活者が集まる地域、たとえば油尖旺区お
よび深水埗区では、区の公務員および区議会議員は路上生活者の集中に対して、
拒否感や険悪な態度を示している。異なった政府部門（警務署、民生署、地政
署、食物環境衛生署など）が不定期に路上生活者にたいして邪魔をしたり、追
い出したり、またその場所の清掃を行って個人の所有物を捨てたりする。この
ほかにメディアの路上生活者に対する報道姿勢も友好的ではなく、行間にマイ
ナスのレッテルが滲んでいる。路上生活者と悪事を結びつけ、「ゾンビ」「道
友」といった別名を用いる。橋の上に暮らす路上生活者を「橋のボス」と呼び、
橋が「ごみ橋」になってしまったといい、ひどい場合には「罪悪の橋」などと
呼び、路上生活者のイメージを悪くしている。このような例はたくさんあり、
そのために社会はなおさら社会的弱者を許容しない。地域内に中間施設あるい
は弱者のためのサービスセンターをつくろうとすれば、近隣住民の反対と妨害
をうける。彼らは生活への影響と、住宅価値が下がることを心配している。路
上生活者が集まる場所の近くにすむ住民は、たびたび路上生活者が地域の治安
と環境衛生に悪影響をあたえるとして、区議会に彼らを「安置」するように求
める。
４．路上生活者支援の新しい挑戦
各種の不利な要因によって、路上生活者支援のためのアドボカシー活動はよ
り大きな困難に直面している。まず、政策獲得面では困難さが増している。過
去 10 年間政府は一貫して「大きい市場、小さい政府」という経済原則を頑な
に守ってきた。公共支出を GDP の 20％におさめるという「財政の金剛の輪」
（訳注：孫悟空の頭の輪の比喩）を守り、社会資源の分配はひどくバランスを
失っている。施政が公正さを欠き、資源が不足するなかで、路上生活者の生活
を改善するための多くの提案（例：低価格の単身者ホステルの増設、家賃規制
の復活）は、長年にわたって政府から無視され続けている。
172
アウトリーチについては、政府が路上生活者に対して追い出すという手段を
とっているために、彼らは分散し、より見えにくい場所に追いやられており、
ソーシャルワーカーにとっては彼らとの接触がますます難しくなっている。ま
た、路上生活者に対して物資を配る団体が増えているが、民間団体のあいだで
適切な協調がなされず、物資を浪費することになり、またもらって溜め込んだ
物資が却って環境衛生を悪くすることになっている。多くの団体は物質的な支
援をするだけであり、また一時的短期的な支援にとどまり、路上生活者の長期
的個人的な問題を解決する助けにはなっていない（例えば、居住、就業、家庭
関係、好ましくない嗜好、生活態度や人間関係など）。
最も問題なのは、物質的な支援を受けることによって路上生活者が他人との
関係を物質に基づいて作るようになってしまい、もらうことに慣れたり、支援
物品を待つようになることで、だんだんと自分の力で生活を改善しようとする
モチベーションを失ってしまうことだ。もし、社会福祉組織が路上生活者を組
織するときにモノに偏ってしまうと、社会的弱者を組織して声を上げ、エンパ
ワーメントするという本来の意義を失ってしまう恐れがある。
5. SoCO による全方位の路上生活者支援
SoCO は香港の底辺の人々、社会的弱者の人々に根を下ろして 40 年、人は
みな平等に生まれ、基本的な権利と平等なチャンスを与えられるべきだと考え
る。そして不合理な政策と社会制度の改革と、公民としての権利の保障のため
にアドボカシーを行い、そのことを通じて愛のある平等で公正な社会の実現を
目指している。路上生活者支援においては、SoCO は長年、彼らを組織するこ
とによってエンパワーメントし、一緒に合理的な政策を求めてきた。政府が不
当に路上生活者を追い出したときには、SoCO は影響をうけた路上生活者たち
を組織し政府に対して賠償を求め、彼らの権利と尊厳を守った。
組織化とエンパワーメントのほかに、SoCO は「夜明け運動－社会的弱者支
援計画」や「見守り計画－路上生活者支援の強化」を通して路上生活者に対し
てアウとリーチ、就業支援、緊急支援、住居紹介などの支援を行ってきた。SoCO
はグループ活動に積極的な路上生活者に対して、部屋を借りるための家賃と生
活費の負担を軽くするために、生活補助を支給している。路上生活者の個人的
な問題については、SoCO はさまざまな形の宗教的なグループ活動と、福音に
もとづくカウンセリングを行い、個人の深い心理的な問題に立ち入り、路上生
活者ひとりひとりが人生の苦しみに向き合えるよう支援している。他にも、
2005 年から今年まで、毎年ホームレスサッカーチームを結成し、路上生活者
がサッカーの練習に参加するよう呼びかけ、香港の代表として海外での「ホー
ムレスワールドカップ」に参加することを勝ち取った。この 10 年で 300 人近
173
くがサッカーチームのメンバーとなり、参加者の 6 割が個人的な問題を解決し、
チームワークを身につけた。彼らは、自信と生活へのモチベーションを取り戻
し、人生をやりなおすことができた。
174
25
16:20-16:45
ホームレスとしての権利と居住権：「住宅至上」は香港に
おけるホームレス問題解決の答えなのか？
Right to be homeless or right to housing: Is "Housing
First" the answer to ending homelessness in Hong Kong?
マレーシア工科大学
博士後期課程 Constance Ching
Universiti Sains Malaysia Constance Ching
Over the past two decades, homelessness has become a serious social
problem in Hong Kong. Criminalization and other containment strategies are
becoming more aggressive, bordering on the invasion of human rights. In
recent years, harassment by the police is prevalent and various government
departments have used different tactics to “evict” and persecute the homeless
from their place of congregation. Other tactics include confiscating personal
belongings of the homeless and throwing into the garbage truck, paving
uneven rocks underneath the flyover areas to remove the homeless, installing
immovable handgrips on park benches, locking the gates of outdoor sports
stadiums, and using corrosive substance to ‘clean’ the streets on where the
homeless sleep59. To date, there is no policy to address homelessness, and no
law to protect the rights of the homeless. Homeless people in Hong Kong
have been fighting the long battle on the right to be homeless, one of the
examples is a lawsuit in 2013, when a group homeless people demanded
justice in court for their personal belongings being thrown away without
warning by the Food and Environmental Hygiene Department.
Thanks to the tireless advocacy effort spearheaded by community-based
organizations and the homeless people themselves, there has been increased
public awareness on the issue and more attention from the media in recent
years. While the homeless and their advocates alike continue to fight for
their right to be homeless – increased awareness on the issue has shifted the
focus to also examine the rights of the homeless. Based on the human rights
59
Society for Community Organization, 2014
175
perspective 60 , some advocates have introduced the concept of ‘right to
housing’ into the policy discourse on homelessness, and the media also
started framing homelessness from such perspective. This reflects a shift of
public attitude or awareness, from perceiving the causes of homelessness as
predominantly attributed to personal/individual factors (including personal
inadequacies such as mental illness that can be “treated”, and deviant
behaviors such as drug addiction or laziness for which the homeless
individuals are solely responsible) – to structural causes such as lack of
affordable housing.
Kwok and Chan61 (1998) recommended that housing should be the key
issue to address in policy on homelessness, and suggested to give higher
priority to the homeless in the public housing supply, while expressing
pessimism in the feasibility of the government intervening in private market.
16 years later, in the 2013 Homeless Outreach Population Estimation (HOPE)
Hong Kong 62 report, apart from improving supportive services such as
mental health outreach and availability of night heat/cold shelters recommendations were again focused on using housing as solutions to
address homelessness, and to look beyond temporary solutions like shelters
and singleton hostels. Apart from reinforcing the need to prioritize homeless
people in public housing, the report further emphasized such immediate
needs especially for those in frail health or those who have chronic or serious
disease or disability. Programmatic models referenced after New York City’s
Housing First Policy were proposed in the report: the continuum of care
model, the rapid re-housing model, and intervention in housing market using
rent subsidies and incentives to building owners63. These models can be used
to address the ‘gap’ in the current ‘street-shelter-hostel-street’ cycle that partly
contributes to the recurring homelessness situation (over 1/3 of respondents
(35.81%) reported having been homeless for more than once, averaging close
to 3 times64).
The dawn of the Housing First model 65 evolved from the earlier
‘continuum of care’ supportive housing model. It can be traced back to the
60
See: United Nations (1998). Principles and Recommendations for Population and Housing Consensuses.
Kwok, J., & Chan, R. (1998). Street sleeping in Hong Kong. International Social Work, 41(4), 471-483.
62
Au, L. S. C. E., & Ching, C. (2014). Homeless Outreach Population Estimation (H.O.P.E.) Hong Kong 2013 Survey Report.
City-Youth Empowerment Project, City University of Hong Kong.
63
See: Au, L. S. C. E., & Ching, C. (2014). Homeless Outreach Population Estimation (H.O.P.E.) Hong Kong 2013 Survey
Report. City-Youth Empowerment Project, City University of Hong Kong.
64
Au, L. S. C. E., & Ching, C. (2014). Homeless Outreach Population Estimation (H.O.P.E.) Hong Kong 2013 Survey Report.
City-Youth Empowerment Project, City University of Hong Kong.
65
United States Interagency on Homelessness: http://usich.gov/usich_resources/solutions/explore/housing_first/
61
176
first New York/New York (NY/NY) Agreement in 1990. The model provides
structured stabilization prior to entering permanent housing. Initially, the
model was used to address the needs of homeless people living with mental
illness. Its effectiveness in service outcomes, especially with people who have
special needs, made the model gained traction in government funding
initiatives, and community and professional support. The NY/NY housing
model was later expanded to include homeless people with various types of
special needs, including adults with HIV/AIDS.
Seeing the results of a housing-focused solution, and believing that
direct access to housing may even be a more effective and cost-effective
alternative to the continuum of care model, the Housing First concept was
introduced. Its fundamental tenet is - all homeless people, regardless of
service needs, should have direct access to affordable and permanent housing.
The rapidity in accessing housing will stabilize the homeless person or family,
reduce the harm of risky behaviors, and improve effectiveness in
interventions – thus can prevent recurring episodes66. Supportive service is a
part of many Housing First programs, but it should not be a criterion to
accessing housing. The Housing First concept also coincided with the city’s
‘Uniting for Solutions Beyond Shelter’ policy priority, when the shelter
system was overburdened and number of homeless people spiked. The
significant paradigm shift shaped the 10-year action plan in 2003, when the
city realized homelessness could no longer be ‘managed’ using shelters as the
first line of response to every type of housing instability, especially with its
huge and very diverse homeless population consisting of people with
disability, working people, and an increasing number of families 67 .
Shelter-based solutions diverted attention and drained resources away from
more sustainable solutions such as prevention and supportive housing. The
scope of the Housing First model included 17,000 units of supportive housing
under the NY/NY agreement, and 200,000 affordable housing units were
planned in 2014.
Even though the Housing First model was seen as a result of housing
rights advocacy, it can find its roots back in the ‘right to shelter’ advocacy, a
lawsuit against New York City and State that was filed by a group of
homeless men – ‘Callahan vs. Carey’, on the legal right to shelter. The
66
Metraux, S., Marcus, S. C., & Culhane, D. P. (2003). Assessing the Impact of the New York/New York Supported Housing
Initiative for Homeless Persons with Severe Mental Illness on Public Shelter Use in New York City. Psychiatric Services.
67
416,720 individuals, including families, and 163,438 children received shelter services during 1993 – 2003.
177
victory on this advocacy effort led to subsequent legal advocacy to ensure all
homeless people in New York City the legal right to shelter. Thus it is a
combination of rights-based advocacy and policy/programmatic ‘evolution’.
The effectiveness of the housing first model has generated polarized
debates, as the number of homeless people in NYC continues to rise to
unprecedented levels, reaching 57,000 in 2014 (www.nyc.gov/dhs), with the
increase of number of housing units. Recidivism has become more prevalent number of homeless families has risen by 73% since 2002, recidivism rate of
homeless families was 53%68. Some argue it is ineffective when applied across
the board to all homeless people who have very diverse needs. Whether or
not the housing first model as a solution can effectively address homelessness
is complex, and for now remains as a question.
However, when thinking in terms of the Hong Kong context, the
following implications of Housing First concept being applied to the homeless
in Hong Kong need to be considered:
A. The absence of a definition of homelessness means that providing
immediate housing access to street sleepers may lead to the focus being
shifted to include the 100,000 people currently living in substandard
housing (e.g. cage homes and subdivided flats). Even though housing
rights advocates (including this researcher) believe all who are
inadequately housed are entitled to safe and affordable housing – the
question that remains is, what is the impact of the lack of definition in
regards to housing access on ‘street-sleepers’?
B. Advocates need to determine whether or when it is the right time to
shift the focus from ‘right to be homeless’ to ‘right to housing’ in order
to cultivate political will
C. Homelessness research in Hong Kong remains descriptive and
empirical. To determine whether housing first model can be effective
and structural causes can adequately explain homelessness in Hong
Kong, in depth examination of causal explanations is needed. The lack
of theoretical orientation and explanatory depth means that existing
studies consistently run the risk of turning demographic characteristics
into causes of homelessness, and solutions remain superficial
68
Institute for Children, Poverty & Homelessness: www.icphusa.org
178
Attendants List of 5th ICN in Taipei
Affiliation
Osaka City University, Urban
Research Plaza
Position
Name
Director
Abe, Masaki
Professor
Toshio MIZUUCHI
Professor
JEON Hong-Gyu
Research Coordinator
Geerhardt
Kornatowski
Research Fellow(PD)
Shiga Nobuo
Research Fellow(DC)
Naoyuki
KAKEGAWA
Postdoctoral research
fellow Ph.D
Lim Deok Young
Tokyo University
PhD Candidate
Hong-Wei Hsiao
NPO smile-center
Representative Director
Nishigami Yoshio
Professor
Toru Nakayama
Graduate Student
Rieko YAMADA
Research Fellow
Eunyoung Choi
Researcher
So Hyun Mun
Korean Institute for Gender
Equality Promotion and
Education
Researcher
Mi-rok Baek
Korean Women link Group of
Housing Rights
Member
Kyung Rok Jang
Korean People's Solidarity
against Poverty
Activist
Sung Cheol Jung
The Homeless Action (homeless
social movement organization
Activist
Sung Cheol Hwang
Osaka Prefecture University
Korea Center for City and
Environment Research
179
Shilchun-dan(A group of people
that support the homeless
Activist
Sung Rae CHO
ZEITGEIST
Curator
Dae Yup Choo
Korea Research Institute of
Housing Management
Principal Researcher
Minsnail Union
Office Manager
Namjin Jung
Senior Manager
Wendy WONG
St. James' Settlement Integrated
Team Leader
Janet JAN
Service for Street Sleeplers
Social Worker
Michael FUNG
Social Worker
Jacky CHU
University Sains Malaysia
Graduate Student
Constance Ching
Society for Community
Organization
Community Organizer
Sit Anne Kim Ping
Department of Geography, Hong
Kong Baptist University
Undergraduate Student
Maurice Kwan-Chung
Yip
Chairman
Peng Yang-Kae
Office Manager
Lin Yu-Ju
Researcher
Hsu Chih-Wei
Department of Social Welfare,
Taipei City Government
Commissioner
Hsu Li-Min
The Legislative Yuan of Republic
of China
Legislator
Chen Chiech-Ju
Social Housing Advocacy
Consortium
The Organization of Urban Re-s
Homeless Taiwan
Executive Secretary
Hyung-Chul
Chung
Chan Chun-Chieh
Lin Yu-Tin
General Secretary
Lee Yin-Tze
Project Executive
Hsu Che-Wei
Consultant
Chang Hsin-Chung
180
Associate Professor
Huang Li-Ling
Associate Professor
Kang Min-Jay
PhD Student
Liu Hong-Nung
PhD Student
Yu Enyoung
Eden Social Welfare Foundation
Division Chief, Tainan
Division
Chang Meng-Yi
Long-Yan-Lin Welfare
Association
Chief
Hsu, Wen-Chang
Taiwan Community Living
Consortium
Specialist
Lin, Tze-Jin
Graduate Institute of Building
and Planning, National Taiwan
University
Lee Tai Shing
CSSA Alliance
Member
Yu Cheuk Lam
Wu Kwun Wing
Lee Kwok Kuen
Justice and Peace Commission of
the Hong Kong Diocese
Project Officer
Yip Po Lam
Lai Kin Kei
Concerning Grassroots Housing
Alliance
Community Organizer
Land Justice League
Project Officer
Yeung Wing Chi
Hong Kong Council of Social
Service
Policy Advocacy and
Research Officer
Wong Wo Ping
181
Ho Chi Chung
제 5 차 동아시아 포용도시네트워크
워크숍
「포용도시의 실천과 미래」
일시：
2015 년 9 월 23 일~25 일
주관：
중화민국 전문가도시개혁조직
사회주택 추진연맹, 사단법인 대만망초심자선협회
협조：
오사카시립대학교 도시연구프라자, 국립대만대학교 건축성향연구소
찬조：
타이베이 시정부, 중화민국 외교부, 도시인계획설계유한회사
장소：
보피랴오 예술촌(台北市萬華區康定路 175 號)
회의 개요：
타이베이에서 개최되는 이번 제 5 차 동아시아 포용도시 네트워크(East Asia
Inclusive City Network)는 동아시아 각 도시 내의 거주환경이 열악한 마을과
빈곤 거주민의 생활 및 취업문제 등을 더욱 심층있게 토론할 예정입니다. 또한
각 도시의 거주정책과 학술연구 등 다양한 실천방안 중 각기 다른 가능성을
발견하여 동아시아 도시의 거주빈곤 문제에 대해 함께 논의하는 민간네트워크를
연결시키고자 합니다.
본 워크숍 주제는 「포용도시의 실천과 미래」이며 일정은 아래와 같습니다.
09 월 23 일 타이베이시 도시재개발 및 거주복지 지원기관 방문
09 월 24 일 워크숍 I 거주빈곤의 현황과제 및 경험
워크숍
II 도시재개발 중 거주빈곤 문제
09 월 25 일 워크숍 III 거주지원서비스와 새로운 방안
워크숍 IV 임대시장과 거주지원
연락처：
이름
소속
이메일
전화
첨준걸
詹竣傑
중화민국
전문가도시개혁조직
집행비서
schumi20001234@g
mail.com
+886-912-488503
182
09 월 24 일 워크숍 I 거주빈곤의 현황과제 및 경험
워크숍 II 도시재개발 중 거주빈곤 문제
시간
09:30-09:45
09:45-10:10
10:10-10:35
10:35-11:00
토론 일정
귀빈인사
타이베이시정부 사회국국장 쉬리민/국회의원
첸제루/오사카 시립대학도시연구프라자, Director,
Abe Masaki
무주택자서비스의 사회실천과 제안
사단법인 대만망초심자선협회 비서장 리잉즈
대만 사회주택 정책의 실천과제 및 제안
사회주택연맹 정책조 쉬즈웨이
망초심관점：타이베이시 장단기 무주택자 거주현황
사단법인 대만망초심자 선협회
11:00-11:25
11:25-11:45
11:45-12:10
12:10-12:35
12:35-13:00
13:00-14:00
14:00-14:25
14:25-14:50
14:50-15:15
대만의 홈리스 및 전 홈리스의 생활사와 그 특징
오사카부립대학 인간사회연구과 사회복지학전공
박사전기과정 야마다 리에코
휴식
사회적 안전망에서 배제된 빈곤 : 시흥시
주거실태조사에 기반해서
한국도시연구소 최은영
주거 불안을 통해 본 2,30 대 비혼 여성의 주체성:
서울 M 구 사례를 중심으로
한국양성평등교육진흥원 백미록
공공임대정책이 사회취약계층의 사회적 배제를
완화하는가?
한국주택관리연구원 하성규,정형철
점심식사
지방정부에서의 포괄적지역만들기의새로운시도에 관한
이론적분석
―미야자키현북부지역에서의
마을만들기단체<매듭>의 대처를 예로
오사카 시립대학도시연구프라자 박사연구원 시가
노부오
『센보쿠그냥둘수없는 네트워크』～지역의 빈곳을
공유해 커뮤니티서비스를 전개하다～
ＮＰＯ법인스마일센터 대표이사 니시가미 요시오
고밀도 샴슈이포(深水埗)지구 지역 주민들의 일상
생활과
아직 도전을 하지 않고 있는 토지 개발 체제
홍콩침례대학 지리학 TANG Wing-Shing,YIP
Kwan-Chung Maurice
183
사회
사회주
택
연맹
소집인
펑양카
이
국립대만
대학교
건축성향
연구소
부교수
황리링
15:15-15:30
15:30-15:55
15:55-16:20
16:20-16:45
16:45-17:10
17:10-19:00
휴식
도시갱신중의 약세거주문제 및 정책─타이베이시
난지창 사례
국립대만대학교 건축성향연구소 박사생 류홍농
임대시장， 거주빈곤을 어떻게 지원할 것인가?
최마마기금회 사회사업처장 장아이링
홍콩의 주택 문제: 부족인가 아니면 분배의
불균등인가?
CSSA 연맹, Member, Tai-Shing Lee, Wu Kwun
Wing;Concerning Grassroots Housing 연맹,
Community Organizer. Lai Kin Kei;Land Justice
League, Project Officer, Yeung Wing Chi
정부 요양원서비스 검토, 노년 노숙자의 다양한 선택을
위하여
홍콩 St. James' Settlement 노숙자종합서비스
복지사
노숙인과 함께하는 거리 여행(자비)
09 월 25 일 워크숍 III 거주지원서비스와 새로운 방안
워크숍 IV 임대시장과 거주지원
시간
09:30-09:55
09:55-10:20
10:20-10:45
10:45-10:55
10:55-11:20
11:20-11:45
11:45-12:10
12:10-13:30
토론 일정
달팽이주택：청년사회주택의 신 도전
민달팽이연맹 연구원 정남진
젠트리피케이션 영향 하의 저렴여관 재개발 추세
및 대안
노숙자행동연맹 활동가 황청저
한국도
시
연구소
안거, 부자만의 권리가 아니다. –에덴기금회 타이난
대림쌍복단지 사례
최은영
에덴기금회 타이난구장 장멍이
휴식
Station 1 –홈리스 훈련의 새로운 시험
용안림기금회 주임 쉬원첸
도시재개발조성에서의 거주문제─찬추산 부락
국립대만대학교 건축성향연구소 부교수
강민제
마을 생활을 위한 장애자 지원─대만
마을거주방안의 발전과 도전
대만 마을거주 및 생활연맹 전문위원 린즈칭
점심식사
184
사회
13:30-13:55
13:55-14:20
14:20-14:45
14:45-15:10
15:10-15:30
15:30-15:55
15:55-16:20
16:20-16:45
16:45-18:00
18:00-20:00
싱가폴의 노숙자 거주지원：국가 주도 주택체제
하의 법률문제 및 신 파트너쉽 관계
오사카시립대학교도시연구프라자조교수 Geer
hardt Kornatowski
일본의 생활 보호 제도의 개정이 미치는 협소 주택
시장에서의 거주 복지 사업에 대한 영향
오사카시립대학 도시연구 프라자미즈우치
토시오, Kornatowski Kiener
교정시설등출소자에 대한
거주지원현황과사회적포섭을 둘러싼 과제
오사카시립대학 카케가와 나오유키
고령화 커뮤니티의 지역 활성화와 재생의
움직임-도시 도쿄와 농촌 니가타를 사례로
동경대학대학원 공학계연구과 도시공학전공
박사후기과정 HONG-WEI HSIAO
휴식
일본의 홈리스, 생활 곤궁자에 대한 정책전개-생활
보호법, 홈리스 자립 지원법,생활 곤궁자 자립
지원법의 위치와 역할
보고자 오사카부립대학 나카야마 토오루
홍콩 노숙자의 도전 협조 및 정책
홍콩마을조직협회 마을조직 간사 쉐진핑
오사카
시립대
학
교수
전홍규
홈리스의 권리 또는 주거의 권리:'주택우선'이라는
답이 홍콩의 홈리스를 구제할 것인가?
말레이시아기술 대학교 박사생 Constance
Ching
종합토론과 전망 6th ICN @Seoul
저녁만찬 (萬綠椰園宴會館：台北市萬華區西園路一段 312 號)
185
24
09:45-10:10
무주택자서비스의 사회실천과 제안
사단법인 대만 망초심자선협회 비서장 리잉즈
대중매체, 의원, 일반 시민은 소수의 부정적인 사회인식에 대한 사건에만
국한하여 관심을 가진다.
대만 망초심자선협회는 설립 이래 아시아의 각 무주택자를 위한
서비스단체와 교류해오고 있으며, 그들의 경험을 일삼아 새로운 창의적인
서비스 방식을 모색하고 있다. 한국과 일본의 진보적인 무주택자서비스를
대만의 낙후된 서비스 상황과 비교해 볼 때 어떤 문제가 있었는가? 본
협회의 토론 결과 대만의 무주택자서비스 자원의 안배와 생활공간의
협소함 외에도 중요한 원인은 사회적인 인식의 오명(社會污名)이 문제라는
의견이다.
2011 년 타이베이 시의원 회의 질의 당시 타이베이시 공원 등
관리처에서 무주택자들이 모여 멍자공원(艋舺公園)의 식수대의 추가
배치를 요구한 적이 있었는데, ‘식수대’ 방식으로 무주택자를 몰아낸
하나의 사건이 되었다. 이 사건에서 야기된 문제는 단지 식수대 요구만이
아닌 무주택자를 만화지역의 치안문제의 유발과 그들의 인권문제와
부동산가격의 부정적인 영향 요인 등이 문제라고 보는 시각이 있었다.
심지어 어떤 의원은 무주택자들은 양명산으로 보내버리거나 강한 빛에
노출시키자는 정책제의를 하기도 했으며, 그런 발언의 근거는 무주택자를
전과있는 위험한 사람들이기 때문에 치안와 사회에 악영향을 미칠 수
있다는 것이었다. 이 사건 중의 무주택자에 대한 대중의 인식은 매우
부정적이었으며, 본 협회의 경험으로 볼 때 일반인의 무주택자에 대한
인식은 대부분 대중매체가 장기간 보도해왔던 부정적인 인식으로 만들어진
일종의 사회적인 오명이 원인이라고 사료된다.
본 협회의 무주택자서비스 과정 중 관찰된 몇 가지 현상을 다음과
같다. 첫째, 대중의 무주택자에 대한 인상은 그들의 생활공간에 각인되었다.
둘째 무주택자 서비스기관의 자원조달이 어렵다. 셋째 소수의 무주택자는
스스로 길을 찾아 어떤 제안을 한다는 것이다. 본 협회는 이에 대한
해결방안을 찾아 무주택자들에게 더욱 나은 생활공간과 서비스를
제공하고자 한다.
186
【Open Door】노숙인 훈련과 행동발성(제안) 다원화 계획
1. 약세자 자립지원시설 및 네트워크
망초심 협회는 거주와 취업을 위주로 서비스를 제공하는 단체이며,
노숙인의 생활품질을 개선하고자 자립형 경영형태를 지향하고 있다.
따라서 멍자공원, 용산사, 보피랴오의 산쉐이제 부근의 노후한 공간을
임대하여 노숙자들에게 임시 숙소를 제공하고 있다. 서비스대상은
약세노동자, 무주택자 등이며 현재 일하고 있거나 사회복지서비스를
대기하고 있는 사람들이기 때문에 준비가 되면 노숙에서 벗어나길
희망하는 사람들이다.
「산쉐이로;三水樓」는 인근 마을의 복지자원을 활용하여 자료, 자원,
인력네트워크를
조성하고
사회대중과
정부기관에게 도시 약세자의
생활문제에 대해 주목할 수 있도록 의견을 제안하는 활동을 하고 있다.
2. 마을만들기
지역화 실현을 위해 본 협회는 지역복지단체 또는 지역 예술단체 및
사회조직(「만화구
마을대학;萬華社區大學」,
「대만
몽상도시만들기
협회;台灣夢想城鄉營造協會」, 「하오관;好管」, 「인생백미;人生百味」)
등과 연계하고 있다. 예로 2015 년 2 월 8 일 만화구의 귀양제에서 열린
음식나누기 활동(日光呷百味‧街友社區共煮共食)은 이 지역의 무주택자와
주민, 상점의 거리를 좁히고 무주택자에 대한 부정적인 시각을 재인식하기
위한 활동이다.
3. 「까빠오웨이;呷飽未」 공동 식탁; 다른 민족, 계급, 기관과의 대화
각기 다른 배경의 인사들과 주민, 노숙인 등을 초청하여 산쉐이제의
공동식탁에서 식사를 나누며 서로의 생활경험을 교류하는 자리를 가진다.
지역의 사회복지 네트워크를 정합하는 기회를 가질 수 있다.
4. 서적 편찬 지역 노숙인의 생존이야기 수록
대만의 무주택자에 대한 상황을 아는 사람이 드물기 때문에 각종
편경과 사회 부정적인 인상이 있어왔다. 따라서 본 협회에서는 무주택자와
사회복지사 면담과정을 담아 책으로 출판하고 대중의 무주택자 생존의
과정을 이해를 넓히고자 한다.
5. 「거리여행;街遊」노숙인이 안내하는 특별한 가이드, 지역의 이야기
「거리여행 街遊 Hidden Taipei」은 기존과 다른 종류의 가이드
계획으로 여러 영역의 전문가들이 공동으로 기획하고 만화구 마을대학과
지역 사회복지조직이 함께 운영하고 있다. 본 계획은 세 분의 만화구를 잘
187
아는 무주택자가 마을을 안내하는 관람방식으로 각각의 과거와 개인배경을
바탕으로 지역의 문화역사요소와 무주택자의 과거 현재의 생활경험을
결합시켜 주요 관람 지점을 선정하고 독특한 여행코스를 개발한다.
무주택자 관람원에게는 취업의 기회가 되고, 더 많은 사람들이 만화구의
다원적인 문화와 무주택자, 약세노동자들의 생활을 이해할 수 있다.
6. 「유랑생활 체험캠프」주최
「유랑생활 체험캠프」는 노숙경험이 있는 무주택자들이 캠프의
인솔자가 되어 거리생활을 체험해보는 활동이다. 참가자는 청년, 학생 및
사회인사들로 거리생활의 어려움을 체험하고 이 활동을 통해서 노숙인들의
낙인(stigmatization)을 확인하고 같이 생각해보는 계기가 되었으면 한다.
결론
본 협회는 사회의 낙인으로 인한 무주택자의 곤경을 지역사회에
이해시키고 자립을 지원하며 동시에 새로운 서비스를 개발하는 일을 맡고
있다. 또한 무주택자의 취업과 주택임대 시의 차별과 낙인을 극복하는
일을 추진하려고 한다. 그러나 무주택자의 사회적 인식이 부정적이기
때문에 사회자원의 모집에도 어려움을 겪고 있다. 현재 다음과 같은
목표를 두고 있다.
1 대중사회의 무주택자에 대한 재인식
2 무주택자의 자주적인 실천 모색, 사회와의 대화
3 무주택자에 대한 사회낙인의 제지
4 무주택자의 사회참여
188
24
10:10-10:35
대만 사회주택 정책의 실천과제 및 제안
사회주택연맹 정책조 쉬즈웨이
올 8 월 26 일은 사회주택추진연맹이 성립된 지 5 주년이 된 날이었다.
운동이 발의된지 6 년째를 맞고 있응 이시점에서 사회주택의 실제
추진하고 있는 경험을 사례를 공유하고자 한다.
2014 년 지방선거(九合一) 이후：사회주택의 정치적인 환경
2014 년 민간단체들과 연합하여 벌렸던 「차오윈;巢運」운동은
지방선거에 발맞추어 각 선거후보에게 사회주택을 제안하게 하는 역할을
하였다(표 1)
표 1、2014 년 지방선거의 12 명 당선자에게 8 년간 89,000 가구의
사회주택을 공약받았고 공공정책 가치로 산출하면 NTD:2,500 억원정도임.
臺北市
新北市
桃園市
柯文哲
(8 년 50,000 가구)
朱立倫
(4 년 7,000 가구)
鄭文燦
(8 년 10,000 가구)
臺中市
臺南市
高雄市
林佳龍
(8 년 20,000 가구)
賴清德
陳菊
基隆市
新竹市
彰化縣
林右昌
林智堅
(4 년 1,500 가구)
魏明谷
苗栗縣
花蓮縣
臺東縣
徐耀昌
傅崐萁
黃健庭
2015 년 사회주택연맹이 발의한 사회주택제의에 각 시정부에서 기획과
건설에 적극적으로 참여와 협조를 해주었다. 9 개월간의 협력과정중
189
자방정부의
사회주택
건설에는
사회주택
추진대상선정과
임대료,
재무상황등 각종 문제가 있었고 특히 약세계층의 거주빈곤에서 어려움이
있었다.
1.
대상： 45 세 이하의 청장년에 우선, 약세가구는 10%만 고려
2.
임대료：부동산 시세의 가감으로 계산「부담불가능한 임대료」
3.
재무：사회주택 건설에 정부출자금이 적은 재무상황에서 약세계층의
사회주택 대상선정에 문제가 있다.
결론：사회주택 정책의 회고
대만정부의 사회주택 건설현황은 추진대상선정과 임대료, 재무상황의
세 방면의 정책이 고려되어야 함에도 불구하고 청장년 일반가구 위주로
정책방향이 수정되었고, 정부출자금이 극히 적은 민간형 사회주택을 주로
시도하고 있다. 따라서 사회주택 추진연맹이 주장하고 있는 약세계층을
위한 사회주택정책방향과는 거리가 먼 상황이다.
사회주택 추진연맹은 계속적인 정부에 정책제안을 제공하고 정부와 전문가,
일반 대중에게 사회주택의 필요성인식과 정책원칙을 주장하고 사회주택이
약세계층을 위한 거주해결의 도구가 될 수 있도록 노력할 것이다.
190
표 2、대만공공주택 가구수（2015 년 8 월）
지역
타이
베이
시
신베
이시
까오
숑시
항목
수량
공공주택(4 곳)
570
공영주택(6 곳)
274
임대국민주택(20 곳)
3,531
중도주택(2 곳)
365
평가주택(4 곳)
1,448
부녀중도의집(1 곳/房)
77
노인주택/아파트(4 곳)
376
용허청년주택
11
신뗸 중정국민주택
56
시즈화동신촌
소계：6641（가구）
타이베이시 주택총량 0.71%
(104 년제 1 기 주택량
939,449 가구)
소계：404（가구）
신베이시 주택총량 0.03%
126
임시안치주택
산샤롱은푸문화촌
140
우구노인주택
71
원주민임대주택
14
노동임대주택
174
한부모가정
71
노인주택
8
(104 년제 1 기 주택량
1,566,772 가구)
소계：267（가구）
까오숑시 주택총량 0.026%
(104 년제 1 기 주택량
1,039,056 가구)
합계：7312（가구） 전국주택총량：0.087%
전국
(104 년 제 1 기 주택량 8,408,829 가구)
191
24
10:35-11:00
망초심관점：타이베이시 무주택자 장단기 거주현황
대만망초심자선협회 전안집행장 쉬저웨이
대만의 공공부문의 무주택자（homeless）를 위한 각종서비스의 재원은
지방정부가 부담하고 있다. 타이베이시의 무주택자의 인구는 가장 많으며
지원경비가 많이 드는 곳이다. 따라서 타이베이시에 노숙인쉼터와
아웃리치방안 등 비교적 완전한 보조시스템이 마련되어있으며, 장단기
쉼터 중도의집, 식사제공, 취업서비스가 집중되어 있다.
대만의 조세비율（tax rates）이 낮아 사회복지, 주택, 노동 등의 정책
영역에서 잔보식（residual） 실행을 하는 경향이 있다. 정부에서는
무주택자를 ‘임시보조지원대상’ 또는 ‘사회에서 배제해야할 대상’으로
인식하여 자원의 투입과 자원네트워크 건립을 후순위로 두고 있다.
개인화귀인（personal attribution）과 낙인（stigma）의 상황에서 정치적인
위기（crisis in governance）를 조성하지 않고 사회와 시장에서 무주택자의
곤경을 자립적으로 처리하기를 기대하고 있다.
망초심의 무주택자 중도의 집 방안
망초심협회에서는 타이베이시 사회국의 중도의집 보조방안을 이용하여
중도의집을 경영, 관리하고 있다. 매일 22 명에게 숙소를 제공하는
방안으로 200 만 대만달러를 지원받고 2 명의 전직 사회봉사자를 고용하고
있다. 현재 만화구의 망초심 임대주택은 3 곳으로 휴식, 목욕, 컴퓨터, 서적,
기본생활문자를 제공하는 자립지원센터로 제공하고 있다. 주요 서비스는
생활자립과 안정된 일자리를 영위할 수 있도록 하여 자립적으로 주택의
임대를 할 수 있도록 지원하고 있다.
관리면에서 숙소 내의 평등한 기회를 갖게 하고 거주환경의 관리와
규제를 지키도록 요구하고 있으며 교육, 금융협조, 분규해결하는 일 등의
어무가 있다. 또한 자원봉사시스템으로 법률자문, 취업보도, 마을연계 등의
지원과 협조를 해오고 있다.
타이페이시 무주택자 중도의 집 서비스 현황
타이베이의 중도서비스 제공기관은 망초심협회 외에도 몇 곳이 있으며,
서비스 대상과 기능의 특징은 다음과 같다.：
192
11. 「창성교육기금회;昌盛教育基金會」：서비스
기능은
우수하나
관리면에서 보조가 필요하다.
12. 「기독교
은우교회;基督教恩友教會」：특정종교신앙을
요구하며
신앙으로 질병의 휴양을 하고자 하는자.
13. 「인안기금회
평안점;人安基金會平安站」：임시
무직자를
대상으로 식사배급제공
14. 「타이베이시 유민수용소;台北市遊民收容所」：사회국이 관리하며
경비부담이 크고, 식사제공, 간호사 및 24 시간 경호안전원 근무,
그러나 생활 자립기능이 없음
15. 「천주교
평안국;天主教聖母聖心會平安居」：생활자립지원,
성모성심회
식사제공 및
생활물자제공, 24 시간 직원근무
각기관의 숙소제공인원은
전문인력이 부족한 실정이다.
보조는 있지만 법률자문,
약물중독자 보조 등은 기관이
총 170 자리이며, 숙소 수용인원의 부족과
타이베이시에서는 사회복지와 의료, 취업의
심리상담, 심리사회보조, 에이즈환자보조,
자발적으로 사회자원을 구해야 한다.
이외에도 숙소제공기간은 3-6 개월이며 연장할 경우 사회국에
신청하여야 한다. 망초심협회의 2015 년 통계자료에 의하면 약 50%의
주민이 안정된 일자리를 찾거나 저소득신분을 （Low Income Elder/Family）
획득하여 무주택자에서 벗어나고 있다. 그러나 타이베이 시는 아직
약 200 명이상의 무주택자가 있으며 현재의 시스템으로는 이들이 자립할
가능성이 낮다.
사회주택의 부족과 무주택자의 자립생활
무주택자들이 중도의 집을 거쳐 자립하여 안정된 생활을 희망하지만
타이베이시의 저소득층을 위한 사회주택은 0.08%에 불과하다. 따라서 일반
임대시장에서 저렴한 야방이나 원룸을 구해야 한다.
그러나
타이베이시의
임대시장은
부동산
투기를
위한
블랙마켓（Blackmarket）이 만연하여 사회복지시스템과 부합되지 않는다.
빈번하게는 주택소유자가 조세, 저가의 불법건축물（illegal structure）등을
원인으로 주택보조금 신청에 응하지 않아 임대하기 어렵다. 대만 내정부
영건서（Construction and Planning Agency Ministry of the Interior）의
주택보조금제도가 있지만 호적을 이전해야하며, 영건서의 주택수준에
부합하지 않으며 보조받기 어렵다. 따라서 저소득층이나 원주민신분,
장애자신분 등 특수 신분을 획득하여 보조경비를 받는 것이 더 용이하다.
193
또한 일본사회의 유행어인 「무연사회;無緣社會」（Muen-Shakai）처럼
중장년 무주택자나 노인무주택자는 인간적인 네트워크와의 단절문제도
심각임대시장에서 배제되기 쉽다.
미래의 무주택자의 거주전망
잔보식 복지체계는 근본적으로 정부의 총경비면에서 부족하면 세수의
개혁, 경비의 새로운검토（excluding wealthier）등을 통하여 사회복지자원의
분배가 필요하다. 2015 년의 새정부는 자원운용 공평과 효율 면에서는
개선이 되었다. 주택정책면에서는 미래의 사회주택의 임대료정책에 대해서
약세거주민의 수요를 고려해야 할 것이다. 동시에 사부문의 임대주택에
개입하여 비영리조직（NPOs）등이 민간주택의 일부분을 무주택자에게
임대하는 등의 사회주택방식도 마련되어야 할 것이다.
소결：비영리조직의 중개기능
대만 내의 무주택자문제는 정부의 보조가 적고 시민사회와 시장에서의
자원모집의 어려움이 원인이다. 망초심협회는 소통을 통하여 무주택자의
거주품질을 향상하고 사회에서 존엄을 가지고 생활할 수 있도록 하는 것에
관심을 가지고 있다.
194
24
11:00-11:25
대만의 홈리스 및 전 홈리스의 생활사와 그 특징
오사카부립대학 인간사회연구과 사회복지학전공 박사전기과정
야마다 리에코
본 보고서에서는 대만 망초심 자선 협회의 양 운생(楊運生)씨가
2014년에 가진 인터뷰 조사를 분석하고 대만의 홈리스 및 전 홈리스
생활사의 특징을 검토한다. 대상자는 30명이다. 분석에서 사용 될 항목
선정은 향후의 비교 검토를 상정하고 일본의 NPO법인 홈리스 지원 전국
네트워크의 "생활이 곤궁한 요인의 트리거 분석과 대응하는 주거․취업
등에 관한 상담 지원의 선진 사례 조사 보고서(2014년)"를 참고했다. 전부
처음 노숙생활을 시작하기 전의 일이기 때문에 노숙 생활후의 일은 이번
분석에 포함되지 않는다.
또한 대상자의 기본 속성은 다음과 같다. 성별은 남성 29명, 여성
1명이다. 출신지는 타이페이시·현 12명, 타이페이 외 15명, 대륙 홍콩 2명,
미국은 1명 이었다. 연령층은 1949년 이전 출생 6명, 1950~1959년생
14명, 1960~1969년생 7명, 1970년 이후 출생자 3명, 출생 불명자가 1명
이었다. 대상자의 연령은 60세 전후의 사람이 가장 많았다.
학력 "미취학, 초등 학교 중퇴", "초등 학교 졸업", "중학교 중퇴"까지
전체에서 중졸의 학력에 미치지 않은 사람이 14명(46.7%)이었고, 그건
절반에 달하는
수치이다. "중학교 졸업" 이하인 사람은 모두
17명(56.7%)이다. 대학 졸업은 불과 한명 이었다.
건강 문제 노숙생활 전에 사고로 인해 부상을 겪고 있는 사람은
11명(36.7%)이다. 교통 사고도 포함 되지만, 직장 내 사고로 다친 사람이
대부분이다. 정신 질환 및 정신 질환으로 의심 되는 사람은
4명(13.3%)이었다.
출신 가정의 상황 "부모와 사별"을 경험한 사람이 12명(40.0%)이며,
"부모의 불화·이혼"은 2명(6.7%)이었다. 또 "부모의 이혼"은 부모의 사망과
더불어 부모와 헤어진 경우 등도 포함되어 있다. 또 특징적인 것으로는
"부모 형제의 해외 거주"가 7명(23.3%)이다. "정부의 의한 집, 토지의 접수
또는 반환"을 경험한 사람도 4명(13.3%) 이었다.
195
노숙 생환 전에 경험한 직업 또는 직장 공장에서 일을 하고 있는 사람은
9명(30.0%)이다. 공장 작업, 요리사 등의 기술직을 포함해 그 밖에도
다양한 일을 하고 있다.
직장에서 일어날 수 있는 사건 공장의 이전, 산업의 쇠퇴, 실적 부진 등에
의한 실직이 많다. 학도(견습생) 경험자가 8명(26.7%) 이며 직업상의
경험은 다양하다. 앞으로 좀 더 자세히 분석해 나갈 예정이다.
혼인 관계 이혼 경험이 있는 사람은 6명(20%)이었다.
기타 미국 등 해외 거주 경력자가 4명(13.3%), 중국 대륙과 홍콩에서 거주
경력 있는 사람은 5명(16.7%)이다. 소년원을 포함한 수감을 경험이 있는
사람은 4명(13.3)이었다.
위의 내용은 어디까지나 상상으로 그치지만, 일본과 비교하면 차이를
느낀 것은 첫번째로 부모와의 사별 및 이혼 경험이 많은 것과 가족이
미국에 있는 경우 등이 두드러지면서 가족들의 지원을 기대하기 힘든
경우의 영향의 크기가 추측되는 것, 그리고 미국이나 대륙과의 관계
깊이도 대만의 특징으로 볼 수 있다. 세번째로 노숙 기간이 장기화되고
있는 사람도 적지 않은 점, 네번째로는 중학교를 졸업하지 않은 사람이
절반에 가까운 것이다. 물론 가정적으로 형편이 어려운 경우나 임시로
직업을 구하면서도 노숙 생활을 하는 경우도 있다. 개별 사례 분석과 러
가지 경우의 유형화는 향후 과제로 삼고자 한다.
196
표１
노숙 이전의 생활（人、％）
미취학, 초등학교 중퇴
6
초등학교 졸업
5
중학교 중퇴
3
중학교 졸업
3
학력
고등학교 중퇴
3
고등학교 졸업
6
대학교 졸업
1
기타
2
학력 불명
1
질병
1
건강문제
사고로 인한 부상
11
（복수대답） 정신질환（혐의 포함）
4
지적장애
1
부모님과의 사별
12
가족의 국외 거주
7
출신가정의
부모님과의 이별(이혼 등)
5
정부의 집, 토지의 접수 또는
4
상황
15세 미만의 가출 離家
4
（복수대답） 반환
부모님 세대의 사업 부진,
3
부모님의 불화, 이혼
2
파산,
채무 불화
부모님과의
1
공장작업
9
음식점
8
4
노숙 생활전의 경비원
장인
3
직업, 직장
막노동
3
청소
2
（복수대답）
직업군인
2
어부
2
기타
17
직업상에서
학도(견습생）
8
실적 부진에 의한 실업
10
일어 났던 일 직장 이전에 의한 실업
3
7
（복수대답） 3년 미만의 복수 로테이션
혼인관계
그 외
이혼
부부관계의 불화
수감 경험（소년원 포함）
해외 거주 경험
대륙, 홍콩 거주 경험
대륙, 홍콩 출신
도박으로 인한 파산(산재)
범죄 피해
출처）양(楊)씨의 인터뷰 결과로부터 필자작성 N＝30
197
6
1
4
4
5
2
2
1
20.0%
16.7%
10.0%
10.0%
10.0%
20.0%
3.3%
6.7%
3.3%
3.3%
36.7%
13.3%
3.3%
40.0%
23.3%
16.7%
13.3%
13.3%
10.0%
6.7%
3.3%
30.0%
26.7%
13.3%
10.0%
10.0%
6.7%
6.7%
6.7%
56.7%
26.7%
33.3%
10.0%
23.3%
20.0%
3.3%
13.3%
13.3%
16.7%
6.7%
6.7%
3.3%
24
11:45-12:10
사회적 안전망에서 배제된 빈곤 : 시흥시 주거실태조사에
기반해서
한국도시연구소 최은영
경기도 시흥시는 서울에서 20km의 거리에 위치해 있는 인구 40만명
규모의 도시이다. 시흥시는 서울 철거민들이 집단이주해 만든 우리나라
최초의
사회주택인
복음자리(1977년),
한독주택(1979년),
목화마을(1985년)이 자리잡고 있던 곳으로 우리나라 주거공동체 운동의
발상지로서의 상징성을 지닌 곳이다.
시흥시는 서울에 인접해 있으면서도 주거비가 상대적으로 저렴해서
‘지하철이 닿는 서민들의 서쪽 끝 보금자리’ 역할을 하고 있으나 주거비가
지속적으로 상승하고, 월세화가 급격하게 진행되는 등 주거불안이
심화되고 있어 주거안정 방안 마련이 필요하다. 이에 시흥시청에서는
주거실태조사에 기반해서 전국 최초로 주거복지 기본계획을 수립하고
실천함으로써 주거취약계층의 삶을 실질적으로 향상시킬 수 있는 모범
사례를 구축하려는 노력을 수행중이다. 주거실태조사는 2014년 12월
1일을 기준 시점으로 4,000가구를 대상으로 조사원의 방문 조사를 통해
이루어졌다.
이와 같은 배경에서 수행된 시흥시 주거실태조사에 의하면 사회적
안전망에서 배제된 빈곤 가구 비율이 상당히 높은 것으로 나타나고 있다.
자산을 제외한 소득만을 고려할 경우, 시흥시의 가구원수별 최저생계비
100% 이하 가구는 15,713가구이며, 이 중 수급가구는 3,173가구로
시흥시의 최저생계비 100% 이하 가구 대비 수급가구 비율은 20.2%에
불과하다. 수급가구가 되기 위해서는 근로능력이 없어야 하고, 자식 등
부양의무자가 일정 소득 미만이어야 하는데, 근로능력 때문에 청년이
배제되고, 부양의무자 때문에 노인이 배제되는 현실 속에서 광범위한 복지
사각지대가 발생하고 있다.
공공임대주택, 주거급여 등의 주거복지 프로그램이 수급가구를
중심으로 공급되기 때문에, 공공의 지원이 필요한 빈곤계층임에도
불구하고 수급가구가 되지 못해 정책 대상에서 배제된, 즉 사회적
안전망에서 완전히 배제된 빈곤가구의 경우 주거환경이 극단적으로
열악하거나 소득대비 주거비 부담이 과도한 문제가 심각한 것으로
198
나타났다.
한편, 사회적 안전망에 포함되어 있는 수급가구도 공공임대주택의
부족으로 인해 임대료가 상대적으로 비싼 민간 임대주택에 거주하는
경우에는 열악한 주거환경과 주거비 과부담 문제를 겪고 있는 것으로
나타났다. 1인 수급가구의 수급비는 최대 약 50만원 정도인데, 저렴한
공공임대주택이 아닌 민간임대주택에 거주하는 경우는 매달 월세와 각종
공과금 등 주거비를 제외하면 거의 남는 돈이 없는 것이 현실이기
때문이다.
199
24
12:10-12:35
주거 불안을 통해 본 2,30 대 비혼 여성의 주체성 :
서울 M 구 사례를 중심으로
한국양성평등교육진흥원 백미록
본 연구는 여성주의 관점에서 도시의 주거 문제를 다룬다. 서울에서
‘어디에 사는가’는 곧 그 사람의 계급을 의미한다. 이는 도시 내의 장소들 간에
그리고 그 장소에 거주하는 사람들 간에 위계적 차이가 있다는 말이다. 점점 더
많은 한국의 2,30 대 여성들은 이전 세대 여성들이 결혼을 통해서 독립을 하는
것과 달리 소득이 충분하지 않은 상태에서 원가족으로부터 공간적 독립을 한다.
이 연구는 공간적 독립을 한 신빈곤층 2,30 대 비혼 여성들이 위계화된 도시
공간 내 주거지들에 어떻게 이주하게 되고 거기서 무엇을 경험하는가에 대한
관심에서 출발했다.
그에 따라, 주거에 제한을 받기도 하지만 동시에 그것을 넘어서기도 하는
여성 거주자들의 생존전략에 초점을 두고 서울 M 구에 대한 사례 연구를
진행했다. 먼저, 도시의 다세대, 다가구 저가 임대주택의 공간적 특징이
무엇이며, 거기에서 여성들이 어떻게 살아가는지를 살펴보았다. 그리고
여성들의 생존전략을 통해 자본화된 도시 공간의 구조에 대항할 수 있는
가능성과 사회적 약자의 위치로부터 재구성하는 대안적 주거의 의미를 찾고자
했다.
이러한 목적에서, 본 연구는 심층면접과 현지답사로 진행됐다. 2,30 대
도시 비혼 여성들(여성 1,2 인 가구)의 주요 주거 특성인 다세대/다가구
보증부 월세 주거가 많이 분포하는 서울 M 구 지역을 연구 대상으로
정하고 2014 년 10 월 4 차례 M 구 Y 동 일대를 답사했다. 심층면접
대상자는 최근 2 년 이내 임대가 4 천에서 6 천 사이의 다세대/다가구
보증부 월세에 거주한 경험이 있는 여성 16 명을 만났고 이중 13 명의
면접 자료를 분석했다. 또한 지역에서 장기간 거주한 부동산 중개업자,
마을 공동체 활동가 등 4 명을 보조 사례로 면접하였다.
1 연구 내용은 다음과 같다.
2 첫째, 연구 대상 지역의 공간적 특징을 살펴보면, M구는 서울 북서권의
주거 밀집 지역으로 인접한 S구에 걸쳐 고등교육기관인 대학들이 다수
분포하고 있다. 이 지역은 지하철 역세권을 따라 대로변에 높은 가격의
대형
오피스텔,
학원가,
상가가
밀집해
있다.
특히
H지역은
소비문화공간의 성격이 강하고 최근 대학 주변 젠트리피케이션
(gentrification)으로지가가크게 상승했다. 이러한 도심지 젠트리피케이션은
기존 거주자들을 주변 지역으로 ‘밀어냄(displacement)'으로써 Y동 일대와
200
같은 저가의 다세대/다가구 주택 밀집지역을 생산한다. Y동 일대는 2001년
서울시 뉴타운 사업지구로 지정돼 일부 지역은 개발이 진행되고 있고 일부
지역은 재개발 예정지역으로 오래된 주택들과 협소한 골목, 고지대 주거의
경관을 갖고 있다. Y동 외부의 사람들은 이 지역을 부적절한 주거지이자
범죄와 관련한 부정적 이미지를 연상하며 내부의 장기 거주자들은 2,30대
세입자 여성들을 ’떠날 사람들‘로 인식한다. 이런 식으로 Y동은 슬럼화,
공동화되는 공간으로서 Y동은 M구 주거지의 위계상 최하위 범주에 속하며
배제적 도시 공간으로 만들어 진다.
2,30 대 여성거주자들은 대학, 직장 등 자신에게 중요한 장소의 의미를
찾아 원가족에서 독립해 Y 동으로 온다. 본 연구의 참여자들은 부동산
시장에서 ‘아가씨’로 통칭되고 있었다. 이는 결혼을 해야 여성의 정체성이
형성된다고 보는 규범적 여성에 관한 통념을 반영한다. 이 의미체계
안에서 남성은 결혼을 위해서 자기 집을 소유하는 사람이지만 여성은
궁극적으로 남성의 집에 귀속되는 존재가 된다. 이러한 가족과 시장의
성별 의미 구조 속에서 여성 세입자들은 “결혼 전의 임시 거주자”로
위치지어진다.
둘째, 이러한 다세대/다가구 저렴 주거지에서 여성세입자들이
경험하는 공간적 소외는 다음과 같다. 반지하, 옥탑, 고시원, 지하 작업실
등 연구 참여자 여성들은 저가의 비규범적 주거에 살고 있었다. 이들은
1 년, 2 년 이하의 주거를 반복하면서 계속해서 ‘밀려남’의 경로를 따라
이동하게 된다. 이러한 불안정한 주거는 현재 주민의 범주에서 2,30 대
비혼 여성들을 “떠나갈 사람들”로 만들고 지역 주민활동이 이성애 중산층
가족, 자가 소유자를 중심이 되는 원인이 된다. 그에 따라, 2,30 대 비혼
여성들은 주거 정책, 주민 활동 등에서 소외되고 지역에서 정치적
주체로서의 주민의 권리를 부여받지 못한다.
다음으로, 여성들은 자신의 주거공간 내부에서도 불안을 경험한다.
여성들은 부적절한 주거 공간에서 추위, 습기, 소음에 노출 돼 집의 내부와
외부라는 경계가 견고하게 형성되지 않는 체험을 한다. 이러한 조건이
장기화된 연구 참여자들의 경우 우울, 성인병, 호흡기질환을 앓고 있어
집이 안정적 재생산 공간이 아니었다는 점을 보여준다. 특히, 도시의
부적절한 주거지에 사는 여성들은 반지하 창문에 접해있는 주차장, 인적이
드문 골목, 후미진 주택가 사잇공간, 설치기사 등이 자주 오가는 옥상은
누구나 올 수 있고 안을 바라볼 수 있는 공간적 특징이 있다. 여성들은
이러한 공간에서 ‘두려움’을 느끼고 이는 누군가 모르는 사람이 숨어있을
가능성, 나도 보이지 않고 다른 사람도 나를 볼 수 없다는 불확실성이
만드는 두려움이다. 이때 여성 거주자들에게 집은 성폭력에 취약하고
안전망이 빈곤한 여성이라는 정체성을 의미하는 것이다. 저가의 임대
주거공간은 안전/위험의 경계 속에서 여성들을 위험 공간에 밀어 넣는다.
이들에게 좋지 않은 집은 자신의 불안한 계급을 각인하면서 미래의 삶을
유예시키는 공간인 것이다.
셋째, 본 연구에서는 주거불안에 대응하는 여성들의 생존전략을
살펴보았다. 주거정체성은 공간에 의해 일방적으로 결정되는 것이 아니라
201
주체의 행위를 통해 상호 구성된다. 즉, 연구 참여자들은 하위주거공간이 주는
불충분하고 부적절한 공간성에 국한되지 않는다.
예를 들어, 여성들은 자기 정체성을 현재의 불안한 주거 대신 성공한
미래에 준거시키거나(사례 7) 집 안과 집 밖의 서로 다른 공간적 의미를
자신의 삶에 통합시키나간다. <사례 8>은 하수구가 역류하는 집의 상황에
대한 부정적 감정을 M 지역 소비 공간이 주는 명랑함, 맛있는 것 먹기와
같은 행위들과 절합(articulation)시켜 나간다. 또한 연구 참여자 여성들은
마을 운동, 지역 활동, 여성주의 활동 등 대안적 공간 실천을 만들어 가는
것이 가능한 공간으로 M 구를 지향하고 있다. M 지역이 행정구역상의
경계가 아니라 주거에 기반한 다양한 활동 정체성, 문화 정체성으로
비동질적 공간이 되는 것이다.
또한 여성들은 M 구에서 자생적 공동주거를 하고 있는데(사례 3)
주거공동체이면서 활동공동체인 이들의 네트워크는 사적 공간의 활동을 공적인
성격으로 만든다. 이들에게 집은 혼자만의 공간적 독립 공간이 보장되는 곳이기도
하지만 함께 반찬 만들기, 캠페인 준비하기 등의 활동을 같이 할 때 공적 장소가
된다. 이렇게 공/사의 경계가 없으며 공간의 의미가 중첩되면서 여성들의
주거공간은 차이화된 공간이 된다.
위와 같은 연구 내용을 중심으로 본 연구의 결론은 다음과 같다.
도시에서 공간을 만들어 간다는 것은 물리적인 공간의 생산을 누구의
관점에서 어떻게 만들어 갈 것인가의 측면에서 정치적인 문제이다. 공적
공간에 대한 개입은 포괄적인 도시에 대한 권리의 면에서 사회적 약자의
입장에서 다르게 구성된다. 예를 들어, Y 동 소금길은 공적공간이 여성의
시각에서 어떻게 재구성될 수 있는가를 보여주는 예이며 저렴 주거지역의
한 특징인 집-길의 연계 주거에서 출발한 비자본주의적 방식의 공간
생산이다. Y 동 소금길은 추상적인 안전이 어떻게 공간적 구체성을 획득할
수 있는가를 보여준다. 주류 도시공간에서 배제된 집단이 자신의 필요를
사회적인 필요로 전환시키는 것은 차이화된 공간을 만들어 나가는 데
중요한 관점을 제공한다. 차이화된 공간을 만들어가는 것은 공간을 획일화
시키는 시장, ‘남성’, 중산층 중심의 권리 개념을 넘어서 공간을 다르게
만들 수 있는 역량으로 볼 수 있다.
지금까지 살펴본 대로, 공간은 지배적 동질화 논리를 상대화하는 전략
속에서 차이화된 공간으로 만들어진다. M 구의 공간성은 2,30 대 비혼
여성들의 공간적 실천을 통해서 활동, 예술, 노동, 학문의 공간이 된다.
이와 같은 여성들의 생존전략에서 발생하는 ‘다른’ 공간 사용법들이 지배적
공간질서에 대한 위반을 만들어 낼 수 있다. 노동이기도 하고 활동이기도
한 장소, 교육이면서 예술인 장소는 차이를 견지한 채로 연결된 차이화된
공간인 것이다. 이러한 공간 생산이 확장될 때 M 구는 교차, 중첩하는
차이의 장소로서 풍부한 사회 공간적 상호작용이 가능한 대안적 공간이 될
수 있을 것이다.
202
24
12:35-13:00
공공임대정책이 사회취약계층의 사회적 배제를
완화하는가?
한국주택관리연구원 정형철, 하성규
국문초록
한국의
중앙정부,
지방정부와
공공주택공사는
그동안
공공임대주택건설에 힘써왔다. 국토교통부 통계자료에 따르면 2004 년
공공임대주택은 1,150,054 호가 건설되었으며, 2014 년에는 1,706,000 호로
늘어났다. 공공주택의 지속적인 건설에도 불구하고, 공공임대주택 공동체의
사회적 배제 문제는 거의 개선되지 않았으며, 사회적 신뢰 감소와
내수경제 악화로 임대주택의 사회적 배제 문제는 심화되었다. 이러한 점에
입각하여,
본
연구에서는
한국의
공공임대주택정책을
살펴보고,
사회취약계층의 사회적 배제문제를 논의하기로 한다. 연구의 방법과
내용은 통계수치, 학회지, 보고서, 역사적 문건이나 기타 문헌을
종합적으로 검토하여 사회적 배제를 해결하기 위한 정책적 대안을
도모하기로 한다.
사회적 배제란 개인이나 공동체가 사회경제적 재원이나 기회를
취하는 기본적인 원칙에서 배제되는 과정을 의미한다. 공공임대정책이
주거복지를 도모하고, 사회적 문제를 해결하며, 사회계층혼합을 달성하는데
그 목표가 있으나, 공공임대정책은 본질적으로 계획, 건설 및 관리에서
사회적 배제를 수반할 수 밖에 없다.
첫째, 공공임대주택의 계획과 건설은 본질적으로 지방정부의 재정
부담, 사회계층혼합, 동네주민의 임대주택에 대한 반대현상에 기인한
사회적 배제와 관련이 있다. 일반적으로, 지방정부는 복지비 증대와
재정부담 등의 이유로 공공임대주택 건설을 꺼리게 된다. 네이버후드
맥락에서 보면, 거주민들은 공공임대주택이 가져오는 낙인효과(stigma)에
대해 거부반응을 보인다. 왜냐하면 일부 공공임대주택 입주자들이
범죄자나 장애인이며, 대부분 경제적으로 가난한 계층이라고 인식되기
때문이다. 이러한 부정적인 인식은 대체로 주변 지역의 중산층이나
고소득자들을 동네에서 떠나게 만들며(fly out), 이는 주변 주택가격의
하락으로 이어지고, 빈곤의 집중(poverty concentration)을 가져온다. 이와
203
더불어,
이러한
공공주택
임차인에
대한
부정적인
인식으로
인해
사회계층혼합과 공동체결속은 더 어려워지게 된다.
둘째, 공공임대주택의 관리는 사회취약계층의 주거복지의 방향을
수정하는데 매우 중요한 역할을 한다. 불완전한 공공임대주택 관리는
주거복지 자원을 일정하지 않게 배분되도록 한다. 이렇게 불균형적인
시스템은 사회적 배제를 발생시킬 수 있다. 공공임대주택 대상집단(임차인
집단의 다양한 종류), 임차인 선정과정, 소득계층, 단순화된 임대료 체계는
공공임대주택 관리의 정당성을 위협한다. 반대로, 좋은 공공임대주택
관리체계는 다양한 공동체 활동을 활성화시켜 사회적 자본을 증가시키기도
한다. 그러므로, 공공임대주택 관리의 법적, 제도적 변화가 주거복지와
관련하여 사회적 배제를 완화하는데 어떠한 공헌을 했는지 살펴보는 것은
매우 중요하다.
정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 입주민들의 공동체 참여를
독려하기 위해 각 공공임대주택별 적절한 공동체 활성화 프로그램이
개발되어야 한다. 다양한 공동체 활성화 프로그램은 공공임대주택안에서
발생하는 사회적 마찰을 완화할 수 있을 것이다. 두번째, 공공임대주택
관리체계는 공공임대주택 입주민들이 관리소장과 좋은 관계를 구축하여
일부
주택관리에
적극적으로
참여하도록
독려해야한다.
세번째,
거버넌스체계를 구축해야 한다. 정부, 공공주택공사, 관리소장, 입주민들
등간의
훌륭한
거버넌스 체계는 공공임대주택에 안전한 환경을
조성하도록하고, 사회적 포함(social inclusion)을 가져온다. 또한
형평성있는 기회와 좋은 임대주택관리 서비스를 제공한다. 마지막으로,
훌륭한 공공임대주택 정책과 현장실무는 사회적으로 지속가능하고 살기
좋은 공동체를 만들 것이다.
204
24
14:00-14:25
지방정부에서의 포괄적지역만들기의새로운시도에 관한
이론적분석―미야자키현북부지역에서의
마을만들기단체<매듭>의 대처를 예로
오사카 시립대학도시연구프라자 박사연구원
시가 노부오
1． 머리말
미야자키현이라는
지방도시에서
진행되고
있는
본보고는
포괄적지역만들기연락협의회<매듭>에 대해,승인논을 실마리로이론적분석을
시험해보려한다.본보고에서
분석하려고하는
연락협의회<매듭>은
단일적이고 통일적인 조직이 아니라는것에 그 특수성이 있다.몇개의
지역만들기그룹과 반빈곤,반배제를 주장하는 그룹이 원활하게 연대를
형성하여(2014 년 9 월 정식형성), 정보교류와 더불어 지역에 존재하는
과제를 해결하며 참가,퇴회는 자유롭게 확보되여있다.
그리고,필자는
액션조사라는
방법을
채용하여
연구조사활동을
진행해왔다.본보고에 대해서 연구자 입장으로 본활동의 의의그리고 과제를
객관적으로 분석하려한다.
2．사회적배경과 포괄적활동
연락협의회<매듭>의활동배경에있는사회정황을분석하면 지방도시이지만
도시와다를것없이
이하의
요소들을
찾아볼수있다.즉,①비정규고용의
증가로인한
경제적
곤궁의
증가(저임금화와
기업복지의외화)
②어린이와고령자의
보살핌이가족내에서 완결할수없는것 (가족복지의 외화) ③종래의 남성이
주요하게벌이를하던 가족공동체 및 그 공동체에서 형성된 지역공동체가
무너지고있는것
(지역복지의외화)이다. 여기①②③은 <새로운빈곤>이라
불리는 사회문제를 불러일으키는 요소이고 <새로운 빈곤>이라는
사회문제를
대응하는
설명관념은
사회적
배제에있다.이것은
지방도시에서도
재물의
결여에
초점화를
둔
상대적박탈에대한
205
대응뿐만으로는 불충분한것이며 사회적배제의추진이 요구되고있다는것을
보여주고있다.
하지만,지방도시에서의 포괄적인활동이 안고있는 과제의 첫번째로
생각되는것은
사회적자원의
결핍이다.그러나
이럼에도
불구하고
미야자키현에서의 활동은 지역전체를 통하여 확산되고 있다. 이것은
무슨영문일까.
여태까지의 활동을 분석화하여 그곳에서 얻은 지견을 재환원하
기위해서라도 이 물음에대한 이론적응답이 필요하다.분석을 하기위한
이론적실마리로써 A.호네트／N.후레자 (2012)의승인논을 보려한다.
3．승인논이란
大沢真理오사와 마리편(2011)에의한 <승인>의정의는 <인간이 타인의
인격을 자신과 동일하게 자유로운 독립존재라고 인정하며,그것을
존중하는것>이라되여있다.필자는 이 정의에는 동의하지만
더욱이
<공동성> 에관한 의논이 승인논에포함되지않은것을지적하려한다. <공동성>
이란, 한 사회와 지역의 동아리의식이며 동아리의식은<폭>과<깊이>로
구별되어논할필요가있다.이것은<어디까지의사람들을동아리로생각할것인가>
라는 의논과 <어느정도의 <평등>을 달성할것인가>라는 의논의 구별에
대응한다.
이를 바탕으로,호네트 vs 후레자의 의논의 논점을 정리해보려한다.양자의
논쟁초점은<승인>과<재분배>의관계성을어떻게받아들이는가하는것이다.호
네트는<재분배>라는이념을<승인>을둘러싼투쟁의종속적인것으로여기고있다
.그런방면 후레자는 <재분배>와<승인>양자가 서로 환원불가능하지만
관계성을 가진 두개의 사회정의라고 보고있다.본 보고는 이 두학자의
주장을 재검토하는것이직접적인 목적이 아니지만 필자는 상술한 <공동성>
개념이야말로<재분배>와<승인>의
관계성에
결론을
지을수있다고
생각한다.이이론적정리는포괄적인커뮤니티형성활동이 해야할 행동전략에도
적극적인 시점을 제공할 가능성이 있다. (이 점에 대한 이론적정리는
별도로 진행)
4．승인론을 바탕으로한 분석
<매듭>의활동이 광범위해지는것을 어떻게 설명할것인가 라는 의문에
대한 이론적응답을
아래와 같이
설명
제시할수있다고
본다.즉,
지방중소도시인 미야자키현북부지역에서의 포괄적인 활동의 적극적인
206
가능성은 <공동성의폭넓히기>가 도시부보다 상대적으로 유리한점이라고
할수있을것이다.
하지만
포괄적인커뮤니티형성에
관한
활동의
폭넓이는
한편
<어느정도의<평등>을달성할것인가>라는 점에 대해서는 합의점을 찾기가
무척 어려운것이 현상황이다.이것은 <공동성의폭넓히기>가 일정한 진전을
보여주는것이 직접적으로 <공동성의 깊이>와 연관되여있지않은것으로
보여지고 있다.
공동성의<폭넓힘>과<깊어짐>이라는 구별자체는 승인논의 범위내에
포함되여있고 <공동체의 폭넓힘>의 의논은 <재분배>의논의 일부에
속해있다.
다만
<어느정도의<평등>을달성할것인가>라는
내용은
즉<재분배>와 전혀 동의하지않다는것에 주의해야한다. <재분배> 의논은
지역과 사회에서 <어떤 <불평등>이 허용되는가>라는 다른 정의논을 의거로
되기때문이다. <어느정도의<평등>을달성하여야하는가>라는 의문점은 <어떤
<불평등>이 허용되는가>라는 의문을 포함하여 더욱 넓은 의미를
갖고있다.그리고 전자는 추구하는 이념에 관계가있는것에 비해 후자는
현제에 존재하는 과제에 대한 대응과 관계되여있다.큰 이념의 공유는
누구에게나 상대적으로 공감을 받기 쉬우나 현지에 존재하는 과제에 대한
대응은 그리 간단하지 않다. 다만 전자의 진전이 후자의 의논의 진전의
계기가 되는것은 사실이다.
여기서의 분석으로부터,<공동성의 폭넓힘>이 일정한 정도로 진전하여도
어떤 불평등에 대응할것인가 라는 이론적인 정리를 하지않으면 통합보다 더
한층의 진전을 하는데는 어려움이 있지않을까 생각한다.즉,<빈곤은
무엇인가>라는 의문점에 대한 이론적응답은 포괄적인 커뮤니티형성활동이
직접적으로 대응하고있는 구체적인 예를 분석함으로써 일반화되게 하는
작업이
필요하다.
이
이론적
정리는
포괄적인
정책형성을
뒷받침하는하는것을 이룰수있지 않나 나는 생각한다.
응용문헌引用文献
Nancy, F. / Honneth, A., 2003,
Frankfurt : Schrkamp Verlag.
Umverteilung oder Anerkennung?,
大沢真理編，2011，『承認と包摂へ―労働と生活の保障』岩波書店。[승인과
포섭에 –노동과생활의 보장] 이와나미서점
207
24
14:25-14:50
『센보쿠그냥둘수없는 네트워크』
～지역의 빈곳을 공유해 커뮤니티서비스를 전개하다～
ＮＰＯ법인스마일센터 대표이사 니시가미 요시오
오사카부남부에
위치한 센보쿠
뉴타운은 1967 년 입주가 시작돼
올해로 48 년을 맞이하고 있다.
개발당초에는택지모집의
응모신청이
몰려들어
큰인기가
있었다고한다.
하지만
1992
년에 16 만 4 천명을 최고로 2014 년
3 월에는 13 만 1 천명까지
인구감소가시작됐다.그리고요즘에는
저출산고령화,젊은층의전출,
공공시설의노후화,인근센터의기능퇴
하,빈집문제등의
많은
거리의
과제를 끌어안고있다.
○같은 센보쿠뉴타운내에서도 거주지역에따라 다른 과제
역에서가까운 주거지역과 역에서 먼거리의 지역은 같은 뉴타운내에서도
안고있는 과제가 틀리다.역에서 가까운 지역은 오사카부가 소유하는
공공용지를 민간에 매각한후 거기에 분양아파트를지어 젊은 세대들이 많이
입주함으로써 고령화율이 낮고 초등학교 빈교실도 적지만,역에서 멀리
떨어진 지역은 저출산이 진행돼 초등학교에 빈교실이 많아지고 있다.
2013 년 통계에 의하면 역에서 가까운 고령화율의 제일 낮은 거주지역의
22.3%에 비해 역에서 먼 거리의 고령화율이 제일 높은 거주지역은
30.7%(센보쿠뉴타운 평균 28.6%)로 나타났다.
빈집문제에 관해서도 역에서 가까운 거주지역과 역에서 먼거리의 지역이
안고있는 과제는 부동했다.헤이세이 23 년 의 자료에 의하면 ,역에서 가까운
208
빈집이 제일 적은 부영주택의 빈집율은 2.5%로,역에서 먼거리의 빈집이
가장 많은 부영주택은 24.0%(센쿠보뉴타운 평균 12.3%)로 나타났다.
같은 센쿠보뉴타운내에서도 고령화율과 빈집의과제는 이렇게도 부동한
과제를 짊어지고있다. 역에서 가까운 거주지역은 고령화률이 그렇게
높지않고 빈집율도 높지않으며 또한 인근센테에 점포가 없어도 역부근의
매점에서
일용품을
구매할수있기때문에
그렇게
큰
과제는
짊어지지않고있다.하지만 ,역에서 떨어진 거주지역에는 저출산고령화와
빈집의 증가 인근센터의 쇠퇴화등으로인한 물품구매난민의문제 등 많은
과제를 안고있다.
○초고령화사회에 순응할수없는 뉴타운의 과제
고령화가
진행되고있는 센보쿠뉴타운은 초고령화사회에대한 대응을
할수없게되였다. 개발당시에 전지역의 구회정비를 실천한것때문에 시대의
흐름에 대응할수있는 여유가 완전히 없는것이 현재 안고있는 가장큰
과제이다.
고령자가 집에서 간호가 필요하게되지만 재택간호를 할수없게되는
상황에는 고령자시설에 옮겨지는게되는데 주변의 특별양로노인홈도
노인보건시설도
이미
입주를
기다리는
대기자가
몇백명이
되여 ,살아있는동안에 입주가 될수있을지 없을지도 판단할수없다.재택과
시설의
중간의생활로써
국가의재침에
의해
서비스부속고령화주택
(이후로<서부주택>으로표기)의
건설이
전국적으로
퍼지고있으나
샌보쿠뉴타운내에는
서부주택을
지을
남은땅이
없고
뉴타운내에
일반적으로 유통하고있는 땅은 제 1 종저층거주전문지역의 땅으로서
1 구면당의 토지면적이 제한되고 높이가제한되는등,이 용도지역에
서부주택을
건설하는것은
불가능하다.그리고,뉴타운의
바같지역은
시가화조정지역으로써 농업종사자 이외의 주택은 건설할수없으며 현재
209
센보쿠뉴타운내에
있는
서부주택은
예외의
토지(시가화지역과
시가화조정구역의 틈새기에 남은 토지)에 1 동 31 호뿐이다.이것은
센보큐뉴타운의
고령자인구의
0.07%분밖에
정비되지
못했다.반면,인근구역은 고령자인구에 대해 1.56%의 505 호가 이미
등로되어있어,국가가 지향하는 목표에 충분히 도달되어 있어 반대로
남아넘치는경향이 되여있다.
이런 현상은 센보쿠뉴타운의 고령자가 재택에서 생활하기가 어렵고 되고
서부주택에 이주하려고 해도 구외에 전교하는것밖에 선택이 없으며 구외로
전교하게되면 청년층의전출과 더불어 고령자의 전출도 증가하여 나날이
인구가 줄어들게 된다.
더욱이 초고령사회에의해 재택간호의 수요가 증가하면서 일일서비스의
출점과 간호사업소,그룹홈등의 출점이 필요로되는데 센보쿠뉴타운은 이런
사업자들이 출점할수있는 장소가 적고 유일하게 출점이 가능한 장소는
인근센터의 빈가게밖에 없고, 그 외에는 제일종저층주거 전용 지역내의
빈집을 개설하여 일일 서비스 사업을 진행하지만 인근주민의 동의와
내전기준의문제등으로 인하여 거의 출점이 어려운 상황이다.이렇게
센보쿠뉴타운에는 고령자와 관계되는 사업이 시작할수있는 잉여지가
전혀없고 초고령화사회에 순응을 할수없게 되였다.
○엔진 인플레서・복지변환의 대처
센보쿠뉴타운내의 주민 앙케트에 의하면 70%이상이 죽을때까지 여기서
살고싶다고 생각하고있고 이미 40 년 이상 인생의 절반을 살아온 단카이
세대団塊世代주민에게는 태여난 고향은 아니지만 제 2 의 고향으로서
센보쿠뉴타운이 마지막 거처라고 생각하고있다.
10
년후이면
고령화율이
40%를
넘어설것을
예상할수있는
센보쿠뉴타운,지역의간호시설의
입주를
기다리는
대기자가
점점
늘어가고있는중에
부영주택등의
공적임대주택의
빈집이
점점
늘어나고있다. ・・・이런 불균형한 관계를 어떻게 개선할수는 없을까?
그리하여,역에서 가장 멀고 고령화율이 가장 높은 제 1 기
로 개발한 주역내에 지방자치회 ・ ＮＰＯ ・ 인근의 대학 ・ 행정 ・ 고령자와
관계되는 민간기업과 함께 3 개의빈집과 빈가게를 활용한<센보쿠
그냥둘수없는 네트워크신 인근주거논>이라는 대책을 헤이세이 22 년도부터
시작했다.
하나는 부영의빈집을 개설하여 쇼트스티기능을 가진 고령자지원주택을
개설（고령자
12
명숙박가능）.이
주거는
부영
주택의
210
1 방（２ＤＫ４５ｍ2 타입）에 2 명씩 입주가가능하게 개설하고 하룻밤부터
이용 가능한 지킴이첨부지원주택으로써
관계없이 60 세이상이면 입주가가능하다.）
개설했다.（간호보험의유무와
두번째로는 단독주택의빈집을 개수하여 고령자를 위한 나눔주택을
개설（고령자 4 명 입주가능）、건설된지 40 년된 빈집주택을 기숙사로
용도변경을하여 지진에 견디게 개수하였으며 입주자가 같은 커뮤니티를
공유할수있게끔 정원은 가정채소원공간으로 설계했다.
세번째로는,인근센터의
빈가게를
활용하여
고령자를
위한
배식서비스와커뮤니티레스토랑을
개설했다.학교구복지위원회
의사람과
지역의 아이를 키우는세대 분들이 싱글인 고령자의 간호와 더불어
유상봉사자로서 배식도시락을 전해주곤한다.
이것 3 개의 기존의 저장품을 활용한 복지변환의 거점을 중심으로
지역의 여러단체가 모여<센보쿠가만둘수없는네트워크>를 만들어
민학산관에 의한 협의회를 설립했다.지역주민의 서로 돕고돕는 활동은
살아익숙한 환경에서 언제까지나 계속해서 살수있게끔 네트워크를
구축하여 지역의 고령자 모두가 서로 협력하는 여러가지 커뮤니티서비스를
전개하고 있다.
211
24
14:50-15:15
고밀도 샴슈이포(深水埗)지구 지역 주민들의 일상 생활과
아직 도전을 하지 않고 있는 토지 개발 체제69
홍콩침례대학 지리학 鄧永成 TANG Wing-Shing
葉鈞頌 YIP Kwan-Chung Maurice
지난 ICN워크숍에서 우리는 고밀도적인 공간성은 불공평의 생산과
재생산 프로세스이며, 불공평한 토지 개발 시스템(land (re)development
regime)을 조장한다고 지적했다. 고밀도적인 깊은 샴수이포지구에는
하층민, 새로운 이민자, 그리고 노숙자나 고령자 등 사회적 약자가 주로
밀집되어 있다. 우리는 동북(東北)이 다부도(大埔道), 서북(西北)이
흠주가(欽州街),
서남(西南)이
통주가(通州街),
동남(東南)이
계한가(界限街)에 둘러싸인 지역을 대상으로 연구를 실시했다. 주로 주택
용지였고 8만명, 3만 세대가 있었다. 오직 0.57k㎡의 토지에 인구 밀도는
15만명/k㎡에 가깝다. 2011년 공동 조사에 의하면 소득의 중앙치, 주거의
방 수, 거주자의 비율, 집세와 소득 비율의 어떤 것을 뽑아도 해당 지구는
홍콩 전체와 비교하면 상황이 좋이 않고 또 이 지역이 빈곤과 다양한
사회적 문제에 직면하고 있음을 나타내고 있다. 이러한 고밀도의 공간에서
토지 개발 시스템은 사람들의 일상 생활을 지배하고 있다. 사람들은 경제
효율 우선의 주류 사상의 영향을 받지 않을 수 없어 불공평한 시스템
중에서도 어쩔 수 없이 내쫓겼기 때문에 이 시스템에 저항하지도 않는다.
샴슈이포 주민의 일상생활
샴슈이포의 주민들의 생활을 보다 깊이 이해하기 위해 본 연구에서는
20세대를 넘는 가구에 대해서 자세히 인터뷰를 진행했다. 지면 사정으로
그 중 2사례를 게재하고, 논의의 기초로 삼고 싶다. Y씨(여성)과
H씨(남성)70은 중국 대륙에서 홍콩으로 이주해 온 케이스이다.
Y씨는 홍콩에 온 지 3년이 지났다. 친척의 소개로 다른 사람들과
69
본고는 홍콩 연구 자조국(HKBU250012)의 보조를 받았으며 이에 감사하는 바이다.
70
인터뷰 대상자의 이름은 가명임.
212
샴슈이포의 아파트를 공유하고 있다. 남편은 현재 중국 대륙에 살고
있으며 홍콩에서의 거주를 위해 신청 중에 있다. 방문 당시, 홍콩에서
출산한 아들은 생후 3달이었다. 일상 생활에서는 대부분은 집에서 생활을
하며 아들을 돌보고 있지만 매일 아들을 데리고 시장에 나간다. 가끔은
서구룡센터 근처의 상업 시설을 거닐기도 한다. 임신하기 전에는
샴슈이포의 구두점에서 일을 했었다. 그러나 본인은 예전에는 매일 밤
10시까지 일을 했기 때문에 여기저기 산책 하는 시간도 없어 지역에
대하여 자세히는 모른다고 한다. Y씨는 현재 일을 하고 있지 않아 수입이
없어 중국 대륙의 남편으로부터 생활비를 받고 있다. 예전 동료의 소개로
사회 복지사와 알게 되어 공공 주택 입주 신청 지원(Y씨는 홍콩에 온지
아직 7년이 지나지 않았지만 갓 태어난 아이가 영구 주민이 되기 때문에
Y씨는 세대주로서 공공 주택에 신청할 자격이 인정 됐다)과 푸드 뱅크의
지원을 받았다. 또 Y씨는 총원(CSSA) 71 의 신청을 검토했으나 경우의
특수성으로 사회 복지사의 제안으로 우선 "배려 기금" (관애(関愛)기금 ・
커뮤니티 케어 펀드) 72 에 신청 했다. Y씨가 가장 바라고 있는 것은 남편이
홍콩에 오게 된다면 아들이 현명하게 자라는 것, 그리고 공공 주택을 얻는
것이다. 홍콩의 사회 환경에 대해서, 특히 생각하고 있는 것은 없다.
장래에 대해서 Y씨는 또 서비스 은행에서 일하고 싶어한다. 그녀의 장래에
대한 사고는 일(직업)에 머물고 있으며 도대체 어떤 체제가 그녀에게
오늘날 같은 생활을 이르게 했는지에 대해서는 생각한 적이 없다.
H씨는 홍콩에 와서 4년째이며 지금의 칸막이 방에도 4년 가까이 살고
있다. 집세는 매년 HK$500씩 올랐고 현재의 집세는 HK$3100이다. 아내
역시 대륙 출신이지만 어린 시절부터 홍콩에 살고 있으며 영주권을 갖고
있다. 두 사람은 대륙에서 만나고 결혼했으며 홍콩에 와서 아들, 딸이 한
명씩 태어났다. H씨는 그 동안 청소와 건설 노동 같은 일을 한 적이
있지만 수입을 늘리기 위해 앞으로는 건설 노동을 하고 싶다고 생각하고
있으며, 부업으로 중고의 가점 제품을 주거 공간 안에 만들어 놓은 작은
작업장에서 수리하여 밤에 샴슈이포 노점에 내다 팔고 있다. 홍콩에
오자마자 H씨는 지역의 사회 복지사를 알게 됐다. 그는 사람에게 속는
것을 걱정하고 있어 사회 복지사에게 공공 주택 신청에 대해 도움을
의뢰한 것이 3년 반 전의 일이다. 아이는 CSSA을 수급하고 있다. 그는
다시 홍콩에는 공공의 의료 시스템 등 외에도 복지 서비스가 있는 사실을
71
총원(CSSA)의 정식 명칭은 "종합 사회 보장 원조 계획"(Comprehensive Social Security
Assistance)이며 홍콩 사회 복지 제도의 세이프티 네트이다. 경제적으로 자립할 수 없는 사람들에
게 보조를 지급하고 기본적 요구에 응하는 것.
72
배려 기금(관애 기금, Community Care Fund)는 2011년에 정부가 시작한 새로운 복지 사업이다.
그 목적은 사회 세이프티 네트에서 나온 사회적 약자에게 경제적 원조를 실시하는 것이다.
213
알고 있다. 그의 정보원은 주로 텔레비전이며 평소 신문은 읽지 않는다.
일의 부담은 힘들고 대우 면에서도 존중 받고 있지 않으며 H씨는 현재의
삶에 대해 만족하는 것은 아니지만 그러나 다른 일의 스타일로 바꾸어
보고 싶다고 생각한 적은 없다. 장래에 대해서 H씨의 생각은 어쨌든 공공
주택의 방을 얻고 싶다는 것뿐이다. 평생 이곳에서 살게 돼도 상관 없다고
생각한다. H씨 본인의 말에 따르면 최대의 바람은 공공 주택을 획득하는
것이고 그리고 일을 찾고 싶어한다.
샴슈이포에서 오래 산 주민들의 인터뷰를 거쳐서 우리는 지역 사회
복지 조직의 지원이 다소간 사람들의 삶을 개선하고 있음을 이해할 수
있었다. 또 주민들의 장래에 대한 생각은 사회를 주도하는 정치 경제의
논리에 영향을 받아 불공평하고 공정하지 않은 체제 속에 있는 줄은
알지만 체제에 대해서 의문을 나타내거나 또는 저항하거나 하는 것은
생각도 못할 일인 것이다.
일상생활의 탈정치화
정치는 원래 일상 생활 속에 있어야 한다. 그러나 권력자는 끊임없이
정치를 농락하고, "정치"라는 말에 낙인을 찍고 시민들 사이에서는 정치를
꺼리는 경향을 낳았으며 또 시민에 대해서 정치를 경시하는 것을 장려하고
일상 생활에서는 경제 발전을 위한 서비스와 건설 73 만이 요구된다. 연구를
추진하는 가운데 우리는 사회적 약자인 사람들은 매일 장시간 노동으로
경제의 운행에 공헌하고 있음에도 불구하고 일방적으로 사회의 기생충처럼
간주되고 있음을 느꼈다. 그들에게 복지 서비스를 제공하는 것은 사회
자원의 낭비라고 간주된다. 주목하는 또 하나의 것은 사회적 약자는
장시간 노동으로 일상 생활의 흥미와 관심을 포기할 수 밖에 없었고
가족들과 시간을 갖기도 어렵다. 하물며 집단적 정치 생활에 관심을
갖거나 참여할 여유는 없다. 여러 요인에 의해 그들의 일상 생활에는
정치의 부재가 생기고 있다.
홍콩은 행정 주도로 의해 권력이 체제 옹호적인 상층 계급에 집중되고
있다. 정치 기구와 시민 대중의 일상 생활에는 큰 차이가 있다. 구 의회는
이상적으로는 지방 정치의 중심이고 공간적으로 가장 시민들의 일상
생활에 가까운 것이어야 한다. 그러나 실제로는 행정 권력을 가지지 않고
승인하는 것뿐인 "Rubber Stamp"이다. 그 권한은 "기본 법 74 "의 제한을
73
이 점에 대해서 가장 뚜렷이 보이는 것은 주권 반환 후 초대 행정 장관 둥젠화(董建華)의 "뛰어
난 명언" 으로서 "홍콩은 경제 도시이지 정치 도시는 아니다"를 염두에 두고 있다.
74
"기본 법"(Basic Law)는 중국 인민 대표 대회가 홍콩 특별 행정 구에서 제정한 헌법인 제97조에
214
받을 뿐만 아니라, 그 운영은 권력자와 기득권에 의해 마음대로 운영되고
있다. 사회 복지 조직은 다양한 절차와 규칙의 제한을 받고 있다. 정부의
돈을 받고 있는 조직의 상당수는 정부의 지급 조건에 영합할 수밖에 없다.
이 조직들은 대부분의 경우 불공평한 체제 안에서만 수정을 할 수 있으며
사람들을 단결시키고 체제에 도전하는 일은 없다. 그 예로 "재개발 지역
지원 팀(Urban Renewal Social Service Teams)"을 꼽을 수 있다. 이 팀은
현행 규칙하에 도시 재개발국에 의해서 각각의 재개발 지역에 설치 되어
있다. 그 목적은 재개발의 영향을 받은 주민들에게 지원을 제공하는
것이나 이 팀의 사회 복지사의 일은 도시 재개발국의 지시와 관리를
받는다. 심한 경우에는 같은 사무실을 사용하는 경우도 있고, 주민과의
신뢰 관계를 구축하기 어려울 뿐만 아니라 도시 재개발국의 현행 정책과
체제에
도전하는
일은 불가능한 일이다. 커뮤니티 개발의 계획은
1970년대부터 있었지만 정부는 커뮤니티 개발에 대해 우려를 품어 있었다.
예를 들면 1976년 한 커뮤니티 개발 프로젝트에서 수입을 얻던 사회
복지사가 응아우타우콕(牛頭角, Ngau Tau Kok)에서 서명 운동을 벌였던
부모들의 목소리를 모아 9년 무상 교육을 따냈다. 당시 관료는 이러한
커뮤니티 개발 프로젝트는 "정치화 할 우려가 있다"라고 그 사회 복지사의
상사에게 활동을 멈추도록 요구까지 했다. 75 2001년부터 정부는 복지
지출을 줄이고 지금까지의 실비 지급에 따른 보조금 제도를 일괄하는
방식으로 고쳤으며 그것 때문에 간접적으로 사회 복지 조직의 예산에
상한선을 두게 되었다. 그 후유증으로 인해 자원을 대량으로 투입하는데
있어 필요한 커뮤니티 개발 팀의 수가 대폭 줄어 최종적으로는 해산하는
결과를 낳았다.76 사회 복지 제도 개편이라는 상황 아래에서 사회 복지사의
일은 유형별로 관여하는 것으로 되기 쉬우며, 더 자원을 투입하고 지역에
대해서 유도하거나 인근 주민들을 결단시키거나 하는 일은 어렵다. Y씨의
사례에서 보듯이 그녀는 사회 복지사의 지원을 받아 사회 복지의 각종
신청을 할 수 있었으며 표면적으로는 개인적인 곤경을 해결 한 것으로
보인다. 그러나 그녀는 그런 어려움을 가져온 원인에 대해서는 생각하고
있지 않다. 사회 복지사의 지원 아래 다른 인근 주민과 결단하는 체제에
의문과 도전을 내밀고 도시 사회의 정치에 참여할 수 있는 기회는 더욱
없다. 원래 도시 개발의 프로세스는 정치 프로세스이기도 하지만 오히려
시민의 정치 참여를 막고 돈과 권력을 가진 엘리트들에게 땅을 주어
서 "홍콩 특별 행정 구는 정권성이 없는 구역 조직을 마련해 홍콩 특별 행정구 정부의 해당 지역
관리 및 기타 업무에 대한 자문을 받았고 문화, 레크레이션, 환경 위생 등의 업무를 대신 할 수 있
다." 라고 하고 있다. 이 것 때문에 지역 정치의 개혁이 매우 곤란한 상황에 처해있다.
75
香港歷史檔案館藏品：HKRS410-10-33
76
Lam, K. (2012). The relevance of Alinsky? Hong Kong in 1970s and 2000s versus Vancouver in
1970s. Community Development Journal, 47(1), 77-93.
215
고밀도 도시를 만들어 내는 결과가 되고 있다.
고밀도 도시: 패권적 도시 공간의 생성 과정
20세기의 1960~70년대부터 홍콩 부동산 시장이 금융 주식 시장과
연계한 이후 개발자를 비롯한 중국계 자본이 영국 자본이 지배하는 금융
시장에 들어가 크게 진출하고, 시장에서 원활히 자금 모금을 벌였다.
이것은 토지 자본에 대한 집중을 더욱 더 초래할 뿐만 아니라 집중 속도를
내어 부동산 시장을 빠르게 발전시켰다. 정부는 토지 관련 세수가 늘어
가장 큰 재원이 되었다. 77 그리고 부동산은 홍콩 경제를 좌우하는 최대
중요 사항으로 떠올랐다. 또 시민들의 일상 생활에 타격을 주며 패권적
도시 공간(Hegemonic Urban Space)를 낳고 있다. 정부의 관리 외에도
개개인의 일상 생활에서도 패권적 도시 공간에 휘말리게 되었다. 이것이
정부 정책이 주도하는 개발자가 실현78한 토지 개발 체제이다.
토지 개발 체제 중에서 패권적 도시 공간의 사용 가치는 일찌감치
교환 가치로 대체되고 있다. 공간의 교환 가치를 강조하는 것은 도시 공간
개발에 있어서 "개인"(individual)이 어떻게 공간 속에서 생활하는가를
고려하지 않고 도시 공간을 상품으로 보는 것을 의미한다. 어떤 개발도
경제적 효율이 요구되며 경제적 이윤 극대화가 추구된다. "사람"의 개념은
완전히 바뀌어 표준화 수치화된 "사람과 닮은 것"(quasi-individual)이다.
도시 계획과 기술 관료는 "경험에서 나오는 유효한
77
79
" 이란 순서로
법률에선 토지 매각 이익은 기반 건설 개발에 충당하는 것으로 규정하고 있지만 그것이 시민의
이익이 될지는 별개의 문제다. 기반 건설의 지출은 정부로부터 시장에 투입되어 자본의 순환과 축
적을 촉진하는 것이다. 그 결과 자본주의의 생산 모델을 더 가속 시킨다. 마르크스의 말했던 "시간
에 의한 공간의 멸종"이며 또 토지 개발 체제를 강화하게끔 한다.
78
사실상 홍콩은 세계 제일의 연고 자본주의인 정부와 경제계의 밀접한 관계는 말할 것도 없다. 지
금까지 몇 가지의 연구가 회사 경영진의 명단과 정부 행정 회의 및 입법회의 직능별 구성에 기초하
여 양자 사이에 얽힌 돈 관계가 확실히 존재하는 것을 지적하고 있다. 최근에는 홍콩 대학의 보도
미디어 연구 센터의 연구가 "투표 없이 자동 당선이 주류가 되고 있는 직능별 의원들은 상장 기업
의 마음에 들어 경영자 네트워크 사이의 강력 접착제이기도 하다. 그들은 경제계에서 권력을 가질
뿐만 아니라 입법회에서 민선 의원의 결정을 비밀로 하는 권력을 갖고 있다"고 지적했다.
79
홍콩 정부는 "경험에서 유효한(行之有效)"라는 말을 많이 쓴다. 도시의 규칙 제도에 대해서도 또
이전의 텔레비전의 면허 제도에 대한 쟁의에 대해서도 정부는 "경험에서 유효한(行之有效)"것을 구
실로 해왔으나
어떻게 "유효" 라는 결론을 냈는지에 대해서는 언급하지 않았다. 더군다나 일단 유
효인지 아닌지에 초점을 맞춰 절차를 결정한다면 "탈정치화"의 함정에 빠지게 된다. 절차는 그 배후
에서 정치와 관련되어 있으며 불평등한 금전 관계를 숨기고 있다. 정부는 언제나 정치와 정책을 분
216
이성적으로 주류 경제 논리에 따른 개발을 관리하고 있다. "홍콩의 땅은
寸金尺土"라고 하지만, 디벨로퍼는 1촌(寸)의 토지에 설계 기술을 집중
시키고 용적률 및 건축 고도 등의 허락된 규칙을 최대치까지 이용하여 그
토지에서 최고의 가치를 끌어낸다. 그리고 홍콩의 고밀도 공간을 실현하고
있다.
우리는 홍콩의 패권적 도시 공간의 밀도의 높이는 일상 생활의
탈정치화를 수반함으로써 사회적 약자를 몰아넣고 또 그들이 현상을
문제로 삼는(problematise)것을 막고 있다고 생각하고 있다. 현재의 토지
개발 체제가 만들어진 후 토지 사용에 대해서는 경제 효율의 극대화를
최우선으로 하고 공간의 교환 가치가 사용 가치를 대체하는 홍콩의 도시
개발을 지배하고 있다. 시민 개개인의 일상 생활 또한 금융 체제의 자본
축적에 참여 시키고 밀어붙이는 결과가 되고 있다. 더욱 중요한 것은
생활의 탈정치화로 인해 개발 프로세스의 모든것이 순조롭게 진행되고
있는 것이다. 주민의 생활은 이미 체제에 의해서 지배되고 있으며 직접
나서서 체제에 저항하는 시간도, 공간도 남아 있지 않다. 본래 정치적
프로세스에 있어야 하는 도시개발의 프로세스 안에서 체제는 토지 자본을
독차지하여 고밀도 도시를 만들어 내고 있다.
반 헤게모니(反覇) 80 는 "개인"이 자신의 일상 생활이 어떻게 공정하지
않은 체제에서 지배되어 있는지 의식하는 것부터 시작해야 한다. 작년의
우산 운동 81 은 하나의 반 헤게모니의 프로세스로 간주할 수 있지만 또
그렇지만은 않다. 반 헤게모니라고 부르는 것은 홍콩에 깊이 박혀있는
탈정치화된 가치 시스템에 그들이 저항했기 때문이다. 그렇지 않다는 것은
대중이 아직도 "이성", "절차", "객관"등 이념과 방법에 대해 미신을 가지고
보다 깊은 레벨의 헤게모니에 저항하지 않았다는 것에 있다. 이러한
국지적인 헤게모니에 대한 저항은 사회적 약자가 일상 생활에 들어가기
힘들다는 것이다. 앞서 이미 말했듯이 일상 생활의 탈정치화라는 전제
아래 그들은 실제로 무엇이 일어나고 있는지 깨닫지 못하고 있다. 본
리 하려고 하며 민생의 정책과 정치는 별개라고 운운한다. 이런 담론의 본질은 오히려 정치적이라
는 것의 확실한 증거이다.
80
반 헤게모니(反覇)에 대한 초기적 검토에 대해서는 덩 영성(鄧永成)，
〈
《都市再開発戦略》檢討：
「久
在樊籠裡，復得返自然」
〉
，宁越敏編：
《中國城市研究（第四輯）
》
（北京：商務，2011年）
，59-73쪽。
81
우산 운동은 홍콩에서 2014년 9월에 시작된 사회 운동이며 그 목적은 진정한 보통 선거의 실현
이었다. 9월에 학생들이 수업을 거부하고 집회를 일으켰고 8월 31일 중국 인민 대표 대회가 결의한
보통 선거 방식에 대해 항의했다. 9월 28일에는 수만의 시민이 체포된 학생들에게 성원을 보냈고
기동대가 시민에게 최루탄을 사용한 사건으로 인해 더 많은 사람들이 참가 했다. 각 지역에서 주요
도로를 점거하고 12월까지 이어졌다.
217
연구를 진행하면서 어느 모자에게 인터뷰를 했을 때 어머니는 "중심가를
점거했을 때 우리 둘 다 알레르기 비염의 증상이 전혀 나오지 않아서 온
집안의 창문을 열고 있었어. 정말 기분 좋았어!" 라고 했고 아들은
"즐거웠어. 그때는 매주 몽콕(홍콩의 번화가)까지 갔었어. 특별했지?" 라고
말했다. 그들의 사회 정치에 대한 이해는 이정도 수준에 머물고 있으며
무엇을 위해 어떻게 이것에 참가하게 됐는지에 대해서는 깊이 생각하고
있지 않았다. 또 매일 장시간 노동에 체제로 "식민화" 되어 있는 이들은
자신이 이것에 참가 가능하다고 생각하고 있지 않는다. 우리가 인터뷰한
어느 홍콩에서 자란 경비원은 그저 묵묵히 일해 "개인"을 대표하고
있을지도 모른다. 그는 “만약 일하지 않아도 된다면 저도 우산 운동에
참가할 거예요. 하지만 일(직업)이 있으니까 힘듭니다"라고 말했다. 이러한
인터뷰로 인해 앞으로 우리의 도시 정치 운동에서 중요한 것은 다른 시간,
다른 공간을 일관되게끔 연결하는 것이다. 불평등한 지리적 발전(uneven
geographical development)에 놓인 샴슈이포의 관련 공간(relational
space)을 결합하여 "창조적인 차이"(maximal difference)에 의해서 지역
내 사회적 약자가 운동을 조직하고 참여하도록 하여 더불어 새로운 사회
계약을 정하고 이제껏 도전하는 일이 없었던 토지 개발 체제에 선전
포고를 하는 일이다.
218
24
15:30-15:55
도시갱신중의 약세거주문제 및 정책
─타이베이시 난지창 사례
국립대만대학교 건축성향연구소 박사생 류홍농
1. 남기장 정건주택(Southern Airport Community)와 도시갱신정책
남기장은 대만정부가 1963 년 신뎬허와 단쉐이강에 제방을 세우고
제방변의 불법거주지에 사는 주민들을 안치시킨 공공주택이다.
1964 년부터 1972 년까지 건설된 남기장은 총 3 기에 걸쳐 완공되었으며
(SAC, I, II, III)，건축면적은 3 종：A type：40 ㎡，B type：33 ㎡，C
type：26 ㎡으로 되어 있다.
남기장 제 1 기 주택은 완공된지 50 년이 되었고 마을의 공공공간의
노후화가 심각한 상황이다. 정건주택의 소유권관계가 복잡하고, 약세계층의
집중되어있는 등의 문제를 안고 있다.
OURs 는 장기간 마을만들기를 남기장에서 해오고 있으며 2015 년
5 월부터 타이베이 시정부에서 위탁한 도시갱신계획을 위한 사전조사작업
및 건축 분배방안을 작업하고 있다.
정부가 직접 주관하는 도시갱신은 대만에서는 처음 시도되는 것으로
공공부문에서는 실질적인 경험이 없다. 또한 재산가치의 상승을 목적으로
하는 현행 도시갱신개발에서 약세계층을 더욱 소외되도록 하지 않기 위한
계획을 하는 것이 과제이다.
위탁과제 수행 중 OURs 의 입장은 거주정의를 실현하는 것을 목표로
다양한 약세계층의 수요를 수렴하도록 노력하고 있다.
2. 약세 거주상황의 분석
（1）약세계층 현황：
남기장 정건주택 3 기 총 주택수는 2,108 가구이다. 타이베이시
사회국의 보조를 받고 있는 가구는 23.62%이며 임대가구의 50％정도이다.
219
표 1：남기장 정건주택 1,2,3 기 복지신분별 통계표
총가구수
1 기 SAC, I
2 기 SAC,II
3 기 SAC,III
1264 가구
580 가구
264 가구
저소득가구
98
8%
40
7%
21
8%
중저소득가구
22
2%
8
1%
5
2%
중저 노인
40
3%
17
1%
6
2%
경제약세가구
155
12%
59
10%
31
12%
독거노인
41
3%
10
2%
3
1%
심신장애
158
13%
129
22%
27
10%
사회약세가구
192
15%
135
23%
29
11%
경제사회약세가구
281
22%
164
28%
53
20%
（2）약세계층의 도시갱신과정 중 발생문제 분석：
a.
갱신 후 배분문제 갱신 이후 신건축에 들어갈 경제능력이 부족
b.
거주환경이 바뀌면 원래 마을지원시스템 유지가 힘들다.
c.
거주이동과정중 인력과비용문제, 관리비용문제
d.
도시갱신과정중 임대가구의 법적 보장이 어렵다.
3、공공 도시갱신의 해결방안
（1）、특별재무지원으로 경제부담능력이 없는 가구에 지원
（2）、건설중 약세가구의 임시 거주를 위한 금융지원
（3）、사회복지단위의 정잭적인 서비스지원, 대규모 가구조사와
복지시설기제 마련
（4）、마을운영의 특성 상 사회복지기제를 마련할 것.
4、거주정책 토론
갱신과정중의 약세계층에 대한 고려는 사회복지정책과 결합하여
구상되어야하며 중점적인 과제는更다음과 같다.
220
（1）、실징적인 환경계획방면：
a.
다양한 경제능력상의 수요에 맞춰 적절한 평수의 주택을 설계하고
거주환경이 우선시 되도록 하며 재산권관계가 복잡한 경우 공평한
분배가 되도록 건축물의 평수조절이 필요하다.
b.
약세가구의 거주지 내 시설을 보완하고 전체적인 계획 내용에
반영하여야 한다. 대만의 무장애공간 설계는 초보적인 단계로 더욱
정교한 설계가 필요하다.
（2）、정책 제정 및 집행방식：
a.
타이베이시의 사회주택 임대료는 2014 년 OURs 조사（표 2）에
의하면 평균 임대료부담능력으로 현행 사회주택의 임대료를 부담할 수
없는 가구가 대부분이다.
표 2：주택보조금 이후 임대료 비교조사
주택보조금 산정(가감) 전 임대료
임대
료
-
10000
이상
가구
비례
0 가구 13 가구
(24.1%)
원 6000-99 5500 원이 4000-55 3999 원이
99 원
하
00 원
하
27 가구
14 가구
10 가구
4 가구
(50%)
(25.9%)
(18.5%)
(7.4%)
주택보조금 산정(가감) 이후 임대료
임대
료
-
10000
이상
원 6000-99 5500 원이 4000-55 3999 원이
99 원
하
00 원
하
가구
비례
8 가구 10 가구
12 가구
24 가구
10 가구
14 가구
(14.8 (18.5%)
%)
(22.2%) (44.4%)
(18.5%)
(25.9%)
b. 현행 타이베이시의 임대보조금정책은 사회주택에 들어갈 때 보조받을
수 없다.
c. 도시갱신에 가구의 의견을 반영하여야하고 공공장소에서 공개하고
주민과 토론하여 적극적으로 알려야 한다.
d. 사회 복지단위의 처리에 있어서 지역의 환경에 적합한 계획을
해야한다.
e. 약세계층이 거주하는 임대가구의 숫자는 정확하지 않기 때문에
221
정책적으로 반영하기 어렵다. 장기간에 걸친 정확한 통계조사가
과정중에 꼭 필요하다.
5. 결론：
대만의 토지소유권제도는 구도심의 재건축이 민간 개발상에 의해
주도되어 왔으나 문림원(文林苑82)사건 이후 정부가 주도하는
도시갱신정책으로 전환되었다. 공공부문의 재개발 과정중 거주빈곤을 겪고
있는 약세계층의 거주정의가 실현되어야 할 것이며 새로운 정부가
시행하는 남기장의 재개발주택이 타이베이시의 22 개 정건주택의 모범이
되어야 할 것이다.
82
참고자료(https://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E6%96%87%E6%9E%97%E8%8B%91%E9%83%BD%E
5%B8%82%E6%9B%B4%E6%96%B0%E7%88%AD%E8%AD%B)
222
24
15:55-16:20
임대시장， 거주빈곤을 어떻게 지원할 것인가?
최마마기금회 사회사업처장 장아이링, 마리팡
대만 임대시장의 현황
대만의 공유임대주택/사회주택의 공급량이 부족하여 대부분의 임대는
사부문의 임대시장에 의존하고 있다. 그러나 정부는 임대시장의 건전한
발전 정책이나 제도를 보완하려 하지 않고 정부의 보도나 참여가 없어
민간 임대시장의 거주품질 저하를 초래하고 있다.
따라서
민간임대시장에서
거주품질이
양호한
주택이
드물고
경제상황이 열악한 거주자의 경우 특히 노후되거나 불법개조된 주택을
선택하는 상황이 빈번하다. 정부는 주택보조금 외에 주택임대자를 위한
어떤 정책도 내놓지 못하고 있다.
일반 임대주택시장에서는 약세거주자의 수요를 공급할 주택을 찾기
어렵기 때문에 정부의 새로 건설하는 사회주택에서 이러한 역할을
분담해야 한다.
「대리임대관리 서비스의 시도」실험계획
현재 법령에는 정부의 임대시장 발전 지원제도가 마련되어 있지 않기
때문에 임대소유자가 거주품질이 저하된 주택들을 공급하고 있으며
약세계층의 거주를 거부하는 상황이 발생되고 있다. 약세계층을 위한
사회주택의 양이 부족한 현 상황에서 타이베이 시정부는 2014 년
대리임대관리 서비스 계획을 내놓아 민간임대시장에 약세계층의 임대를
지원하였다. 이 계획은 민간관리임대업자(崔媽媽/蝸牛社會企業)를 매개로
하여 개발(愛心房東)하고 임대인을 모집하여 입주수 관리서비스를 한다는
내용이다.
대리임대는 임대시장에서 약세계층을 위한
문제이며, 대리관리는 약세계층의 주택임대에서
‘질’에 대한 문제이다.
주택의 ‘양’에 대한
요구되는 거주품질의
그러나 실제적으로 민간주택의 개발집행 시 정부의 임대주를 위한
지원정책이 형성되지 않아 주택의 양 공급에 있어 어려움이 있었다.
223
그리고 입주 후 경제적인 업무 보조를 담당할 사회복지서비스가 설치되지
않았다.
그러나 약세거주의 문제를 임대주인 민간 부분에 맡긴다는 부분이
사실상 이 계획의 실현에 있어서 어려운 점이 많다.
「집」，이외에 거주빈곤층이 필요한 시설은?
임대자료제공
계약과정
복지자원연결
보증금
약세자
임대관리
이사비용
임대법률
중고용품
최마마기금회 보조자원
사례：일반적인 임대과정
이 씨는 만 50 세인 1 인가구원인 싱글 여성이다. 겉보기에는
약세계층이며 거주빈곤층이라고 보기 힘들 정도로 당당한 외모이지만
우울증을 겪고 있어 실질적으로 집을 구하는데 도움이 필요한 상태이다.
몇 번의 임대 경험이 있지만 최마마기금회에 도움을 청했을 당시 매번 채
2 개월이 되지 않아 방을 나와야하는 상황에 처했다.
이러한 상황에 있는 임대인들의 경우 임대소유주가 임대를 거부하는
일이 많아 사실상 저렴한 최마마기금회에서도 주거를 찾기 어렵다.
이 씨의 경우 임대외에도 이사서비스등이 필요한 상태이며 법률적인
자문과 정신질환의 치료등 보조적인 서비스가 필요하다. 또한 보증금 문제
등 경제적인 부분과 정신질환으로 인한 일자리의 불안정등
전체적인
생활에 있어 지원이 필요하다.
최마마기금회에서 이씨에게 우선 저소득층 신청을 지원해주고
최마마의 대리임대방식으로 거주지의 확보가 가능했다. 그러나 대리임대로
만난 임대주는 다시 이 씨에게 1 개월치 임대료의 배상을 원하며 퇴실을
요구했다. 다시 최마마의 이사서비스와 임대정보를 이용하여 새로운
224
거주지를 마련하였지만 이씨는 전 임대주와의 소송관련으로 1 년간의
법률지원이 필요하였다.
이씨의 상황은여기서해결될것인가?사실 이씨 외에도 최마마기금회에서
겪은 다른 어려운 상황들이 산재해 있다. 최마마기금회는 민간 부동산
시장을 이용하여 이씨를 도울 뿐이지만 마냥 임대주의 선량한 배려에 기댈
수 없다. 정부는 이러한 약세 거주빈곤에 처한 사람들에게 대한 책임을
지지 않고 있으며 정치적인 이유와 임대료로 인해 45 세이하의
청년주택에만 정책을 집중하고 있다. 이러한 상황에서 임대료를 부담할 수
없는 약세계층에게 언제 진정한 지원이 될 것인가?
225
24
16:20-16:45
홍콩의 주택 문제: 부족인가 아니면 분배의 불균등인가?
CSSA연맹, Member, Tai-Shing Lee, Wu Kwun Wing
Concerning Grassroots Housing 연맹, Community Organizer. Lai Kin Kei
Land Justice League, Project Officer, Yeung Wing Chi
서론
홍콩 정부는 항상 주택 문제의 원인은 토지의 공급 부족이라며 개발
계획을 정당화한다. 그러나 홍콩의 전체 주택 수는 세대 수보다 많다.
그리고 부유층에게 제공하고 있는 연회장과 클럽은 공유지를 크게
점거하고 있다. 이러한 형상들을 보면 우리는 토지 공급이 문제인지,
아니면 토지의 분배가 문제인지 따지지 않을 수가 없다. 토지는 부자에게
분배 하는 것인지, 아니면 가난한 사람에게 분배 하여야 하는가?
아파트 가격은 높은 값을 유지하고 있으며 공공 주택의 수는 매우
한정되어 있어 3~6년 기다리는 것은 흔한 일이다. 공공 주택에 들어갈 수
없는 하층민들은 높은 월세방의 칸막이 방에서 생활하고 있다. 통계에
의하면 하층민 가구의 월세 지출은 총 지출액의 4할을 넘는다. 홍콩
정부가 10년 전에 임대 주택의 규제(租 屋 세무관제)를 폐지한 이래,
임차인과 집주인의 가격 협의에 관한 힘의 불균형에 대처하는 정책은 없다.
그래서 임차인은 아무런 보장도 없이 점점 주변으로 내쳐져 권리를
빼앗기고 있다.
집값의 폭등
부동산 평가 부서(차향물업고가서, 差餉物業估價署, RVD: Rating and
Valuation
Department
–
“차향”은
홍콩
자체의 부동산 관련
세금을
뜻함)의
데이터에
따르면
최근 민간 주택의
판매 가격 지수는
사상 최고치를 계속
226
경신하고 있다. 1997년의 "사상 최고치" 보다 더 높아져 10년간 3~4배
증가했다. 조사를 진행한 회사 <모데그래피아>가 실시한 세계 360도시의
조사에 의하면 홍콩은 5년 연속 세계에서 가장 집값이 비싼 도시로 뽑혔다.
이 조사에서는 주택 가격 지수가 5.1을 넘으면 "극단적으로 부담이
어려움(severely unaffordable)"의 수준으로 표시되며 홍콩의 지수는
17으로 2위인 밴쿠버의 10.6보다 훨씬 높은 수치이다.
평수가 좁은 아파트에서조차 홍콩 달러로 300, 400만엔의 가격이라 일반
시민들의 주택 구입 희망은 없고 전세의 선택밖에 없다. 그러나 민간 월세
지수 역시 사상 최고가를 찍고 있으며 2014년 지수는 159.5으로 5년
전인 100.4보다 6할 오른 수치이다. 1981년부터 30년 동안 부동산 가격과
전세 가격의 변화를 보면(그래프 참조)최근 가격 상승은 눈이 휘둥그래 해
질만큼 높아져 시민은 부담할 수는 없다 가격이었다. 금융 관리국은
새로운 부동산 담보 대출 관리 조치를 내놓고 자가 대출의 LTV(Loan to
Value)를 내리고 주택 2채 이상의 소유 및 자신이 살지 않는 주택의
대출과 수입 비율의 상한을 인하해, 대출 보험의 비율 상한을 내렸다. 이
시책에 의해 점점 더 많은 시민이 주택 구입을 하기가 어려워 졌고
셋집이라는 선택을 하는 수 밖에 없게 되면서 셋방 월세의 추가 상승도
예상된다.
하층민 계층의 주택 문제 - 칸막이 방
홍콩은 이전부터 주택 문제를 안고 있지만 언론 보도, 인터넷을 통한
확산, 그리고 많은 비참한 사건의 발생으로 홍콩의 주택 문제 특히
하층계급 사람들의 주택 문제가 크게 대두 되었다. 대저택보다 평방미터
단가가 높은 케이지 하우스(cage house), 기어 들어가는 수밖에 없어
227
3단식 관형태의 방, 이 투성이의 칸막이 방, 공장과 돼지 우리를 개장한
칸막이 방, 컨테이너 방, 그리고 칸막이 방에서 화재로 인한 사망 등…
최근 몇 년의 하층 계층의 주택 상황을 돌이켜보면 너무 잔혹한 상황들
이여서 보고만 있을 수 없는 것들뿐 이었다. 어떤 문명 사회에서도 이런
상황을 수용 할 수 없으며 더군다나 홍콩이라는 국제 도시에서는 더욱
그렇다.
사회로부터의 압력이 높아지면서 정부는 학술 기관에 의뢰하여 칸막이
방(플로어를 분할한 주택)조사를 진행했다. "정책 21"의 연구에 의하면
칸막이 방의 수는 2013년 6월 현재 66,900채로 17만명 이상이 살고 있다.
대부분의 경우 면적은 아주 좁고 환경은 열악하며 기본적인 설비가 부족한
상황이었다. 아래층은 물이 새며 또 콘크리트의 벗겨져 떨어지는 것과
같은 문제로 인해 주민들은 벌벌 떨고 있다. 최근 통계청의 시산에서는
2014년 12월을 시준으로 칸막이 방의 수는 86,400가구로 늘었고 우려는
커지고 있다.
공공 주택의 부족
민간 임대 주택의 가격은 매우 높고 하층민인 사람들은 공공 주택을
선택하게 된다. 그러나 또 공공 주택의 대기자 수도 사상 최대치를
기록하고 있다. 주택 위원회(Housing Authority)에 따르면 신청한 뒤
입주까지의 기간은 평균 3년이 넘어 대기 호수는 2002년에 86,359가구로
최저였던 것이 2014년 6월에는 255,800가구로 3배 가까이 늘면서 지난
몇 년 중에서 최고치에 이르는 수치다. 주택 위원회의 보고에 따르면
2014년 6월에는 일반 세대 125,400가구 가운데 28,300가구는 3년 이상
기다려도 방 배정을 받지 못하고 있었다. 2013년 7월부터 2014년 6월까지
사이에는 20,100명의 일반 신청자가 공공 주택에 입주할 수 있었지만, 그
중 10,400명은 이미 3년을 넘게 기다린 상황이었고 또 1,500명은 대기
기간이 5년을 넘어선 상황이었다.
228
출처:
http://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-stati
stics/prh-applications-average-waiting-time/
들쑥날쑥인 민간 집세
칸막이 방(당방-고시원 형태의 방, 마루방)의 대거 출현은 임대
주택의 집세가 지나치게 비싸 하층민들이 부담할 수 있는 수준을 넘었음을
나타내고 있다. 그러나 홍콩 정부는 민간 임대 주택 시장에 대해서 아무런
규제를 하지 않고 있으며 임대 주택에 관한 규제는 1998년과 2004년에
철폐 시켰다. 우리는 새로운 규제를 마련할 임차인의 권리를 보장하고
하층민들의 지출 부담을 줄이는 중요한 정책이 된다고 보고 있다. (설명:
1998년 집세 규제 철폐, 2004년 세입 인권 이자 규제 철폐)
부동산 평가 부서(差餉物業估價署, RVD)자료에 의하면 2004년 7월의
임대 주택 규제 철폐보다 5년 전, 40㎡보다 좁은 민간 주택 중에서는 매년
집세가 일정 정도 낮아지고 있는 집도 있었다. 그러나 규제 철폐 후, 금융
위기의 2009년을 제외한 다른 년도는 좁은 임대 주택이라도 집세가 크게
상승하고 있다. 2010년과 2011년에는 그 성장이 24.4% 및 21.8%에
이르렀다. 집주인이 원하는 만큼 집값을 올릴 수도 있음과 동시에 계약
기간이 끝나면 철거를 요구할 수 있다. 즉, 주민의 권리는 대폭 축소된
것이다.
마무리
이 때문에, 우리는 토지 분배 제도와 임대 주택 정책이야말로 홍콩
주택 문제의 주된 발생 요인이며 사회를 위해서라도 좀 더 심도 있는
검토가 필요하다고 생각한다.
229
24
16:45-17:10
양로원의 서비스를 검토하는 정부 책임
고령 노숙자의 더 나은 선택 사항 때문에
The residential care service for elderly street
sleepers in HK
홍콩의 고령화는 가면 갈수록 심각한 상황에 이르고 있으며 정부
보조의 "양로원 安老院 "의 대기자는 계속 증가 계속되고 있다. 사회 복지
부서의 데이터에 따르면 2015년 3월 말 시점에서 "호리양로원
護理安老院"(Care&Attention Homes for the Elderly) 혹은 "호양원
護養院"(Nursing Homes)의 대기자 노인은 31,000명에 달했으며, 또 대기
기간 중 사망자는 6000명에 이른다. 정부에 의해 증강된 침대 수는 최근
10년간 1%도 되지 않으며 이는 엄청난 수요에 비해 못 미치는 것이다.
반대로 사립 시설은 늘어나 현 시점에서 그 증가율은 70%에 이른다.
그래서 공공 시설, 사설 시설의 정원의 균형이 크게 무너지고 있다. 수요에
공급이 미치지 않고 서비스의 질에 대한 관리 감독이 부족한 상황에서
사립 시설 서비스의 질은 전혀 보증되지 않았다.
2014년 홍콩의 홈리스 인구 통계 조사 결과에 따르면 61세 이상 고령
홈리스는 전 노숙자의 33.3%를 차지한다. 또 고령에 접어든 51~60세의
홈리스도 33.3%였다. 고령의 홈리스가 왜 고령자 시설에 들어가기를
거부하고 거리에서 계속 생활하는지 이해할 수 없다고 말하는 사람들도
있다. 정부의 고령자 정책은 당연히 그들의 생활을 지원할 수 있어야 한다.
예를 들어 고령자 시설 입주에 의해 관리와 안정된 거주 환경을 제공받고
가족의 지원이 없는 이들에게 간호와 관리를 제공한다. 논리상으로는
노인에게는 나쁘지 않은 선택인 셈이다. 그럼 왜 일부 고령 홈리스가
고령자 시설의 입주를 거부한 것인가?
많은 고령의 홈리스의 소망은 안심하고 노후를 즐기는 것이다. 생활
자립 능력이 부족한 일부 고령 홈리스는 스스로 생활할 수 없기 때문에
그들에게는 고령자 시설에 입주하고 지원을 받는 것이 유일한 선택
230
사항이다. 그러나 정부 보조의 고령자 시설은 대기 기간이 길고 사립
고령자 시설은 그 질이 보증되지 않는다. 그래서 많은 수의 홈리스는 사립
시설에 들어가기를 두려워한다. 고령자 시설 서비스 내용은 정부의
"양로원 조례"에 의한 관리 감독을 받지만 이 조례는 1996년 시행 이후
20년간 전혀 검토도, 개선도 되지도 않았다. 이전, 홍콩의 사립의 대형
체인점인 고령자 시설에서 노점의 베란다에서 샤워를 하게 했다는 사건이
밝혀지면서 홍콩 사람들을 경악 시키게 했다. 사립의 고령자 시설은
이익이 우선이기 때문에 서비스의 질을 경시했으며 만성적인 일손 부족
현상 때문에 고령자에 대한 적절한 관리를 보증하지 못하고 또 그 때문에
고령의 홈리스들은 고령자 시설 입주를 머뭇거리고 있는 상황이다.
우리 지원 팀은 한 64세의 홈리스와 접촉했다. 그는 10년 가까이
노숙을 보내고 있었다. 정부 보조의 고령자 시설 입주를 오랜 기간
대기하고 있지만 아직 연락은 없다. 사회 복지사가 사립 시설의 입주를 몇
번 권해도 봤지만 사립 시설은 서비스가 열악하다고 하여 입소를 거부하고
있으며 노숙생활을 계속하겠다는 선택을 하는 결과가 나왔다. 이런 사례를
참고로 홍콩의 고령자 정책과 지원에 대해서 특히, 고령자 시설의 관리가
고령의 홈리스에게 선택 사항을 제공하고 이들의 요구를 충족시킬 수
있는지를 검토해야 한다.
St. James'Settlement 홈리스 종합 서비스
231
25
09:30-09:55
달팽이 집, 청년들을 위한 사회주택 공급의 새로운 시도
민달팽이 유니온 정남진
한국에서 청년층은 새로운 주거취약계층으로 대두되고 있습니다.
고용불안·저임금·실업 등으로 인해 경제활동인구에서 탈락하는 청년층이
늘어나면서 청년들은 사회경제적 불안상태에 놓이게 되었습니다. 이로
인해 청년층은 안정적인 주거 공간을 가지기 어렵게 되면서 미래를 위한
준비를 하지 못해 정상적으로 사회에 진입하기 어려워지고 있습니다.
민달팽이유니오은 2011년 결성되어 청년주거문제 해결을 위한 활동을
시작하였습니다. 사회주택과 같은 비영리주거모델을 실험하고 제도 개선을
통한 주거권 보장과 주거 불평등 완화가 단체의 주요한 활동 목표입니다.
시민의 주거권 보장은 국가의 기본적인 의무입니다. 그러나 현재
한국의 주거지원제도는 노약자·장애인·기초수급자 등 전통적인 주거약자에
집중되고 있습니다. 전체 주택재고의 5%에 지나지 않는 공공임대주택
물량은
기존의
주거약자를
지원하기에도
부족한
물량입니다.
통합급여에서는
분리되었으나
한국의
주거급여는
기본적으로
사회극빈계층에 지원되고 있으며, 보편적인 임대료 보조제도의 역할을
수행하지 못하고 있습니다. 이와 같이 빈약한 주거지원제도는 새로운
주거취약계층인 청년들을 정책 대상으로 포괄하지 못하고 있는
상황입니다.
민간에서는 중앙정부의 대책을 촉구하는 한편 스스로의 문제를
해결하기 위한 움직임이 일어나고 있습니다. 이와 같은 노력의 일환으로
서울시를 중심으로 ‘사회주택’ 모델을 실험하고 있습니다. 일반적으로
사회주택은 공공과 민간에서 공급하는 공익적 목적을 지닌 주택을 모두
포함하나, 한국에서는 민간과 공공의 협업으로 이해되고 있습니다. 새로운
사회주택
모델의
‘달팽이집’입니다.
대표적인
사례가
민달팽이유니온에서
공급하는
‘청년 20명이 20년 동안 내는 임대료를 모으면 집을 공급할 수
있다’라는 아이디어에서 출발한 달팽이집은 현재 총 5세대 17명이 함께
232
살고 있습니다. 1세대는 조합원의 출자금으로 공급하였고, 4세대는 서울시
사회투자기금의 지원을 받아 사업을 진행하였습니다. 시중 임대료의 70%
수준으로 공급되는 달팽이집은 단순히 저렴한 임대료가 목표가 아니라
공동체적 가치와 이를 다시 사회로 환원하는 것을 추구합니다.
서울시에서는 지금 청년들을 중심으로 다양한 사회주택 모델이
모색되고 있습니다. 이들 주택의 특징은 비용절감을 통한 저렴한
임대료만이 목적이 아닙니다. 다양한 그룹에서는 그들 만의 가치를 가지고
있으며, 이러한 가치를 중심으로 사람을 조직하고 사회적 자원을 모아내어
주택을 공급하는 모델을 실험하고 있습니다. 이러한 부분이 기존
공공임대주택이 공급자 중심의 모델이었다면 현재 새롭게 등장하고 있는
사회주택 모델은 수요자들의 가치와 활동을 통해 새로운 주거 문화를
만드는 것이라고 할 수 있습니다.
233
25
09:55-10:20
젠트리피케이션(Gentrification) 현상으로 본 쪽방 재개발
흐름과 대안모색
홈리스행동 상임활동가 황성철
1. 한국의 젠트리피케이션 현상
한국의
젠트리피케이션 현상으로 주로 다뤄지는 사례를 들자면
임대료가 저렴한 도심에 독특한 분위기의 갤러리나 공방, 소규모 카페
등의 공간이 생기면서 시작됐다. 이후 이들 상점이 입소문을 타고
유명해지면서 유동인구가 늘어나고, 자연스럽게 임대료가 치솟게 된다.
인상된 임대료를 감당하기 힘든 임차인은 결국 다른 지역으로 떠나게 된다.
2000년대 이후 서울의 경우 종로구 서촌을 비롯해 홍익대 인근, 망원동,
상수동, 경리단길, 삼청동, 신사동 가로수길 등에서 젠트리피케이션 현상이
두드러지고 있다.
서구의 젠트리피케이션이 주거지와 상업지를 포함한 지역 전체의
고급화를 내포하고 있다면, 한국은 상권에 대한 건물주의 임대료 인상
횡포로 쫓겨나가는 임차인으로 한정된 상태이다. 하지만 쪽방지역에서도
젠트리피케이션 현상은 나타나고 있다. 과거 쪽방지역은 전면 철거 형태의
재개발, 재건축이었다면 최근 건물주의 이익을 위해 쪽방 건물을 고급
숙박시설 내지 상업시설로 용도변경하면서 원주민을 내쫓는 방식으로
변화되고 있다. 일종의 쪽방 젠트리피케이션 현상이라고 할 수 있다. 이하
서울 도심 내 쪽방 지역을 중심으로 젠트리피케이션 현상을 살펴보자.
2. 젠트리피케이션 현상으로 본 쪽방지역의 재개발 흐름
⓵쪽방이 갖는 의미
서울지역 쪽방 수는 약 3,500여개가 있으며 3,000명 이상이 거주하고
있다. 1평도 채 되지 않는 좁은 공간과 부엌, 화장실 등 기본적인 시설도
제대로 갖추지 못했지만 쪽방은 도시의 비싼 임대료를 부담할 수 없는
빈곤층이 선택할 수 있는 최후의 주거지이다. 월 임대료가 저렴하다 할 수
없지만 보증금이 없어도 되고, 교통이 편리하며, 재래시장이나 인력시장이
가까이에 있어 일자리를 구하기 쉽기 때문에 하루하루의 생활과 잠자리를
234
걱정하는 이들에게는 주거로서 갖는 의미가 크다.
⓶쪽방 지역의 입지 환경
쪽방지역은 종로, 용산, 영등포, 동대문 등의 도심 내 교통이 편리한
입지조건을 갖춘 곳에 위치하고 있다. 그리고 인력시장이나 재래시장이
인근에 형성되어 있어 교통약자인 빈곤층에게 매력적인 곳이다. 하지만
양호한 입지조건이다 보니 개발에 대한 압력으로부터 자유롭지 못한
곳이기도 하다.
⓷ 쪽방의 철거
쪽방 지역의 재개발은 쪽방이라는 곳의 물리적 환경이 사람이
안정적으로 거주하기에 부적절한 공간이기 때문에 재개발되어야 한다는
명제로 개발되어야 한다. 하지만 실제 개발 사례로 보면 도시계획이나
고급주상복합주거시설을 건축하기 위해 실시되어 왔다.
이미 쪽방지역 일부가 개발사업으로 인해 철거되었고, 아직 철거되지
않은 쪽방지역의 대부분이 개발사업구역으로 지정되었거나 지정될
예정이다. 결국, 시기적으로 차이가 있을 뿐 점차 쪽방지역이 철거되어
도심에서 사라지게 된다는 것이다. 이런 흐름에서 ‘쪽방’은 하나 둘
사라지고 그 곳의 원주민은 다른 쪽방지역으로 가거나 고시원, 여관,
여인숙으로 쫓겨나고 그곳에 살 수 있는 경제적 여건이 갖춰진 새로운
사람들이
모여들
것이다.
젠트리피케이션 현상이다.
과거
재개발,
재건축으로
인한
쪽방
⓸최근의 변화된 양상 : 동자동 9-20번지 철거
과거 쪽방지역을 지정해 전면 철거하면서 녹지나 건물이 들어섰다면,
최근에는 동자동, 남대문, 영등포 등 쪽방지역에 쪽방건물을 리모델링한
게스트 하우스가 하나 둘 생기고 있다.
동자동 9-20번지는 서울시의 대표적 쪽방지역의 건물이다. 당시
48개의 방 가운데 42가구가 거주하고 있었다. 2015년 2월, 건물주는
실시하지도 않은 건물 구조 안전진단 결과를 근거로 쪽방 세입자들에게
퇴거를 요구했다. 그런데 안전을 내세운 것은 다 거짓이었고, 결국
건물주의 속셈과 의도는 돈이 되는 리모델링을 하기 위해 쪽방 세입자들을
내쫓는 것이다. 건물주는 세입자에 대한 이주비는 지원할 수 없으며,
마지막 한 달 치 방세를 받지 않겠다는 것이 입장이다. 건물주는 퇴거
235
시한을 세 차례나 미뤘음에도 나가지 않는다며 아직 이주하지 않은
세입자가
있음에도
단전과
단수를
하면서
철거를
강행했다.
임대차보호법에 의해 쪽방 거주민들은 보호받을 수 없다. 왜냐하면 입주
계약서에 시한 명시도 되어 있지 않고, 보증금도 없기 때문이다. 그리고
서울시는 쪽방건물이 사유재산이기 때문에 어떠한 개입도 할 수 없다는
입장이다.
동자동 9-20번지 철거는 최근 변화된 쪽방 젠트리피케이션 현상으로
볼 수 있다.
3. 쪽방 젠트리피케이션의 대안 모색
쪽방건물이
사유재산이라 점에서 동자동 9-20번지 철거와 같은
유사한 현상은 계속 발생할 것은 짐작 가능하다. 그리고 원주민은 어떠한
법적보호도 받지 못하고 쫓겨나는 상황 또한 변하지 않을 것이다.
열악한 주거 환경의 쪽방이지만 최저의 삶이 가능한 주거공간임을
인정해야한다. 정부와 지자체는 기존 쪽방 건물이 철거되거나 쪽방주민과
상관없는 용도로 재생되지 못하도록 공공쪽방정책을 마련하고 나아가 쪽방
주민들이 감당할 수 있는 공유주택형 공공임대주택 개발 사업이 필요하다.
236
25
10:20-10:45
안거, 부자만의 권리가 아니다–에덴기금회 타이난
대림쌍복단지 사례
에덴기금회 타이난구장 장멍이
서론
토지를 영구히 팔지 말 것은 토지는 다 내 것임이니라 너희는 거류민이요
동거하는 자로서 나와 함께 있느니라 (레위기 25:23)
집,원래 다수의 마음 속에 피난처이며 안정적인 거소는 일생동안
추구하는 것이다. 때문에 여러 국가에서 주택정책을 안정된 사회의
기초로서 보는 시각이 있으며 복지국가에서는 다양한 방식의 사회주택을
추진하고 있다.
대만사회에서는 토지는 재산이라고 하는 인식이 강해서 토지사유화가
당연시되었고 정부는 주택의 제공의 책임을 민간에 맡기는 형태가
되어버렸다. 수 십년이래 토지와 주택이 인민생활의 안정적인 도구가 되지
못하고 부자들의 투기의 원인이 되었고, 중산층은 안정적인 생활을 위해
2,30 년의 대출로 집의 노예가 되었다. 그리고 약세자들에겐 재난의 원인이
되었다.
1989 년 많은 사회단체들과 민중들이 모여 집값 폭등에 대해 거리에
나와 항의를 했던 민달팽이 운동은 정부에 이 문제를 정면으로 보아달라는
요구였다. 그러나 26 년이 지난 지금 대만의 부동산가격은 개선되지
않았고 빈부의 격차는 더 벌어졌으며 소자화와 고령화가 진행되고
청년들은 비합리적인 주거비를 부담하고 있다. 그리고 심신장애자, 노인,
중저소득가구, 한부모 가정 등의 약세계층은 부동산가격 폭등의 희생자가
되었다.
1. 에덴기금회의 타이난 대림쌍복단지의 소개
「장년제의，정부무감，약세애호，사복무나」사회복지의 무능함을 일컬음
에덴기금회는 2012 년 12 월 타이난 시정부의 지원으로 대만내정부
237
영건서의 타이난시 남구의 대림마을 내의 한 동 국민주택을 구입하고
수리하여 대만의 최초민간 사회주택인 타이난 대림쌍복단지를 건립하였다.
타이난 대림 사회주택은 남구의 건강로 1 단과 대동로 대림로 구역에
위치하고 있으며, 원래 군인촌이 재건축되었던 건물로 1999 년 2 월 12 일
완공된 10 층~13 층의 현대식 아파트이다. 1 층은 상가이고 지하주차장이
구비되어 있으며, 300 가구의 상가를 포함하여 총 1962 가구로 그 중
노인인구가 1000 명에 달한다. 기존의 국민주택의 거주품질이 저하되어
공실률이 높은 편이며 시정부는 공실에 한부모 가정과 인근 학생들에게
임대해주고 있다.
처음 에덴기금회는 거주빈곤의 원인을 구매할 수 없고, 임대할 수
없고,들어갈수없고,거주품질이나쁜(買不起／租不久／進不去／住不好)현상때
문이라고 보았으며 서비스 대상을 약세가구 위주로 정하였다. 집보수 경비
및 안전을 고려하고 1-2 층은 사무실과 교육장소로 사용하고, 3-11 층은
36 가구 중 12 가구는 무장애공간으로 보수하였다. 시가의 약 80%
가격으로 공급되며 .보조가 필요한 약세가구에게 에덴기금회의 보조금이
지원된다.
대림사회주택의 매 가구 평균 평 수는 24-26 평으로 3 방 화장실 1.5 개
2 마루로 되어 있으며 40 평정도의 임대료는 약 7560-8400 원으로 분산과
mixuse 방식으로 제공되어 약세계층의 낙인화를 피하고자 했다.
사회복지시설이 함께 제공되어 약세계층에게 안정적인 거주환경을
지원하고 지립생활을 목표로 하고 있다.
2. 추진배경
에덴기금회는 비영리조직으로서 사회주택에 대한 인식이 부족할 때
정부의 추진을 유도하고 재원을 모금하여 개조하게 되었다. 그러나
실제적인 운영을 하게 되었을 때는 여러 사회단체의 방문과 사회주택에
대한 구체적인 인식이 가능하게 되었다. 또한 사회복지시설의 결합으로 이
곳에 살고 있는 노인들에게 시설보다는 내 집에서 살 수 있는 자립의
기회를 마련할 수 있도록 되었다. 2011 년 11 월 주택법이 공포되고 민간이
사회주택을 건설할 수 있는 근거가 마련되었지만 법적인 지원이
부족하였다. 예를 들어 18 조, ‘직할시 현 내의 주관기관이 민간이
사회주택을 신건설 건축 개조할 때 금융이자와 부분건설비용과 관리비용의
보조를 할 수 있다.’ 고 되어 있어 실질적인 비용은 거의 다
에덴기금회에서 해결해야하는 상황이였다. 2014 년 저소득 가구의 입주 후
임대료 보조정책도 국민주택 입주조례 때문에 취소되었으며 운영 이후에도
238
임대료수입의 어려움과 부동산세 토지세 영업세 등을 에덴기금회에서 다
부담해야
했다.
국회의원
陳節如와
타이난시,
陳美伶비서장과
사회국曹愛蘭국장과 사회주택연맹의 단체들이 도와 국민주택 조례가
2014 년 12 월 폐기되고 저소득층의 권리가 보장되었다.
3. 미래의 서비스 계획과 전망
대림 사회주택은 구매, 개조, 입주, 서비스가 3 년 내에 이루어진 사례이다.
에덴기금회는 안거라는 하드웨어를 통해 소프트한 서비스를 제공하는
방식으로 약세계층에게 완전한 서비스를 제공하고 원래의 생활을
개선하고자 한다. 대림사회주택의 경험을 말미암아 더 많은 사람들이
사회주택의 필요성을 인식하기를 바란다. 그리고 정부가 거주빈곤층의
안거에 대해 책임지어야 한다. 장애인과 거동이 불편한 노인의 경우
자립생활이 어려우므로 가족이나 기관에 의지할 수밖에 없지만 자립할 수
있는 환경을 제공하면 독립적인 생활이 가능하다. 한부모 가정의 경우
자녀의 안전과 임대료부담이 지원 되어야하며, 청년가정의 내 집마련에도
지원이 필요하다. 거주권은 인권의 일부분으로 토지와 주택은 정책도구로
이용되어선 안 된다.
4. 결론
(시 82:3), 가난한 자와 고아를 위하여 판단하며 곤란한 자와 빈궁한
자에게 공의를 베풀지며.
대만에서 처음 시도한 사회주택으로 과정이 힘들었지만 대림사회주택의
사례는 약세계층의 거주빈곤에 대해 도움을 줄 수 있다는 가능성을
보여주었으며, 이러한 경험을 토대로 대만의 거주정의의 이상에 조금 더
가까워질 수 있다고 생각한다.
239
25
10:55-11:20
Station 1 –홈리스 훈련의 새로운 시험
용안림기금회 주임 쉬원첸
대만 중부의 도시-타이중시
타이중시는 대만의 중부에 위치하고 있으며 교통과 지리적인 위치상
중요한 역할을 하고 있어 타이중시의 도시화는 다른 인근의 도시에 비해
중부의 노동력 인구가 집중이 되어 개발이 급속하게 이루어졌다. 도시화가
이루어낸 편리한 교통자원은 생존 공간을 찾는 무주택자들이 집중하게 된
원인이기도 했다.
타이중의 홈리스
타이중의 홈리스는 타이중 기차역 및 부근의 타이중공원 일대에서
지내고 있으며 지하도와 비를 피할 수 있는 공간에 흔히 볼 수 있다.
타이중 시정부는 2007 년 「타이중시 기차역주변 환경정리방안」에서
집행된 내용에는 노숙자 문제처리에 대한 내용이 있었으며 노숙인들이
모이는 장소와 부녀안전 등 문제에 대한 검토하였다.
홈리스의 복잡한 원인
기금회가 경험한 보편적인 노숙인 문제는 1、건강문제(지능, 정신질환,
장애,질병)；2、경제문제（실업,파산,외국인실업자,임대곤란）；3、가정문
제（친속소원, 가족연락두절, 가족해체）；4、능력문제（저학력, 고령,
무기술, 신분불확실）등으로 점점 사회체제에서 배제되어 유랑을 하게
되기 쉬운 조건에 있는 사람들이었다.
「권리(떠날것을 권유);勸離」는
해경하지못한다.
소극적인
전략이며
홈리스
문제를
기금회에서는 일종의 보도기제를 마련하여 홈리스의 직면한 문제를
협조하소 정상적인 생활과 취업을 하여 유랑생활에서 벗어날 수 있도록
하는 방안을 마련해야한다.
현재의 홈리스 관련 자원
홈리스 관련 서비스는
1、식사제공 2、수용서비스 3、연말활동 4、신체정리등 항목 5、의료서비스
240
등으로 주로 식사 방한 의료 등의 서비스로 구분된다.
수입의 유지와 유랑생활의 정리가 중요한 관건
타이중시의 무료식사 배급 서비스가 매우 드물기 때문에 일자리를
구하러 다니기가 쉽지 않으며 일을 해도 안정적으로 수입을 보전하기
어렵다.
안정적인 취업유지를 위한 협조방법
최초의
계획했던
합동농장은
노숙인들이
생산에
참여한다는
계획이었지만 노숙자들의 교통 문제와 토지의 문제가 있어서 실현이
불가능하였다.
타이중역 출구부근의 노숙인들이 오토바이 주차구역에서 노숙을 하고
있어서 경찰국과 철도국에서 곤란한 입장에 처하게 되었다. 기금회에서는
그 지역에 수익을 창출하는 노숙인들의 공간을 만들 것을 제안하였다.
타이중의 스상(식상;食尚) 노숙인들의 배양상점
타이중 기차역 내 노숙인들의 공간 스상「식상;食尚」은 유랑생활을
시작안 노숙인들에게 타이중의 이색먹거리를 판매하는 곳이다. 배양훈련뿐
아니라 서비스예절, 생활태도, 금융관리 등을 교육하고 노숙인의
노동능력으로 사회로 돌아가게 하는 독립생활을 목표로 하고 있다.
상점운영의 문제점
스상 신 타이중은 2 년정도 되었으며 영업상의 문제는 다음과 같다.
1、공간계획의 문제
상점의 윗부분에 비가 새고, 여름에 태양광으로 고온 상태이다.
2、판매상품의 문제
3、인원훈련문제
훈련이 부족한 인력, 태도불량,
부정확한 일처리, 용모불량 등
상점공간의 개조, 개명 Station 1
개방적인 공간으로 부근의 노숙인과 일반인에게 거리를 좁히고
문화창의 상품을 위주로 판매하게 되었다. 공익성 잡지 등도 같이
참여하고 인원부문에서는 배양교육을 강화하였다.
241
운영경험공유
1、상점의 경영과 노숙자보도
노숙자보도와 상점경영은 둘 다 중요하다.
2、노숙인의 개별화 수요
노숙인 모두 판매 일자리에 적응하기가 쉽지 않았다. 개별면담이나
취업보도교육이 필요하다.
3、취업보도과정
장기적이고 구체적인 과정이 더욱 효과가 있을 것으로 사료된다.
4、잡지판매경험의 공유
상품이 간단하고 중복성이 높으면 쉽게 판매가 가능하나 경험의
공유가 어렵다.
5、다른 기관과의 협력
취업을 위한 보도자원의 자문과 의료자원 및 기타 노숙인서비스관련
자원과의 협력이 가능하다.
242
25
11:20-11:45
도시재개발조성에서의 거주문제─찬추산 취락
국립대만대학교 건축성향연구소 부교수 강민제
찬추산( 蟾 蜍 山 ) 취락은 타이베이 분지의 남연산자락에 위치하고
있으며 형성시기는 공관의 취락과 비슷하다. 전후의 찬추산취락의 발전은
중국의「배후도시;落腳城市」(arrival city)와 비슷하며 생태계통의 「연변효과;
邊 緣 效 應 」 (edge effect) 및 도시지리의 이민사회의 특성을 볼 수 있다.
찬추산 취락 내의 공군 군인촌인 「환민신촌;煥民新村」은 본 건물 외에도
대만과기대, 국방부, 국산서 등 정부의 공유토지 위에 지어진 불법
건축물들로 철거 위기에 놓였으나, 민간단체에서는 찬추산 취락의
역사적인 의의와 생태자원의 보존 등을 사유로 문화자원으로 신청하였다.
타이베이시 문화국의 심의 이후 문화경관으로서 인정받았으나 경관범위에
대해 공고가 나지 않아 취락주민의 미래는 불투명한 상태이다.
학교의 개발과 취락보존문제
2000 년의 도시계획변경으로 찬추산 취락의 고도（羅斯福路四段 119 巷
62 弄）경계와 서측의 국산서 소유 토지가 3 종 주택지로 되었으며, 학교측
동측의 토지는 학교 개발계획이 세워졌다. 그러나 불법 거주의 문제로
임대주택을 지어 안치하기로 하였으나 2000 년 정부정책이 변경되어
학교측에서는 오랜 기간 계획을 실행하지 못하고 있는 실정이며 일부
거주민과 소송이 진행 중이다. 학교측의 요구는 철거와 더불어 70 만
대만달러의 징수를 요구한 상태로 1 판에서 패소하였고 현재 2 판의 상소가
진행 중이다.
거주권외에도
찬추산
취락
문제는
군인촌의
보존문제도
있다.
환민신촌 「 煥 民 新 村 」 은 현재 타이베이시에 있는 가장 오래되고 완전한
군인촌으로 서 산촌에 위치한 소수의 공군 군인촌이다. 2010 년 환민신촌의
39 가구의 주민이 군인촌개건조례 「 眷 村 改 建 條 例 」 에 의거하여 인근의
국민주택에
안치되었고
2013
년
5
월
국방부에서
지상물의
시행하고자 하였으나 문화국의 문화경관 등록으로 미뤄진 상태이다.
찬추산의 문화자원 가치
243
철거를
8.
풍부한 역사자원을 가진 지질 군락의 이행대(ecotone; 해양과
육상군집 등 2 가지 이상의 이질적 군집이 접하는 부문)
9.
취락 변경의 방위와 중미협방등 군사적인 유적장소
10. 대만의 농업현대화과정을 볼 수 있는 농업유산
11. 분지형 생태취락 보전
12. 다원적인 이민사회의 사회네트워크
13.
공공기관의 기숙사로서 자력으로 운영된 시스템과
집합건축으로서의 가치
14.
일상생활이 담긴 대중영상문화 및 예술문학의
무형문화자산으로서의 가치
취락의 미래와 민간보전단체의 노력
환민신촌은 철거위기 당시 지역의 기록을 남기기 시작했고
하오찬추공작실「好蟾蜍工作室」을 열어 영상을 보전하였다. 2013 년부터
지금까지 공작실에서는 환민신촌의 보전과 재이용, 거주권소송, 마을내의
환경교육 및 예술작업등으로 생태취락의 방향으로 운영하고 있다.
마을공간의 개선과 마을만들기 활동으로 주민들은 취락보전의 가치를
인식하고 찬추산의 독특한 생활방식을 재인식하게 되었다.
동시에 대만과기대에 적극적인 취락의 보전가치를 제안하여
주민철거소송 외에도 환민신촌이 학생들의 창의적인 실습공간으로 이용할
수 있다는 인문적인 가치를 알렸다.
찬추산 취락의 거주권에 대한 정치맥락
찬추산의 ‘비정식’취락의 발전은 일제시기 농업숙소를 시작으로 마을이
조성되었으며 전후 환민신촌이라는 ‘정식’주택자원으로 발전되었다.
1950 년 국민정부는 피난민촌 방식의 공군가족들을 안치하기 위한
환민신촌을 건설하고 산포지의 농업숙소를 제외한 곳에 연립식 39 채의
군인촌을 건설하였다.
당시의 전 후 이민자의 3 분의 1 은 타이베이에 자리잡았고 1946 년 당시
일본군의 철수 이후 27 만명의 인구가 1951 년 56 만여명으로 증가되었다.
일제시대에 60 만 인구로 계획되었던 타이베이시에 인구가 계속적으로
늘어나 주택문제가 야기되었다. 따라서 비정식 주거지가 대량 발생하게
되었고 타이베이의 전후 도시발전과 도시변천과정에서 공간형태의
244
무질서한 집체적인 현상을 보이게 되었다.
제 13 항공군에 예속되어있는「미군 제 13 항공사」가 「타이베이 통신점」
에 새로 편성되고 미국 공군이 이 곳 대만부대에 근무하게 되었고 인근의
공군작전사령부에서 업무협조하여 환민신촌의 외곽에 방어체계를
형성하였다. 미군기지의 제 1 세계와 산포지의 불법건축마을의 제 3 세계가
공존하는 특수한 상황이 조성되었다.
1962 년에서 1972 년 타이베이시의 인구는 97 만에서 190 만으로 증가하게
되었고 농촌인구가 도시로 이전하면서 급속한 도시화 과정을 겪게 되었다.
민간의 불법거주지와 인구밀도의 증가로 타이베이시는 도시기반시설이
마련되지 않아 각종 수요가 제기되었다. 타이베이시의 남측에 1973 년
복허교가 건설되어 공관 산포지의 인구가 중허, 용허 신도시로 분산되었다.
그리고 공관부근의 토지사용권이 변경되어 비공식 주거가 점점 시장규모로
발전되었고 점점 타이베이 남측 교외취락의 형태가 형성되었다.
타이베이의 공유토지자원 및 주택정책이 불완전하여 도시확장과
도시개발의 속도에 적응하지 못하게 되고, 이는 도시계획과 도시보육간의
모순이 나타났으며 비정식취락은 이를 보여주는 역사문화의 가치를 지니고
있다. 도시발전과정중의 제 3 세계의 경험을 간직한 비정식 취락은 또 다른
사회주택자원으로 보아야하며 진보도시와 사회영속성의 상징적인 지표로
보전해야 할 것이다.
워크숍 주제 중 찬추산과 관련된 취락현황과 활동내역은 다음과 같다.
1. 거주빈곤의 현황과제 및 경험: 찬추산에 거주하는 주민은 대부분
2.
3.
거주빈곤을 겪고 있으며 학생, 청년, 원주민 저소득층 등이
임대자이다.
거주지원서비스와 새로운 방안: 찬추산은 인구의 절반이 노인이며
워크샵 내용은 노인지원과 저학년 방과후교실로 진행되어 교류를 하고
있다. 앞으로 노인과 아이들이 함께하는 참여설계, 농업교육,
수공예작업 등으로 마을네트워크를 만들어갈 계획이다.
도시재개발 중 거주빈곤 문제: 찬추산의 반 이상의 토지가 교육용이며
상업활동을 할 수 없는 상태이다. 일반 program 은 역사, 생태외에도
약세거주민의 생계를 위한 경제활동이 필요하다.
245
25
11:45-12:10
마을 생활을 위한 장애자 지원─대만 마을거주방안의
발전과 도전
대만 마을거주 및 생활연맹 전문위원 린즈칭
대만의 장애인 지원은 교양원(教養院)을 위주로 계획되어왔으며 약
20 베드 이하의 마을가원을 선택할 수 있다. 2001 년부터 민간에서 발의된
마을거주 및 독립생활지원운동은 대만의 성년 장애인들의 거주권에 대한
의제이다. 2004 년 중앙정부의 보조방안으로 집행된 마을거주방안은
사회복지단체에 일반 주택에서 1 개 단위에 6 인 이하의 서비스를 제공하는
방안으로 100 개 거주단위, 400 여 심지장애인, 자폐증 및 정신장애인에게
서비스되고 있다.
대만의 장애인의 거주서비스 현황
대만의 신체장애인을 위한 복지기관은 29 인 (32 개소)이하의
소형；30~200 인(115 개소)중형，201 인 이상(11 개소)대형 등이 있다.
현재 데이케어센터나 야간숙소위주로 발전되고 있는 추세이며 2009 년
심신장애자의
생활환경
및
평가보고에
의하면
심신장애복지기구
수용인원은양호기관과복리기관을합하여 3,994 인으로 6.82%，92.84%를
차지하는 100 만 7,283 인의 가정형 거주와 비교해볼 수 있다. (2014 년
대만심신장애인 인구 1,141,677 인) 따라서 대다수가 가정이나 가정형
주거지에서 생활하고 있음을 알 수 있다.
대만에서도 ICF(국제건강기능 및 심신장애 분류시스템)을 사용하여
장애분류를
하고
있다.
그러나
ICF
평가인원들은
대다수
마을거주지원시스템에 대해 이해가 부족한 실정이다.
정책상 마을거주서비스의 지원에 있어서 요구되는 점은 다음과 같다.
8) 마을서비스의 보조는 기관보다 적다.
9) 기관으로 전형(機構轉型)되는 것에 부정적이다.
10) 정부의 고정적인 자원이 편제되어야 한다. 공익채권의 지불방식등
11) 보조금액의 축소(임대료 가구환산 2 만원 제한에서 1 인당 월
2 천원으로 축소)
246
12) 일부 지방정부는 마을거주 서비스를 연한으로 제한한다.
13) 거주공간에 필요한 설비제공
14) 기관의 비용보조방법과 기제에 있어서 마을서비스 단위에서
교양원으로 위탁하는 장애의 정도 규정에 대해 수정 요구
본 연맹은 사회주택정책은 일종의 사회계약이 아니라 계속적인
추진력으로 진행해야한다는 입장이며, 국가정책의 감시와 실질적인
정책반영을 위하여 장애우들의 발의를 지원하고 거주권리를 주장하도록
돕고 있다.
247
25
13:30-13:55
싱가폴의 노숙자 거주지원：국가 주도 주택체제 하의
법률문제 및 신 파트너쉽 관계
Housing the homeless in Singapore: Legal issues and
new partnerships in a state-governed housing regime
오사카시립대학교도시연구프라자조교수
Osaka City University Urban Research Plaza, appointed assistant
professor Geerhardt Kornatowski
“You go down New York, Broadway. You will see the beggars, people
of the streets...where are the beggars in Singapore? Show me”
(former Minister Mentor Lee Kuan Yew, 2007)
“There is a serious concern that homelessness may not disappear
anymore” (MCYS official, 2010)
The global financial turmoil of 2008 sparked a new homelessness
issue in Singapore. Whereas homelessness had previously mainly been
conceptualized as an issue of mentally-ill individuals, the city-state
became confronted with the new phenomenon of homeless families that
found themselves unable to access public housing (‘HDB housing’)
anymore. Based on interviews conducted with government officials in
2013, this paper will examine new policy initiatives on part of the
government to initiate a transitory housing system within the limitations
of Singapore’s related legal framework. In particular, the paper focuses
on 1) how the homeless family phenomenon was created within
Singapore’s particular HDB housing system, 2) how forms of care and
housing support can be provided within the current legal framework
which prohibits the presence of homeless people in public spaces, and 3)
how Singapore is developing a new partnership model with NGO’s in
order to take its responsibility to provide temporal housing to citizen
248
households.
1) HDB accounts for more than 82% of the total housing stock of
Singapore, in which the Home Ownership Scheme has become the
cornerstone. Within this stock, as little as 5.7% account for rental
apartments. Only citizens and permanent residents with very low total
household incomes (i.e. S$1,500 per month and below) are allowed to
rent these units from HDB at highly subsidized rates. In the Home
Ownership Scheme, the unit becomes a private property (although
ultimately it belongs to the government) which may be sold in the
second-hand market. This means the unit has an exchange value. Units
are sold for speculative reasons and for moving up into newer HBD
apartments. Mortgages are provided by the HBD, but only on a maximum
two-times basis. After that, mortgages have to be obtained in the private
market, being banks. Many of these mortgages became insolvent after
the 2008 crisis, which led to evictions.
2) The Ministry of Social and Family Development (MSF - former MCYS)
is responsible for social work service. Homelessness is originally
governed by the “Destitute Persons Act”. Street sleeping and begging
are considered to be illegal act, yet, rather than criminalizing e.g. a street
sleeper, the “destitute persons patrol” reaches out to these individuals
and assesses them to welfare homes (capacity of 1,000 people), as part
of the duty of providing welfare. The primary objective is to link him/her
back to family and job training. However, the Act and welfare homes
cannot accommodate families, as these have never been considered as an
objective of homelessness. In order to provide services to families, the
MSF is finds itself between the Act which makes homeless illegal and its
duty to provide welfare. This urged a new approach to providing
homeless services.
3) In 2009, the MSF actively went into partnership with 3 NGOs that
provide temporal housing after making study trips to Hong Kong and
Australia. These NGO’s are all inexperienced at the point of service
initiation. They provide hostel spaces for nominal fee of S$50 a month.
249
Between 2009 and 2012, 600 families have made use of this system (Fig.
1). The remaining issue seems to relate to the low amount of available
rental HDB units. The government is making work on increasing this
number, but in 2012 there was an average waiting time for 1 year.
Moreover, in order to prevent homelessness, banks have been subjected
to more stringent loan procedures to reduce the amount of insolvent
mortgages, yet are remains doubtful that it can counter speculative
activities on HDB housing as private property.
Homeless case
①
②
WAHAH
Shelters: Lakeside
New Hope
① Share private flat
② Rent subsidized flats
Contact with family
Fig. 1: Homeless Families Service Scheme
Fig. 2: Family Shelters in Remote HDB blocks.
250
25
13:55-14:20
일본의 생활 보호 제도의 개정이 미치는 협소 주택
시장에서의 거주 복지 사업에 대한 영향
오사카시립대학 도시연구 프라자 미즈우치 토시오, Kornatowski Kiener
2000년대에 들어 일본의 이너 시티에서는 독신자의 생활 보호 수급이
현저히 늘고 있으며, 주택 시장이나 주택 환경에도 영향을 끼치게 되었다.
수급자의 대부분은 다양한 형태의 생활 지원을 모두 포함 하여 받게
되었다. 그 안에서도 부동산업자의 역할은 커지면서 이러한 이너 시티의
유휴 주택을 갱신하여 재이용하고, 생활 보호 수급자에게 제공함과 동시에
생활 지원도 담당하게 된 것이다.
본 발표에서는 생활 보호율이 24% (오사카시 평균 5.5%, 일본 평균이
1.7%) 인 니시나리구(西成区)가 있는 오사카시의 이너 시티의 현상을 예로
들어 생활 보호 제도의 개정이 미치는 영향을 소개 하고 싶다. 생활
보호의 주택 보조금의 한도인 42,000엔이 역으로 저렴한 월세 시장을
값비싼 가격으로 안정시키고 있는 기묘한 현상이 일어나고 있다. 즉, 반대
젠트리피케이션이며, 생활 보호자가 우대 되고 생활 보호를 받지 않는
사람이나 연금 생활자가 보다 저렴한 집세로 열악한 주택에 사는 상황이
지배적으로 되어 지고 있다.
니시나리구의 저(低)월세 시장의 하나의 특색으로서는 4.9㎡의 간이
숙소를 아파트로 전환한 물건들이 3할 정도를 차지하는 것이다. 이것이
6만명이라는 인구 밀도를 낳고 있다. <그림1>에서처럼 2015년에 실시된
주택 보조의 절하로 인해 새로운 거주 면적의 기준이 도입되고 15㎡이상
되지 않으면 상한 집세로 설정할 수 없게 됐다. 11㎡, 7㎡의 기준이 새로
제시되고, 7㎡이하이면 28,000엔이라는 금액으로 낮추게끔 되었다.
니시나리구의 협소한 집합 주택의 넓이에 대해서는, 가장 좁은 방은
간이
숙소를
아파트로
전환한
사례로
3장(타다미3장
정도의
넓이)=4.9㎡이다. 욕실, 화장실, 취사장은 모두 공용시설이다(2장=3.3㎡의
아파트도 조금은 존재한다. 또 구호 시설은 여전히 침대로 3.3㎡으로 설계
된 다인용 형태의 방이다). 그 다음이 일반 아파트는 설비 공용으로
넓이가 4.5장=7.3㎡에서 6장=9.7㎡이 일반적이다. 2000년대부터는
11㎡에서 15㎡의 설비 전용 아파트가 노후나 유휴 건물을 개조하여
등장하기 시작했다. 또 무료, 저가 숙박 업소는 제2종 사회 복지 시설에
251
위치해
있지만
월세를
주택보조로
사용하고
경영
되고
있어
오사카시에서는 7.3㎡이상이라는 기준을 두고 있다. 사실 오사카시의
이러한 숙박업소는 최저 기준의 넓이를 제공하고 있다. 보조(도움)를 받을
수 있도록 서비스가 포함인 노인 주택은 법률상 설비 공용의 경우엔
18㎡이상, 설비 전용의 경우는 25㎡이상이다. 전자의 기준으로 주택
보조비의 상한으로 운영하기 시작한 경우도 등장했다.
이렇게 다양한 넓이의 아파트가 있는 가운데 대부분의 경우는 주택
보조의 상한이 지급되어 왔다. 이번의 개정에서는, 위의 설명과 같은 면적
기준이 도입된다. 다만 설비 공용의 경우는 8.5㎡가산되어 6.5㎡이상
있으면 주택 보조의 상한 금액을 수급할 수 있는 15㎡의 기준을 넘는다.
이는 실제로 거주하고 있고 통원치료를 받고 있으며, 간호가 필요 하고
또한 빠른 시일 내로 취업이 가능한 사람 등, 생활 지원이 필요한
경우에는 현재의 주택 보조 상한 금액으로 적용 받게 된다.
이 면적 별 한도 금액의 도입은 2015년 7월부터 신규 입주자에게
적용된다. 후생노동성은 무료, 저가 숙박 업소 등의 주택에 대해서는 "자립
조장의 관점에서 시설이 지원을 제공하고 있다" 이런 경우에는 이 한도
규정을 제외해도 무방하다고 통보했다. 오사카시의 사례는 아니지만
수도권의 숙박 업소는 3.3㎡에서 4.9㎡의 방 넓이의 비율이 4할 정도
이었다. 이 때문에 8.5㎡가산해도 상한의 주택 보조를 월세로 얻을 수
없게 된다. 이렇게 되면 숙박업 비즈니스에 큰 영향을 미치게 되지만 이
통지에 따라 지원을 제공하면 상한 금액을 받을 수 있도록 인정한
것이었다. 이 통지는 획기적인 일로 후생노동성이 처음으로 생활 보호의
주택 보조 액수의 결정에 집주인과 NPO에 의한 생활 지원의 비용을
감안할 것임을 인정한 일이 된다. NPO등은 끊임없이 주택 보조비를
이용한 빈곤 비즈니스라고 비판을 받았지만 이런 비판을 지우는 근거를
후생노동성이 준 것이다. 다만 이 생활의 지원이 무엇이냐는 것은 각
자치체의 판단에 맡겨지고 있다. 사이타마시( さ い た ま 市)에서는 집주인
혹은 NPO가 다음과 같은 생활 지원을 행하고 있는 경우에, 면적이 기준에
부족으로도 한도 적용 제외를 시행 하려고 하고 있다. 식사 제공, 복약
관리, 통원 이송, 보살핌, 주민 등록, 연금 등록, 은행 구좌 개설, 취업
지원, 채무 정리 상담 등이다.
252
오사카시에서는 생활 지원 내용을 결정하지 않고 특히 간이 숙소를
전환한 아파트의 평수는 4.9㎡밖에 없고, 8.5㎡의 가산을 가져도 주택
보조의 상한선인 15㎡에는 미치지 못한다. 특히 열심히 생활을 지원하는
집주인이나 NPO에게 월세의 감액은 아파트 비즈니스의 사활 문제로
여겨지고 있다. 오사카시에서는 4.9㎡라는 간이 숙소 전환 아파트의 거주
면적을 향상시키겠다는 의도도 가지고 있어 간이 숙소 경영자 측은
비지니스적으로 보다 넓은 거주 면적을 제공하는 일에 대한 큰 결단을
강요당하고 있다. 이러한 아파트에서는 좁은 공간이긴 하지만 생활 지원이
경영자와 NPO에 의해서 베풀어 지는 것이 많다. 현재 니시나리구에서는
거주 공간과 생활 지원의 밸런스에서 새로운 주거 복지의 미니멈의 논의가
진행 되고 있다. 전국적으로도 “무엇이 생활 지원인가” 라는 표준
매뉴얼을 제시 해야 하는 요구도 받고 있다. 생활 보호를 활용한 주거
복지 비지니스를 사회화 시키는 시험으로서 중요한 시기에 접어들고 있다.
253
25
14:20-14:45
교정시설등출소자에 대한 거주지원현황과사회적포섭을
둘러싼 과제
오사카시립대학 카케가와 나오유키
１ 본 보고의 배경과 목적
형무소를 대표하는 교정시설에서 출소자들을 일본에서는 <형여자>
라고부른다. <여>의 뜻은 <기한을 넘어서 존재하다>라는 의미를
가지고있다. 즉, <기형을 끝내고 출소를 해도 형이 존재하는 자>라는
뉴앙스를 내포하고있는 단어라고 할수있다.
동서양을 막론하고죄를 지은 자에대한 오명은 적지않게 존재하면서
출소자가 다시한번 사회에서 생활을 시작하기에 어려움이 따른다.특히
일본에서는 죄를 지은자는 범죄자, 범죄자이기에 죄를 지었다라는
본질주의적인 생각이 있어서, 그 스티그마는 더욱강고하게된다.죄를 지으면
<악한>상태가되고 ,형기를 끝마친것만으로는 <착한>상태가될수없다. 죄를
지은 <악한>자는 갱생하면 뉘우칠것을 요구한다.하지만,그것은 흡사
의무인마냥 <자기책임>에대한 개선갱생을 강요받게된다.
하지만 2002 년이후,범죄률의저하가 지속된 일본에서는,지금까지
그렇게초점화되지않않던
문제가
가시화
되게
된다.
하나는
고령,장애인들의에의한 범죄증가와,또 하나는 1997 년이후로부터의
재범죄율의 상승이다.이 문제의 배경에는, 약 30% 정도의재범자가약
일으키고,출소후의형무소재입자중
돌아갈곳이
없는
60%의범죄를
자의 60%가 1 년미만으로 재범을 일으키고있다는 사실이 보였다
사라졌다한다.
본보고는,출소자가 겪는 각종의곤난을 출소당사자의 인생스토리조사를
바탕으로 분석하였으며,특히 심각한문제를 껴안은 거주지원에 초점을
맞추어 일본의 지원현황과 ,사회적포섭을 둘러싼 과제에 대하여
논하는것을 목적으로 두고있다.
２ 일본형사시법영역이 맞붙는 거주지원의현황
형사시법이 제공하는 거주지원의대표격이되는것은갱생보호시설이다.
메이지시기의자선독지가에서
발단한
민간사업으로서,의거할수있는
친척등이 없는 자,당장 자립갱생을 할수없는 형무소출소자를 보호하는것을
목적으로 한 시설이다.시설수는 103 채,수용정원은 2349 명의 이
시설은 ,대략 10 년전까지만해도 일본의 형사시법에서의 출소자거주지원의
254
모든것이였다.
긴급피난처부터
전문적캐어를
받을수있는
중간시설
,그리고
영구적인거주확보를목표로하는<캐어의지속（ContinuumofCare）모델>이라
는 전통적인거주지원의 형태를 비추었지만,갱생보호시설이 발휘한 기능은
어디까지나 두단계째의 중간시설밖에 미치지못한채,영구적인 주거확보의
의식은 결핍하다.자연히,생활에곤난을 겪고있는 입소자가 갱생보호시설에서
퇴소한 다음은 야숙생활에 빠지는 케이스가 적지않다.
고령,장애인들에의한범죄와재범자율의증가로인해,요즘,지역생활정착지
원센터,자립갱생촉진센터,자립준비홈등의새로운제도가정비되고있지만,거주
지원으로서는여전히일종의불완전감이 사라지고있지않는 정황이다.
３ 교정시설등출소자가 함락하는 사회적배척의 실상
형사시법에서의 거주지원의불완전감의 일부분은,본보고에 앞서 진행한
5 명에대한 인생스토리조사에서 명확해졌다.조사대상자가 공통되는것은
아마도,안정적이 수입원,거주,지지해줄수있는가족등 신변의 사람들을 체포・
잃어가는것이였다.
구류부터수형을
받을때까지의
과정에서
차츰씩
생활보호서비스도 받지못하는등도 동일했다.그리고,그것이 다차원적으로
겹쳐지면서 범죄라는 행위와 연결되여있는것으로 생각된다.
특히 거주지의상실은 ,가족,지역의커뮤니티등 타인과의 관계성상실을
상징한다고 볼수있다.교정시설등에 입소전의 거주지 곤난부터시작해
사회적배척상태는 출소후에도그대로,없기는 커녕더욱더 강화되된형태로
이어져가고있다.교정시설등의입소경험이라는것은
범죄원인으로써기보다,
범죄결과로서의 사회적배척이로인해 관계가성립되기마련이다.
여기서 다시한번 사회적배척이란 개념은 빈곤이받고있는 메인스트림의
사회적제도와
시스템에서서의
배척을
말하는<관계성빈곤>과,그결과
빈곤과결여되여가는<과정으로서의빈곤>으로나뉜다.범죄와의관련을 각하면
개인,집단 ・ 지역의 인간관계뿐만아니라,여러제도에디한 참가의결여를 그
발생요인으로
간주할필요가
생긴다.개인의
범죄성향의
습득과정등
범죄발생에대해 다각적,종합적으로접근해야한다.이렇게 생각하면 빈곤이
계기가되는 사회적배척상태로인한 생활곤궁은 범죄의 원인뿐만아니라
결과로도 작용할수있다는 실태가 드러가게된다.
４ 교정시설등출소자의 사회적포섭을 둘러싼 과제
현재의 출소자들에대한 사회복귀지원을 거주복지의 시점에서 바라본다면
새로운 다액의 예산을 투자해 갱생보호시설등을 추가 설치하는것이아니라
자립준비홀을
유효하게
운영하는것에
일정한
희망과
전망을
발견할수있다.이 제도는 미리 보호진찰소에 등록을 하여 그용도에 따라
유연하게대응할가능성이 있다.
지역에서의 <보통주거 보통생활>은 역시 사람의존중이라는 관점에서도
255
중요하다.출소자의거주지원에 필요한것도 역시,특별한 처구시설이 아닌
지역사회에서의 생활에 있다.현재로서의 지원 방향은 형무소등에서부터
중각시설의 이행을 목적화하는것처럼 보여지기까지 하지만,어디까지나
지향해야하는것은
지역생활로의
이행이여야한다.갱생보호시설을
시작으로하는
중간시설을
출소한
다음의
<있을곳>을
포함한
종합적인지원의 실현이 금후의 큰 과제로서 설정될수있을지않을가 싶다.
이상
256
25
14:45-15:10
고령화 커뮤니티의 지역 활성화와 재생의 움직임-도시
도쿄와 농촌 니가타를 사례로
Revitalization for aging community – the case of urban
Tokyo and rural Niigata
동경대학대학원 공학계연구과 도시공학전공 박사후기과정
HONG-WEI HSIAO
개요
저출산 고령화는 동 아시아의 여러 나라에 있어 심각한 문제가 되고
있다. 최근에는 도시, 농촌 관계없이 저출산 고령화 현상에 따른 과소화,
커뮤니티 붕괴 등 과제에 시달리며 수많은 지역에서 이를 위한 대책 및
대처에 나서고 있다.
본문에서는
우선
전형적인
도시
지역인
도쿄
분쿄구(文京区)
키쿠사카(菊坂) 커뮤니티를 대상으로 삼았다. 한편 일본의 대표적인 농촌인
곡창 지대로 알려진 니가타 현 쯔난마치(津南町) 상가(三箇) 커뮤니티를
대상으로 고령자를 대상으로 생활 지원을 비롯한 약자에 대한 거주 지원
및 다른 지역과의 교류 사업 등을 포함한 지역 만들기, 지역 재생의
대처에 대해서 소개 및 비교한다. 마지막으로, 도시와 농촌의 고령화
커뮤니티의 지역 만들기에 대한 향후 모습에 대해 제안을 한다.
1. 동경 분쿄구 키쿠사카 커뮤니티의 대책
분쿄구 지역은 위의 설명에(1977) 의하면 도심과 가깝고 도매업이
집중되어 있는 지역이다. 그 중심이 되는 것은 동경 대학을 배경으로
설립한 의료 기계 기구업이다. 이 도매상 집단은 그 지역의 상업 번창에
크게 기여했지만 소매업은 도시 전차의 폐지, 지하철의 부설을 계기로
소비의 도시 등의 유출을 피하지 못하고 현재는 동경의 다른 도(都)
257
중에서도 극히 부실한 지역이 되고 있다. 지역 상점회, 동회의 임원 부족과
상점을 둘러싼 경제 상황의 장기 침체, 자금 부족 등도 우려되는 한편,
도시 회귀에 의한 새로운 주민의 증가, 또 그에 따른 상점회에 가입되지
않은 신규 점포의 출점, 프랜차이즈의 증가가 그 과제이다. (NPO법인 ing
홍고(本郷), 2014).
그런 가운데 분쿄구의 동격 대학 생활권의 발전을 지탱하고 온
키쿠사카거리를 중심으로 키쿠사카 카페에서는 NPO법인 ing 홍고를
중심으로 현지 주민이 지역 활동의 지원과 입안을 통해서 지역 주민의
생활 기반인 상가 활성화를 지원하고 또 지역 활성화와 도시 정비를
도모하고 있다. 그런 가운데 지역 활성화와 재생을 위한 대응책 중에서
특히 사회적 약자에게 착안한 것이 쇼핑 등 외출이 어려운 고령자용 택배
서비스, 경제적 약자인 대학생을 대상으로 하는 "한 지붕 사업"이다. 특히
후자는 경제적 약자에 대한 거주 지원과 동시에 지역의 빈집 해결
대책이기도 하며 동시에 입주자인 젊은 세대와 집주인인 고령자와의 상호
보조와 도움을 촉진하고 지역 관계 형성에도 기여하고 있다.
2. 니가타현 쯔난마치 상가커뮤니티의 대책
니가타현 전역에서는 농, 산촌의 과소화가 예전부터 문제시 되고
있었다. 또 저출산 고령화 등 전체적인 인구 감소에 따른 지역의 초,
중학교의 폐교 조치가 많아 지고 있으며 인구의 과소화와 함께 거리도
쇠퇴해지고
있다. 그런 가운데 스미(鷲見)(2010)의 지적대로 "에치고
츠마아리 아트 트리엔날레-대지의 예술제"(이하, 대지의 예술제)는 현대
미술을
매개로
도카마치시와
쯔난마치
760km2에
존재하는
자연·역사·문화·산업 등의 여러 지역 자원을 발굴해 냄으로써 지역의
매력을 높이고 활성화 시킬 목적으로 2000년도 이후 3년에 한번 개최하여
2015년 현재 6회를 맞이하고 있다. 대지의 예술제에서는 지역에 다수
흩어져 있던 폐교를 활용하는 전시를 하거나 그 내용을 창작에 사용하고
지역의 과제가 되었던 것을 매력으로 바꾸려는 움직임이 보인다.
쯔난마치의 상가 커뮤니티에서는 2000년대의 상가 초등 학교 폐교
이후 지역의 아이들은 학군 이외의 학교에 다닐 수밖에 없었고 고령자는
아이들을 만날 기회도 적어져 지역의 활력이 잃어가고 있었다. "상가 지구
도시와 교류를 진행시키는 모임"은 카나가와현과의 교류 관계를 활용하고
일본 카나가와현 안의 여러 초등 학교의 농촌 체험지로 상가 초등 학교
건물을 숙소로 쓰고 주변 농가는 요리, 청소, 벼 베기 체험 등의 서비스를
제공함으로써 도시에서의 아이들과 교류 쌓고 있다. 도시에서는 체험할 수
없는 강에서의 놀이, 농작을 비롯한 니가타의 폭설 지대 특유의 지붕,
258
가마쿠라 등의 체험도 아이들한테는 신선한 것인 한편 지역 고령자도
아이들의 작업을 도와 주거나, 도움을 받는 등 여러 지역 자원을
활용하면서 그 매력도 알리고 도시와의 연결을 마련하지 못했던 지역에
새로운 활력을 가져왔다.
3. 결론
본문에서는 우선 전형적인 도시 지역인 도쿄 분쿄구 키쿠사카
커뮤니티 및 대표적인 농촌인 니가타현 상가 커뮤니티에서의 지역 활성화
대책에 대해서 소개했다. 두 지역의 공통점으로는 고령 인구 감소 사회의
정세 속에서 노약자, 어린이를 주인공으로 한 부분을 들 수 있다. 특히
고령자의
일상
생활과 각종 요구(보람, 보호, 농촌 봉사)에 맞춰서
젊은이의 요구(주거 지원, 농촌 체험)가 서로 만족할 수 있도록 지역
단체가 제안자가 되면서 매칭의 역할도 담당하며 교류의 범위를 넓히고
지역 활성화를 위한 노력을 거듭했다는 점은 평가할 수 있다. 각각의
지역의 지역 자원을 활용한 형태이며 지역의 많은 주민의 요구가
채워지도록 향후 활성화 사업이 요구된다. 이를 위해서는 지역이 어떤
형태로든 자급될 만한 재원을 생산하는 경제적, 사회적인 면에서 지역
활성화를 뒷받침하는 것이 바람직하다
참고문헌
上 弘 子 (1977) 商 業 機 能 か ら 見 た 文 京 区 の 地 域 的 性 格 ,
理｣,Vol.18 p.21-22.
｢お茶の水地
鷲見英司(2010) 中山間地域におけるアートイベントとソーシャル・キャピ
タル形成の要因分析, ｢新潟大学経済論集｣,Vol.89 p.53-82.
259
25
15:30-15:55
일본의 홈리스, 생활 곤궁자에 대한 정책전개
-생활 보호법, 홈리스 자립 지원법,생활 곤궁자 자립
지원법의 위치와 역할
보고자 오사카부립대학 나카야마 토오루
일본의 사회 보장 제도는 전환기에 있다. 생활 보호법의 개정으로
노숙인 자립 지원법의 대한 지원책은 생활 곤궁자 자립 지원법에
통합되었다. 본고는 그 경위를 개괄하고자 한다.
1. 일본의 공적 부조(생활 보호 제도)와 "노숙인 자립 지원법"
일본의 공적 부조 제도(생활 보호법)은 1950년 "일반 부조
원칙하에 성립되었다. 이 법은 일본 헌법 제25조의 생존권의
구현화한 것으로 "나라가 생활이 빈곤한 모든 국민에게 그 빈곤
따라 필요한 보호를 하며, 최소 한도의 생활을 보장함과 동시에 그
주의"
이념을
정도에
자립을
조장하는 것을 목적" (제1조) 으로 하고 있다. 이 제도는 세대 단위로
지원되며, 가족 전원이 이용할 수 있는 자산, 능력 등 모든 것이 최소
한도의 생활을 유지하기 위해서 활용하는 것을 전제로 하고 있다. 부양
의무자에 의한 부양은 생활 보호 법에 따른 보호로 "우선" 적 이지만 보호
"요건" 이지는 않는다. 그리고 "세대 수입"과 후생 노동 장관이 정하는
"기준" (지역마다 다름) 으로 계산 되어 지는 "최저 생활비" 를 비교하고
수입이 최저 생활비에 못 미친 경우에는 보호가 적용된다. 보호의 종류는
8개(①생활 보조, ②교육 보조, ③주택 보조, ④의료 보조, ⑤간호 지원금
등)이다. ①생활 보조는 아파트 등의 "거주 보호"가 원칙이다. 이것이
가능하지 못할 경우 "보호 시설" (구호 시설, 쉼터 등 5종류)에서 보호를
받는다. 생활 보조 또는 주택 보조 등의 보호 기준은 자치 단체와는
다르며 대도시의 지자체 정도로 높다. 편 부모 가정과 장애인에 대해서는
"가산"이 이루어진다. 오사카시 에서는 단신 50세의 생활 보조와 주택
부조로 약 12만엔을 지원하고 있다. 재원은 전액 공비(국가 3/4, 지자체
1/4)이다.
"홈리스" 는 pc방 등 "위험한 장소" 에서 숙박하는 사람들 등이
260
"주소"(보호 요건이 아닌)가 없을 경우엔 "현재지" 에 있는 "복지 사무소"
에서 생활 보호의 "요건"이 있으면 수급이 가능하다 ("현재지 보호").
그러나 실제로는 일부 지자체를 제외한 많은 지자체가 "주소(주거)가 없음",
"홈리스", "일을 할 수 있는 나이(~65세)” 라는 이유로 "보호를 받지 못함"
이라는 "제한적 운용" 으로 "홈리스" 등은 이 제도에서 제외 되어 졌다. 또
"주택 보호"가 원칙임에도 불구하고 2000년 전반까지 오사카시
니시나리구(西成区)의 일용직 근로자에 대한 생활 보호는 보호 시설에의
입소를 한정시키는(시설 보호) 일도 있었다.
생활 보호 제도는 2002년 "노숙인 자립 지원 법" 에 있어 노숙인 자립
지원 센터(취업에 의한 자립을 꾀하는 입소 시설)와 함께 노숙인 자립
지원 시책으로서 자리 잡았다(동법 제3조). 2003년에는 "거주지 없음",
"가동 능력이 있음" 이라는 것만을 가지고 보호를 받을 수 없다는 것은
아니다는 후생 노동성의 "통지" 가 나왔다. 게다가 2008년 "리만 · 쇼크"
(국제 금융 위기로 인한 경제 위기) 이후 "홈리스" 나 "일과 거처를 잃은"
사람에게 현재지 보호의 철저, 신속한 결정, 주택 지원 확보" 에 유의하고
효과적으로 실효성 있는 생활 보호 제도의 운용에 힘쓰도록 촉구했다.
그리고 2009년에 나온 후생 노동성의 "통지" (3회) 와 2008년 이후의
사회 운동 (송구영신 파견 마을등) 으로 부터 홈리스와 홈리스가 될
우려가 있는 사람에게 생활 보호 제도가 적정하게 적용되게끔 되었다.
생활 보호 제도의 적정한 운용이 일본의 홈리스 수 감소에 기여했다.
■”홈리스” 감소와 생활 보호 수급자의 증가
생활 보호 수급자 수는 2000년에 전국적으로 증가추세에 있었고, 특히
2008년 이후 급증하면서 2014년 12월 현재 약 217만명, 보호율은
전국에서 17.0‰이다. 대도시는 높은 수준에 있다. 오사카시(57‰),
하코다테시(46‰), 아마가사키시(40‰), 삿포로시(37‰)등은 특히 높은
수준에 있다. 수급자 세대 유형(2015.5)은 ①"고령자 세대"가 49.1%,
②"상병자·장애인 세대" 27.4%, ③"편부모 세대" 6.5%, ④"그 외" 가
17.0%이다. ①"고령 세대"의 증가와 ④"그 외 세대"(①~③ 외 가구)에
최근 많은 것이 주목 받았다. ④의 세대에는 2008년 이후 적정한 운용에
따른 보호의 적용이 된 가동 능력이 있는 세대가 포함되어 있다. 생활
보호에 드는 경비에는 국가·지방 자치 단체에서 약 3조엔, 의료 부조가 약
50%를 차지하고 있다.
한편 "홈리스"는 2003년에 2만 5000명에서 해마다 감소하고 있으며
2012년에는 1만명에 근접했고 2015년에는 6541명이었다. 또한 "홈리스"
의 고령화, 장기화가 고정화되어지고 있는 추세이며, "노숙인 자립 지원
261
법"에 따른 취업에 의한 자립을 목적으로 하는 자립 지원 센터 중심에서의
지원책의 유효성이 문제가 되었다. 그리고 가시화되지 않은 폭넓은
의미로서의 홈리스"와 비슷한 의미의 다양한 복합적 문제를 안고있는,
생활이 곤궁한 사람의 존재가 사회적으로 문제가 되었다.
2. 새로운 생활 곤궁자의 자립 지원 제도 창설과 노숙인 자립 지원
시책의 통합
위 본문의 내용을 근거로 2013년 12월 생활 보호법 개정과 생활 곤궁자
자립 지원법(2015년 4월 시행, 이하, 신법(新法))이 성립되었다. 이 두
제도는 일체적으로 운용되고 생활 보호법 개정은 수급자의 취업·자립 촉진
및 의료 보조의 적정화 등을 담고 있다. 그리고 생활 보조 또는 주택
보조의 절하 등도 실시하고 있다.
일본의 사회 보장은 제1, - 사회 보험(노동 보험 포함), 제2, - "생활
곤궁자 자립 지원 법", "구직자 지원 제도"(2011) 제3, - "생활 보호"로 총
3개의 안전망으로 재구성 되었다. 새 법의 목적은 생활 보호에 이르는 이
전 단계의 자립 지원 방안에 의해 생활 곤궁자의 자립을 도모하는 것에
있다. 대상은 "실제로 경제적으로 곤궁하며 최소 한의 생활을 유지할 수
없게 될 우려가 있는 자"이다. 사업은 모든 복지 사무소 설치의 지자체
901개의 "필수 사업" (자립 상담 지원, 주택 확보급부금 - 국비 3/4) 과
4개의 "임의 사업" (취업 준비·훈련, 임시 생활 지원, 가계 상담 지원, 학습
지원) 으로 이루어진다. 이 법의 특징은 경제적 편익이 없어 단기간의
지원, 취업에 초점화되어지고 있다. 이 결과, 홈리스 자립 지원 법은
법으로는 남지만 법률에 의한 쉼터 사업, 자립 지원 센터는 임시의 생활
지원 (일정 기간 숙박 장소나 의식의 제공), 아웃 리치는 신법의 자립 상담
지원에 포함 됐다. 이러한 임시 생활 지원 사업은 901개의 자치체 중
172곳 이다. 이 임시 생활 지원의 국가 부담률은 홈리스 지원 법의
10/10에서 2/3으로 크게 낮아졌다.
이러한 자립 지원 정책 개편은 홈리스와 홈리스에 이를 우려가 있는
사람을 대상으로 대도시 지자체나, 광역적으로 임시 생활 지원 사업을
실시하는 지자체에서는 일정한 역할을 할 가능성이 있지만 어떻게 추이 해
나갈 것인지는 주시할 필요성이 있다.
262
25
15:55-16:20
홍콩의 노숙자 지원 도전과 대책
홍콩 사회조직협회 커뮤니티 조직 Anne Sit
홍콩은 물가가 비싸고 의식주나 교통비 등 기본적인 지출은 사회적
약자의 생활에 있어서는 큰 부담이다. 노숙자들은 거주, 취업, 그리고
사회적 배제 등의 문제에 직면하고 있다. 그러나 특별 행정부 정부는
노숙자에게 전면적인 지원 정책을 하지 않고 있다. 당국은 적절한 지원을
하고 노숙자가 생활상의 다양한 문제를 해결하도록 도와줄 필요가 있다.
1. 홍콩 노숙자 인구의 상황과 최근의 경향
홍콩 사회 복지 부서의 노숙자 등록 명부 데이터에 의하면 홍콩의
노숙자 인구는 지속적으로 늘어 최근 데이터에선 8년 전보다 2.5배
증가했다.
시기（월、년）
3/2007
10/201
6/2014
1/2015
5/2015
750
806
876
3
홍콩전체의 노숙자 등록 수
342
690
그러나 정부의 등록 방법에 미비한 점이 있다. 7일일 연속으로
노숙생활을 하지 않으면 노숙자로 간주되지 않고 또 본인이 개인 정보를
제공하는 것에 동의하지 않으면 등록이 불가능 하다. 그래서 실제 노숙자
인구보다 적은 숫자로 통계 되어 있다. 민간 단체와 대학은 전면 조사를
실시했다. 홍콩 시립 대학의 노숙자 인구 통계 연구의 추계에 의하면 83
홍콩의 노숙자 84 는 실제로 1,400명을 웃돌고 있는 수치였다. 또 인터뷰에
응한 노숙자는 주로 남성(93.2%)으로 대부분 중년의 나이였으며(평균
54.9세), 노숙 기간의 평균은 3.9년 이었다. 인터뷰를 응한 사람들 중
35.8%는 2회 이상 노숙 경험이 있었다(평균 노숙 횟수 2.8회). 최근
83
홍콩 시립 대학, 홍콩사구 조직 협회(SoCO), 구세군, St.James'Settlement(2014년 3월)『전 홍콩
노숙자 인구 통계 행동 조사 보고』
84
노숙자에게는 24시간 영업 레스토랑, 임시 수용센터, 독신자 호스텔에서의 일시적 숙박 인원을
포함한다.
263
홍콩의 노숙자에게는 변화가 보이고 있으며 "청년화", "심야화", "단기화"
등의 새로운 경향이 나타나고 있다. 24시간 영업의 패스트 푸드점이나
pc방의 보급으로 일부 노숙자는 손님이 적은 심야 시간대를 노리고 이런
장소에서 밤을 지새고 있다. 그들의 유동성은 상대적으로 높아 "잠자리가
안정되지 않고" 오랫동안 같은 장소에서 노숙하는 일은 드물다.
2. 종합적인 노숙자 정책의 결여와 지원 부족
주거와 취업 곤란은 노숙자가 직면하고 있는 주된 문제이다. 어느
조사에 따르면 노숙 생활에 이르게 된 원인은 다양하며 환경 요인과
개인적 요인 모두가 포함되고 있다. 예를 들어 월세가 비싸서 낼 수
없음(25.0%), 실업으로 인한 집세의 지불 능력이 없음(20.4%)등이다. 또
인터뷰 대상자의 약 3할이 어딕션(중독)의 문제를 안고 있다. 도박(32.3%),
알코올(30.1%), 약물 남용(27.1%)등이 그 원인이다. 또 17.7%는 정신
질환의 이력이 있다. 85 노숙자의 대부분은 중년의 독신자이다. 그러나
홍콩에서는 종합적인 노숙자 지원 정책은 없고 주택 정책 또한 그들의
거주 곤란에 대해 초점을 맞추진 않았다. 공공 주택 공급이 수요에 못
미치면서 독신자의 대기 기간은 경우에 따라서는 수십 년이 걸리는 경우도
있다. 이 밖에도 임대 주택 시장은 월세에 대한 규제가 없어 복지 제도에
따라 월세 보조금액은 시장의 월세 수준보다 훨씬 낮다. 정부가 2005년에
저가의 독신자 호스텔(집세 HK$430/월)운영을 정지시킨 다음부터는
저수입의 독신자는 비싼 월세의 압박으로 노숙 생활로 빠져들기 십상이다.
현 정부는 임시 수용센터와 독신자 호스텔을 합쳐 550인용의
잠자리를 제공하고 있다. 그러나 현재 800~1000명의 노숙자의 주거
요구에 대해서는 턱없이 부족하다. 또 호스텔에서는 일반적으로 정신병
환자나 어딕션, 또 움직임이 불편한 장애인의 입소를 받아들이지 않는 등
여러 조건이 정해져 있다. 또 사회 복지사가 없는 시설도 있으며 입소
기간 또한 매우 짧아 지속적이고 적절한 지원 없는 가운데 대부분의
경우는 시설을 떠나면 다시 노숙 생활로 돌아간다. 또 복지 서비스도
노숙자에게 적절하고 필요한 지원을 하지 않고 있다. 현재 홍콩에는
노숙자 종합 지원 팀이 3개밖에 없다. 86 그 지원 대상 지역은 홍콩 전역에
미치지 않으며 또 지원 내용에도 한계가 있어 노숙자가 안고 있는 복잡한
문제에 대해서도 효과적으로 대처하지 못하고 있다. 또 노숙자가 주류인
복지 서비스에 소개된 뒤에도 주류 서비스 기관은 노숙자에 대한 지원
85
참조 1 과 동일
3 개의 노숙자 종합 지원 팀은 (1)St.James'Settlement(홍콩 섬 및 섬 지역 담당)
(2)구세군(유젠왕구(油尖旺区)담당) (3)기독교 노숙자 지원 협회(유젠왕구를 제외한 구룡과
새로운 지역)
86
264
경험이 없을 경우에 대응할 수 있는 전문가가 없기 때문에 심한 경우에는
노숙자 지원 기관에 "다시 소개"를 하는 경우도 있다.
또 한편, 당국은 사회적 약자에 대한 거주 정책을 실시하지 않고, 예를
들면 중간 시설 같은 다른외부 시설로 소개를 시켜주는 애프터 케어를
제공하는 시설도 없다. 대부분의 노숙자는 친족이 없는 전과자이거나 정신
질환을 겪었던 사람이거나 병을 가지고 있는 사람들이다. 교도소에서
출소한 후 또는 어딕션 대책 시설과 병원을 퇴원 한 후 갈 곳이 없어 노숙
생활에 이르고 있다. 조사에서 어떤 사람은 나에게 "전과"가 있기 때문에
일을 찾기에 어려움이 있다고 말했다. 일로 인한 충분한 수입이 없고
개인적인 심리적 부담감이 더해지고 또 노숙의 환경 또한 복잡해 그
때문에 마약이나 범죄자와 접촉하기 쉽고 노숙자가 쉽게 재범이나 병의
재발에 이르게 된다. 그리고 또다시 교도소나 병원에 돌아가게 되는
악순환에 빠지게 된다.
3. 정부, 언론 그리고 사람들의 노숙자 문제에 대한 이미지와 무관용
지원의 불완전성으로부터 많은 노숙자가 모이는 지역, 예를 들어
유젠왕구(油尖旺区) 및 샴슈이포구(深水埗区)에서 구의 공무원 및 구 의회
의원은 노숙자들의 모이는 것에 대해 거부감과 좋지 않은 태도를 보였다.
다른 정부 부문(경찰서, 민생서(民生署), 지정서(地政署), 식물 환경 위생서
등)이 불시에 노숙자를 대상으로 방해를 하거나 내쫓거나 또는 그 장소에
환경미화를 실시해 개인 소지품들을 버리기도 한다. 이 밖에도 언론의
노숙자에 대한 보도도 우호적이 아니라 행간에 마이너스의 꼬리표가 배어
있다. 노숙자와 악행을 더해 "좀비", "동지(道友)"라는 별명을 붙였다. 다리
위에 사는 노숙자를 "다리의 보스"라고 부르고 다리가 "쓰레기 다리"가
되어 버렸다며 심한 경우에는 "죄악의 다리"라고 부르는 등 노숙자의
이미지를 악화 시켰다. 이런 예는 많이 있으며 이 때문에 사회는 더욱
사회적 약자를 허용하지 않는다. 지역 내에 중간 시설 또는 약자를 위한
서비스 센터를 만들려는 경우에는 인근 주민의 반대와 방해를 받는다.
그들은 생활에 대한 영향과 주택의 가치가 떨어질 것을 염려하고 있었다.
노숙자가 모이는 곳 근처에 사는 주민들은 종종 노숙자가 지역의 치안과
환경 위생에 악영향을 준다며 구 의회에 그들을 "안치" 하도록 요구 하고
있다.
265
4. 노숙자 지원의 새로운 도전
각종 불합리한 요인 때문에 노숙자 돕기 보호 활동은 더 큰 어려움을
겪고 있다. 우선 정책 획득 면에서는 어려움이 증가하고 있다. 과거
10년간 정부는 초지일관 "큰 시장, 작은 정부"라는 경제 원칙을 고수해
왔다. 공공 지출을 GDP의 20%로 조절하는 "재정의 금강의 고리"(설명:
손오공의 머리 고리에 비유)를 지키며 사회 자원의 분배는 심각하게
균형을 무너트리고 있다. 시정이 공정성이 결여되며 자원이 부족해 지면서
노숙자의 생활을 개선하기 위한 많은 제안(예: 저가의 독신자 호스텔의
증설, 집세 규제의 부활)은 오랫동안 정부로부터 무시를 당해왔다.
아웃리치에 대해서는 정부가 노숙자에 대해서 방출시키자는 수단을
행하고 있기 때문에 그들은 흩어지고 더 보이기 어려운 곳으로 밀려
나가고 있으며 사회 복지사는 그들과의 접촉이 점점 더 어려워지고 있다.
또 노숙자에게 물자를 나눠주는 단체가 늘고 있지만 민간 단체 사이에서
적절한 협조가 이뤄지지 않아 물자를 낭비하게 되며 또 많이 모아 놓았던
물자가 오히려 환경 위생을 상하게 하고 있다. 많은 단체들이 물질적
지원만 하고 있으며 또 일시적, 단기적인 지원에 그쳤고, 장기적으로
노숙자의 개인적인 문제를 해결하는 데에는 도움이 되지 않고 있다(예를
들어 거주, 취업, 가정 관계, 기호, 생활 태도나 인간 관계 등).
가장 문제가 되는 것은 물질적 지원을 받음으로써 노숙자가 타인과의
관계를 물질적인 관계로 보거나 바라는 것에 익숙해 지거나 또 지원
물품을 기다리게 됨으로써 점점 자신의 힘으로 생활을 개선하려는 의지를
잃어 버리는 것이다. 만약 사회 복지 조직이 노숙자를 모이게 할 때
물질적인 것에 치우쳐 사회적 약자를 조직하고 목소리를 높여
임파워먼트의 본질적인 의의를 잃어버릴 우려가 있다.
5. SoCO에 의한 전 방위의 노숙자 지원
SoCO는 홍콩의 하층민들, 사회적 약자인 사람들에게 뿌리를 내리진
40년, 사람은 모두 평등하게 태어나고 기본적인 권리와 평등한 기회를
받아야 한다고 생각한다. 그리고 불합리한 정책과 사회 제도의 개혁,
공민으로서의 권리 보장에 변호를 해가며 그 일을 통해서 사랑이 있는
평등하고 공정한 사회의 실현을 목표로 하고 있다. 노숙자 지원에 있어
SoCO는 오랫동안 그들을 조직하게 함으로써 발전하고, 함께 합리적인
정책을 요구했다. 정부가 부당하게 노숙자를 쫓아냈을 때 SoCO는 그
영향을 받은 노숙자들을 조직한 정부에 대해서 배상을 요구하며 그들의
권리와 존엄을 지켰다.
266
조직화와 발전 외에도 SoCO는 "새벽 운동-사회적 약자 지원 계획"과
"돌봄 계획-노숙자 지원 강화"를 통해서 노숙자에 대한 아웃리치, 취업
지원, 긴급 지원, 주거 소개 등의 지원을 해왔다. SoCO는 그룹 활동에
적극적인 노숙자를 대상을 방을 빌리기 위한 집세와 생활비 부담을 가볍게
하기 위해서 생활 보조를 지급하고 있다. 노숙자의 개인적인 문제에
대해서 SoCO는 다양한 형태의 종교적인 그룹 활동과 복음에 기초한
상담을 하고, 개인의 깊은 심리적인 문제까지 파고 들어 노숙자 개개인이
인생의 고통을 이겨 낼 수 있도록 지원하고 있다. 그 외에도 2005년부터
올해까지 매년 노숙자 축구 팀을 결성하고 노숙자가 축구 훈련에
참가하도록 유도하여 홍콩의 대표로서 해외 "노숙자 월드컵"에 참여하도록
하였다. 최근 10년에 300명에 가까운 인원이 축구 팀의 멤버가 되어
참가자의 6할이 개인적인 문제를 해결하고 팀워크를 몸에 익히게 되었다.
그들은 자신감과 생활의 동기를 되찾아 인생을 되찾을 수 있었다.
267
25
16:20-16:45
홈리스의 권리 또는 주거의 권리:'주택우선'이라는 답이
홍콩의 홈리스를 구제할 것인가?
Right to be homeless or right to housing: Is "Housing
First" the answer to ending homelessness in Hong
Kong?
말레이시아기술 대학교 박사생 Constance Ching Universiti Sains Malaysia
Constance Ching
Over the past two decades, homelessness has become a serious
social problem in Hong Kong. Criminalization and other containment
strategies are becoming more aggressive, bordering on the invasion of
human rights. In recent years, harassment by the police is prevalent and
various government departments have used different tactics to “evict”
and persecute the homeless from their place of congregation. Other
tactics include confiscating personal belongings of the homeless and
throwing into the garbage truck, paving uneven rocks underneath the
flyover areas to remove the homeless, installing immovable handgrips on
park benches, locking the gates of outdoor sports stadiums, and using
corrosive substance to ‘clean’ the streets on where the homeless sleep87.
To date, there is no policy to address homelessness, and no law to
protect the rights of the homeless. Homeless people in Hong Kong have
been fighting the long battle on the right to be homeless, one of the
examples is a lawsuit in 2013, when a group homeless people demanded
justice in court for their personal belongings being thrown away without
warning by the Food and Environmental Hygiene Department.
Thanks to the tireless advocacy effort spearheaded by
community-based organizations and the homeless people themselves,
there has been increased public awareness on the issue and more
87
Society for Community Organization, 2014
268
attention from the media in recent years. While the homeless and their
advocates alike continue to fight for their right to be homeless –
increased awareness on the issue has shifted the focus to also examine
the rights of the homeless. Based on the human rights perspective 88,
some advocates have introduced the concept of ‘right to housing’ into the
policy discourse on homelessness, and the media also started framing
homelessness from such perspective. This reflects a shift of public
attitude or awareness, from perceiving the causes of homelessness as
predominantly attributed to personal/individual factors (including
personal inadequacies such as mental illness that can be “treated”, and
deviant behaviors such as drug addiction or laziness for which the
homeless individuals are solely responsible) – to structural causes such
as lack of affordable housing.
Kwok and Chan89 (1998) recommended that housing should be the
key issue to address in policy on homelessness, and suggested to give
higher priority to the homeless in the public housing supply, while
expressing pessimism in the feasibility of the government intervening in
private market. 16 years later, in the 2013 Homeless Outreach
Population Estimation (HOPE) Hong Kong90 report, apart from improving
supportive services such as mental health outreach and availability of
night heat/cold shelters - recommendations were again focused on using
housing as solutions to address homelessness, and to look beyond
temporary solutions like shelters and singleton hostels. Apart from
reinforcing the need to prioritize homeless people in public housing, the
report further emphasized such immediate needs especially for those in
frail health or those who have chronic or serious disease or disability.
Programmatic models referenced after New York City’s Housing First
Policy were proposed in the report: the continuum of care model, the
rapid re-housing model, and intervention in housing market using rent
subsidies and incentives to building owners91. These models can be used
to address the ‘gap’ in the current ‘street-shelter-hostel-street’ cycle
that partly contributes to the recurring homelessness situation (over 1/3
of respondents (35.81%) reported having been homeless for more than
88
See: United Nations (1998). Principles and Recommendations for Population and Housing Consensuses.
Kwok, J., & Chan, R. (1998). Street sleeping in Hong Kong. International Social Work, 41(4), 471-483.
90
Au, L. S. C. E., & Ching, C. (2014). Homeless Outreach Population Estimation (H.O.P.E.) Hong Kong 2013
Survey Report. City-Youth Empowerment Project, City University of Hong Kong.
91
See: Au, L. S. C. E., & Ching, C. (2014). Homeless Outreach Population Estimation (H.O.P.E.) Hong Kong
2013 Survey Report. City-Youth Empowerment Project, City University of Hong Kong.
89
269
once, averaging close to 3 times92).
The dawn of the Housing First model 93 evolved from the earlier
‘continuum of care’ supportive housing model. It can be traced back to
the first New York/New York (NY/NY) Agreement in 1990. The model
provides structured stabilization prior to entering permanent housing.
Initially, the model was used to address the needs of homeless people
living with mental illness. Its effectiveness in service outcomes,
especially with people who have special needs, made the model gained
traction in government funding initiatives, and community and
professional support. The NY/NY housing model was later expanded to
include homeless people with various types of special needs, including
adults with HIV/AIDS.
Seeing the results of a housing-focused solution, and believing
that direct access to housing may even be a more effective and
cost-effective alternative to the continuum of care model, the Housing
First concept was introduced. Its fundamental tenet is - all homeless
people, regardless of service needs, should have direct access to
affordable and permanent housing. The rapidity in accessing housing will
stabilize the homeless person or family, reduce the harm of risky
behaviors, and improve effectiveness in interventions – thus can prevent
recurring episodes94. Supportive service is a part of many Housing First
programs, but it should not be a criterion to accessing housing. The
Housing First concept also coincided with the city’s ‘Uniting for Solutions
Beyond Shelter’ policy priority, when the shelter system was
overburdened and number of homeless people spiked. The significant
paradigm shift shaped the 10-year action plan in 2003, when the city
realized homelessness could no longer be ‘managed’ using shelters as
the first line of response to every type of housing instability, especially
with its huge and very diverse homeless population consisting of people
with disability, working people, and an increasing number of families95.
Shelter-based solutions diverted attention and drained resources away
from more sustainable solutions such as prevention and supportive
92
Au, L. S. C. E., & Ching, C. (2014). Homeless Outreach Population Estimation (H.O.P.E.) Hong Kong 2013
Survey Report. City-Youth Empowerment Project, City University of Hong Kong.
93
United States Interagency on Homelessness:
http://usich.gov/usich_resources/solutions/explore/housing_first/
94
Metraux, S., Marcus, S. C., & Culhane, D. P. (2003). Assessing the Impact of the New York/New York
Supported Housing Initiative for Homeless Persons with Severe Mental Illness on Public Shelter Use in New
York City. Psychiatric Services.
95
416,720 individuals, including families, and 163,438 children received shelter services during 1993 – 2003.
270
housing. The scope of the Housing First model included 17,000 units of
supportive housing under the NY/NY agreement, and 200,000 affordable
housing units were planned in 2014.
Even though the Housing First model was seen as a result of
housing rights advocacy, it can find its roots back in the ‘right to shelter’
advocacy, a lawsuit against New York City and State that was filed by a
group of homeless men – ‘Callahan vs. Carey’, on the legal right to shelter.
The victory on this advocacy effort led to subsequent legal advocacy to
ensure all homeless people in New York City the legal right to shelter.
Thus it is a combination of rights-based advocacy and
policy/programmatic ‘evolution’.
The effectiveness of the housing first model has generated
polarized debates, as the number of homeless people in NYC continues to
rise
to
unprecedented
levels,
reaching
57,000
in
2014
(www.nyc.gov/dhs), with the increase of number of housing units.
Recidivism has become more prevalent - number of homeless families
has risen by 73% since 2002, recidivism rate of homeless families was
53%96. Some argue it is ineffective when applied across the board to all
homeless people who have very diverse needs. Whether or not the
housing first model as a solution can effectively address homelessness is
complex, and for now remains as a question.
However, when thinking in terms of the Hong Kong context, the
following implications of Housing First concept being applied to the
homeless in Hong Kong need to be considered:
D. The absence of a definition of homelessness means that providing
immediate housing access to street sleepers may lead to the focus
being shifted to include the 100,000 people currently living in
substandard housing (e.g. cage homes and subdivided flats). Even
though housing rights advocates (including this researcher)
believe all who are inadequately housed are entitled to safe and
affordable housing – the question that remains is, what is the
impact of the lack of definition in regards to housing access on
‘street-sleepers’?
E. Advocates need to determine whether or when it is the right time
to shift the focus from ‘right to be homeless’ to ‘right to housing’ in
96
Institute for Children, Poverty & Homelessness: www.icphusa.org
271
order to cultivate political will
F. Homelessness research in Hong Kong remains descriptive and
empirical. To determine whether housing first model can be
effective and structural causes can adequately explain
homelessness in Hong Kong, in depth examination of causal
explanations is needed. The lack of theoretical orientation and
explanatory depth means that existing studies consistently run the
risk of turning demographic characteristics into causes of
homelessness, and solutions remain superficial.
272
Attendants List of 5th ICN in Taipei
Affiliation
Osaka City University, Urban
Research Plaza
Position
Name
Director
Abe, Masaki
Professor
Toshio MIZUUCHI
Professor
JEON Hong-Gyu
Research Coordinator
Geerhardt
Kornatowski
Research Fellow(PD)
Shiga Nobuo
Research Fellow(DC)
Naoyuki
KAKEGAWA
Postdoctoral research
fellow Ph.D
Lim Deok Young
Tokyo University
PhD Candidate
Hong-Wei Hsiao
NPO smile-center
Representative Director
Nishigami Yoshio
Professor
Toru Nakayama
Graduate Student
Rieko YAMADA
Research Fellow
Eunyoung Choi
Researcher
So Hyun Mun
Korean Institute for Gender
Equality Promotion and
Education
Researcher
Mi-rok Baek
Korean Women link Group of
Housing Rights
Member
Kyung Rok Jang
Korean People's Solidarity
against Poverty
Activist
Sung Cheol Jung
The Homeless Action (homeless
social movement organization
Activist
Sung Cheol Hwang
Osaka Prefecture University
Korea Center for City and
Environment Research
273
Shilchun-dan(A group of people
that support the homeless
Activist
Sung Rae CHO
ZEITGEIST
Curator
Dae Yup Choo
Korea Research Institute of
Housing Management
Principal Researcher
Minsnail Union
Office Manager
Namjin Jung
Senior Manager
Wendy WONG
St. James' Settlement Integrated
Team Leader
Janet JAN
Service for Street Sleeplers
Social Worker
Michael FUNG
Social Worker
Jacky CHU
University Sains Malaysia
Graduate Student
Constance Ching
Society for Community
Organization
Community Organizer
Sit Anne Kim Ping
Department of Geography, Hong
Kong Baptist University
Undergraduate Student
Maurice Kwan-Chung
Yip
Chairman
Peng Yang-Kae
Office Manager
Lin Yu-Ju
Researcher
Hsu Chih-Wei
Department of Social Welfare,
Taipei City Government
Commissioner
Hsu Li-Min
The Legislative Yuan of Republic
of China
Legislator
Chen Chiech-Ju
Social Housing Advocacy
Consortium
The Organization of Urban Re-s
Homeless Taiwan
Executive Secretary
Hyung-Chul
Chung
Chan Chun-Chieh
Lin Yu-Tin
General Secretary
Lee Yin-Tze
Project Executive
Hsu Che-Wei
Consultant
Chang Hsin-Chung
274
Associate Professor
Huang Li-Ling
Associate Professor
Kang Min-Jay
PhD Student
Liu Hong-Nung
PhD Student
Yu Enyoung
Eden Social Welfare Foundation
Division Chief, Tainan
Division
Chang Meng-Yi
Long-Yan-Lin Welfare
Association
Chief
Hsu, Wen-Chang
Taiwan Community Living
Consortium
Specialist
Lin, Tze-Jin
Graduate Institute of Building
and Planning, National Taiwan
University
Lee Tai Shing
CSSA Alliance
Member
Yu Cheuk Lam
Wu Kwun Wing
Lee Kwok Kuen
Justice and Peace Commission of
the Hong Kong Diocese
Project Officer
Yip Po Lam
Lai Kin Kei
Concerning Grassroots Housing
Alliance
Community Organizer
Land Justice League
Project Officer
Yeung Wing Chi
Hong Kong Council of Social
Service
Policy Advocacy and
Research Officer
Wong Wo Ping
275
Ho Chi Chung

7月4日 大阪府高槻市/テーマ「大規模修繕工事と

「マンションが取り組む防災対策」 「大規模修繕工事

「ソーラーの矢崎」復権へ向け 太陽熱事業を拡充

「Wan Nyan Housing Square」 ・ ペットリフォーム及び商材の飼主向け

大規模修繕を考える＆知る

100年マンションを目指す取り組み マンション管理

（アメリカ）博士課程【PDF】

6月5日 東京都練馬区/テーマ「100年マンションを

マンション管理基礎セミナー＆相談会 参加無料 先着

マンション管理基礎セミナー＆相談会 参加無料 先着20名様