Argumentarium - Warum ein neuer Richtplan

Argumentarium
Richtplan
Baudepartement
Das Wichtigste in Kürze
3
1. Ausgangslage
4
1.1
Bundesrecht bestimmt kantonales Recht
1.2
Inhalt der Revision des Raumplanungsgesetzes
2. Kanton St.Gallen
2.1
Bedeutung für den Kanton St.Gallen
2.2
Auftrag der St.Galler Bevölkerung
2.3
Prozess und Zeitplan der Gesamtrevision
3. Inhalt des kantonalen Richtplanes
3.1
Ziel der Gesamtrevision
3.2
Struktur, Inhalt und Gültigkeit des Richtplans
4. Lebens- und Arbeitsraum sinnvoll gestalten
4.1
4.2
5
6
8
Attraktivität des Kantons St.Gallen für die Zukunft sichern
Wie das Ziel erreicht wird
Bevölkerungsszenario
Modell zur Dimensionierung des Siedlungsgebietes
Festlegung des Siedlungsgebietes
Bauzonendimensionierung
Siedlungsentwicklung nach innen
Bewirtschaftung Arbeitszonen und strategische Arbeitsplatzstandorte
Abstimmung Siedlung und Verkehr
Monitoring und Controlling
5. Gemeinsame Verantwortung – gemeinsame Erarbeitung 14
5.1
Einbezug aller betroffenen Kreise
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
Das Wichtigste in Kürze
Ein sorgsamer Umgang mit unseren natürlichen Ressourcen ist zentral, damit auch unsere Enkel noch von der hohen
Lebensqualität im Kanton St.Gallen profitieren können.
Durch eine qualitative Entwicklung nach innen und der Abstimmung von Siedlungs- und Verkehrsflächen wird die
Attraktivität des Kantons St.Gallens als Wohn- und Arbeitsort gesichert und weiter gefördert.
Der Kanton St.Gallen bleibt auch künftig ein attraktiver Standort für Unternehmen. Bestehende Arbeitsplätze werden
geschützt und die Ansiedlung neuer Arbeitsplätze wird gefördert.
Neue Wohn- und Arbeitsformen sowie die zunehmende Überalterung verändern die Gesellschaft im Kanton St.Gallen.
Der neue Richtplan hält die richtigen Instrumente bereit um diesen Herausforderungen zu begegnen.
Der neue St.Galler Richtplan ist ein wertvolles Arbeitsinstrument. Es berücksichtigt die unterschiedlichen Bedürfnisse
und Interessen aller Betroffenen und setzt klare Regeln.
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
3
1. Ausgangslage
1.1 Bundesrecht bestimmt kantonales Recht
Stimmbürger für einen sorgsameren Umgang mit dem Kulturland 3 aus . Die Schweizerinnen und Schweizer wünschen
sich also ganz klar, dass wir unsere Natur schützen und der
Zersiedlung endlich wirksam Einhalt gebieten.
Im August 2008 reichten verschiedene Schweizer Natur- und
Umweltschutzverbände die Eidgenössische Volksinitiative
«Raum für Mensch und Natur» (Landschaftsinitiative) mit über
110’000 beglaubigten Unterschriften ein. Die Initiative forderte
eine Revision des Raumplanungsartikels in der Bundes
verfassung. Grund für die Lancierung der Initiative war die
kontinuierliche Zersiedelung der Schweiz und der zunehmende
Verlust an Kulturland. Inhalt der Initiative war die Forderung,
dass Bund und Kantone einen haushälterischen Umgang mit
dem Boden anstreben. Dazu sollten Bund und Kantone dazu
angehalten werden, eine hochwertige Siedlungsentwicklung
nach innen zu realisieren.
1.2 Inhalt der Revision des Raumplanungs
gesetzes
Handlungsbedarf erkannte der Bundesrat richtigerweise bei
den zu grossen Bauzonen in verschiedenen Kantonen und
Gemeinden. Das hat nämlich dazu geführt, dass Gebäude oft
weitab von Ortszentren erstellt wurden. Damit wuchs die
Zersiedelung.
Der Schweizerische Bundesrat teilte die Meinung des Initiativ
komitees und beurteilte den fortschreitenden Verlust des
Kulturlandes sowie die zunehmende Zersiedelung ebenfalls
als grosses Problem 1. Er legte zur Initiative deshalb einen in
direkten Gegenvorschlag vor. Konkret fasste der Bundesrat
eine Teilrevision des Raumplanungsgesetzes ins Auge.
Der bundesrätliche Vorschlag, der die berechtigten Anliegen
der Initiative berücksichtigte, wurde von National- und Stände
rat gut geheissen. Die Initianten zogen daraufhin ihre Volks
begehren zurück.
Das revidierte Raumplanungsgesetz bremst den Landverschleiss
und die Bodenspekulation, indem zu grosse Bauzonen ver
kleinert und bestehende Baulandreserven besser genutzt
werden müssen. Wenn man dieses Problem mit verbindlichen
Regeln in den Griff kriegt, führt das zu einer kompakteren
Siedlungsentwicklung, schont die Landschaft und hält somit
die Schweiz als Wohn- und Arbeitsort attraktiv.
Allerdings: In Gewerbe- und Eigentümerkreisen stiess die Teilrevision des Raumplanungsgesetzes auf Widerstand. Folglich
ergriff der Schweizerische Gewerbeverband (sgv) das Referen
dum dagegen. Im Oktober 2012 wurde das Referendum mit
75’000 beglaubigten Unterschriften eingereicht 2.
Im März 2013 stimmte die Schweizer Bevölkerung schliesslich
über die Revision des Raumplanungsgesetzes ab. Sie stimmte
den Plänen des Bundesrates mit 62,9 % zu. Im Kanton St.Gallen
sprachen sich gar 64,3 Prozent der Stimmbürgerinnen und
Schweizerischer Bundesrat: «Botschaft zur Volksinitiative ‚Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)’.»
Schweizerischer Gewerbeverband: «Referendum gegen missratene Raumplanungs-Revision steht.»
3
Bundesamt für Statistik: «Abstimmungen – Indikatoren – Raumplanungsgesetz.»
1
2
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
4
2. Kanton St.Gallen
2.1 Bedeutung für den Kanton St.Gallen
sich die St.Galler Bevölkerung im Jahr 2015 hinter die Pläne der
Regierung, der Zersiedelung endlich wirksam Einhalt zu gebieten
und so grössere Sorge zur Natur und Kulturland zu tragen 5.
Jeder Kanton verfügt über einen eigenen Richtplan. Dieser ist
das zentrale Planungsinstrument um die raumwirksamen
Tätigkeiten von Bund, Kanton, Regionen und Gemeinden aufeinander abzustimmen. Das neue Raumplanungsgesetz
verlangt, dass die Kantone ihre Richtpläne den neuen Zielen
entsprechend anpassen und eine am Raumkonzept Schweiz
orientierte Raumentwicklungsstrategie entwickeln 4.
2.3 Prozess und Zeitplan der Gesamtrevision
Für die Gesamtüberarbeitung des Richtplanes ist das kantonale
Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG),
das dem Baudepartement des Kantons St.Gallen untersteht,
zuständig. Das AREG verfügt dazu über das ausgewiesene
Knowhow und entsprechende Spezialisten. Das Ziel des AREG
ist eine partnerschaftliche Entwicklung und transparente Aushandlung der Gesamtüberarbeitung des Richtplanes.
Das gilt auch für den Kanton St.Gallen. Er hat dafür fünf Jahre
Zeit und muss mit der Gesamtüberarbeitung seines Richtplanes
sicherstellen, dass das neue Raumplanungsgesetz im Kanton
St.Gallen im Sinne des Gesetzgebers angepasst wird. Kann die
Frist nicht eingehalten werden, so können keine Einzonungen
mehr vorgenommen werden.
Die Überarbeitung des Richtplanes geschieht in Teilschritten.
Aktuell wird der Teilschritt Siedlung überarbeitet. Bis Juni 2016
erfolgt die Vernehmlassung für diesen Teil. Bis im Herbst 2016
wird die Vernehmlassung ausgewertet. Ende Jahr erfolgt die
Verabschiedung durch die Regierung des Kantons St.Gallen.
Danach kann der Richtplan beim Bund zur Genehmigung eingereicht werden. Es wird damit gerechnet, dass der Bundesrat
dem kantonalen Richtplan für den Teilschritt Siedlung im
Sommer 2017 seine Genehmigung erteilt. Die Arbeiten für die
weiteren Kapitel starten im Frühjahr 2016.
Zentral für die Umsetzung im Kanton St.Gallen sind dabei
folgende Forderungen des Raumplanungsgesetzes: Die Bau
zonen des Kantons dürfen nur noch den voraussichtlichen
Bedarf der nächsten 15 Jahre decken. Damit wird sicher
gestellt, dass sich der Kanton St.Gallen weiterhin gesund entwickeln kann, gleichzeitig aber die Natur besser geschützt
und das wertvolle Kulturland bewahrt wird.
2.2 Auftrag der St.Galler Bevölkerung
Einbezug aller Betroffenen
Raumplanung ist umfassend und tangiert die meisten
Lebensbereiche der Menschen in irgendeiner Art und Weise.
Die Themenbereiche sind vielfältig: Siedlungsverdichtung,
Naturschutz, Zersiedelung, Wohnraumbedarf oder wirtschaftliche Entwicklung. Entsprechend entstehen Zielkonflikte und die Abwägung der verschiedenen Interessen ist
kontrovers und komplex. Die St.Galler Regierung und das
AREG haben sich deshalb richterweise dazu entschlossen proaktiv einen sogenannten stakeholderorientierten
Prozess anzustossen. Grundlage dieses Prozesses ist das
Mitwirken aller Betroffenen und Interessierten auf Augenhöhe mit den Kantonsvertretern. Von Beginn an wurden
deshalb sämtliche tangierten Kreise miteinbezogen 6.
Die St.Galler Bevölkerung steht hinter dem Anliegen, Natur und
Kulturland besser zu schützen und die Zersiedlung zu stoppen.
Dafür haben sich die St.Gallerinnen und St.Galler bereits
zweimal deutlich an der Urne ausgesprochen. Mit grosser
Mehrheit haben sie die Revison des Raumplanungsgesetzes
auf nationaler Ebene im Jahr 2013 unterstützt. Und auch bei
der kantonalen Abstimmung über den Nachtrag zum Gesetz
über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht stellte
Bundesamt für Raumentwicklung: «Raumkonzept Schweiz».
Kanton St.Gallen, Abstimmungen: «Volksabstimmungen vom 15. November 2015».
6
Kanton St.Gallen, Amt für Raumentwicklung und Geoinformation: «Journale 1 – 4».
4
5
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
5
9500
9000
8500
8000
7500
3. Inhalt des kantonalen Richtplans
3.1 Ziel der Gesamtrevision
Bebaute Bauzonenfläche (ha)
Gemäss dem neuen eidgenössischen Raumplanungsgesetz
und den zugehörigen Verordnungen hat der Kanton St.Gallen
mit der Gesamtüberarbeitung des Richtplans grundlegende
Ziele zu erreichen, die unsere Natur besser schützen – trotzdem
aber eine gesunde Entwicklung des Kantons nicht verhindern.
Diese Ziele stützen sich auf das «Raumkonzept Kanton
St.Gallen» ab 7:
10000
9500
9000
-S
t.Gallen muss eine kantonale Raumentwicklungsstrategie
mit räumlicher Differenzierung entwickeln. Bestandteil dieser
Strategie ist die Festlegung von Leitplanken für die Bevölkerungs- und Arbeitsplatzentwicklung.
- Siedlung und Verkehr müssen aufeinander abgestimmt
werden. Eingeschlossen darin ist auch die Erschliessung des
Siedlungsgebietes durch das Netz des öffentlichen Verkehrs.
- Der St.Galler Richtplan muss Grundsätze und Anweisungen
zur Siedlungsentwicklung nach innen, also zur Verdichtung,
beinhalten.
- Der St.Galler Richtplan muss Anweisungen enthalten,
um Bauzonen für Wohn-, Misch,- und Kernzonen richtig zu
dimensionieren. Wichtiger Punkt dabei ist die Reduktion
überdimensionierter Bauzonen.
- Der St.Galler Richtplan muss beinhalten, mit welchen Mitteln
er die oben genannten Ziele erreichen will.
8500
8000
7500
2009
2014
Quellen: Bauzonenstatistik AREG, FfS © Kanton St.Gallen, AREG
St.Gallen ist aber auch erfolgreicher Wirtschaftsstandort.
Dienstleistung, Industrie und Gewerbe garantieren dem Kanton
Arbeitsplätze und Steuereinnahmen. Diese Standortvorteile
sollen bewahrt und sinnvoll weiterentwickelt werden. Dazu
wird die Gesamtüberarbeitung des Richtplanes beitragen und
so auch für künftige Generationen Lebensqualität sichern.
Kanton St.Gallen, Amt für Raumentwicklung und Geoinformation: «Raumkonzept Kanton St.Gallen».
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
1998
In den letzten Jahren hat im Kanton St.Gallen die überbaute
Fläche massiv zugenommen.
Die Gesamtüberarbeitung des Richtplanes hat aber auch
qualitative Ziele. Der Kanton St.Gallen ist geprägt durch seine
regionale Vielfalt der Siedlungsstrukturen und dem Wechselspiel zwischen Siedlung, Kultur- und Naturlandschaften. Neben
einzelnen städtischen Verdichtungsräumen zeichnet sich der
Kanton St.Gallen auch durch seine Fülle von grün durchsetzten
Kulturlandschaften mit Dörfern, Weilern oder Streusiedlungen
aus. Diese Vielfalt von Siedlungs- und unterschiedlichen Landschaftsstrukturen sowie deren Qualitäten gilt es zu bewahren.
Dazu ist der neue Richtplan das richtige Instrument.
7
1991
6
3.2 S
truktur, Inhalt und Gültigkeit
des Richtplans
Letzter inhaltlicher Schwerpunkt des Teilbereiches Siedlung
ist schliesslich die Abstimmung von Siedlung und Verkehr,
wie das Raumplanungsgesetz (Art. 3) vorschreibt. Wohnund Arbeitsgebiete müssen so geplant werden, dass sie mit
dem öffentlichen Verkehr erschlossen sind 8.
Der St.Galler Richtplan stützt sich auf das «Raumkonzept
Kanton St.Gallen» ab. In vier Kapiteln stimmt er die räumliche
Entwicklung in den Bereichen Siedlung, Natur und Landschaft,
Verkehr sowie Entsorgung und Versorgung aufeinander ab.
Diese Bereiche sind schliesslich in einer Richtplan-Karte
zusammengefasst.
Beim kantonalen Richtplan handelt es sich um ein behördenverbindliches Instrument. Er ist damit für alle kantonalen Stellen,
Regionen, Gemeinden und den Bund verbindlich, wenn sie
raumwirksam tätig werden. Also wenn zum Beispiel neues Bauland eingezont, eine neue Strasse gebaut, ein Gewerbegebiet
erschlossen oder eine Industriebrache entwickelt wird.
In einem ersten Schritt wird jetzt der erste Teil des Richtplanes
überarbeitet. Dieser befasst sich nur mit dem Thema Siedlung
und widmet sich folgenden Bereichen:
Für Grundeigentümer selber bildet der Richtplan keine gesetz
liche Grundlage. Sie wird durch das Baugesetz und die
kommunale Nutzungsplanung gebildet.
Gemäss Raumplanungsgesetz (Art. 8a) soll das Siedlungsgebiet im Richtplan festgelegt werden. Es muss einerseits
aufgezeigt werden, wie gross das Siedlungsgebiet insgesamt und andererseits, wie das Siedlungsgebiet im Kanton
verteilt sein soll und die Erweiterung des Siedlungsgebietes
regional abgestimmt wird.
D
as Raumplanungsgesetz (Art. 15) verlangt, dass im Teilbereich Siedlung die Bauzonen im Kanton so festzulegen
sind, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre
entsprechen. Dazu muss aufgezeigt werden, unter welchen
Bedingungen Bauland neu eingezont werden kann und
wie Gemeinden, die auszonen müssen, vorgehen sollen.
Auch zum Teilbereich Siedlung gehört gemäss Raumplanungsgesetz (Art. 1 und Art. 15), dass der Richtplan
aufzeigt, wie die Siedlungsentwicklung unter Wahrung der
Wohnqualität nach innen gelenkt werden und die inneren
Nutzungsreserven konsequent genutzt werden sollen.
Im Raumplanungsgesetz (Art. 1) ist weiter festgehalten, dass
der Teilbereich Siedlung mit Massnahmen der Raumplanung
die räumlichen Voraussetzungen, welche die Wirtschaft
benötigt, zu erhalten oder neu zu schaffen seien. Dazu
notwendig sind eine aktive Arbeitszonenbewirtschaftung
und die Festlegung von Entwicklungsschwerpunkten.
8
Schweizerische Eidgenossenschaft: «Bundesgesetz über die Raumplanung».
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
7
4. Lebens- und Arbeitsraum sinnvoll gestalten
4.1 A
ttraktivität des Kantons St.Gallen
für die Zukunft sichern
Bevölkerungsszenarien Schweiz (in Tausend)
11500
Der Kanton St.Gallen ist geprägt durch seine regionale Vielfalt
– ein Wechselspiel zwischen Siedlung, Kultur- und Naturlandschaften. Daneben verfügt der Kanton über attraktive urbane
Gebiete und wertvolle Dörfer, Weiler und Streusiedlungen. Das
macht den Kanton St.Gallen zu einem attraktiven Wohn- und
Lebensort. Diese mosaikartige Vielfalt verschiedenster Siedlungs- und Landschaftsstrukturen sowie deren Qualitäten gilt
es zu bewahren. Der Kanton St.Gallen soll auch künftig kein
durchgehender Siedlungsbrei sein – sondern auch in Zukunft
Raum für eine hohe Lebensqualität bieten.
11000
10500
10000
9500
9000
8500
8000
2015
2020
«Hohes» Szenario
2025
2030
Referenzszenario
2035
2040
2045
«Tiefes» Szenario
4.2 Wie das Ziel erreicht wird
Bevölkerungsszenario
Eine wichtige Rolle für den künftigen Umgang mit den vorhandenen Flächen im Kanton St.Gallen spielt die Entwicklung der
Bevölkerungszahl. Alle fünf Jahre erstellt das Bundesamt für
Statistik (BfS) eine Prognose zur Bevölkerungsentwicklung
in der Schweiz 9. Zwei wesentliche Faktoren beeinflussen die
Entwicklung der Bevölkerungszahl in der Schweiz. Erstens
die natürliche Bevölkerungsbewegung (Unterschied zwischen
Geburten und Todesfälle) und zweitens die Migration. Die
durchschnittliche Anzahl Kinder pro Frau geht im Kanton
St.Gallen – wie auch in der übrigen Schweiz – seit Jahren zurück und liegt deutlich unter zwei Kindern pro Frau im Durchschnitt. Diese Entwicklung wird sich auch in den nächsten
Jahren nicht ändern. Schwieriger ist die Prognose in Bezug auf
die Migration. Sie wird grösstenteils von Faktoren beeinflusst,
die ausserhalb des Kantons St.Gallen liegen. Die Differenz
zwischen Auswanderern und Einwanderern ergibt den Wanderungssaldo. Ist dieser positiv, dann nimmt die Bevölkerungs
anzahl im Kanton zu.
9
Der Kanton St.Gallen orientiert sich mit seinem Bevölkerungs
szenario «Szenario Mittel plus» am «Mittleren Szenario» (Referenzszenario) des Bundes – rechnet aber noch Spielraum ein.
Quelle: Bundesamt für Statistik (BfS), BFS SCENARIO
Aus den beiden Faktoren (natürliche Bevölkerungsbewegung
und Migration) entwickelte das eidgenössische Bundesamt
für Statistik (BfS) drei Bevölkerungsszenarien. Ein Tiefes, ein
Mittleres und ein Hohes. Das mittlere Szenario ist das wahrscheinlichste. Es geht davon aus, dass sich die Anzahl Kinder
11500
pro Frau bei einem Wert von 1,5 Kindern einpendelt und sich
der Wanderungssaldo bei 22500 Personen stabilisiert. Das
führt dazu, dass die Bevölkerung in der Schweiz und im Kanton
11000
St.Gallen auf längere Sicht abnehmen und gleichzeitig spürbar
älter werden wird.
10500
Als Grundlage für die Gesamtüberarbeitung des Richtplanes hat
sich das AREG deshalb konsequenterweise dazu entschieden,
10000
dieses mittlere Szenario heranzuziehen. Das Szenario wurde
aufgerundet und als «Szenario Mittel plus» bezeichnet. Damit ist
9500
auch ein gewisser Spielraum sichergestellt. Das
9000
Statistik Schweiz: «Zukünftige Bevölkerungsentwicklung».
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
8
8500
gewählte Szenario rechnet mit einem Zuwachs von 50000 Einwohnern bis ins Jahr 2040. Der Kanton geht nämlich einerseits
davon aus, dass die natürliche Bevölkerungszahl wie vom BfS
prognostiziert, zurückgehen und die Einwanderungszahlen
sinken werden. Für eine Dämpfung dürfte die Umsetzung der
Masseneinwanderungsinitiative sorgen. Ausserdem will das
AREG Anreize setzen, die Bauzonenreserven eher klein zu
halten, denn bei Bedarf können diese erweitert werden. Das
hilft die Zersiedlung effektiv zu bremsen.
Festlegung des Siedlungsgebietes
Das Siedlungsgebiet besteht aus Gebäude-, Industrie- und
Gewerbeareale, Verkehrs- und Parkierungsflächen, Freiflächen
und Grünanlagen in der bestehenden Bauzone. Bis jetzt hat
der Kanton St.Gallen das Siedlungsgebiet in seinem Richtplan
nicht ausgewiesen. Der Richtplan enthielt nur die rechtskräftige
Bauzone. Die Festlegung des Siedlungsgebietes ist für den
Kanton St.Gallen also ein neues Instrument. Da das Siedlungsgebiet der erwarteten Entwicklung der nächsten 20 bis 25
Jahre entsprechen soll, muss vom AREG dessen Grösse
bestimmt werden. Im Richtplan muss diese Grösse ausgewiesen werden. Die Gemeinden im Kanton St.Gallen haben sich
dafür ausgesprochen, dass nicht nur die reine Grösse Eingang
in den Richtplan findet, sondern ebenso die Lage des Siedlungsgebietes dargestellt wird.
Modell zur Dimensionierung des Siedlungsgebietes
Das Eidgenössische Raumplanungsgesetz verlangt, dass der
Kanton St.Gallen die Grössen des Siedlungsgebietes und Bauzonen genau und laufend kontrolliert. Das Raumplanungsgesetz schreibt vor, dass die Bauzonen im Kanton St.Gallen dem
voraussichtlichen Bedarf der nächsten 15 Jahre und das Siedlungsgebiet dem voraussichtlichen Bedarf der nächsten 20 bis
25 Jahre entsprechen sollen. Dieser Bedarf an Bauzonen
und Siedlungsgebiet berechnet das AREG mit dem «St.Galler
Modell zur Dimensionierung von Siedlungsgebiet und Bauzone».
Die Bestimmung der Grösse des Siedlungsgebietes («Siedlungsgebietsdimensionierung») erfolgt mit dem «St.Galler Modell»,
das mit einem Bevölkerungszuwachs von 50000 Personen bis
ins Jahr 2040 und der vorhandenen Kapazität rechnet. Miteingerechnet ist für die Gemeinden ein entsprechender Spielraum,
der gewisse Freiheiten lässt. Diese Berechnung wird nur für
Wohn- und Mischzonen angewandt.
St.Galler Modell zur Dimensionierung
des Siedlungsgebietes
Das AREG hat sich bewusst für ein einfaches Modell entschieden, das einer langfristigen Perspektive gerecht wird
und einfach nachvollziehbar ist. Das Modell basiert auf
den zwei Faktoren Bevölkerungszuwachs («Szenario Mittel
plus») und der Kapazität für zusätzliche Einwohner pro Gemeinde. Aus dem Vergleich der beiden Faktoren ergibt sich
die Dimension der Bauzonen und des Siedlungsgebietes.
Ist in einer Gemeinde die Bevölkerungszuwachs grösser
als die Kapazität, kann die betreffende Gemeinde mehr
Bauland einzonen resp. das Siedlungsgebiet vergrössern.
Ist aber die Kapazität grösser, so genügt das vorhandene
Bauland resp. das Siedlungsgebiet und kann unter Umständen gar verkleinert werden.
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
Das Modell und seine Parameter werden alle 4 Jahre überprüft,
sodass flexibel reagiert werden kann, wenn sich die Verhältnisse wesentlich ändern.
Eine Bestimmung der Grösse des Siedlungsgebietes im Bereich
der Arbeitszonen ist nicht möglich. Dies aufgrund sehr unterschiedlicher Voraussetzungen. So bestehen etwa in Bezug auf
die Arbeitsplatzdichte grosse Unterschiede zwischen den verschiedenen Branchen. Auch ist es sehr schwierig die Beschäftigungsentwicklung vorauszusagen – denn die Konjunktur lässt
sich über einen so langen Zeitraum nur schwer abschätzen.
Das AREG garantiert so die notwendige Flexibilität für die
St.Galler Wirtschaft und Wachstum wird weiterhin ermöglicht.
9
In den Arbeitszonen kann keine rechnerische Festlegung der
Bauzonen erfolgen. Weder können sich abzeichnende Beschäftigungszahlen, noch allgemein gültige Dichtezahlen festgelegt
werden. Der Bund möchte deshalb auch, dass der Kanton die
Arbeitszonen aktiv bewirtschaftet. Eine regionale Arbeitszonenbewirtschaftung wird deshalb eingeführt.
Bauzonendimensionierung
Der Bund kontrolliert die Grösse der Bauzonen im Kanton
St.Gallen. Der Kanton St.Gallen seinerseits ist deshalb verpflichtet die Grösse der Bauzonen in den Gemeinden zu kontrollieren.
Die Bestimmung der Grössen der Bauzonen («Bauzonendimen
sionierung») erfolgt ebenfalls, wie die Bestimmung der Grösse
des Siedlungsgebietes, mit dem «St.Galler Modell». Im Unterschied dazu allerdings werden die Grössen der Bauzonen mit
einem Zeithorizont von 15 Jahren berechnet. Für die unterschiedlichen Zonen werden die Werte einzeln berechnet, was
eine sehr hohe Genauigkeit ergibt und die weitere Planung
erheblich vereinfacht.
Künftig findet das «St.Galler Modell» auch Anwendung in der
Ortsplanung der Gemeinden. Der Kanton akzeptiert künftig nur
noch Gemeinde-Begehren zur Bereitstellung von neuen Bauzonen, wenn sie mit dem «St.Galler Modell» gerechnet wurden.
Deshalb stellt das AREG den Gemeinden und Planern ein
entsprechendes Werkzeug zur Verfügung. Sie können dann
ihre Berechnungen selber vornehmen.
Veränderte Nutzung Bodenfläche (ha) 1984 – 2008
Siedlungsentwicklung nach innen
Das neue Eidgenössischen Raumplanungsgesetz hat ein Kern
anliegen: Es möchte die Siedlungsentwicklung konsequent
nach innen richten und so die Zersiedelung spürbar bremsen.
Leben und arbeiten mehr Menschen innerhalb des bestehendes
Siedlungsgebietes, dann entstehen daraus viele Vorteile. Einerseits wird der weitere Verlust wertvollen Kulturlandes verhindert.
Andererseits müssen geringere Kosten für Infrastrukturen
zur Erschliessung sowie Ver- und Entsorgung getragen werden.
Letztlich verhindert eine Entwicklung gegen innen auch Mehrverkehr, der durch die Wege zwischen Wohnen, Arbeit und
Freizeit entstehen 10. Das steigert die Attraktivität des Lebensraumes durch die Verbesserung der Qualität innerhalb des
Siedlungsgebietes und den Schutz der Naturflächen sowie des
Kulturlandes.
2000
1000
0
– 1000
– 2000
Kultur- und
Agrarlandschaft
Siedlungsfläche
Landschaften mit
kompakten Siedlungen
Landwirtschaftsfläche
Wald
Urbane
Verdichtungsräume
unproduktive Fläche
Wie aber gelingt eine konsequente Entwicklung nach innen?
Notwendig dazu ist die Mobilisierung der inneren Reserven.
Genutzt werden sollen bereits eingezonte Parzellen innerhalb
des Siedlungsgebietes, die noch nicht überbaut sind. Auch
genutzt werden soll die Möglichkeit, bestehende Überbauungen
weiter zu verdichten – etwa durch Erhöhung der Gebäude oder
Ersatzneubauten, die den Platz besser ausnutzen. Im Kanton
St.Gallen besteht zur Siedlungsentwicklung nach innen noch
sehr viel Potential. Bis anhin scheiterte eine Entwicklung
nach innen vor allem daran, dass das «Bauen auf der grünen
Wiese» im Vergleich einfacher und kostengünstiger war.
Im Kanton St.Gallen ging durch die Zunahme der Siedlungsfläche sehr viel Kulturland verloren. Die Instrumente des Richtplans helfen den weiteren Verlust an Kulturland zu bremsen.
Quelle: BFS Arealstatistik © Kanton St.Gallen, AREG, Fachstelle Raumbeobachtung
10
Bundesamt für Statistik: «Mobililtät in der Schweiz – Ergebnisse des Mikrozensus Mobilität und Verkehr 2010.»
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
10
Bewirtschaftung Arbeitszonen und strategische
Arbeitsplatzstandorte
Die Grössen von Arbeitszonen können – im Gegensatz zu Wohnund Mischzonen – nicht auf einen 15-Jahres-Bedarf bestimmt
werden. Dies weil einerseits die Arbeitsplatzdichte von Branche
zu Branche sehr unterschiedlich ist und sich andererseits
die konjunkturellen Entwicklungen nicht voraussagen lassen.
Zusätzlich besteht das Problem, dass es in den Gemeinden
eine Tendenz gibt, Arbeitsflächen in Wohnflächen zu verwandeln,
weil hier grössere Renditen zu erzielen sind und neues Wohnbauland nicht einfach eingezont werden darf. Diese beiden
Umstände wirken sich negativ auf die Verfügbarkeit von Arbeitsflächen aus. Darunter würden die Bestrebungen des Kantons
leiden, Arbeitsplätze im Kanton zu sichern, neue Arbeitsplätze
zu schaffen – also letztlich den starken Wirtschaftsstandort
St.Gallen zu bewahren.
Gesamtsiedlungsreserven 2014 (ha)
654
0
385
500
Innenentwicklungspotenziale
593
1000
Baulücken
1500
Aussenreserven
Das bestehende Siedlungsgebiet hält noch sehr viel Potential
bereit. Der neue Richtplan wird dieses mit gezielter Entwicklung
gegen innen ausschöpfen.
Quelle: Raum St.Gallen 2014 / 2011. © Kanton St.Gallen, AREG / AWA
Eine effektive und erfolgreiche Siedlungsentwicklung nach
innen gelingt allerdings nicht einfach so von heute auf morgen.
Es sind Motivation, Überzeugungsarbeit, Instrumente und
Fachwissen notwendig. Zumal die Anforderungen an eine Siedlungsentwicklung nach innen hoch sind. Denn sie darf nicht
auf Kosten der Lebens-, Siedlungs- oder Wohnqualität gehen 11.
Ausserdem sind die Rahmenbedingungen regional und lokal
sehr unterschiedlich. Während in der Stadt der Bau eines
Hochhauses begrüsst wird, stösst dieser in einem Dorf auf
breiten Wiederstand oder passt nicht.
Diesem Umstand begegnet das AREG in dem die Arbeitszonen
aktiv bewirtschaftet. Dazu arbeitet das AREG eng mit dem
kantonalen Amt für Wirtschaft (AWA) und den Gemeinden zusammen. Die Arbeitszonenbewirtschaftung ermöglicht es
auch in Zukunft neue Arbeitsplatzflächen zu garantieren und
so Wirtschaft und Gewerbe Wachstum zu ermöglichen.
Die Arbeitszonenbewirtschaftung setzt sich aus verschiedenen
Instrumenten zusammen. Die Flächenpotentialanalyse ermittelt
alle Flächen, die für die bestehenden Betriebe wichtig sind,
damit sich diese bei Bedarf weiterentwickeln und expandieren
können. Mit dem Instrument der Arealentwicklungen werden
gezielt wirtschaftliche Schwerpunkte und strategische Arbeitsplatzstandorte entwickelt. Zusätzlich werden für Unternehmen
mit grosser volkswirtschaftlicher Bedeutung auch Entwicklungsschwerpunkte ausserhalb der Bauzonen definiert.
Der St.Galler Richtplan nimmt deshalb bei der Siedlungsentwicklung nach innen auf die jeweiligen Rahmenbedingungen
Rücksicht. Dabei stehen gesellschaftliche Bedürfnisse
(Wahrung der kulturellen Identität, Sicherheitsempfinden,
Versorgungseinrichtungen, usw.), wirtschaftliche Anforderungen
(erschwinglicher Wohnraum, kurze Wege, gute Erreichbarkeit,
usw.) und Umweltqualität (Emissionen, Biodiversität, Anpassung an den Klimawandel, usw.) im Zentrum. Allerdings macht
der Richtplan nur Vorgaben – für die konkrete Umsetzung
der Innenentwicklung sind die Gemeinden selber verantwortlich. Damit kann in der Anwendung auf die spezifischen
Rahmenbedingungen, Bedürfnisse und Betroffenheit optimal
reagiert werden.
11
Mit diesen Massnahmen stellt das AREG sicher, dass Wirtschaft
und Gewerbe sich trotz haushälterischem Umgang mit Flächen
ihrem Bedürfnis und zum Wohle des Kantons entwickeln
können.
Bundesamt für Raumentwicklung: «Dichter planen und bauen – Siedlungsentwicklung neu ausrichten.»
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
11
Abstimmung Siedlung und Verkehr
Das Eidgenössische Raumplanungsgesetz schreibt vor, das
die kantonalen Richtpläne festlegen, wie Siedlung und Verkehr
aufeinander abgestimmt werden. Die Abstimmung von Siedlung und Verkehr beinhaltet zahlreiche Aspekte und den Einbezug aller Verkehrsträger.
Im Teilbereich Siedlung muss gemäss Eidgenössischem
Raumplanungsgesetz in einem ersten Schritt eine angemessene Erschliessung von Wohn- und Arbeitsgebieten mit dem
öffentlichen Verkehr sichergestellt werden. Im zweiten Teil
der Gesamtüberarbeitung wird dann durch das AREG in
Zusammenarbeit mit dem kantonalen Tiefbauamt und dem
Amt für öffentlichen Verkehr die Aspekte des Gesamtverkehrs
(öffentlicher Verkehr und Individualverkehr) bearbeitet.
Monitoring und Controlling
Um die Anforderungen, welche der Bund an die kantonale
Richtplanung stellt, zu erfüllen, braucht es ein Monitoring und
Controlling. Dies sichert auch den notwendigen Handlungsspielraum, falls sich das Szenario des Bevölkerungswachstums
nicht wie vorhergesehen entwickelt. Davon hängen nämlich
die Dimensionierung des Siedlungsgebietes und der Bauzonen
ab. Auf Abweichungen kann adäquat und in entsprechendem
Tempo reagiert werden.
Das Monitoring umfasst zentrale Kennwerte wie Bevölkerungsentwicklung, Beschäftigungsentwicklung oder Bauzonenstatistik.
Das vorgesehene Controlling-System löst bei einer Abweichung
zwischen Szenario und realer Entwicklung automatisch die
Überarbeitung der Bevölkerungs- und Beschäftigungsziele aus.
Damit folgt dann auch eine Anpassung des Siedlungsgebietes
und der Grössen der Bauzonen. Der definierte Grenzwert
beträgt 5 Prozent. Über- oder unterschreitet die tatsächliche
Entwicklung der Bevölkerung das Szenario, dann leitet der
Kanton umgehend eine Überprüfung ein.
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
12
5. Gemeinsame Verantwortung – gemeinsame Erarbeitung
5.1 Einbezug aller betroffenen Kreise
Die St.Galler Regierung, das Baudepartement des Kantons
und das verantwortliche AREG entschieden sich aufgrund der
unterschiedlichen Interessen und Zielkonflikte dazu, von Beginn
an auf eine partizipative Gesamtüberarbeitung des Richtplanes
in Form eines ergebnisoffenen Dialoges zu setzen. Das heisst,
dass alle Personen und Gruppen möglichst umfassend und
früh in den Prozess der Gesamtüberarbeitung miteinbezogen
wurden. So entstand ein stakeholderorientierter Entwicklungsprozess. Dabei ging das AREG gezielt, umfassend und proaktiv
auf die Betroffenen zu, um sie zur Mitwirkung einzuladen.
Dazu wurden unter der Führung des AREG zwischen 2013
und 2015 fünf sogenannte Foren veranstaltet. Sie waren Drehund Angelpunkt des Dialoges zwischen Gemeinden und
Kantonsvertreter. Die Foren boten die Möglichkeit brisante und
kontroverse Themen zurück in die Gemeinden zu nehmen,
dort zu diskutieren und wieder in den Dialog einzubringen.
Jedes Forum befasste sich mit einem Schwerpunkt der
Gesamtüberarbeitung des Richtplanes Teilbereich Siedlung.
Erkenntnisse und Ergebnisse wurden in Journalen doku
mentiert und öffentlich publiziert. Auf diese Weise wurden
Prozess und Projektfortschritte sichtbar gemacht.
Auch im weiteren Prozess werden die Beteiligten miteinbezogen.
Am 18. März 2016 beginnt die offizielle Vernehmlassung zur
Gesamtüberarbeitung Richtplan, Teil Siedlung. Im Verlaufe
dieses Vernehmlassungsprozesses dürfen sich alle zum neuen
Richtplan äussern. Allfällige Bedenken werden im Anschluss
an die Vernehmlassung ausgewertet und fliessen unter Umständen dann in die finale Überarbeitung des Richtplanes ein.
Argumentarium zur Gesamtüberarbeitung des Richtplans
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Baudepartement des
Kantons St.Gallen
Lämmlisbrunnenstrasse 54
9001 St. Gallen
T 058 229 30 03
F 058 229 39 60
[email protected]
www.richtplan-sg.ch
Baudepartement

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