公益通報者保護法についてー行政法的視点から東京大学大学院法学政治学研究科教授宇賀克也目的 • 公益通報者の保護（労働者保護） • 事業者による法令遵守（コンプライアンスの確保）⇒国・地方公共団体が使用者の場合には法律による行政の原理の確保 • 究極目的は、国民生活の安定および社会経済の健全な発展 2 規制の実効性(1) • 公益上望ましくない状態を抑止するためには、多様な法的仕組みが存在誘導行政の仕組み助言・勧告等の行政指導経済的インセンティブ（補助金等）経済的ディスインセンティブ（国民生活安定緊急措置法の課徴金、ロードプライシング） 3 規制の実効性(2) 情報によるインセンティブ（JIS) 情報によるディスインセンティブ（勧告に従わない事実の公表）規制行政の仕組み命令⇒義務履行強制（代執行、執行罰、直接強制、行政上の強制徴収、民事執行）命令違反に対する罰則（間接罰）即時強制（即時執行）直罰 4 規制の実効性(3) • 規制の実効性を高める鍵は、情報の取得 • 行政による能動的な調査（定期的な立入検査等）は、行政のリソース不足から十分には行えない⇒違反行為を知る者からの通報が最も効果的 5 規制の実効性(4) • 通報を奨励するための方法通報による不利益の回避公益通報者保護法リー二エンシー（刑法、独禁法、金融商品取引法以外にも拡大する余地）⇒通報者自身も違法行為に関与していた場合に懲戒等の不利益処分を減免千代田区職員等公益通報条例新潟市における法令遵守の推進等に関する条例 6 規制の実効性(5) 通報を奨励するための方法通報による利益の付与⇒報奨金（経済的インセンティブ） SEC 出入国管理及び難民認定法６６条第６２条第１項の規定による通報をした者がある場合において、その通報に基いて退去強制令書が発付されたときは、法務大臣は、法務省令で定めるところにより、その通報者に対し、５万円以下の金額を報償金として交付することができる。但し、通報が国又は地方公共団体の職員がその職務の遂行に伴い知り得た事実に基くものであるときは、この限りでない。 7 規制の実効性(6) • 通報の義務付け • 刑事訴訟法２３９条② 官吏又は公吏は、その職務を行うことにより犯罪があると思料するときは、告発をしなければならない。出入国管理及び難民認定法６２条② 国又は地方公共団体の職員は、その職務を遂行するに当つて前項の外国人を知つたときは、その旨を通報しなければならない。 8 通報者(1) • 一般論としては、職権発動の端緒としての情報を広範に得るためには、通報者の範囲は広いことが望ましい • • • • • 独禁法４５条事業者の役員・従業者や違反行為の被害者、一般消費者等匿名も可食品表示法１２条出入国管理及び難民認定法６２条１項刑事訴訟法２３９条１項行政手続法３６条の３（処分等の求め） 9 通報者(2) • 公益通報者保護法は、労働者が労務提供先またはその役員・従業員等について通報対象事実を通報することに伴う不利益な取扱いを禁止することを立法目的の一つとしているため、通報者を限定⇒職権発動の端緒としての広範な情報収集については、通報者を限定しない他の制度で対応することも立法政策としてはありうる 10 通報対象事実 • 法令遵守という観点からは、通報対象事実を間接罰や直罰が定められている場合に限定する必然性はないしかし、立法政策として通報対象事実を限定する場合、違反行為が犯罪とされていることを要件とすることは、刑罰という究極の制裁を科すに値する悪質な行為への限定といえるので、合理性を見出すこともできる 11 通報先 • 事業者内部内部統制国・地方公共団体の場合も、内部からの通報の場合には内部統制の問題行政機関処分または勧告等をする権限を有する行政機関⇒監督権限発動のために必要な情報の取得の手段 12 通報先の多元化(1) • 制度間競争利用する制度の選択肢があり、他の制度を利用する障壁が低ければ、実効性の乏しい制度、利用に危険が伴う制度は選択されなくなる⇒事業者内部、行政機関の通報処理体制を充実させる有効な方法は、他の制度の利用の障壁を低くすること Cf.行政不服審査法の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律による不服申立前置の見直し 13 通報先の多元化(2) • 内部通報によるコンプライアンスの確立を基本的な目的とする公益通報者保護法の場合、内部通報を第１次的な通報先とすることは理解できるが、外部通報の要件をもう少し緩和できないか 14 内部通報制度の普及(1) • 情報不足、認識不足に対しては、広報の努力で対応すればよいが、人手が足りないとか小規模ゆえ通報者の秘密保護が困難という理由で未導入の場合には、共同設置が有効と思われる（事業者団体） 15 内部通報制度の普及(2) 小規模市町村の場合には、機関の共同設置、事務の委託、事務の代替執行等の地方自治法上の広域連携の仕組みの活用のほか、事実上の統一的窓口を設ける方法もある Cf. 長崎県の市町による統一的情報公開審査会、統一的個人情報保護審査会 16 公益通報者の保護(1)懲戒 • 公務員が公益通報者の場合国家公務員法８２条１項職員が、次の各号のいずれかに該当する場合においては、これに対し懲戒処分として、免職、停職、減給又は戒告の処分をすることができる。一この法律若しくは国家公務員倫理法又はこれらの法律に基づく命令（国家公務員倫理法第五条第三項の規定に基づく訓令及び同条第四項の規定に基づく規則を含む。）に違反した場合二職務上の義務に違反し、又は職務を怠つた場合三国民全体の奉仕者たるにふさわしくない非行のあつた場合 17 公益通報者の保護(2)分限（身分保障） • 国家公務員法７５条① 職員は、法律又は人事院規則に定める事由による場合でなければ、その意に反して、降任され、休職され、又は免職されることはない。 • ② 職員は、人事院規則の定める事由に該当するときは、降給されるものとする。 18 不利益処分の司法審査 • 社会観念審査＋判断過程統制形式的考慮事項審査他事考慮要考慮事項実質的考慮事項審査 19 公益通報者情報の保護(1) 一般職公務員の守秘義務 • 国家公務員法、地方公務員法上の秘密該当性秘密の要件最判昭和５２・１２・１９刑集３１巻７号１０５３頁（徴税虎の巻事件）最決昭和５３・５・３１刑集３２巻３号４５７頁（外務省秘密漏洩事件）実質秘非公知性＋要保護性守秘義務違反に対する罰則 20 公益通報者情報の保護(1の２) 特別職公務員の守秘義務 • 特別職公務員については、 ①秘密保持義務が課されていなかったり、 ②秘密保持義務違反に対する罰則がなかったり、 ③罰則が非常に軽かったり重かったり、 ④重要な秘密に接することの多い職であるにもかかわらず、秘密保持規定が一般職より緩和宇賀克也・行政法概説Ⅲ（第３版）（有斐閣）４４２頁以下 21 公益通報者情報の保護(２) 利用目的の特定 • 民間（個人情報取扱事業者）個人情報保護法（利用目的の特定）第１５条個人情報取扱事業者は、個人情報を取り扱うに当たっては、その利用の目的（以下「利用目的」という。）をできる限り特定しなければならない。２個人情報取扱事業者は、利用目的を変更する場合には、変更前の利用目的と相当の関連性を有すると合理的に認められる範囲を超えて行ってはならない。 22 公益通報者情報の保護(３) 利用目的による制限 • 個人情報保護法 • １６条① 個人情報取扱事業者は、あらかじめ本人の同意を得ないで、前条の規定により特定された利用目的の達成に必要な範囲を超えて、個人情報を取り扱ってはならない。 23 公益通報者情報の保護(4) 取得に際しての利用目的の通知等個人情報保護法１８条① 個人情報取扱事業者は、個人情報を取得した場合は、あらかじめその利用目的を公表している場合を除き、速やかに、その利用目的を、本人に通知し、又は公表しなければならない。 24 公益通報者情報の保護(5) 安全管理措置 • 個人情報保護法２０条個人情報取扱事業者は、その取り扱う個人データの漏えい、滅失又はき損の防止その他の個人データの安全管理のために必要かつ適切な措置を講じなければならない。 25 公益通報者情報の保護(6) 従業者の監督個人情報保護法２１条個人情報取扱事業者は、その従業者に個人データを取り扱わせるに当たっては、当該個人データの安全管理が図られるよう、当該従業者に対する必要かつ適切な監督を行わなければならない。 26 公益通報者情報の保護(7) 委託先の監督個人情報保護法２２条個人情報取扱事業者は、個人データの取扱いの全部又は一部を委託する場合は、その取扱いを委託された個人データの安全管理が図られるよう、委託を受けた者に対する必要かつ適切な監督を行わなければならない。 27 公益通報者情報の保護(8) 第三者提供の制限 23条① 個人情報取扱事業者は、次に掲げる場合を除くほか、あらかじめ本人の同意を得ないで、個人データを第三者に提供してはならない。一法令に基づく場合二人の生命、身体又は財産の保護のために必要がある場合であって、本人の同意を得ることが困難であるとき。三公衆衛生の向上又は児童の健全な育成の推進のために特に必要がある場合であって、本人の同意を得ることが困難であるとき。四国の機関若しくは地方公共団体又はその委託を受けた者が法令の定める事務を遂行することに対して協力する必要がある場合であって、本人の同意を得ることにより当該事務の遂行に支障を及ぼすおそれがあるとき。 28 公益通報者情報の保護(9) 行政機関個人情報保護法（個人情報の保有の制限等）３条行政機関は、個人情報を保有するに当たっては、法令の定める所掌事務を遂行するため必要な場合に限り、かつ、その利用の目的をできる限り特定しなければならない。２行政機関は、前項の規定により特定された利用の目的（以下「利用目的」という。）の達成に必要な範囲を超えて、個人情報を保有してはならない。３行政機関は、利用目的を変更する場合には、変更前の利用目的と相当の関連性を有すると合理的に認められる範囲を超えて行ってはならない。 29 公益通報者情報の保護(10) 行政機関個人情報保護法 • 防衛庁情報公開請求者リスト事件東京地判平成１６・２・１３判時１８９５号７３頁情報公開業務に必要のない情報を記載したリストを作成し情報公開室以外に配布したことはプライバシー侵害 30 公益通報者情報の保護(11) 行政機関個人情報保護法利用目的の明示 4条行政機関は、本人から直接書面‥に記録された当該本人の個人情報を取得するときは、次に掲げる場合を除き、あらかじめ、本人に対し、その利用目的を明示しなければならない。一人の生命、身体又は財産の保護のために緊急に必要があるとき。二利用目的を本人に明示することにより、本人又は第三者の生命、身体、財産その他の権利利益を害するおそれがあるとき。三利用目的を本人に明示することにより、国の機関、独立行政法人等‥、地方公共団体又は地方独立行政法人‥が行う事務又は事業の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがあるとき。四取得の状況からみて利用目的が明らかであると認められるとき。 31 公益通報者情報の保護(11) 行政機関個人情報保護法（安全確保の措置）６条行政機関の長は、保有個人情報の漏えい、滅失又はき損の防止その他の保有個人情報の適切な管理のために必要な措置を講じなければならない。２前項の規定は、行政機関から個人情報の取扱いの委託を受けた者が受託した業務を行う場合について準用する。 32 公益通報者情報の保護(12) 行政機関個人情報保護法（従事者の義務） 7条個人情報の取扱いに従事する行政機関の職員若しくは職員であった者又は前条第二項の受託業務に従事している者若しくは従事していた者は、その業務に関して知り得た個人情報の内容をみだりに他人に知らせ、又は不当な目的に利用してはならない。 33 公益通報者情報の保護(13) 行政機関個人情報保護法 • 目的外利用・提供禁止原則 8条行政機関の長は、法令に基づく場合を除き、利用目的以外の目的のために保有個人情報を自ら利用し、又は提供してはならない。 34 公益通報者情報の保護(14) 行政機関個人情報保護法目的外利用・提供禁止原則の例外８条２項前項の規定にかかわらず、行政機関の長は、次の各号のいずれかに該当すると認めるときは、利用目的以外の目的のために保有個人情報を自ら利用し、又は提供することができる。ただし、保有個人情報を利用目的以外の目的のために自ら利用し、又は提供することによって、本人又は第三者の権利利益を不当に侵害するおそれがあると認められるときは、この限りでない。 35 公益通報者情報の保護(15) 独立行政法人等個人情報保護法 • 基本的に行政機関個人情報保護法と同内容の規制 36 公益通報者情報の保護(16) 個人情報保護条例 • 各地方公共団体の個人情報保護条例による規制 • 都道府県、市区町村は１００％個人情報保護条例を有する • 内容は、おおむね行政機関個人情報保護法と同じ 37 公益通報者情報の保護(17) 情報公開請求 • 公益通報を受けた行政機関、独立行政法人等、地方公共団体が行政機関情報公開法、独立行政法人等情報公開法、情報公開条例に基づく開示請求を受けた場合個人識別情報は不開示他の情報との照合により、個人が識別されるおそれに十分に留意 38 公益通報者情報の保護(18) 情報公開請求 • 行政機関情報公開法５条６号の事務・事業情報にも該当すると考えられる ∵公益通報者の個人情報が守られなければ、公益通報事務の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがあるため千葉地判平成１３・４・１０判例集不登載（「知事への手紙」事件） 39 公益通報者情報の保護(19) 情報公開請求 • 個人が識別されない情報であっても、本人が自分が通報した情報であると分かる場合、不信感をいだき、公益通報事務の適正な遂行に支障を及ぼすおそれ • 内閣府情報公開審査会答申（当時）平成１５年度（行情）答申第７４８号 • 宇賀克也・情報公開と公文書管理（有斐閣、２０１０年）１９７頁以下参照 40 公益通報者情報の保護(20) 情報公開請求 • 公益通報者情報を情報公開請求を受けて開示することにより、プライバシーを侵害した場合⇒国家賠償責任松山地判平成１５・１０・２（少なくとも過失）、高松高判平成１６・４・１５（大洲市長が住民投票条例制定の直接請求受任者名簿を開示） Cf.情報公開実務研究会・情報公開の実務第２巻（第一法規）４３３１頁 41 公益通報者情報の保護(21) 第三者提供 • 団地住民の市長に対する要望書・署名簿を反対派の団体自治会会長に交付・開示したことが違法なプライバシー侵害とされた例津地伊勢支判平成、名古屋高判平成２０・５・１３（個人情報保護研究会・個人情報保護の実務第２巻５５６９頁） 42 公益通報者情報の保護(22) 第三者提供 • 国家公務員が、国の建物建設計画に反対する住民からの電話による発言内容等を記録した文書を建設反対派住民に交付したことが違法な個人情報漏洩であるとして慰謝料請求を認容東京地判平成２１・４・１３（（個人情報保護研究会・個人情報保護の実務第２巻５７０３頁） 43 公益通報者情報の保護(23) • 公益通報の窓口となる職員が、公益通報者情報を正当な理由なく他者に提供する行為は、プライバシー侵害として不法行為になるにとどまらず、懲戒等の服務上の処分に値する • さらに、刑罰をもって抑止するに値する悪質な行為といえる • 刑罰を科す例宇賀克也・行政法概説Ⅰ（第５版）（有斐閣）１６３頁 44